ECLI:NL:RVS:2024:1818

202001797/1/A2. Datum uitspraak: 1 mei 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van: 1.       het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen, 2.       [appellant sub 2], wonend te Nijmegen, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 februari 2020 in zaak nrs. 19/5635 en 19/5637 in het geding tussen: [appellant sub 2], en het college.

Bij twee onderscheiden besluiten van 18 oktober 2018 heeft het college geweigerd aan [appellant sub 2] vergunningen te verlenen voor het omzetten van de zelfstandige woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Nijmegen in respectievelijk acht en zes onzelfstandige wooneenheden. Bij twee onderscheiden besluiten van 27 augustus 2019 heeft het college de door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij mondelinge uitspraak van 5 februari 2020 heeft de rechtbank de door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 27 augustus 2019 vernietigd en bepaald dat het college nieuwe besluiten op de bezwaren van [appellant sub 2] moet nemen. Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 2] en het college hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Bij twee onderscheiden besluiten van 1 mei 2020 heeft het college uitvoering gegeven aan de opdracht van de rechtbank. Het college heeft de bezwaren gegrond verklaard en de weigeringen van de gevraagde omzettingsvergunningen met een andere grondslag in stand gelaten. [appellant sub 2] heeft gronden van beroep tegen die besluiten aangevoerd. Bij besluit van 1 oktober 2021 heeft het college de besluitvorming over de aanvragen heroverwogen en de besluiten van 1 mei 2020 herroepen. Het college heeft verklaard dat voor de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Nijmegen geen omzettingsvergunningplicht geldt. [appellant sub 2] heeft een zienswijze gegeven. [appellant sub 2] en het college hebben nadere stukken ingediend. Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht op een zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.

Inleiding 1.       [appellant sub 2] is eigenaar van de woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Nijmegen. Zij heeft bij het college aanvragen ingediend voor vergunningen voor het omzetten van deze zelfstandige woningen in onzelfstandige wooneenheden. Het college heeft de aanvragen geweigerd, omdat het verlenen van de vergunningen zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van de panden. 2.       De rechtbank heeft de beroepen van [appellant sub 2] gericht tegen de besluiten van 27 augustus 2019 onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank van 24 januari 2020 (ECLI:NL:RBGEL:2020:398) gegrond verklaard. In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat artikel 12 van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 (hierna: de Hvv 2019), waaruit volgt dat voor alle woonruimten in de gemeente Nijmegen een omzettingsvergunningplicht geldt, onverbindend is wegens strijd met artikel 2 van de Huisvestingswet 2014, omdat de noodzaak voor het vergunningenstelsel gebrekkig is onderbouwd. Artikel 12 van de Hvv 2019 mocht daarom volgens de rechtbank niet aan de besluiten van 27 augustus 2019 ten grondslag worden gelegd. 3.       Gevolg gevend aan de opdracht die de rechtbank in haar uitspraak heeft gegeven, heeft het college twee nieuwe besluiten genomen. Het college heeft de bezwaren van [appellant sub 2] bij besluiten van 1 mei 2020 gegrond verklaard maar de weigeringen van de gevraagde omzettingsvergunningen op een andere juridische grondslag, namelijk de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 (hierna: Hvv 2020), in stand gelaten. Hoger beroepen Hoger beroep van [appellant sub 2] 4.       [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet over al haar beroepsgronden een oordeel heeft gegeven. Als de rechtbank op alle beroepsgronden was ingegaan, had het college de oordelen daarover bij de nieuw te nemen besluiten kunnen betrekken, aldus [appellant sub 2]. 4.1.    De rechtbank heeft op grondslag van het beroepschrift overwogen dat artikel 12 van de Hvv 2019 onverbindend is, waardoor het college dit artikel niet aan de besluiten van 27 augustus 2019 ten grondslag mocht leggen. Om die reden heeft de rechtbank de besluiten van 27 augustus 2019 vernietigd. Met de vernietiging van de besluiten van 27 augustus 2019 heeft [appellant sub 2] het resultaat bereikt waar het beroep op was gericht. De rechtbank hoefde daarom de overige beroepsgronden niet ook te beoordelen. Het betoog slaagt niet.

4.2.    Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De Afdeling zal hierna de beroepsgronden van [appellant sub 2] wel beoordelen, omdat, zoals uit rechtsoverweging 6 blijkt, het hoger beroep van het college gegrond is. Hoger beroep van het college 5.       Het college kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank en betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 12 van de Hvv 2019 onverbindend is. Aan de vergunningplicht in de Hvv 2019 ligt, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, wel een onderbouwing ten grondslag die voldoet aan de in de Huisvestingswet 2014 gestelde eisen. Het college verwijst naar het rapport ‘Onderbouwing instrumenten Huisvestingsverordening Nijmegen’ van 14 mei 2019 (hierna: het rapport). Het feit dat het college die onderbouwing na vaststelling van de Hvv 2019 heeft gegeven, doet daar niet aan af. 5.1.    Het betoog van het college slaagt. In de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1336) was eveneens de vraag aan de orde of de rechtbank kennis had moeten nemen van het rapport dat het college in de beroepsprocedure had overgelegd. Uit de uitspraak van 23 juni 2021 volgt dat de motivering ook in de beroepsprocedure door het college kon worden gegeven. Verder volgt uit de uitspraak dat het rapport kan dienen als motivering van de door de gemeenteraad gebruikte, in de Huisvestingswet 2014 toegekende bevoegdheid om artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019 vast te stellen. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt.

