ECLI:NL:RVS:2024:1968

202203266/1/A2. Datum uitspraak: 8 mei 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Stichting Kasteel Heeze (hierna: de stichting), gevestigd te Heeze, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 15 april 2022 in zaak nr. 20/3102 in het geding tussen: Stichting Kasteel Heeze en de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (thans: de staatssecretaris, hierna: de minister).

Bij besluit van 10 januari 2020 heeft de minister het register van beschermde monumenten (hierna ook: het register) gewijzigd, door aan de redengevende omschrijving van het beschermde monument met het nummer 515141 een houtschuur en een zonnewijzer op console toe te voegen. De minister duidt dit ook wel aan als ‘bijbeschermen’. Bij besluit van 28 juli 2020 heeft de minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Bij uitspraak van 15 april 2022 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 juli 2020 vernietigd voor zover daarin het bezwaar tegen de weigering om de open stal bij de duiventoren (hierna ook: de stal) bij te beschermen niet-ontvankelijk is verklaard, en de minister opgedragen om op dit punt een nieuw besluit te nemen. Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Bij besluit van 1 september 2022 heeft de minister het bezwaar van de stichting ten aanzien van het niet bijbeschermen van de open stal bij de duiventoren ongegrond verklaard. De stichting heeft een zienswijze naar voren gebracht. De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 21 september 2023, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. K.B.M.A. El Addouti en mr. M. Knoop, zijn verschenen.

Inleiding 1.       Historische buitenplaats Heeze kent vijftien beschermde monumenten die door de minister als zodanig zijn aangewezen. De monumenten zijn na de aanwijzing ingeschreven in het register zoals bedoeld in artikel 6 van de Monumentenwet 1988, zoals dit destijds luidde, onder de monumentnummers 515138 tot en met 515152. 2.       Op 29 juni 2016 heeft de stichting een verzoek gedaan om het register te wijzigen. Het verzoek van de stichting heeft betrekking op zeventien objecten: de koetshuizen, de keermuur, een console met vaas in Lodewijk XIV-stijl, een achttiende-eeuwse tuinmuur, het tennishuisje, een negentiende-eeuwse zonnewijzer, de parkaanleg buiten de gracht, de poort bij de Lindenlaan, de toegangspoort tot het oostelijke deel van de Engelse tuin, de oprijlaan, de uitlaat van de sluiswerken in de Sterkelse Aa, de brug over de Groote Aa, de brug naar tuin aan de zuidzijde, de brug naar de tuin aan de noordzijde, de ophaalbrug bij de tuinmanswoning, de open stal bij de duiventoren, en de houtschuur. Het verzoek van de stichting bestaat uit twee onderdelen: a. veertien van de zeventien in het verzoek genoemde objecten zijn reeds beschermd (elk als onderdeel van één van de vijftien aangewezen beschermde monumenten), maar vormen samen met andere objecten één monumentnummer; het verzoek is om aan deze veertien objecten alsnog een eigen monumentnummer toe te kennen; b. drie van de zeventien in het verzoek genoemde objecten zijn nog niet in een redengevende omschrijving genoemd; het verzoek is om deze objecten alsnog te beschermen en daarbij tevens een eigen monumentnummer toe te kennen. Dit betreft de zonnewijzer, de houtschuur en de open stal bij de duiventoren. 3.       In artikel 3, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 is opgenomen dat de minister ambtshalve onroerende monumenten kan aanwijzen als beschermd monument. In artikel 3, tweede lid, van de Monumentenwet 1988 is opgenomen dat de minister, voordat hij ter zake een beschikking geeft, advies vraagt aan het college van de gemeente waarin het monument is gelegen en, indien de monumenten gelegen zijn buiten de bebouwde kom, tevens aan gedeputeerde staten. Op grond van artikel 8 van de Monumentenwet 1988, kan de minister ambtshalve of op verzoek van belanghebbenden in het register wijzigingen aanbrengen. De artikelen 3 tot en met 7 zijn daarbij van overeenkomstige toepassing. De Monumentenwet 1988 is per 1 juli 2016 vervallen. Een deel van deze wet is op deze datum overgegaan naar de Erfgoedwet. Op grond van artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder a en b van de Erfgoedwet, blijft de Monumentenwet 1988 van toepassing op een aanwijzing van een monument en de wijziging in het register, indien de adviesaanvraag zoals bedoeld in artikel 3, tweede lid van de Monumentenwet 1988 is gedaan voor de datum van inwerkingtreding van deze wet, en op een verzoek zoals bedoeld in artikel 8 van de Monumentenwet 1988, waar nog niet op is beslist. In artikel 3.1, eerste lid van de Erfgoedwet is opgenomen dat de minister ambtshalve kan besluiten een monument aan te wijzen als rijksmonument. In artikel 3.4, eerste lid, van de Erfgoedwet is opgenomen dat de minister ambtshalve wijzigingen kan aanbrengen in het rijksmonumentenregister. 