ECLI:NL:RVS:2024:2051

202305697/1/R2. Datum uitspraak: 15 mei 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.       het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, 2.       Bio Energy Netherlands B.V. (hierna: BEN), gevestigd te Amsterdam, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 24 juli 2023 in zaak nr. 21/1960 in het geding tussen: Vereniging Leefmilieu (hierna: Leefmilieu), gevestigd te Nijmegen en het college.

Bij besluit van 14 september 2020 heeft het college het verzoek van Leefmilieu om handhavend op te treden tegen BEN afgewezen. Bij besluit van 16 maart 2021 heeft het college het door Leefmilieu daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering van het besluit van 14 september 2020. Bij uitspraak van 24 juli 2023 heeft de rechtbank het door Leefmilieu daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 maart 2021 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met in achtneming van de uitspraak. Tegen deze uitspraak hebben het college en BEN hoger beroep ingesteld. Leefmilieu heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Leefmilieu en het college hebben een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak op 17 april 2024 op zitting behandeld. Daar zijn het college, vertegenwoordigd door mr. M. Blondelle, bijgestaan door mr. S.J. van Winzum, advocaat te Den Haag, en BEN, vertegenwoordigd door drs. F.L.T.P. Geeris, bijgestaan door mr. J. Ozinga, advocaat te Amsterdam, verschenen. Verder is op de zitting Leefmilieu, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, als partij gehoord.

Overgangsrecht 1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep tegen het in het procesverloop genoemde besluit is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van dat besluit bepalend. Relevante regelgeving 2.       De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage die hoort bij deze uitspraak. Inleiding 3.       BEN exploiteert een biomassacentrale aan de Aziëhaven 10 in Amsterdam. In de inrichting wordt biomassa (hout) vergast tot houtgas, dat wordt verstookt voor de opwekking van elektriciteit en warmte. De energie wordt geleverd aan leveranciers die tezamen aan 6.000 huishoudens in en om Amsterdam warmte en stroom leveren. 4.       Het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam heeft op 27 februari 2017 aan BEN een oprichtingsvergunning verleend en op 6 november 2017 een vergunning voor het veranderen van de inrichting. BEN heeft op 26 november 2018 een melding gedaan op grond van het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS-melding) voor de oprichting van de inrichting. De maximale stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden vanuit het bedrijf bedraagt 0,39 mol N/ha/jr. Hiermee werd gebleven onder de grenswaarde van 1 mol N/ha/jr. 5.       Leefmilieu heeft het college verzocht om handhavend optreden tegen BEN, omdat de biomassacentrale zonder vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (hierna: natuurvergunning) wordt geëxploiteerd. Sinds de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 (hierna: de PAS-uitspraak) is duidelijk dat een PAS-melding niet voldoende is. In die uitspraken is geoordeeld dat het PAS in strijd is met de Habitatrichtlijn en is bepaalde wet- en regelgeving daardoor onverbindend geacht. In 33.2 van de PAS-uitspraak staat dat een gevolg daarvan is dat activiteiten waarvoor de meldingsplicht gold en die met toepassing van de uitzondering op de vergunningplicht zonder vergunning zijn gerealiseerd of verricht alsnog vergunningplichtig zijn. 6.       Het college concludeert in het besluit van 14 september 2020 dat sprake is van een overtreding, maar heeft het verzoek om handhaving afgewezen. Het legalisatieprogramma dat voor de PAS-melders wordt opgesteld betekent volgens het college dat er concreet zicht op legalisatie bestaat. In het besluit op bezwaar wijzigt het college de motivering van de afwijzing van het handhavingsverzoek. Het college stelt dat handhavend optreden in dit geval onevenredig en in strijd met de rechtszekerheid is. Het betrekt daarbij dat de financiële gevolgen voor BEN groot zijn, dat BEN geen verwijt kan worden gemaakt niet over een vergunning te beschikken, dat door de minister en de provincies signalen zijn afgegeven dat niet handhavend wordt opgetreden tegen PAS-melders en dat het legalisatietraject op basis van het legalisatieprogramma van start is gegaan. De uitspraak van de rechtbank 7.       