6.       Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Besluit van 1 oktober 2021 7.       Bij besluit van 1 oktober 2021 heeft het college de besluitvorming over de aanvragen heroverwogen en de besluiten van 1 mei 2020 herroepen. Het college heeft verklaard dat voor het omzetten van de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Nijmegen geen vergunningplicht geldt. Tegen het besluit van 1 oktober 2021 is geen beroep van rechtswege als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, en artikel 6:24 van de Awb ontstaan waarop nog dient te worden beslist, omdat [appellant sub 2] daarbij onvoldoende belang heeft. Besluiten van 27 augustus 2019 8.       De rechtbank is niet toegekomen aan de inhoudelijke behandeling van het beroep van [appellant sub 2] tegen de besluiten van 27 augustus 2019. Omdat het college bij het besluit van 1 oktober 2021 heeft verklaard dat de woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Nijmegen vergunningvrij kunnen worden omgezet, ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of [appellant sub 2] daar nog belang bij heeft. 8.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant sub 2] aannemelijk gemaakt dat zij schade heeft geleden als gevolg van de besluiten van 27 augustus 2019 (zie hiervoor ook rechtsoverweging 11 en 12). Dat betekent dat [appellant sub 2] belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroepen tegen de besluiten. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling de beroepen van [appellant sub 2] tegen de besluiten van 27 augustus 2019 inhoudelijk beoordelen. Beroepsgronden en beoordeling 8.2.    [appellant sub 2] heeft betoogd dat de Hvv 2019 en de daarop gebaseerde beleidsregels onverbindend zijn. [appellant sub 2] voert hiertoe in de eerste plaats aan dat het college onvoldoende heeft aangetoond dat sprake is van schaarste aan specifieke woonruimten. [appellant sub 2] voert in de tweede plaats aan dat de omzettingsvergunningplicht ten onrechte wordt gebruikt om de leefbaarheid te bevorderen. Verder heeft [appellant sub 2] een beroep op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel gedaan. De vergunningplicht 8.3.    In de uitspraak van 23 juni 2021 is de Afdeling nagegaan of voldoende is onderbouwd dat de gemeenteraad in artikel 12 van de Hvv 2019 alle woningen op het gehele grondgebied van de gemeente Nijmegen heeft mogen aanwijzen als woningen waarvoor een omzettingsvergunning is vereist. Hiervoor is de Afdeling nagegaan of het college met het rapport inzichtelijk heeft gemaakt dat sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die nopen tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad. De Afdeling heeft uit het rapport afgeleid dat een vergunningplicht voor woningen met een WOZ-waarde tot € 290.00,00 noodzakelijk en geschikt wordt geacht voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. Uit dit rapport volgt echter niet dat het voor de bestrijding van deze effecten ook noodzakelijk en geschikt is om in te grijpen in de woonruimtevoorraad boven die grens. De WOZ-waarde van de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] bedroegen in 2018 € 306.000,00 en € 310.000,00. De waarde van de woningen gaf dan ook geen aanleiding voor een vergunningplicht. Verder staat in het rapport dat de vergunningplicht ook is opgenomen om in wijken waar de leefbaarheid onder druk staat, een afweging te kunnen maken of verkamering uit oogpunt van het voorkomen van overlast ongewenst is. Zoals is uiteengezet in overweging 5.3 van de uitspraak van 23 juni 2021 mag leefbaarheid een van de afwegingen zijn bij het al dan niet verlenen van een omzettingsvergunning, maar mag het niet het doel zijn voor het opnemen van een vergunningplicht. 8.4.    Het voorgaande betekent dat het college artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019 in de zaak van [appellant sub 2] buiten toepassing had moeten laten wegens strijd met artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. De beroepen van [appellant sub 2] zijn gegrond en de besluiten van 27 augustus 2019 moeten om die reden worden vernietigd. Besluiten van 1 mei 2020 9.       [appellant sub 2] is ook opgekomen tegen de besluiten van 1 mei 2020. Uit de gegrondverklaring van het hoger beroep van het college en de vernietiging van de aangevallen uitspraak volgt dat de grondslag aan die besluiten is komen te vervallen. Om die reden zal de Afdeling die besluiten vernietigen. Dit neemt niet weg dat [appellant sub 2] wel belang heeft behouden bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroepen tegen die besluiten, waarbij niet aan haar bezwaren is tegemoetgekomen. Het college heeft bij die besluiten de bezwaren van [appellant sub 2] opnieuw ongegrond verklaard op de grondslag van de inmiddels in werking getreden Hvv 2020 en de weigering om de aangevraagde omzettingsvergunningen te verlenen gehandhaafd. 9.1.    In artikel 13, onder b, van de Hvv 2020 is bepaald dat een vergunning nodig is voor het omzetten of omgezet houden in drie of meer onzelfstandige woonruimten en/of waarbij bewoning door drie of meer personen plaatsvindt. Uit artikel 12 van de Hvv 2020 volgt dat dit van toepassing is op zelfstandige woonruimten met een WOZ-waarde tot de NHG-kostengrens (NHG = Nationale Hypotheek Garantie) en/of zelfstandige woonruimten gelegen in een wijk zoals aangewezen in bijlage 6 van de verordening. De woningen van [appellant sub 2] liggen in het stadscentrum, dat is aangewezen als wijk waar de vergunningplicht voor het omzetten en omgezet houden van toepassing is. 9.2.    