4.       Bij besluit van 10 januari 2020 heeft de minister het register gewijzigd. De minister heeft de registratie van monumentnummer 515141, tuin- en parkaanleg van historische buitenplaats Heeze, uitgebreid met de houtschuur en zonnewijzer op console. Door deze gewijzigde omschrijving van de tuin- en parkaanleg maken de houtschuur en de zonnewijzer deel uit dit monument. Bij e-mail van 17 maart 2020 heeft de minister het besluit van 10 januari 2020 aangevuld. Ten aanzien van de zeventien objecten is aangegeven of, en zo ja onder welk monumentnummer, de objecten uit het verzoek geregistreerd zijn in het register. De minister heeft daarbij opgemerkt dat veertien van de zeventien objecten reeds beschermd zijn, en aangegeven dat hij zeer terughoudend omgaat met het splitsen van monumentnummers en het toekennen van monumentnummers aan kleine objecten die een ondergeschikte positie hebben ten opzichte van het hoofdgebouw. De zonnewijzer en de houtschuur heeft de minister bijbeschermd. Voor het bijbeschermen van de open stal bij de duiventoren bestaat volgens de minister geen aanleiding. Verder is onder meer opgenomen dat er geen reden is om de keermuur en de sluisuitlaat onder een zelfstandig monumentnummer te registreren. 5.       De minister heeft bij besluit van 28 juli 2020 het door de stichting gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Voor zover het verzoek ziet op het toekennen van eigen monumentnummers, heeft de minister daaraan ten grondslag gelegd dat het wel of niet toekennen van een monumentnummer aan een reeds beschermd object een administratieve aangelegenheid is. Voor de bescherming van een monument is het niet nodig dat een object onder een eigen monumentnummer in het register te vinden is. Het enige doel van een inschrijving van een beschermd monument in het register is de bescherming daarvan, en daarvoor is alleen nodig dat een monument voldoende geïdentificeerd is. Aan de bescherming wijzigt niets door een eigen monumentnummer toe te kennen. In het verleden zijn monumenten op verschillende wijzen omschreven en geïdentificeerd in het register. Omdat sinds het aanwijzingsprogramma van de wederopbouwperiode 1940 tot 1959 de bestendige administratiepraktijk is ontstaan dat bij zogenoemde meervoudige monumenten in cultuur-historisch opzicht ondergeschikte objecten geen eigen monumentnummer krijgen, wordt aan het verzoek van de stichting geen administratief gevolg gegeven. Omdat het toekennen van een eigen monumentnummer aan reeds beschermde objecten een administratieve handeling is, is de reactie daarop niet aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en is het niet mogelijk om daartegen bezwaar in te stellen. Ten aanzien van de zonnewijzer, de houtschuur en de open stal bij de duiventoren, heeft de minister overwogen dat het verzoek eigenlijk gezien moet worden als een verzoek de objecten op grond van artikel 3, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 aan te wijzen als beschermd monument. Het was op 29 juni 2016 niet meer mogelijk om op grond van dit artikel een aanvraag daartoe te doen. De minister heeft wel aanleiding gezien om op grond van artikel 8, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 ambtshalve de zonnewijzer en houtschuur bij te beschermen en deze op te nemen in de redengevende omschrijving van de tuin- en parkaanleg. De open stal bij de duiventoren heeft de minister niet in het register opgenomen, omdat er volgens hem geen aanwijzingen zijn dat het bouwwerk reeds voor de jaren vijftig van de vorige eeuw op dezelfde plek stond. Omdat het ambtshalve bijbeschermen een discretionaire bevoegdheid is, staat daartegen geen bezwaar open, aldus de minister. Aangevallen uitspraak 6.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister het bezwaar van de stichting, voor zover dit gericht was tegen het niet bijbeschermen van de open stal bij de duiventoren, ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Vanwege het overgangsrecht is op het verzoek van 29 juni 2016 artikel 8, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 van toepassing. Met het opnemen van een aspect of bestanddeel van een object in de redengevende omschrijving en het onherroepelijk worden van een betrokken aanwijzingsbesluit, komt vast te staan dat in ieder geval het verwijderen van een dergelijk aspect of bestanddeel verboden is zonder vergunning als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de Monumentenwet. De wijziging van de redengevende omschrijving of de weigering daarvan heeft daarom volgens de rechtbank rechtsgevolg, en tegen een besluit hierover kan bezwaar worden gemaakt.

