ECLI:NL:RVS:2024:3667

202205368/1/A3. Datum uitspraak: 11 september 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante], gevestigd te [plaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 15 juli 2022 in zaken nrs. 21/1253 en 21/819 in het geding tussen: [appellante] en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Bij besluit van 6 juli 2020 heeft de minister aan [appellante] een boete opgelegd van € 5.400,00 wegens overtreding van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit). Bij besluit van 12 februari 2021 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij besluit van 6 juli 2020 heeft de minister aan [appellante] een schriftelijke ‘waarschuwing preventieve stillegging van werk’ (hierna: de waarschuwing) gegeven. Bij besluit van 12 februari 2021 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 15 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen de besluiten van 12 februari 2021 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellante] heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 25 juni 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. T. Segers, advocaat te 's-Hertogenbosch, en de minister, vertegenwoordigd door mr. F.O.A Korff, vergezeld door G.G.M. de Visscher, zijn verschenen.

Wettelijk kader 1.       Het wettelijk kader is opgenomen als bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak. Inleiding 2.       [appellante] is een dakdekkersbedrijf dat zich voornamelijk bezighoudt met het plaatsen van nieuwe daken en het renoveren van daken. Op 7 april 2020 heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie (voorheen: Inspectie SZW) geconstateerd dat drie werknemers van [appellante] werkzaamheden verrichtten aan het dak van een woonhuis op de [locatie]. De Nederlandse Arbeidsinspectie heeft tijdens deze inspectie gezien dat er ernstig valgevaar was tijdens het uitvoeren van de werkzaamheden, omdat de valhoogte ongeveer 5,5 meter bedroeg en dat geen maatregelen waren genomen om het valgevaar te voorkomen. Deze waarnemingen heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie vastgelegd in het boeterapport van 3 juni 2020. 3.       De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 3.16, eerste lid van het Arbobesluit, omdat het valgevaar niet is voorkomen. De minister heeft daarom een boete opgelegd. Uit de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel boeteoplegging) volgt dat voor een overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit een boetenormbedrag van € 9.000,00 wordt opgelegd. Rekening houdend met de bedrijfsgrootte van [appellante], de zwaarte van de overtreding, recidive binnen vijf jaar na een eerdere soortgelijke overtreding en de matigingsgrond van artikel 1, elfde lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregel boeteoplegging, heeft de minister de boete vastgesteld op € 5.400,00. De minister heeft wegens een herhaling van overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit ook een waarschuwing gegeven. Uitspraak van de rechtbank Boete 4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister bevoegd was om de door hem vastgestelde boete op te leggen, omdat de werknemers arbeid aan het verrichten waren en zich aan de voorzijde van het dak bevonden waar valgevaar bestond. Hierbij is volgens de rechtbank niet relevant of sprake was van een voorinspectie of geplande werkzaamheden aan het dak. Bij alle arbeid waarbij valgevaar bestaat van meer dan 2,50 meter moet namelijk valbeveiliging worden aangebracht. Ook heeft de rechtbank overwogen dat bij het aanbrengen van valbeveiliging maatregelen kunnen worden getroffen om valgevaar te verminderen of te voorkomen. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat de minister aan [appellante] als werkgever een boete kon opleggen. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister bij de berekening van de hoogte van de boete de juiste bedrijfsgrootte heeft gebruikt. Daarna heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister de boete voldoende heeft gematigd. Volgens de rechtbank heeft [appellante] niet voldaan aan artikel 1, elfde lid, onder b, c en d, van de Beleidsregel boeteoplegging. Voor het veilig verrichten van arbeid op het dak zijn niet de noodzakelijke randvoorwaarden gecreëerd, omdat de auto met valbescherming eerst naar een spoedklus is gereden voordat de valbescherming op het betreffende dak was aangebracht. Deze keuze moet volgens de rechtbank voor rekening van [appellante] komen. De instructies van [appellante] waren ook niet gericht op het voorkomen van de overtreding. De instructies waren volgens de rechtbank te algemeen en daarom niet adequaat. Bovendien was één van de werknemers op het dak niet in het bezit van het certificaat Veiligheid, Gezondheid en Milieu (hierna: VCA) - Basis, wat wel noodzakelijk is voor het veilig verrichten van de werkzaamheden. [appellante] kan volgens de rechtbank ook niet worden gevolgd in haar betoog dat zij adequaat toezicht heeft gehouden. Zij heeft bewust de auto met de valbeveiliging naar een spoedklus gestuurd, zonder eerst bij de betreffende locatie valbeveiliging aan te laten brengen. Daarmee heeft zij een onveilige werkwijze toegestaan. Het had volgens de rechtbank op de weg van [appellante] gelegen om de werknemers instructies te geven hoe in dit geval te handelen en hierop ook toezicht te houden. Dit heeft zij ten onrechte niet gedaan. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de toepassing van de Beleidsregel boeteoplegging niet in strijd is met het fair play-beginsel. Volgens de rechtbank bestaat geen reden om aan te nemen dat het toegepaste beleid onevenredig is. Waarschuwing 5.       De rechtbank heeft over de waarschuwing geoordeeld dat sprake is van een herhaalde overtreding. Op 6 april 2017 heeft [appellante] immers artikel 3.16 van het Arbobesluit overtreden en heeft daarvoor een boete gekregen van de minister. De rechtbank vindt dat de terugkijktermijn van drie jaar niet onredelijk lang is. Dit is in lijn met artikel 28a van de Arbowet, waarin voor een gegeven waarschuwing een vervaltermijn van vijf jaar wordt gehanteerd. De waarschuwing is daarbij geen ultimum remedium. [appellante] kan er zelf voor zorgen dat zij artikel 3.16 van het Arbobesluit in de toekomst niet overtreedt. Het is dus aan haar om te voorkomen dat een bevel tot stillegging van werk wordt opgelegd, aldus de rechtbank. De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht is overgegaan tot het geven van de waarschuwing. De boete is niet gematigd omdat [appellante] geen aantoonbare maatregelen heeft getroffen om herhaling van de overtreding in de toekomst te voorkomen. [appellante] heeft slechts in de offerte vermeld dat dakrandbeveiliging moest worden aangebracht. Daarom is artikel 4, derde lid van de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten (hierna: de Beleidsregel preventieve stillegging) niet van toepassing. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister, in wat [appellante] heeft aangevoerd, terecht onvoldoende reden heeft gezien om af te zien van de waarschuwing. Ten slotte is de rechtbank van oordeel dat de waarschuwing evenredig is. Volgens de rechtbank is niet gebleken dat [appellante] adequate maatregelen heeft getroffen om het valgevaar te voorkomen. Ook is niet gebleken dat de waarschuwing onredelijke gevolgen heeft in verhouding tot de hiermee te dienen doelen, te weten het beschermen van de veiligheid en gezondheid van de werknemers. De rechtbank volgt de minister in haar standpunt dat dit belang, mede gelet op het uitblijven van de gewenste gedragsverbetering, alleen kan worden beschermd als de waarschuwing wordt gehandhaafd. De minister heeft de belangen van de werknemers in dit geval zwaarder mogen laten wegen dan het belang van [appellante] bij het in stand houden van de huidige — onveilige — werksituatie. De minister heeft afdoende gemotiveerd waarom de waarschuwing is opgelegd en wat het doel hiervan is, aldus de rechtbank. De rechtbank is [appellante] ook niet gevolgd haar betoog dat het beleid onredelijk is. 6.       De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat [appellante] de aan haar opgelegde boete moet betalen en dat de aan haar gegeven waarschuwing in stand blijft.

Boete 7.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij artikel 3.16 van het Arbobesluit heeft overtreden. Uit de door [appellante] gegeven toelichting op de zitting bij de Afdeling blijkt dat zij in de kern aanvoert dat er geen valgevaar was. De werknemers bevonden zich aan de achterzijde van het dak waar de hoogte ten opzichte van de naastgelegen bebouwing 2,20 meter was en dat als zij zich aan de voorzijde van het dak bevonden, de afstand tussen de dakrand en de werknemers meer dan 2 meter bedroeg. Ook voert zij aan dat het niet nodig was om collectieve beschermingsmiddelen in te zetten. Zij stelt zich op het standpunt dat als collectieve beschermingsmiddelen beschikbaar zijn, geen gebruik gemaakt hoeft te worden van individuele beschermingsmiddelen. [appellante] betoogt bovendien dat de rechtbank niet heeft onderkend dat noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd. [appellante] stelt dat zij heeft voldaan aan de in de wet gestelde eisen, omdat zij de hekwerken voor valbescherming aan de werknemers ter beschikking heeft gesteld. Deze middelen zijn alleen meegenomen naar een spoedklus. Daarnaast stelt [appellante] zich op het standpunt dat zij na de overtreding voldoende maatregelen heeft genomen zodat de minister de boete had moeten matigen op grond van artikel 1, twaalfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging. Zij heeft na de overtreding alle medewerkers een VCA-vol certificaat laten behalen en de werknemers nogmaals bij elkaar geroepen om ze te overtuigen van het belang van de veiligheidsregels. Ook leidt volgens [appellante] de invulling die de minister heeft gegeven aan de voorwaarden van artikel 1, twaalfde lid van de Beleidsregel boeteoplegging tot een onjuiste afweging in haar geval. [appellante] stelt zich ten slotte op het standpunt dat zij recht heeft op een matiging van de boete van 35%, omdat zij voldoende maatregelen heeft genomen na de vermeende overtreding. Dit volgt volgens haar uit de uitspraak van de Afdeling van 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1187. 8.       