Vaststaat dat de WOZ-waarden van de woningen van [appellant sub 2] boven de NHG-kostengrens liggen. Dit betekent dat de woningen niet vallen onder de categorie woningen die bedoeld is in artikel 12, eerste lid, onder a, van de Hvv 2020. De woningen vallen wel onder de categorie woningen die bedoeld is in artikel 12, tweede lid, onder b, van de Hvv 2020, omdat de woningen in een wijk staan die is aangewezen in bijlage 6 van de Hvv 2020. In de toelichting op de Hvv 2020 wordt hierover het volgende opgemerkt: "Onder het belang van het behoud en de samenstelling van de woonruimtevoorraad kan naast schaarste ook gedacht worden aan andere belangen. Zoals wanneer het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand. Gelet hierop zijn ook gebieden aangewezen waarbinnen de omzetting of onttrekking van álle woonruimte vergunningplichtig is." Hieruit blijkt dat voor woonruimte met een waarde boven de NHG-grens, gelegen in een aangewezen wijk, uitsluitend een vergunningplicht is opgenomen ter voorkoming van aantasting van de leefbaarheid in de wijk, net als bij de Hvv 2019. Voor het opnemen van een vergunningplicht alleen uit oogpunt van leefbaarheid geldt ook onder de Huisvestingswet 2014 zoals deze luidde met ingang van 1 juli 2019, onveranderd wat is overwogen in rechtsoverwegingen 5.3 van de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021. Dat betekent dat leefbaarheid een criterium mag zijn waaraan wordt getoetst bij de vergunningverlening, maar dat het bevorderen van de leefbaarheid niet het doel mag zijn van het opnemen van een vergunningplicht met gebruikmaking van de bevoegdheden zoals neergelegd in de Huisvestingswet 2014. 9.3.    Dit betekent dat artikel 13, eerste lid, in samenhang met artikel 12, eerste lid, onder b, van de Hvv 2020 bij de besluiten van 1 mei 2020 wegens strijd met artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 zoals die luidde vanaf 1 juli 2019, buiten toepassing had moeten worden gelaten. [appellant sub 2] had daarom op 1 mei 2020 geen vergunning nodig voor het omgezet houden van haar panden. Integrale proceskostenvergoeding 10.     [appellant sub 2] heeft om een volledige proceskostenvergoeding van € 33.076,38 verzocht, omdat zij wegens onrechtmatige besluiten van het college kosten heeft moeten maken voor juridische bijstand in bezwaar, beroep en hoger beroep.

13.     Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De beroepen van [appellant sub 2] tegen de besluiten van 27 augustus 2019 zijn gegrond. De besluiten op bezwaar van 27 augustus 2019 en 1 mei 2020 moeten, gelet op overwegingen 8.4 en 9, worden vernietigd. Dit betekent dat de besluitvorming over de aanvragen van [appellant sub 2] met het besluit van 1 oktober 2021 is afgerond. 14.     De aan [appellant sub 2] toe te kennen schadevergoeding wordt vastgesteld op € 411,48. 15.     Het college moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond; II.       verklaart het hoger beroep van het college van burgmeester en wethouders van Nijmegen gegrond; III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 februari 2020 in zaak nrs. 19/5635 en 19/5637; IV.     verklaart de door [appellant sub 2] bij de rechtbank ingestelde beroepen tegen de besluiten van 27 augustus 2019, kenmerken JZ20/Z18.052105/D190484772 en JZ20/Z18.052097/D190484612, gegrond; V.      vernietigt de besluiten op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 27 augustus 2019, kenmerken JZ20/Z18.052105/D190484772 en JZ20/Z18.052097/D190484612; VI.     vernietigt de besluiten op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 1 mei 2020, kenmerken JZ20/Z18.052105/D200429014 en JZ20/Z18.052097/D200428721; VII.     wijst het verzoek om schadevergoeding gedeeltelijk toe; VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen om aan [appellant sub 2] te betalen een vergoeding van € 411,48; IX.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.625,00, volledig toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; X.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen aan [appellant sub 2] het door haar voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 348,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier. w.g. Daalder lid van de enkelvoudige kamer w.g. Dijkshoorn griffier Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2024 735-1033   BIJLAGE - Wettelijk kader   Regelgeving die gold op het moment van de besluiten van 27 augustus 2019 Huisvestingswet 2014 (zoals die luidde van 1 juli 2019 tot en met 31 december 2020) Artikel 2 1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. […] Artikel 21 Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: […] c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden; […] Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 (zoals die gold van 7 februari 2019 tot en met 30 december 2019) Artikel 12 1. Het verbod als bedoeld in artikel 21 van de wet, eerste volzin en onder a tot en met c geldt voor alle woonruimten die zijn gelegen in de gemeente Nijmegen. […]. Artikel 15 1. Een vergunning als bedoeld in artikel 21, eerste volzin en onder a tot en met c van de wet kan worden geweigerd als: a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de onttrekking, samenvoeging of omzetting gediende belang; b. het onder a genoemde belang niet kan worden gediend door het stellen van voorschriften en voorwaarden aan de vergunning; c. het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand. […]. Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018 B (geldend van 1 juni 2019 tot en met 30 december 2019) Artikel 3 Toets in twee delen Het omzetten van zelfstandige woonruimte in meerdere onzelfstandige wooneenheden kan een onaanvaardbare druk leggen op de leefbaarheid in een straat, wijk of buurt. In het kader van een aanvraag voor een omzettingsvergunning wordt daarom op fysieke - en op leefbaarheidsaspecten getoetst. […] De toets bestaat uit twee onderdelen: 1. De fysieke toets: de om te zetten zelfstandige woonruimte dient zélf aan een aantal fysieke eisen in het kader van de leefbaarheid te voldoen (o.a. bouwkundige kwaliteit en parkeren); 2. De leefbaarheidstoets: indien de om te zetten zelfstandige woonruimte, naar het oordeel van de Commissie Omzetting Woonruimte, in een qua leefbaarheid kwetsbare omgeving ligt, wordt ook een uitgebreide leefbaarheidstoets van de directe omgeving van de betreffende woonruimte uitgevoerd. In dit deel worden aspecten van de leefbaarheid in een straat, buurt of wijk, en mogelijke impact daarop door de te verlenen vergunning, onderzocht en gewogen. Als niet wordt voldaan aan (één van) de beide onderdelen van de toets, wordt de omzettingsvergunning geweigerd. Ad 1. Fysieke eisen A. De om te zetten zelfstandige woonruimte voldoet na omzetting aan de normen bepaald volgens NEN 5077(Bouwbesluit 2012, nieuwbouwniveau), voor luchtgeluidsisolatie, met betrekking tot de woningscheidende constructies (horizontaal/verticaal) van gebruiksruimten, teneinde de directe buren zoveel mogelijk te vrijwaren van geluidsoverlast. B. De om te zetten zelfstandige woonruimte voldoet voorts op zijn minst aan de bouwkundige eisen die het Bouwbesluit 2012 stelt aan bestaande bouwwerken met een woonfunctie. C. De om te zetten zelfstandige woonruimte voldoet aan de specifieke eisen die het Bouwbesluit 2012 stelt ten aanzien van de woonfunctie voor kamergewijze verhuur. Dat betekent ook dat er een melding brandveilig gebruik moet worden gedaan door de aanvrager van de omzettingsvergunning indien er 5 of meer personen worden gehuisvest. […] Regelgeving die gold op het moment van de besluiten van 1 mei 2020 Huisvestingsverordening Gemeente Nijmegen 2020 (geldend van 31 december 2019 tot en met 7 februari 2022) Artikel 12 1. Dit hoofdstuk is van toepassing op: a. zelfstandige woonruimte met een WOZ-waarde tot de NHG-kostengrens, en/of b. zelfstandige woonruimte gelegen in een wijk zoals aangewezen in bijlage 6 van deze verordening. […] Artikel 13 1. Het is verboden om, zonder vergunning van burgemeester en wethouders zoals bedoeld in artikel 21, onder a en c van de wet: a. een woonruimte aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden, anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar; b. een zelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden, in drie of meer onzelfstandige woonruimten en/of waarbij bewoning door drie of meer personen plaatsvindt. 2. De vergunningplicht zoals bedoeld in het eerste lid, onder b, van dit artikel, is niet van toepassing op een situatie met een hospes-/hospita.

202001797/1/A2. Datum uitspraak: 1 mei 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van: 1.       het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen, 2.       [appellant sub 2], wonend te Nijmegen, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 februari 2020 in zaak nrs. 19/5635 en 19/5637 in het geding tussen: [appellant sub 2], en het college.

Bij twee onderscheiden besluiten van 18 oktober 2018 heeft het college geweigerd aan [appellant sub 2] vergunningen te verlenen voor het omzetten van de zelfstandige woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Nijmegen in respectievelijk acht en zes onzelfstandige wooneenheden. Bij twee onderscheiden besluiten van 27 augustus 2019 heeft het college de door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij mondelinge uitspraak van 5 februari 2020 heeft de rechtbank de door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 27 augustus 2019 vernietigd en bepaald dat het college nieuwe besluiten op de bezwaren van [appellant sub 2] moet nemen. Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 2] en het college hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Bij twee onderscheiden besluiten van 1 mei 2020 heeft het college uitvoering gegeven aan de opdracht van de rechtbank. Het college heeft de bezwaren gegrond verklaard en de weigeringen van de gevraagde omzettingsvergunningen met een andere grondslag in stand gelaten. [appellant sub 2] heeft gronden van beroep tegen die besluiten aangevoerd. Bij besluit van 1 oktober 2021 heeft het college de besluitvorming over de aanvragen heroverwogen en de besluiten van 1 mei 2020 herroepen. Het college heeft verklaard dat voor de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Nijmegen geen omzettingsvergunningplicht geldt. [appellant sub 2] heeft een zienswijze gegeven. [appellant sub 2] en het college hebben nadere stukken ingediend. Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht op een zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.