11.     Het hoger beroep van de stichting is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de stichting gegrond verklaren. De Afdeling zal het besluit van 28 juli 2020 vernietigen. Omdat met de vernietiging van de rechtbankuitspraak de grondslag aan het besluit van 1 september 2022 is ontvallen, zal dat besluit ook worden vernietigd. De minister zal opnieuw een besluit op bezwaar dienen te nemen, met inachtneming van deze uitspraak. De minister zal in het nieuwe besluit op bezwaar ook moeten ingaan op het gelijkheidsbeginsel waarop de stichting gemotiveerd een beroep heeft gedaan. De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit alleen bij haar beroep openstaat. 12.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep van Stichting Kasteel Heeze gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 15 april 2022 in zaak nr. 20/3102; III.      verklaart het beroep van Stichting Kasteel Heeze gegrond; IV.      vernietigt het besluit van 28 juli 2020 met kenmerk DUO/BNB-2020/2863M; V.       vernietigt het besluit van 1 september 2022 met kenmerk BC2200118/2; VI.      draagt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap op om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van Stichting Kasteel Heeze; VII.     bepaalt dat tegen het door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap te nemen besluit op het bezwaar van Stichting Kasteel Heeze slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling. VIII.    gelast dat de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan Stichting Kasteel Heeze het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 729,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier. w.g. Borman voorzitter w.g. De Jong griffier Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2024 1014   BIJLAGE   Erfgoedwet Artikel 3.1 1. Onze Minister kan ambtshalve besluiten een monument of archeologisch monument dat van algemeen belang is vanwege zijn schoonheid, betekenis voor de wetenschap of cultuurhistorische waarde aan te wijzen als rijksmonument. 2. Onze Minister vraagt over het besluit advies aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar het monument of archeologisch monument zich bevindt. 3. Onze Minister vraagt over het besluit tevens advies aan gedeputeerde staten indien het monument of archeologisch monument zich bevindt buiten een krachtens de Wegenverkeerswet 1994 vastgestelde bebouwde kom. 4. Onze Minister besluit over aanwijzing van een kerkelijk monument na overleg met de eigenaar. Artikel 9.3 1. De Monumentenwet 1988, zoals die wet luidde voor inwerkingtreding van deze wet, blijft van toepassing op: a. de aanwijzing van een monument en de wijziging in het register, indien een adviesaanvraag als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van de Monumentenwet 1988, zoals dat luidde voor inwerkingtreding van deze wet, is gedaan voor de datum van inwerkingtreding van deze wet; b. een verzoek als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Monumentenwet 1988, zoals dat luidde voor inwerkingtreding van deze wet, waar nog niet op is beslist. 2. Op subsidies verstrekt op grond van artikel 34 van de Monumentenwet 1988 blijven de regels van toepassing die op de dag voor inwerkingtreding van deze wet op die subsidies van kracht waren. Monumentenwet 1988 Artikel 3 1 Onze minister kan ambtshalve onroerende monumenten aanwijzen als beschermd monument. 2 Voordat Onze minister ter zake een beschikking geeft, vraagt hij advies aan burgemeester en wethouders van de gemeente waarin het monument is gelegen en, indien de monumenten zijn gelegen buiten de krachtens de Wegenverkeerswet 1994 vastgestelde bebouwde kom, tevens aan gedeputeerde staten. 3 Onze minister doet mededeling van de adviesaanvraag, bedoeld in het tweede lid, aan degenen die in de basisregistratie kadaster als eigenaar en beperkt gerechtigde staan vermeld. 4 Burgemeester en wethouders stellen de in het derde lid genoemde belanghebbenden in de gelegenheid zich te doen horen en plegen het overleg, bedoeld in artikel 2, tweede lid. 5 Burgemeester en wethouders brengen hun advies uit binnen vijf maanden na de verzending van de in het tweede lid bedoelde adviesaanvraag, gedeputeerde staten binnen vier maanden. 6 Onze minister beslist, de Raad gehoord, binnen tien maanden na de datum van de verzending van de adviesaanvraag aan burgemeester en wethouders. Artikel 6 1 Onze minister houdt voor elke gemeente een register aan van de beschermde monumenten. In het register schrijft hij de monumenten in die hij heeft aangewezen, voorzover geen beroep tegen die aanwijzing is ingesteld of een beroep is afgewezen. 2 Van de inschrijving in het register zendt Onze minister aan gedeputeerde staten en aan burgemeester en wethouders telkens één afschrift. 3 Het aan burgemeester en wethouders gezonden afschrift wordt ter inzage ter secretarie van de gemeente neergelegd. Een ieder kan zich aldaar op zijn kosten afschriften doen verstrekken. Artikel 8 1 Onze minister is bevoegd ambtshalve of op verzoek van belanghebbenden in het register wijzigingen aan te brengen. De artikelen 3 tot en met 7 zijn van overeenkomstige toepassing. 2 Indien de wijziging naar het oordeel van Onze minister van ondergeschikte betekenis is of indien de wijziging betreft het doorhalen van de inschrijving van een monument dat is teniet gegaan, blijft overeenkomstige toepassing van artikel 3 achterwege.