De Afdeling oordeelt als volgt. Niet in geschil is dat ten tijde van de inspectie arbeid op het dak werd verricht door de werknemers. Tijdens de zitting is duidelijk geworden dat partijen verdeeld zijn over de vraag of een veilige afstand tussen de dakrand en de werknemer 2 meter of 4 meter bedraagt. Het antwoord op deze vraag doet naar het oordeel van de Afdeling niet ter zake, omdat volgens haar duidelijk is dat een werknemer zich tijdens de inspectie in ieder geval binnen 2 meter van de dakrand bevond. Op de eerste foto die is opgenomen in het boeterapport is te zien dat een werknemer zich op korte afstand van de dakrand bevond en dat de foto is genomen vanaf de straat. De arbeidsinspecteur die de foto heeft genomen, De Visscher, heeft op de zitting verklaard dat ten tijde van de inspectie de knieën van de werknemer te zien waren vanaf de straat, waaruit de korte afstand tot de dakrand kan worden afgeleid. De Afdeling overweegt verder dat uit artikel 3.16, eerste en vijfde lid, van het Arbobesluit volgt dat collectieve beschermingsmiddelen en individuele beschermingsmiddelen elkaar niet uitsluiten. De minister heeft toegelicht dat als de beschermingsmiddelen als bedoeld in het eerste lid niet mogelijk zijn, beschermingsmiddelen als bedoeld in het vijfde lid gebruikt moeten worden. Dat geen gebruik is gemaakt van dergelijke beschermingsmiddelen terwijl het wel mogelijk was, komt voor rekening van [appellante]. 8.1.    Uit het voorgaande volgt dat er valgevaar bestond ten tijde van de inspectie. De rechtbank is daarom net als de minister terecht tot de conclusie gekomen dat [appellante] artikel 3.16 van het Arbobesluit heeft overtreden. De minister heeft dan ook gebruik mogen maken van zijn bevoegdheid om de boete op te leggen. 8.2.    De gronden die [appellante] voor het overige in hoger beroep heeft aangevoerd over de boete zijn een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 5. tot en met 11. opgenomen overwegingen, die hierboven verkort zijn weergegeven, waarop dat oordeel is gebaseerd. 8.3.    Het betoog slaagt niet. Waarschuwing 9.       Over de waarschuwing betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Beleidsregel preventieve stillegging redelijk is. Uit artikel 28a, eerste lid, van de Arbowet volgt dat als is voldaan aan de vereisten, de minister een waarschuwing kan geven. Dit is een discretionaire bevoegdheid. Deze bevoegdheid is volgens [appellante] niet terug te zien in artikel 9.10a, eerste lid, van het Arbobesluit, omdat deze bepaling dwingend is geformuleerd. Het vierde lid van deze bepaling vult aan dat van het geven van een waarschuwing kan worden afgezien als de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden dan wel de gevolgen van een stillegging van de werkzaamheden daartoe aanleiding geven. Dit is niet in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever, omdat hiermee de bewijslast wordt omgekeerd. Artikel 9.10a, eerste en vierde lid, van het Arbobesluit, en artikel 4 van de Beleidsregel preventieve stillegging zijn dan ook in strijd met artikel 28a van de Arbowet. Ten slotte stelt [appellante] zich op het standpunt dat de minister geen rekening heeft gehouden met de maatschappelijke en de economische gevolgen van de waarschuwing. De besluitvorming is volgens haar daarom in strijd met het motiveringsbeginsel, aldus [appellante]. 10.     De gronden die [appellante] ten aanzien van de waarschuwing in hoger beroep heeft aangevoerd zijn een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 12. tot en met 19. opgenomen overwegingen, die hierboven verkort zijn weergegeven, waarop dat oordeel is gebaseerd. Daar voegt zij aan toe dat de minister op de zitting heeft toegelicht dat met de formulering van artikel 9.10a, eerste lid, van het Arbobesluit niet de bewijslast wordt omgekeerd. De minister bekijkt per geval of aanleiding is om de boete op te leggen en dient te motiveren waarom de boete wordt opgelegd. De Afdeling kan de door de minister gegeven toelichting volgen en de motivering kan de besluitvorming naar haar oordeel dragen. 10.1.  Het betoog slaagt niet. Overschrijding van de redelijke termijn 11.     [appellante] betoogt dat de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), is overschreden. Volgens [appellante] is de redelijke termijn aangevangen op 8 juni 2020 omdat de boete toen aan haar ter kennis was gegeven. Zij verzoekt om matiging van de boete wegens deze overschrijding. 12.     Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het EVRM heeft eenieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen recht op behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij wet is ingesteld. De redelijke termijn vangt aan op het moment dat het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd (zie de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5859). Een bestuursorgaan heeft in de regel pas met de boetekennisgeving een dergelijke handeling verricht. In de meerderheid van de gevallen zal daarom de dag waarop het bestuursorgaan deze kennisgeving doet, gelden als het tijdstip waarop de redelijke termijn aanvangt (zie de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2019.