Inleiding 1.       [appellant sub 2] is eigenaar van de woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Nijmegen. Zij heeft bij het college aanvragen ingediend voor vergunningen voor het omzetten van deze zelfstandige woningen in onzelfstandige wooneenheden. Het college heeft de aanvragen geweigerd, omdat het verlenen van de vergunningen zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van de panden. 2.       De rechtbank heeft de beroepen van [appellant sub 2] gericht tegen de besluiten van 27 augustus 2019 onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank van 24 januari 2020 (ECLI:NL:RBGEL:2020:398) gegrond verklaard. In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat artikel 12 van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 (hierna: de Hvv 2019), waaruit volgt dat voor alle woonruimten in de gemeente Nijmegen een omzettingsvergunningplicht geldt, onverbindend is wegens strijd met artikel 2 van de Huisvestingswet 2014, omdat de noodzaak voor het vergunningenstelsel gebrekkig is onderbouwd. Artikel 12 van de Hvv 2019 mocht daarom volgens de rechtbank niet aan de besluiten van 27 augustus 2019 ten grondslag worden gelegd. 3.       Gevolg gevend aan de opdracht die de rechtbank in haar uitspraak heeft gegeven, heeft het college twee nieuwe besluiten genomen. Het college heeft de bezwaren van [appellant sub 2] bij besluiten van 1 mei 2020 gegrond verklaard maar de weigeringen van de gevraagde omzettingsvergunningen op een andere juridische grondslag, namelijk de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 (hierna: Hvv 2020), in stand gelaten. Hoger beroepen Hoger beroep van [appellant sub 2] 4.       [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet over al haar beroepsgronden een oordeel heeft gegeven. Als de rechtbank op alle beroepsgronden was ingegaan, had het college de oordelen daarover bij de nieuw te nemen besluiten kunnen betrekken, aldus [appellant sub 2]. 4.1.    De rechtbank heeft op grondslag van het beroepschrift overwogen dat artikel 12 van de Hvv 2019 onverbindend is, waardoor het college dit artikel niet aan de besluiten van 27 augustus 2019 ten grondslag mocht leggen. Om die reden heeft de rechtbank de besluiten van 27 augustus 2019 vernietigd. Met de vernietiging van de besluiten van 27 augustus 2019 heeft [appellant sub 2] het resultaat bereikt waar het beroep op was gericht. De rechtbank hoefde daarom de overige beroepsgronden niet ook te beoordelen. Het betoog slaagt niet.

4.2.    Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De Afdeling zal hierna de beroepsgronden van [appellant sub 2] wel beoordelen, omdat, zoals uit rechtsoverweging 6 blijkt, het hoger beroep van het college gegrond is. Hoger beroep van het college 5.       Het college kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank en betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 12 van de Hvv 2019 onverbindend is. Aan de vergunningplicht in de Hvv 2019 ligt, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, wel een onderbouwing ten grondslag die voldoet aan de in de Huisvestingswet 2014 gestelde eisen. Het college verwijst naar het rapport ‘Onderbouwing instrumenten Huisvestingsverordening Nijmegen’ van 14 mei 2019 (hierna: het rapport). Het feit dat het college die onderbouwing na vaststelling van de Hvv 2019 heeft gegeven, doet daar niet aan af. 5.1.    Het betoog van het college slaagt. In de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1336) was eveneens de vraag aan de orde of de rechtbank kennis had moeten nemen van het rapport dat het college in de beroepsprocedure had overgelegd. Uit de uitspraak van 23 juni 2021 volgt dat de motivering ook in de beroepsprocedure door het college kon worden gegeven. Verder volgt uit de uitspraak dat het rapport kan dienen als motivering van de door de gemeenteraad gebruikte, in de Huisvestingswet 2014 toegekende bevoegdheid om artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019 vast te stellen. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt.