Volgens de rechtbank staat vast dat voor de biomassacentrale van BEN een natuurvergunning nodig is en dat BEN daarover niet beschikt. Het college was daarom bevoegd om handhavend op te treden. De rechtbank vernietigt het besluit op bezwaar, omdat daarin onvoldoende is onderbouwd waarom handhavend optreden in de concrete situatie onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen en doelen. Daarbij betrekt de rechtbank dat het college de gevolgen van stikstofdepositie door de biomassacentrale voor de natuurwaarden niet inzichtelijk heeft gemaakt. Het standpunt dat de ecologische effecten gering zijn is niet onderbouwd. Ook overweegt de rechtbank dat de bijzondere omstandigheden die het college noemt algemeen van aard zijn en niet zien op de concrete situatie van BEN. De financiële gevolgen voor BEN zijn niet onderbouwd en niet is bezien of BEN na de PAS-uitspraak van de Afdeling zelf maatregelen had kunnen treffen om te voldoen aan artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming. De uitvoering van het legalisatieprogramma is ook nog onvoldoende concreet, aldus de rechtbank. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. De rechtbank overweegt dat er nog veel onzekerheid bestaat over de legalisering van de biomassacentrale op grond van het legalisatieprogramma. Daarom kan niet geoordeeld worden dat handhaving onevenredig is. Ook volgt de rechtbank het college en BEN niet in hun nadere betoog dat geen sprake is van een overtreding omdat in rechte vast zou staan dat geen natuurvergunning nodig is voor de biomassacentrale. Anders dan het college en BEN stellen, kan dit volgens de rechtbank niet worden afgeleid uit de oprichtings- en veranderingsvergunning die voor de biomassacentrale zijn verleend. Voor die vergunningen is beoordeeld of de natuurtoestemming moest worden aangehaakt. Dat hoefde niet, zo staat in die vergunningen, omdat er op grond van het PAS geen vergunning nodig is, maar een meldingsplicht geldt. Bovendien is bij die vergunningen geen beslissing genomen over een natuurtoestemming, aldus de rechtbank. Is sprake van een overtreding? 8.       BEN en het college stellen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in de oprichtings- en veranderingsvergunning geen onherroepelijk oordeel over de natuurvergunningplicht voor de biomassacentrale besloten ligt. BEN heeft bij de aanvragen voor de oprichtings- en veranderingsvergunning geen natuurtoestemming aangevraagd. Het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam heeft daarom volgens hen voor de verlening van de oprichtings- en veranderingsvergunning beoordeeld of de natuurtoestemming aangehaakt moest worden. De uitkomst daarvan was dat voor het project geen natuurvergunning nodig was, gelet op de drempelwaarden die golden op grond van het PAS. BEN kon volstaan met een PAS-melding. De uitkomst van die beoordeling, die voor de oprichtings- en veranderingsvergunning is gemaakt, is volgens BEN en het college te duiden als een beslissing over de natuurvergunningplicht. Aan dat oordeel komt volgens hen dezelfde betekenis toe als aan een positieve weigering die was gevolgd als BEN wel een natuurtoestemming had gevraagd. Omdat de oprichtings- en veranderingsvergunning formele rechtskracht hebben gekregen, staat hiermee volgens hen ook in rechte het oordeel vast dat voor de biomassacentrale geen natuurtoestemming nodig is. Daarom is er geen sprake van een overtreding. Verder wijzen BEN en het college erop dat voor de oprichtings- en veranderingsvergunning stikstofdepositieberekeningen zijn gemaakt en dat aan de veranderingsvergunning een passende beoordeling ten grondslag ligt, waaruit volgt dat significante gevolgen zijn uitgesloten. Ook wijzen zij op de brief van het college van 7 augustus 2017 waarin staat dat geen natuurvergunning nodig is. 8.1.    In de considerans van de oprichtingsvergunning van 27 februari 2017 staat onder het kopje Lucht: "Bij de aanvraag is een Aeriusberekening gevoegd, waaruit blijkt dat geen vergunning nodig is in het kader van de Wet natuurbescherming". In die vergunning staat ook: "Dit besluit betreft uitsluitend het onderdeel Milieu en treedt in werking met ingang van de dag na afloop van de hierboven genoemde termijn voor het indienen van een beroepschrift". 8.2.    In de considerans van de veranderingsvergunning van 6 november 2017 staat onder het kopje Natuurbescherming het volgende: "Bij de aanvraag is een Aeriusberekening (21-3-2017, kenmerk RZdyjgnEh62P) gevoegd die wij ter toetsing hebben aangeboden aan de provincie Noord-Holland. Hieruit komt naar voren dat de maximale stikstofdepositie vanuit het bedrijf 0,39 mol bedraagt op Polder Westzaan. Voor prioritaire projecten, zoals in onderhavige situatie, ligt de grens voor vergunningplicht voor alle gebieden op 1 mol, dus geldt er geen vergunningplicht. Omdat de aanhaakverplichting niet geldt is het verlenen van de vergunning niet strijdig met de Wet natuurbescherming". 8.3.    De reactie van de provincie Noord-Holland waarnaar in de considerans van de veranderingsvergunning wordt verwezen is de brief namens het college van 7 augustus 2017.