Ten aanzien van de zonnewijzer en de houten schuur heeft de stichting aangegeven zich in de besluitvorming te kunnen vinden. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de minister het bezwaar van de stichting terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard voor zover dit ziet op het toekennen van eigen monumentnummers aan de zeventien objecten. De rechtbank heeft, in verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 30 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3040, daarbij betrokken dat de minister alleen ambtshalve onroerende zaken kan aanwijzen als beschermd monument. De weigering van de minister om de zeventien objecten alsnog aan te wijzen als afzonderlijk beschermd monument is daarom geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De minister heeft het bezwaar in zoverre terecht niet-ontvankelijk verklaard, aldus de rechtbank. Hoger beroep en de beoordeling daarvan 7.       De stichting betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het mogelijk is om onder artikel 8 van de Monumentenwet 1988 te verzoeken om toekenning van monumentnummers. Dit artikel biedt de mogelijkheid aan belanghebbenden om de minister te verzoeken wijzigingen aan te brengen in het monumentenregister. Het toekennen van eigen monumentnummers aan (reeds beschreven) objecten valt onder deze wijzigingen. Artikel 3 van de Monumentenwet 1988 is bedoeld voor het (nieuw) aanwijzen van onroerende monumenten als beschermd monument. Voor zover de wijzigingsbevoegdheid van artikel 8 zich niet zou uitstrekken tot het nieuw aanwijzen van monumentale objecten, hebben de wijzigingen in ieder geval betrekking op andere wijzigingen in het monumentenregister, waaronder het toekennen van eigen monumentnummers aan reeds beschreven objecten. Het toekennen van monumentnummers heeft daarbij rechtsgevolg, omdat het aantal monumentnummers bepalend is bij een aanvraag van de stichting als professionele organisatie voor monumentenbehoud (hierna: POM). Voor een dergelijke aanvraag is onder meer vereist dat de stichting eigenaar is van minimaal 20 rijksmonumenten. Aan de POM-status zijn belangrijke voordelen verbonden. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het bezwaar op dit punt niet-ontvankelijk is. De zeventien objecten ten aanzien waarvan de stichting verzoekt om een eigen monumentnummer, zijn duidelijk zelfstandige eenheden die voor een eigen monumentnummer in aanmerking horen te komen. In zoverre heeft de rechtbank ook ten onrechte overwogen dat de stichting zich kan vinden in de besluitvorming over de zonnewijzer en de houtschuur, omdat ook daaraan geen eigen monumentnummer is toegekend. Verder heeft de rechtbank ten onrechte geen oordeel gegeven over het beroep op het gelijkheidsbeginsel. Volgens de stichting is er sprake van ongelijke behandeling ten opzichte van andere buitenplaatsen, waarbij aan soortgelijke objecten wel een afzonderlijk monumentnummer is toegekend. Er is daarbij sprake van willekeur. Aanwijzing monument en rechtsgevolgen 7.1.    Monumenten worden als zodanig aangewezen bij besluit. In een aanwijzingsbesluit kan één onroerende zaak als beschermd monument worden aangewezen, maar ook samenstellende onderdelen tezamen. De zogenoemde redengevende omschrijving dient daarbij om aan te geven welke aspecten en bestanddelen van het object of de samenstellende onderdelen in het bijzonder beschermingswaardig zijn. Met het opnemen van een aspect of bestanddeel in de redengevende omschrijving en het onherroepelijk worden van het betrokken aanwijzingsbesluit, komt de beschermende werking van de Monumentenwet (thans: Erfgoedwet) tot stand (zie ook: de uitspraak van de Afdeling van 25 november 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK4373). Zoals op de zitting is besproken, krijgt een bij besluit aangewezen monument -de onroerende zaak of de samenstellende onderdelen- als zodanig een monumentnummer, waaronder het monument in het register vindbaar is. Aan een object kan dus op twee manieren de beschermende werking van de Monumentenwet 1988 (thans: Erfgoedwet) toekomen: door het object op te nemen in een reeds bestaande redengevende omschrijving zonder eigen monumentnummer, het zogenoemde bijbeschermen, of door het object zelfstandig aan te wijzen als monument, waarna het een eigen monumentnummer krijgt. 