6.       Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Besluit van 1 oktober 2021 7.       Bij besluit van 1 oktober 2021 heeft het college de besluitvorming over de aanvragen heroverwogen en de besluiten van 1 mei 2020 herroepen. Het college heeft verklaard dat voor het omzetten van de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Nijmegen geen vergunningplicht geldt. Tegen het besluit van 1 oktober 2021 is geen beroep van rechtswege als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, en artikel 6:24 van de Awb ontstaan waarop nog dient te worden beslist, omdat [appellant sub 2] daarbij onvoldoende belang heeft. Besluiten van 27 augustus 2019 8.       De rechtbank is niet toegekomen aan de inhoudelijke behandeling van het beroep van [appellant sub 2] tegen de besluiten van 27 augustus 2019. Omdat het college bij het besluit van 1 oktober 2021 heeft verklaard dat de woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Nijmegen vergunningvrij kunnen worden omgezet, ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of [appellant sub 2] daar nog belang bij heeft. 8.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant sub 2] aannemelijk gemaakt dat zij schade heeft geleden als gevolg van de besluiten van 27 augustus 2019 (zie hiervoor ook rechtsoverweging 11 en 12). Dat betekent dat [appellant sub 2] belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroepen tegen de besluiten. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling de beroepen van [appellant sub 2] tegen de besluiten van 27 augustus 2019 inhoudelijk beoordelen. Beroepsgronden en beoordeling 8.2.    [appellant sub 2] heeft betoogd dat de Hvv 2019 en de daarop gebaseerde beleidsregels onverbindend zijn. [appellant sub 2] voert hiertoe in de eerste plaats aan dat het college onvoldoende heeft aangetoond dat sprake is van schaarste aan specifieke woonruimten. [appellant sub 2] voert in de tweede plaats aan dat de omzettingsvergunningplicht ten onrechte wordt gebruikt om de leefbaarheid te bevorderen. Verder heeft [appellant sub 2] een beroep op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel gedaan. De vergunningplicht 8.3.    In de uitspraak van 23 juni 2021 is de Afdeling nagegaan of voldoende is onderbouwd dat de gemeenteraad in artikel 12 van de Hvv 2019 alle woningen op het gehele grondgebied van de gemeente Nijmegen heeft mogen aanwijzen als woningen waarvoor een omzettingsvergunning is vereist. Hiervoor is de Afdeling nagegaan of het college met het rapport inzichtelijk heeft gemaakt dat sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die nopen tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad. De Afdeling heeft uit het rapport afgeleid dat een vergunningplicht voor woningen met een WOZ-waarde tot € 290.00,00 noodzakelijk en geschikt wordt geacht voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. Uit dit rapport volgt echter niet dat het voor de bestrijding van deze effecten ook noodzakelijk en geschikt is om in te grijpen in de woonruimtevoorraad boven die grens. De WOZ-waarde van de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] bedroegen in 2018 € 306.000,00 en € 310.000,00. De waarde van de woningen gaf dan ook geen aanleiding voor een vergunningplicht. Verder staat in het rapport dat de vergunningplicht ook is opgenomen om in wijken waar de leefbaarheid onder druk staat, een afweging te kunnen maken of verkamering uit oogpunt van het voorkomen van overlast ongewenst is. Zoals is uiteengezet in overweging 5.3 van de uitspraak van 23 juni 2021 mag leefbaarheid een van de afwegingen zijn bij het al dan niet verlenen van een omzettingsvergunning, maar mag het niet het doel zijn voor het opnemen van een vergunningplicht. 8.4.    Het voorgaande betekent dat het college artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019 in de zaak van [appellant sub 2] buiten toepassing had moeten laten wegens strijd met artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. De beroepen van [appellant sub 2] zijn gegrond en de besluiten van 27 augustus 2019 moeten om die reden worden vernietigd. Besluiten van 1 mei 2020 9.       [appellant sub 2] is ook opgekomen tegen de besluiten van 1 mei 2020. Uit de gegrondverklaring van het hoger beroep van het college en de vernietiging van de aangevallen uitspraak volgt dat de grondslag aan die besluiten is komen te vervallen. Om die reden zal de Afdeling die besluiten vernietigen. Dit neemt niet weg dat [appellant sub 2] wel belang heeft behouden bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroepen tegen die besluiten, waarbij niet aan haar bezwaren is tegemoetgekomen. Het college heeft bij die besluiten de bezwaren van [appellant sub 2] opnieuw ongegrond verklaard op de grondslag van de inmiddels in werking getreden Hvv 2020 en de weigering om de aangevraagde omzettingsvergunningen te verlenen gehandhaafd. 9.1.    In artikel 13, onder b, van de Hvv 2020 is bepaald dat een vergunning nodig is voor het omzetten of omgezet houden in drie of meer onzelfstandige woonruimten en/of waarbij bewoning door drie of meer personen plaatsvindt. Uit artikel 12 van de Hvv 2020 volgt dat dit van toepassing is op zelfstandige woonruimten met een WOZ-waarde tot de NHG-kostengrens (NHG = Nationale Hypotheek Garantie) en/of zelfstandige woonruimten gelegen in een wijk zoals aangewezen in bijlage 6 van de verordening. De woningen van [appellant sub 2] liggen in het stadscentrum, dat is aangewezen als wijk waar de vergunningplicht voor het omzetten en omgezet houden van toepassing is. 9.2.    