13.     Het hoger beroep is gegrond omdat de redelijke termijn is overschreden. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd voor zover het de boete betreft. Voor het overige moet de uitspraak van de rechtbank worden bevestigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit over de boete van 12 februari 2021 gegrond verklaren. Dat besluit moet wegens strijd met artikel 6, eerste lid, van het EVRM vernietigd worden. Het besluit over de boete van 6 juli 2020 zal in zoverre worden herroepen. De Afdeling zal de bestuurlijke boete vaststellen op € 5.130,00. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit over de boete van 12 februari 2021. 14.     De minister moet de proceskosten van [appellante] vergoeden. Bij de berekening van de kosten zal wat betreft de zwaarte van de zaak de wegingsfactor licht (0,5) worden gehanteerd, omdat in dit geval de gegrondheid van het hoger beroep uitsluitend is gelegen in de overschrijding van de redelijke termijn.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep van [appellante] gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 15 juli 2022 voor zover het zaak nr. 21/1253 betreft; III.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige; IV.     verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 12 februari 2021, kenmerk WBJA/SVIA/3.2020.0922.001, gegrond; V.      vernietigt dit besluit; VI.     herroept het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 6 juli 2020, kenmerk 072001278/03; VII.     bepaalt dat de bestuurlijke boete aan [appellante] op € 5.130,00 (zegge: vijfduizend honderddertig euro) wordt gesteld; VIII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit; IX.     veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,50 (zegge: vierhonderdzevenendertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; X.      gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 (zegge: vijfhonderdachtenveertig euro) vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier. w.g. Sevenster voorzitter w.g. Dijkshoorn griffier Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2024 735-990   BIJLAGE | WETTELIJK KADER   Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden Artikel 6. Recht op een eerlijk proces 1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden. […] Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:34 1. Het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, kan op verzoek van de overtreder de last opheffen, de looptijd ervan opschorten voor een bepaalde termijn of de dwangsom verminderen ingeval van blijvende of tijdelijke gehele of gedeeltelijk onmogelijkheid voor de overtreder om aan zijn verplichtingen te voldoen. 2. Het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, kan op verzoek van de overtreder de last opheffen indien de beschikking een jaar van kracht is geweest zonder dat de dwangsom is verbeurd. Arbeidsomstandighedenwet Artikel 34 […] 5. Onverminderd het derde en vierde lid verhoogt de op grond van het eerste lid aangewezen ambtenaar de op te leggen bestuurlijke boete met 100 procent van het boetebedrag, vastgesteld op grond van het tiende lid, indien binnen een tijdvak van vijf jaar voorafgaand aan de dag van constatering van de overtreding een eerdere overtreding, bestaande uit het niet naleven van eenzelfde wettelijke verplichting of verbod of het niet naleven van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen en verboden, is geconstateerd en de bestuurlijke boete wegens de eerdere overtreding onherroepelijk is geworden. […] Artikel 28a 1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar kan, nadat een overtreding van een voorschrift of verbod bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld of op grond van de Wet op de economische delicten strafbaar is gesteld, aan de werkgever of de zelfstandige een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of verbod of bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen of verboden, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen. De artikelen 24, tweede lid, en 27, vierde lid, zijn van overeenkomstige toepassing. […] 4. De waarschuwing, bedoeld in het eerste lid, vervalt indien na de dagtekening van de waarschuwing vijf jaren zijn verstreken. Artikel 34 1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de overtreder op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding. […] Arbeidsomstandighedenbesluit Artikel 3.16. Voorkomen valgevaar 1. Bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat is zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen. 2. Er is in elk geval sprake van valgevaar bij aanwezigheid van risicoverhogende omstandigheden, openingen in vloeren, of als het gevaar bestaat om 2,5 meter of meer te vallen. […] 5. Indien de in het eerste lid genoemde voorzieningen niet of slechts ten dele kunnen worden aangebracht of indien het aanbrengen of wegnemen daarvan grotere gevaren meebrengt dan de arbeid ter beveiliging waarvan zij zouden moeten dienen, zijn ter voorkoming van het gevaar voldoende sterke en voldoende grote vangnetten op doelmatige plaatsen en wijze aangebracht of worden doelmatige veiligheidsgordels met vanglijnen van voldoende sterkte gebruikt dan wel worden andere technische middelen toegepast, die ten minste een zelfde mate van beveiliging van de in het eerste lid bedoelde arbeid geven. Daarbij hebben maatregelen gericht op collectieve bescherming de voorrang boven maatregelen gericht op individuele bescherming. Artikel 9.1. Verplichtingen van de werkgever De werkgever is verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld, met uitzondering van de artikelen 1.25, 2.26 tot en met 2.29, 2.32 tot en met 2.34 en 7.21. Artikel 9.5. Verplichtingen van zelfstandigen en meewerkende werkgevers 1. Een zelfstandige en een werkgever als bedoeld in artikel 16, zevende lid, onderdeel b, van de wet zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke zijn opgenomen in de volgende artikelen: […] b. van hoofdstuk 2: artikel 2.5e; […] Artikel 9.10a. Stillegging van werk in verband met recidive 1. Na een herhaling van een overtreding of soortgelijke overtreding wordt een waarschuwing gegeven als bedoeld in artikel 28a, eerste lid, van de wet en indien een herhaling van die of een soortgelijke overtreding is geconstateerd als bedoeld in dat artikel van de wet, wordt een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen. […] 4.