10.     De hoger beroepen zijn ongegrond. De rechtbank heeft terecht het bestreden besluit vernietigd. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 10.1.  Het college moet de proceskosten van Leefmilieu vergoeden. 10.2.  Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt van het college griffierecht geheven. 10.3.  De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb het college op te dragen om, met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen en zal daartoe een termijn stellen.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        bevestigt de aangevallen uitspraak; II.       draagt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland op binnen 16 weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken; III.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij Vereniging Leefmilieu in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.312,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; IV.      bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland een griffierecht van € 548,00 wordt geheven. Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, voorzitter, mr. J.M. Willems en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier. w.g. Van Breda voorzitter w.g. Verbeek griffier Uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2024 388   Bijlage   Relevante regelgeving Besluit natuurbescherming (zoals dat luidde in 2017) Artikel 2.8 1. Bij ministeriële regeling kunnen projecten en andere handelingen, of categorieën van projecten of andere handelingen worden aangewezen waarvoor gedurende het tijdvak van het programma ontwikkelingsruimte wordt gereserveerd voor de toedeling daarvan in besluiten als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, waarbij een voorkeursvolgorde voor de toedeling kan worden aangegeven. Artikel 2.12 [..] 2. Voor de toepassing van het eerste lid, onderdeel a, onder 1°, geldt, in plaats van de in dat onderdeel genoemde waarde van 1 mol per hectare per jaar, voor het desbetreffende Natura 2000-gebied als waarde 0,05 mol per hectare per jaar, als uit het krachtens artikel 2.9, zevende lid, van de wet voorgeschreven rekenmodel op enig moment is gebleken dat ten aanzien van een hectare van een voor stikstof gevoelige habitat in dat gebied 5% of minder beschikbaar is van het deel van de depositieruimte dat in het kader van het programma op voorhand beschikbaar was gesteld ten behoeve van projecten of andere handelingen als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a. […] 7. Het tweede lid is niet van toepassing ten aanzien van: a.       projecten en andere handelingen als bedoeld in artikel 2.8, eerste lid; Artikel 2.13 Gedurende het tijdvak waarvoor een op grond van artikel 2.1 vastgesteld programma geldt, betrekt het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het nemen van een besluit over verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de wet, of op grond van artikel 6.10a, eerste en tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht bevoegd is te verklaren geen bedenkingen tegen de verlening van een omgevingsvergunning te hebben, bij het nemen van dat besluit, onderscheidenlijk het geven van de verklaring van geen bedenkingen niet de stikstofdepositie die het project of de andere handeling veroorzaakt op voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied, indien: a. de stikstofdepositie de in artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 1°, onderscheidenlijk tweede of vierde lid, genoemde waarde niet overschrijdt, of, […] Regeling natuurbescherming (zoals die luidde in 2017) Artikel 2.7 1. Degene die voornemens is een project te realiseren of een andere handeling te verrichten waarop artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 1°, van het Besluit natuurbescherming van toepassing is, doet ten minste vier weken maar ten hoogste twee jaar voor de aanvang daarvan een melding, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden: a.1°.het project of de andere handeling heeft betrekking op de oprichting, verandering of uitbreiding van een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer bestemd voor landbouw, industrie of het gebruik van gemotoriseerde voertuigen voor wedstrijden, of 2°.de andere handeling heeft betrekking op het plaatsen van extra landbouwhuisdieren in een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer bestemd voor landbouw, of 3°.het project heeft betrekking op de aanleg of wijziging van infrastructuur die uitsluitend of in hoofdzaak bestemd is voor gemotoriseerd weg-, spoorweg-, vaarweg- of luchtvaartverkeer, en b. het project of de andere handeling veroorzaakt stikstofdepositie op een voor stikstof gevoelig habitat in een Natura 2000-gebied die hoger is dan 0,05 mol per hectare per jaar. 2. In afwijking van het eerste lid, aanhef, doet degene die een andere handeling als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, onder 2°, realiseert ten minste vier weken maar ten hoogste drie maanden daaraan voorafgaand een melding. 