7.2.    De rechtbank en de minister zijn ervan uitgegaan dat het, zoals de Afdeling heeft geoordeeld in haar uitspraak van 30 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3040, met de per 1 januari 2012 in werking getreden gewijzigde wettekst van artikel 3, eerste lid, van de Monumentenwet 1988, niet meer mogelijk was om een aanvraag te doen om een object zelfstandig aan te wijzen als monument, en de minister alleen ambtshalve monumenten kon aanwijzen. De Afdeling is in haar uitspraak van 10 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1508, teruggekomen van wat is overwogen in de uitspraak van 30 september 2015. Zoals in de uitspraak van 10 april 2024 is overwogen, volgt uit de systematiek van de Awb dat indien een ambtshalve beslissing van de minister om een beschermd monument aan te wijzen een beschikking is, het verzoek van een belanghebbende om een zodanige beschikking te nemen een aanvraag is in de zin van artikel 1:3, derde lid, Awb. Uit artikel 1:3, tweede lid, Awb volgt dat de afwijzing van een dergelijke aanvraag een beschikking is. Dat in artikel 3, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 en in artikel 3.1, eerste lid, van de Erfgoedwet is bepaald dat de minister ambtshalve een besluit kan nemen om een beschermd monument aan te wijzen, maakt dit niet anders. Daarmee wordt niet uitgesloten dat daartoe door een belanghebbende ook een aanvraag kan worden gedaan. De enkele stelling in de memorie van toelichting bij artikel 3 van de Monumentenwet 1988 en artikel 3.1 van de Erfgoedwet dat een verzoek niet de status van een aanvraag heeft, is onvoldoende om af te wijken van de systematiek van de Awb. Hierbij is van belang dat het onwenselijk is dat tegen de ambtshalve aanwijzing bij de bestuursrechter kan worden opgekomen, maar dat een belanghebbende zich tegen de weigering daarvan zou moeten wenden tot de burgerlijke rechter. Dit betekent dat het, anders dan waar partijen en de rechtbank vanuit gingen, mogelijk is om op grond van artikel 3, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 en artikel 3.1, eerste lid, van de Erfgoedwet een aanvraag te doen tot aanwijzing van een beschermd monument. POM-status 8.       Op grond van artikel 30, eerste lid, van de Subsidieregeling instandhouding monumenten (hierna: Subsidieregeling), kan de minister op aanvraag een privaatrechtelijke rechtspersoon of kerkgenootschap aanwijzen als professionele organisatie voor monumentenbehoud. Op grond van artikel 30, tweede lid, van de Subsidieregeling wijst de minister een organisatie slechts aan indien zij eigenaar is van ten minste twintig rijksmonumenten en zij op professionele wijze de monumentale waarden van de monumenten in stand houdt. Op de zitting heeft de minister aangegeven dat hij om het aantal rijksmonumenten te bepalen kijkt naar het aantal monumenten dat zelfstandig als zodanig is aangewezen en dat op grond van die aanwijzing beschikt over een eigen monumentnummer, en niet naar losse objecten binnen een redengevende omschrijving, die vallen onder hetzelfde monumentnummer. 8.1.    De Afdeling is van oordeel dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het enige rechtsgevolg van de aanwijzing van een monument is dat de beschermende werking van de Monumentenwet 1988 (thans: Erfgoedwet) in werking treedt. Ingevolge artikel 30, tweede lid, van de Subsidieregeling is de aanwijzing tevens een wettelijk geregeld vereiste om het monument te kunnen laten meetellen voor het voldoen aan de minimumeis voor het in aanmerking komen als POM en voor de hieruit ingevolge de Subsidieregeling voortvloeiende voordelen, zoals aanspraak op een hoger subsidiebedrag ingevolge artikel 13 van de Subsidieregeling en aanspraak op voorrang bij de volgorde van beslissen ingevolge artikel 14 van deze regeling.