202205368/1/A3. Datum uitspraak: 11 september 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante], gevestigd te [plaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 15 juli 2022 in zaken nrs. 21/1253 en 21/819 in het geding tussen: [appellante] en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Bij besluit van 6 juli 2020 heeft de minister aan [appellante] een boete opgelegd van € 5.400,00 wegens overtreding van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit). Bij besluit van 12 februari 2021 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij besluit van 6 juli 2020 heeft de minister aan [appellante] een schriftelijke ‘waarschuwing preventieve stillegging van werk’ (hierna: de waarschuwing) gegeven. Bij besluit van 12 februari 2021 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 15 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen de besluiten van 12 februari 2021 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellante] heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 25 juni 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. T. Segers, advocaat te 's-Hertogenbosch, en de minister, vertegenwoordigd door mr. F.O.A Korff, vergezeld door G.G.M. de Visscher, zijn verschenen.

Wettelijk kader 1.       Het wettelijk kader is opgenomen als bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak. Inleiding 2.       [appellante] is een dakdekkersbedrijf dat zich voornamelijk bezighoudt met het plaatsen van nieuwe daken en het renoveren van daken. Op 7 april 2020 heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie (voorheen: Inspectie SZW) geconstateerd dat drie werknemers van [appellante] werkzaamheden verrichtten aan het dak van een woonhuis op de [locatie]. De Nederlandse Arbeidsinspectie heeft tijdens deze inspectie gezien dat er ernstig valgevaar was tijdens het uitvoeren van de werkzaamheden, omdat de valhoogte ongeveer 5,5 meter bedroeg en dat geen maatregelen waren genomen om het valgevaar te voorkomen. Deze waarnemingen heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie vastgelegd in het boeterapport van 3 juni 2020. 3.       De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 3.16, eerste lid van het Arbobesluit, omdat het valgevaar niet is voorkomen. De minister heeft daarom een boete opgelegd. Uit de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel boeteoplegging) volgt dat voor een overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit een boetenormbedrag van € 9.000,00 wordt opgelegd. Rekening houdend met de bedrijfsgrootte van [appellante], de zwaarte van de overtreding, recidive binnen vijf jaar na een eerdere soortgelijke overtreding en de matigingsgrond van artikel 1, elfde lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregel boeteoplegging, heeft de minister de boete vastgesteld op € 5.400,00. De minister heeft wegens een herhaling van overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit ook een waarschuwing gegeven. Uitspraak van de rechtbank Boete 4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister bevoegd was om de door hem vastgestelde boete op te leggen, omdat de werknemers arbeid aan het verrichten waren en zich aan de voorzijde van het dak bevonden waar valgevaar bestond. Hierbij is volgens de rechtbank niet relevant of sprake was van een voorinspectie of geplande werkzaamheden aan het dak. Bij alle arbeid waarbij valgevaar bestaat van meer dan 2,50 meter moet namelijk valbeveiliging worden aangebracht. Ook heeft de rechtbank overwogen dat bij het aanbrengen van valbeveiliging maatregelen kunnen worden getroffen om valgevaar te verminderen of te voorkomen. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat de minister aan [appellante] als werkgever een boete kon opleggen. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister bij de berekening van de hoogte van de boete de juiste bedrijfsgrootte heeft gebruikt. Daarna heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister de boete voldoende heeft gematigd. Volgens de rechtbank heeft [appellante] niet voldaan aan artikel 1, elfde lid, onder b, c en d, van de Beleidsregel boeteoplegging. Voor het veilig verrichten van arbeid op het dak zijn niet de noodzakelijke randvoorwaarden gecreëerd, omdat de auto met valbescherming eerst naar een spoedklus is gereden voordat de valbescherming op het betreffende dak was aangebracht. Deze keuze moet volgens de rechtbank voor rekening van [appellante] komen. De instructies van [appellante] waren ook niet gericht op het voorkomen van de overtreding. De instructies waren volgens de rechtbank te algemeen en daarom niet adequaat. Bovendien was één van de werknemers op het dak niet in het bezit van het certificaat Veiligheid, Gezondheid en Milieu (hierna: VCA) - Basis, wat wel noodzakelijk is voor het veilig verrichten van de werkzaamheden. [appellante] kan volgens de rechtbank ook niet worden gevolgd in haar betoog dat zij adequaat toezicht heeft gehouden. Zij heeft bewust de auto met de valbeveiliging naar een spoedklus gestuurd, zonder eerst bij de betreffende locatie valbeveiliging aan te laten brengen. Daarmee heeft zij een onveilige werkwijze toegestaan. Het had volgens de rechtbank op de weg van [appellante] gelegen om de werknemers instructies te geven hoe in dit geval te handelen en hierop ook toezicht te houden. Dit heeft zij ten onrechte niet gedaan. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de toepassing van de Beleidsregel boeteoplegging niet in strijd is met het fair play-beginsel. Volgens de rechtbank bestaat geen reden om aan te nemen dat het toegepaste beleid onevenredig is. Waarschuwing 5.       De rechtbank heeft over de waarschuwing geoordeeld dat sprake is van een herhaalde overtreding. Op 6 april 2017 heeft [appellante] immers artikel 3.16 van het Arbobesluit overtreden en heeft daarvoor een boete gekregen van de minister. De rechtbank vindt dat de terugkijktermijn van drie jaar niet onredelijk lang is. Dit is in lijn met artikel 28a van de Arbowet, waarin voor een gegeven waarschuwing een vervaltermijn van vijf jaar wordt gehanteerd. De waarschuwing is daarbij geen ultimum remedium. [appellante] kan er zelf voor zorgen dat zij artikel 3.16 van het Arbobesluit in de toekomst niet overtreedt. Het is dus aan haar om te voorkomen dat een bevel tot stillegging van werk wordt opgelegd, aldus de rechtbank. De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht is overgegaan tot het geven van de waarschuwing. De boete is niet gematigd omdat [appellante] geen aantoonbare maatregelen heeft getroffen om herhaling van de overtreding in de toekomst te voorkomen. [appellante] heeft slechts in de offerte vermeld dat dakrandbeveiliging moest worden aangebracht. Daarom is artikel 4, derde lid van de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten (hierna: de Beleidsregel preventieve stillegging) niet van toepassing. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister, in wat [appellante] heeft aangevoerd, terecht onvoldoende reden heeft gezien om af te zien van de waarschuwing. Ten slotte is de rechtbank van oordeel dat de waarschuwing evenredig is. Volgens de rechtbank is niet gebleken dat [appellante] adequate maatregelen heeft getroffen om het valgevaar te voorkomen. Ook is niet gebleken dat de waarschuwing onredelijke gevolgen heeft in verhouding tot de hiermee te dienen doelen, te weten het beschermen van de veiligheid en gezondheid van de werknemers. De rechtbank volgt de minister in haar standpunt dat dit belang, mede gelet op het uitblijven van de gewenste gedragsverbetering, alleen kan worden beschermd als de waarschuwing wordt gehandhaafd. De minister heeft de belangen van de werknemers in dit geval zwaarder mogen laten wegen dan het belang van [appellante] bij het in stand houden van de huidige — onveilige — werksituatie. De minister heeft afdoende gemotiveerd waarom de waarschuwing is opgelegd en wat het doel hiervan is, aldus de rechtbank. De rechtbank is [appellante] ook niet gevolgd haar betoog dat het beleid onredelijk is. 6.       De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat [appellante] de aan haar opgelegde boete moet betalen en dat de aan haar gegeven waarschuwing in stand blijft.

Boete 7.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij artikel 3.16 van het Arbobesluit heeft overtreden. Uit de door [appellante] gegeven toelichting op de zitting bij de Afdeling blijkt dat zij in de kern aanvoert dat er geen valgevaar was. De werknemers bevonden zich aan de achterzijde van het dak waar de hoogte ten opzichte van de naastgelegen bebouwing 2,20 meter was en dat als zij zich aan de voorzijde van het dak bevonden, de afstand tussen de dakrand en de werknemers meer dan 2 meter bedroeg. Ook voert zij aan dat het niet nodig was om collectieve beschermingsmiddelen in te zetten. Zij stelt zich op het standpunt dat als collectieve beschermingsmiddelen beschikbaar zijn, geen gebruik gemaakt hoeft te worden van individuele beschermingsmiddelen. [appellante] betoogt bovendien dat de rechtbank niet heeft onderkend dat noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd. [appellante] stelt dat zij heeft voldaan aan de in de wet gestelde eisen, omdat zij de hekwerken voor valbescherming aan de werknemers ter beschikking heeft gesteld. Deze middelen zijn alleen meegenomen naar een spoedklus. Daarnaast stelt [appellante] zich op het standpunt dat zij na de overtreding voldoende maatregelen heeft genomen zodat de minister de boete had moeten matigen op grond van artikel 1, twaalfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging. Zij heeft na de overtreding alle medewerkers een VCA-vol certificaat laten behalen en de werknemers nogmaals bij elkaar geroepen om ze te overtuigen van het belang van de veiligheidsregels. Ook leidt volgens [appellante] de invulling die de minister heeft gegeven aan de voorwaarden van artikel 1, twaalfde lid van de Beleidsregel boeteoplegging tot een onjuiste afweging in haar geval. [appellante] stelt zich ten slotte op het standpunt dat zij recht heeft op een matiging van de boete van 35%, omdat zij voldoende maatregelen heeft genomen na de vermeende overtreding. Dit volgt volgens haar uit de uitspraak van de Afdeling van 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1187. 8.       