3. De melding, bedoeld in het eerste lid, wordt gedaan bij gedeputeerde staten van de provincie waarin het project of de andere handeling in hoofdzaak wordt gerealiseerd, of, indien het een project of andere handeling of een gebied als bedoeld in artikel 1.3, vijfde lid, onderdeel a of b, van de wet betreft, bij de minister. 4. De melding, bedoeld in het eerste lid, kan worden gedaan met gebruikmaking van AERIUS Calculator. 5 Bij de melding, bedoeld in het eerste lid, worden de volgende gegevens verstrekt: a. de naam en het adres van de persoon of de rechtspersoon die de melding doet, alsmede het elektronisch adres van die persoon of rechtspersoon, indien de melding met behulp van AERIUS Calculator wordt gedaan; b. indien de melding wordt gedaan door een gemachtigde: zijn naam en adres, de machtiging, alsmede het elektronisch adres van die persoon of rechtspersoon, indien de melding met behulp van AERIUS Calculator wordt gedaan; c. indien het project of de andere handeling wordt gerealiseerd door een ander dan de aanvrager: zijn naam en adres; d. het adres, de kadastrale aanduiding dan wel de ligging van het project of de andere handeling; e. een omschrijving van de aard en de omvang van het project of de andere handeling; f. de omvang van de stikstofdepositie die het project of de andere handeling per hectare per kalenderjaar veroorzaakt op een voor stikstof gevoelig habitat in een Natura 2000-gebied en de berekening waaruit die omvang blijkt, en, ingeval toepassing is gegeven aan artikel 2.4, vijfde lid, de gegevens ter onderbouwing van de stikstofdepositie, veroorzaakt door de bestaande activiteit; g. het tijdstip waarop het project of de andere handeling naar verwachting wordt aangevangen. 6 Op het bepalen van de omvang van de stikstofdepositie, bedoeld in het vijfde lid, onderdeel f, is artikel 2.4, tweede lid en vierde tot en met negende lid, van overeenkomstige toepassing.

Daarin staat dat voor het project geen vergunning op grond van de Wnb of verklaring van geen bedenkingen nodig is. Er geldt wel een meldingsplicht voor het project. Het bedrijf moet een melding PAS voor prioritaire projecten indienen. 8.4.    De Afdeling overweegt het volgende. Vaststaat dat BEN bij de aanvragen voor de oprichtings- en veranderingsvergunning geen natuurtoestemming heeft aangevraagd. De beslissingen op de aanvragen voor de oprichtings- en veranderingsvergunning bevatten daarom geen beslissing op, of positieve weigering van, een aangevraagde natuurtoestemming. De vraag of en welk rechtsgevolg aan een positieve weigering toekomt in een handhavingsprocedure is daarom in deze zaak niet aan de orde. 8.5.    Over het betoog dat bij de verlening van de oprichtings- en veranderingsvergunning een oordeel is gegeven over de natuurvergunningplicht, dat met het onherroepelijk worden van de oprichtings- en veranderingsvergunning in rechte vaststaat, overweegt de Afdeling het volgende. 8.6.    Bij de aanvraag voor de oprichtingsvergunning zijn een AERIUS-berekening en een Toets stikstofdepositie gevoegd. In de Toets Stikstofdepositie staat dat de berekende stikstofdepositie op alle Natura 2000-gebieden lager is dan de grenswaarde van 1 mol N/ha/jr. In de conclusie staat: "Dit betekent dat de situatie vergunningvrij kan worden aangevraagd. Het advies wordt gegeven deze rapportage te bewaren en als bijlage aan de melding toe te voegen". Zoals hiervoor is vermeld heeft BEN bij de oprichtingsvergunning geen natuurtoestemming aangevraagd. Uit de stukken die BEN bij de aanvraag voor de oprichtingsvergunning voegde kan worden afgeleid dat BEN dat ook niet beoogde. De passage uit de considerans van de oprichtingsvergunning is een weergave van wat in de bij de aanvraag gevoegde stukken staat. Anders dan BEN en het college stellen kan die passage niet worden geduid als een beoordeling van of beslissing over een natuurtoestemming. Dat kon op basis van de toen geldende PAS-regelgeving ook niet, want artikel 2.13 van het Besluit natuurbescherming (oud), bepaalde kort gezegd dat het bevoegd gezag bij de verlening van een natuurvergunning of verklaring van geen bedenkingen niet de stikstofdeposities betrekt die de geldende grenswaarde niet overschrijden (zie hierna ook onder 8.7). Aan die passage komt geen betekenis toe bij de beoordeling van het handhavingsverzoek. 8.7.    