De Afdeling oordeelt als volgt. Niet in geschil is dat ten tijde van de inspectie arbeid op het dak werd verricht door de werknemers. Tijdens de zitting is duidelijk geworden dat partijen verdeeld zijn over de vraag of een veilige afstand tussen de dakrand en de werknemer 2 meter of 4 meter bedraagt. Het antwoord op deze vraag doet naar het oordeel van de Afdeling niet ter zake, omdat volgens haar duidelijk is dat een werknemer zich tijdens de inspectie in ieder geval binnen 2 meter van de dakrand bevond. Op de eerste foto die is opgenomen in het boeterapport is te zien dat een werknemer zich op korte afstand van de dakrand bevond en dat de foto is genomen vanaf de straat. De arbeidsinspecteur die de foto heeft genomen, De Visscher, heeft op de zitting verklaard dat ten tijde van de inspectie de knieën van de werknemer te zien waren vanaf de straat, waaruit de korte afstand tot de dakrand kan worden afgeleid. De Afdeling overweegt verder dat uit artikel 3.16, eerste en vijfde lid, van het Arbobesluit volgt dat collectieve beschermingsmiddelen en individuele beschermingsmiddelen elkaar niet uitsluiten. De minister heeft toegelicht dat als de beschermingsmiddelen als bedoeld in het eerste lid niet mogelijk zijn, beschermingsmiddelen als bedoeld in het vijfde lid gebruikt moeten worden. Dat geen gebruik is gemaakt van dergelijke beschermingsmiddelen terwijl het wel mogelijk was, komt voor rekening van [appellante]. 8.1.    Uit het voorgaande volgt dat er valgevaar bestond ten tijde van de inspectie. De rechtbank is daarom net als de minister terecht tot de conclusie gekomen dat [appellante] artikel 3.16 van het Arbobesluit heeft overtreden. De minister heeft dan ook gebruik mogen maken van zijn bevoegdheid om de boete op te leggen. 8.2.    De gronden die [appellante] voor het overige in hoger beroep heeft aangevoerd over de boete zijn een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 5. tot en met 11. opgenomen overwegingen, die hierboven verkort zijn weergegeven, waarop dat oordeel is gebaseerd. 8.3.    Het betoog slaagt niet. Waarschuwing 9.       Over de waarschuwing betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Beleidsregel preventieve stillegging redelijk is. Uit artikel 28a, eerste lid, van de Arbowet volgt dat als is voldaan aan de vereisten, de minister een waarschuwing kan geven. Dit is een discretionaire bevoegdheid. Deze bevoegdheid is volgens [appellante] niet terug te zien in artikel 9.10a, eerste lid, van het Arbobesluit, omdat deze bepaling dwingend is geformuleerd. Het vierde lid van deze bepaling vult aan dat van het geven van een waarschuwing kan worden afgezien als de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden dan wel de gevolgen van een stillegging van de werkzaamheden daartoe aanleiding geven. Dit is niet in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever, omdat hiermee de bewijslast wordt omgekeerd. Artikel 9.10a, eerste en vierde lid, van het Arbobesluit, en artikel 4 van de Beleidsregel preventieve stillegging zijn dan ook in strijd met artikel 28a van de Arbowet. Ten slotte stelt [appellante] zich op het standpunt dat de minister geen rekening heeft gehouden met de maatschappelijke en de economische gevolgen van de waarschuwing. De besluitvorming is volgens haar daarom in strijd met het motiveringsbeginsel, aldus [appellante]. 10.     De gronden die [appellante] ten aanzien van de waarschuwing in hoger beroep heeft aangevoerd zijn een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 12. tot en met 19. opgenomen overwegingen, die hierboven verkort zijn weergegeven, waarop dat oordeel is gebaseerd. Daar voegt zij aan toe dat de minister op de zitting heeft toegelicht dat met de formulering van artikel 9.10a, eerste lid, van het Arbobesluit niet de bewijslast wordt omgekeerd. De minister bekijkt per geval of aanleiding is om de boete op te leggen en dient te motiveren waarom de boete wordt opgelegd. De Afdeling kan de door de minister gegeven toelichting volgen en de motivering kan de besluitvorming naar haar oordeel dragen. 10.1.  Het betoog slaagt niet. Overschrijding van de redelijke termijn 11.     [appellante] betoogt dat de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), is overschreden. Volgens [appellante] is de redelijke termijn aangevangen op 8 juni 2020 omdat de boete toen aan haar ter kennis was gegeven. Zij verzoekt om matiging van de boete wegens deze overschrijding. 12.     Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het EVRM heeft eenieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen recht op behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij wet is ingesteld. De redelijke termijn vangt aan op het moment dat het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd (zie de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5859). Een bestuursorgaan heeft in de regel pas met de boetekennisgeving een dergelijke handeling verricht. In de meerderheid van de gevallen zal daarom de dag waarop het bestuursorgaan deze kennisgeving doet, gelden als het tijdstip waarop de redelijke termijn aanvangt (zie de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2019.

13.     Het hoger beroep is gegrond omdat de redelijke termijn is overschreden. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd voor zover het de boete betreft. Voor het overige moet de uitspraak van de rechtbank worden bevestigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit over de boete van 12 februari 2021 gegrond verklaren. Dat besluit moet wegens strijd met artikel 6, eerste lid, van het EVRM vernietigd worden. Het besluit over de boete van 6 juli 2020 zal in zoverre worden herroepen. De Afdeling zal de bestuurlijke boete vaststellen op € 5.130,00. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit over de boete van 12 februari 2021. 14.     De minister moet de proceskosten van [appellante] vergoeden. Bij de berekening van de kosten zal wat betreft de zwaarte van de zaak de wegingsfactor licht (0,5) worden gehanteerd, omdat in dit geval de gegrondheid van het hoger beroep uitsluitend is gelegen in de overschrijding van de redelijke termijn.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep van [appellante] gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 15 juli 2022 voor zover het zaak nr. 21/1253 betreft; III.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige; IV.     verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 12 februari 2021, kenmerk WBJA/SVIA/3.2020.0922.001, gegrond; V.      vernietigt dit besluit; VI.     herroept het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 6 juli 2020, kenmerk 072001278/03; VII.     bepaalt dat de bestuurlijke boete aan [appellante] op € 5.130,00 (zegge: vijfduizend honderddertig euro) wordt gesteld; VIII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit; IX.     veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,50 (zegge: vierhonderdzevenendertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; X.      gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 (zegge: vijfhonderdachtenveertig euro) vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier. w.g. Sevenster voorzitter w.g. Dijkshoorn griffier Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2024 735-990   BIJLAGE | WETTELIJK KADER   Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden Artikel 6. Recht op een eerlijk proces 1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden. […] Algemene wet bestuursrecht Artikel 5:34 1. Het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, kan op verzoek van de overtreder de last opheffen, de looptijd ervan opschorten voor een bepaalde termijn of de dwangsom verminderen ingeval van blijvende of tijdelijke gehele of gedeeltelijk onmogelijkheid voor de overtreder om aan zijn verplichtingen te voldoen. 2. Het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, kan op verzoek van de overtreder de last opheffen indien de beschikking een jaar van kracht is geweest zonder dat de dwangsom is verbeurd. Arbeidsomstandighedenwet Artikel 34 […] 5. Onverminderd het derde en vierde lid verhoogt de op grond van het eerste lid aangewezen ambtenaar de op te leggen bestuurlijke boete met 100 procent van het boetebedrag, vastgesteld op grond van het tiende lid, indien binnen een tijdvak van vijf jaar voorafgaand aan de dag van constatering van de overtreding een eerdere overtreding, bestaande uit het niet naleven van eenzelfde wettelijke verplichting of verbod of het niet naleven van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen en verboden, is geconstateerd en de bestuurlijke boete wegens de eerdere overtreding onherroepelijk is geworden. […] Artikel 28a 1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar kan, nadat een overtreding van een voorschrift of verbod bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld of op grond van de Wet op de economische delicten strafbaar is gesteld, aan de werkgever of de zelfstandige een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of verbod of bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen of verboden, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen. De artikelen 24, tweede lid, en 27, vierde lid, zijn van overeenkomstige toepassing. […] 4. De waarschuwing, bedoeld in het eerste lid, vervalt indien na de dagtekening van de waarschuwing vijf jaren zijn verstreken. Artikel 34 1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de overtreder op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding. […] Arbeidsomstandighedenbesluit Artikel 3.16. Voorkomen valgevaar 1. Bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat is zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen. 2. Er is in elk geval sprake van valgevaar bij aanwezigheid van risicoverhogende omstandigheden, openingen in vloeren, of als het gevaar bestaat om 2,5 meter of meer te vallen. […] 5. Indien de in het eerste lid genoemde voorzieningen niet of slechts ten dele kunnen worden aangebracht of indien het aanbrengen of wegnemen daarvan grotere gevaren meebrengt dan de arbeid ter beveiliging waarvan zij zouden moeten dienen, zijn ter voorkoming van het gevaar voldoende sterke en voldoende grote vangnetten op doelmatige plaatsen en wijze aangebracht of worden doelmatige veiligheidsgordels met vanglijnen van voldoende sterkte gebruikt dan wel worden andere technische middelen toegepast, die ten minste een zelfde mate van beveiliging van de in het eerste lid bedoelde arbeid geven. Daarbij hebben maatregelen gericht op collectieve bescherming de voorrang boven maatregelen gericht op individuele bescherming. Artikel 9.1. Verplichtingen van de werkgever De werkgever is verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld, met uitzondering van de artikelen 1.25, 2.26 tot en met 2.29, 2.32 tot en met 2.34 en 7.21. Artikel 9.5. Verplichtingen van zelfstandigen en meewerkende werkgevers 1. Een zelfstandige en een werkgever als bedoeld in artikel 16, zevende lid, onderdeel b, van de wet zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke zijn opgenomen in de volgende artikelen: […] b. van hoofdstuk 2: artikel 2.5e; […] Artikel 9.10a. Stillegging van werk in verband met recidive 1. Na een herhaling van een overtreding of soortgelijke overtreding wordt een waarschuwing gegeven als bedoeld in artikel 28a, eerste lid, van de wet en indien een herhaling van die of een soortgelijke overtreding is geconstateerd als bedoeld in dat artikel van de wet, wordt een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen. […] 4.