Bij de aanvraag voor de veranderingsvergunning zijn een AERIUS-berekening, een Toets Stikstofdepositie en een passende beoordeling gevoegd. In de Toets Stikstofdepositie staat dat BEN een natuurvergunning nodig heeft voor het project, omdat de grenswaarde voor enkele Natura 2000-gebieden is bijgesteld naar 0,05 mol/ha/jr. In de passende beoordeling worden significante effecten op Natura 2000-gebieden uitgesloten. BEN heeft met de veranderingsvergunning ook een omgevingsvergunning bouwen en een omgevingsvergunning voor het realiseren van een uitweg aangevraagd, maar geen natuurtoestemming. Wel heeft het college van burgemeester en wethouders de AERIUS-berekening die bij de aanvraag was gevoegd aan het college voorgelegd. De reactie van het college daarop is, zoals gezegd, neergelegd in de brief van 7 augustus 2017. Die reactie kan naar het oordeel van de Afdeling in het licht van de toen geldende PAS-regelgeving hooguit worden geduid als een reactie op een PAS-melding. De Afdeling wijst daarvoor allereerst op het hiervoor genoemde artikel 2.13 van het Besluit natuurbescherming (oud). Daarnaast wijst zij op artikel 2.7 van de Regeling natuurbescherming (oud) waaruit kort gezegd volgde dat een melding wordt gedaan door het verstrekken van een AERIUS-berekening waaruit blijkt dat de omvang van de stikstofdepositie van het project de grenswaarde niet overschrijdt. Het door BEN te realiseren project is, zoals ook blijkt uit de brief van het college van 7 augustus 2017, onder het PAS aangemerkt als prioritair project als bedoeld in artikel 2.8 Besluit natuurbescherming (oud). Anders dan in de Toets Stikstofdepositie is aangenomen, had een bijstelling van de grenswaarde naar 0,05 mol/ha/jr geen gevolgen voor een prioritair project. Dit volgde uit artikel 2.12, zevende lid, van het Besluit natuurbescherming (oud). Deze bijstelling leidde daarmee dus ook niet tot een vergunningplicht voor het door BEN met de veranderingsvergunning te realiseren project. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2903, overwoog kan de reactie van het college op een melding verder niet worden beschouwd als een beslissing die is gericht op rechtsgevolg. Dat geldt evenzeer voor de brief van het college van 7 augustus 2017 en de weergave daarvan in de considerans van de veranderingsvergunning. Het voorgaande betekent dat, ook al zou met de aanvraag (van de oprichtings- of veranderingsvergunning) beoogd zijn een oordeel te krijgen over de vraag of een natuurtoestemming nodig was, daarop hooguit de mededeling, zonder rechtsgevolg, kon volgen dat het project PAS-meldingsplichtig was. Anders dan BEN en het college betogen kan de passage in de considerans van de veranderingsvergunning niet worden geduid als een beoordeling van of beslissing over een natuurtoestemming. Aan die passage komt geen betekenis toe bij de beoordeling van het handhavingsverzoek. Het betoog slaagt niet. Is handhaving onevenredig? 9.       BEN betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Het stilleggen van de biomassacentrale heeft grote financiële gevolgen voor BEN, terwijl de winst voor het milieu bij het sluiten verwaarloosbaar is. Daarnaast stelt BEN dat zij er tijdens het PAS vanuit mocht gaan dat voor de exploitatie van de biomassacentrale geen natuurvergunning nodig was. 9.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. 9.2.    De Afdeling heeft in drie uitspraken van 28 februari 2024 uiteengezet dat er ruimte kan bestaan om tijdelijk af te zien van handhavend optreden tegen PAS-melders, mits het college kan motiveren dat er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en het natuurbelang (ABRvS 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:838, ECLI:NL:RVS:2024:844 en ECLI:NL:RVS:2024:852). Over de eisen die aan deze motivering worden gesteld overwoog de Afdeling onder 1.6 van deze uitspraken: "De Afdeling ziet echter in (1) de individuele belangen van de PAS-melders, (2) de rechtszekerheid die PAS-melders aan het PAS-regime mochten ontlenen, (3) de verschillende uitlatingen van de overheid na de PAS-uitspraak dat PAS-melders zullen worden gelegaliseerd, (4) het legalisatieprogramma dat ervan uitgaat dat medio 2025 alle PAS-melders een natuurvergunning kunnen aanvragen, en (5) het feit dat het legalisatieprogramma in uitvoering is en de bedrijven daarin de mogelijke stappen hebben ondernomen, bijzondere omstandigheden die voor het college aanleiding kunnen zijn om handhavend optreden onevenredig te achten in verhouding tot het natuurbelang en tot medio 2025 af te zien van handhavend optreden. Of daadwerkelijk kan worden afgezien van handhavend optreden, kan het college echter pas beoordelen nadat het de vraag heeft beantwoord of er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en de belangen die worden gediend met handhavend optreden (het natuurbelang). Hiervoor is nodig dat de gevolgen van het niet handhavend optreden voor de natuur in beeld zijn en zijn afgewogen voor tenminste dezelfde periode, dus tot uiterlijk medio 2025.