Vaststaat dat de WOZ-waarden van de woningen van [appellant sub 2] boven de NHG-kostengrens liggen. Dit betekent dat de woningen niet vallen onder de categorie woningen die bedoeld is in artikel 12, eerste lid, onder a, van de Hvv 2020. De woningen vallen wel onder de categorie woningen die bedoeld is in artikel 12, tweede lid, onder b, van de Hvv 2020, omdat de woningen in een wijk staan die is aangewezen in bijlage 6 van de Hvv 2020. In de toelichting op de Hvv 2020 wordt hierover het volgende opgemerkt: "Onder het belang van het behoud en de samenstelling van de woonruimtevoorraad kan naast schaarste ook gedacht worden aan andere belangen. Zoals wanneer het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand. Gelet hierop zijn ook gebieden aangewezen waarbinnen de omzetting of onttrekking van álle woonruimte vergunningplichtig is." Hieruit blijkt dat voor woonruimte met een waarde boven de NHG-grens, gelegen in een aangewezen wijk, uitsluitend een vergunningplicht is opgenomen ter voorkoming van aantasting van de leefbaarheid in de wijk, net als bij de Hvv 2019. Voor het opnemen van een vergunningplicht alleen uit oogpunt van leefbaarheid geldt ook onder de Huisvestingswet 2014 zoals deze luidde met ingang van 1 juli 2019, onveranderd wat is overwogen in rechtsoverwegingen 5.3 van de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021. Dat betekent dat leefbaarheid een criterium mag zijn waaraan wordt getoetst bij de vergunningverlening, maar dat het bevorderen van de leefbaarheid niet het doel mag zijn van het opnemen van een vergunningplicht met gebruikmaking van de bevoegdheden zoals neergelegd in de Huisvestingswet 2014. 9.3.    Dit betekent dat artikel 13, eerste lid, in samenhang met artikel 12, eerste lid, onder b, van de Hvv 2020 bij de besluiten van 1 mei 2020 wegens strijd met artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 zoals die luidde vanaf 1 juli 2019, buiten toepassing had moeten worden gelaten. [appellant sub 2] had daarom op 1 mei 2020 geen vergunning nodig voor het omgezet houden van haar panden. Integrale proceskostenvergoeding 10.     [appellant sub 2] heeft om een volledige proceskostenvergoeding van € 33.076,38 verzocht, omdat zij wegens onrechtmatige besluiten van het college kosten heeft moeten maken voor juridische bijstand in bezwaar, beroep en hoger beroep.

13.     Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De beroepen van [appellant sub 2] tegen de besluiten van 27 augustus 2019 zijn gegrond. De besluiten op bezwaar van 27 augustus 2019 en 1 mei 2020 moeten, gelet op overwegingen 8.4 en 9, worden vernietigd. Dit betekent dat de besluitvorming over de aanvragen van [appellant sub 2] met het besluit van 1 oktober 2021 is afgerond. 14.     De aan [appellant sub 2] toe te kennen schadevergoeding wordt vastgesteld op € 411,48. 15.     Het college moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond; II.       verklaart het hoger beroep van het college van burgmeester en wethouders van Nijmegen gegrond; III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 februari 2020 in zaak nrs. 19/5635 en 19/5637; IV.     verklaart de door [appellant sub 2] bij de rechtbank ingestelde beroepen tegen de besluiten van 27 augustus 2019, kenmerken JZ20/Z18.052105/D190484772 en JZ20/Z18.052097/D190484612, gegrond; V.      vernietigt de besluiten op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 27 augustus 2019, kenmerken JZ20/Z18.052105/D190484772 en JZ20/Z18.052097/D190484612; VI.     vernietigt de besluiten op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 1 mei 2020, kenmerken JZ20/Z18.052105/D200429014 en JZ20/Z18.052097/D200428721; VII.     wijst het verzoek om schadevergoeding gedeeltelijk toe; VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen om aan [appellant sub 2] te betalen een vergoeding van € 411,48; IX.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.625,00, volledig toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; X.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen aan [appellant sub 2] het door haar voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 348,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier. w.g. Daalder lid van de enkelvoudige kamer w.g. Dijkshoorn griffier Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2024 735-1033   BIJLAGE - Wettelijk kader   Regelgeving die gold op het moment van de besluiten van 27 augustus 2019 Huisvestingswet 2014 (zoals die luidde van 1 juli 2019 tot en met 31 december 2020) Artikel 2 1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. […] Artikel 21 Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders: […] c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden; […] Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 (zoals die gold van 7 februari 2019 tot en met 30 december 2019) Artikel 12 1. Het verbod als bedoeld in artikel 21 van de wet, eerste volzin en onder a tot en met c geldt voor alle woonruimten die zijn gelegen in de gemeente Nijmegen. […]. Artikel 15 1. Een vergunning als bedoeld in artikel 21, eerste volzin en onder a tot en met c van de wet kan worden geweigerd als: a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de onttrekking, samenvoeging of omzetting gediende belang; b. het onder a genoemde belang niet kan worden gediend door het stellen van voorschriften en voorwaarden aan de vergunning; c. het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand. […]. Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018 B (geldend van 1 juni 2019 tot en met 30 december 2019) Artikel 3 Toets in twee delen Het omzetten van zelfstandige woonruimte in meerdere onzelfstandige wooneenheden kan een onaanvaardbare druk leggen op de leefbaarheid in een straat, wijk of buurt. In het kader van een aanvraag voor een omzettingsvergunning wordt daarom op fysieke - en op leefbaarheidsaspecten getoetst. […] De toets bestaat uit twee onderdelen: 1. De fysieke toets: de om te zetten zelfstandige woonruimte dient zélf aan een aantal fysieke eisen in het kader van de leefbaarheid te voldoen (o.a. bouwkundige kwaliteit en parkeren); 2. De leefbaarheidstoets: indien de om te zetten zelfstandige woonruimte, naar het oordeel van de Commissie Omzetting Woonruimte, in een qua leefbaarheid kwetsbare omgeving ligt, wordt ook een uitgebreide leefbaarheidstoets van de directe omgeving van de betreffende woonruimte uitgevoerd. In dit deel worden aspecten van de leefbaarheid in een straat, buurt of wijk, en mogelijke impact daarop door de te verlenen vergunning, onderzocht en gewogen. Als niet wordt voldaan aan (één van) de beide onderdelen van de toets, wordt de omzettingsvergunning geweigerd. Ad 1. Fysieke eisen A. De om te zetten zelfstandige woonruimte voldoet na omzetting aan de normen bepaald volgens NEN 5077(Bouwbesluit 2012, nieuwbouwniveau), voor luchtgeluidsisolatie, met betrekking tot de woningscheidende constructies (horizontaal/verticaal) van gebruiksruimten, teneinde de directe buren zoveel mogelijk te vrijwaren van geluidsoverlast. B. De om te zetten zelfstandige woonruimte voldoet voorts op zijn minst aan de bouwkundige eisen die het Bouwbesluit 2012 stelt aan bestaande bouwwerken met een woonfunctie. C. De om te zetten zelfstandige woonruimte voldoet aan de specifieke eisen die het Bouwbesluit 2012 stelt ten aanzien van de woonfunctie voor kamergewijze verhuur. Dat betekent ook dat er een melding brandveilig gebruik moet worden gedaan door de aanvrager van de omzettingsvergunning indien er 5 of meer personen worden gehuisvest. […] Regelgeving die gold op het moment van de besluiten van 1 mei 2020 Huisvestingsverordening Gemeente Nijmegen 2020 (geldend van 31 december 2019 tot en met 7 februari 2022) Artikel 12 1. Dit hoofdstuk is van toepassing op: a. zelfstandige woonruimte met een WOZ-waarde tot de NHG-kostengrens, en/of b. zelfstandige woonruimte gelegen in een wijk zoals aangewezen in bijlage 6 van deze verordening. […] Artikel 13 1. Het is verboden om, zonder vergunning van burgemeester en wethouders zoals bedoeld in artikel 21, onder a en c van de wet: a. een woonruimte aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden, anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar; b. een zelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden, in drie of meer onzelfstandige woonruimten en/of waarbij bewoning door drie of meer personen plaatsvindt. 2. De vergunningplicht zoals bedoeld in het eerste lid, onder b, van dit artikel, is niet van toepassing op een situatie met een hospes-/hospita.

Het college had volgens haar moeten weten dat het geen algemene omzettingsvergunningplicht mocht instellen. Subsidiair verzoekt [appellant sub 2] om een schadevergoeding ter hoogte van € 5.870,94 voor de proceskosten die zij heeft gemaakt doordat het college na de uitspraak van de rechtbank vast is blijven houden aan een vergunningplicht voor de woningen van [appellant sub 2]. 10.1.  Het in de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Besluit) neergelegde vergoedingsstelsel heeft een forfaitair karakter. Indien zich bijzondere omstandigheden voordoen, kan op grond van artikel 2, derde lid, van het Besluit van dit forfaitaire stelsel worden afgeweken. Blijkens de nota van toelichting bij deze bepaling (Stb. 1993, 763) moet het gaan om uitzonderlijke gevallen, waarin strikte toepassing van het forfaitaire vergoedingsstelsel onrechtvaardig uitpakt, bijvoorbeeld een geval waarin de burger door gebrekkige informatieverstrekking door de overheid op uitzonderlijk hoge kosten voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal is gejaagd. Voor toekenning van een proceskostenvergoeding in afwijking van de forfaitaire bedragen is grond indien het bestuursorgaan het verwijt treft dat het een beschikking of uitspraak geeft respectievelijk doet of in rechte handhaaft, terwijl op dat moment duidelijk is dat die beschikking of uitspraak in een daartegen ingestelde procedure geen stand zal houden (zie de uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2364). 10.2.  De Afdeling is van oordeel dat er zich geen bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan ingevolge artikel 2, derde lid, van het Besluit van de forfaitaire proceskostenvergoeding kan worden afgeweken. De Afdeling volgt [appellant sub 2] niet in haar standpunt dat het college, op het moment dat het de besluiten van 27 augustus 2019 en 1 mei 2020 nam, had moeten weten dat voor de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] geen omzettingsvergunning gold. De Afdeling heeft op 23 juni 2021 een uitspraak gedaan in zaken over de Hvv 2019 die vergelijkbaar zijn met de zaak van [appellant sub 2]. Pas op dat moment stond vast dat het college niet voor alle woonruimten in Nijmegen een omzettingsvergunningplicht had mogen hanteren. De onrechtmatige besluiten van 27 augustus 2019 en 1 mei 2020 dateren van vóór de uitspraak van 23 juni 2021. Alleen al daarom kan het college niet worden verweten dat het besluiten heeft genomen waarvan duidelijk was dat die besluiten geen stand zouden houden. [appellant sub 2] komt niet voor een bovenforfaitaire proceskostenvergoeding in aanmerking. Verzoek om schadevergoeding Akoestisch onderzoek 11.     [appellant sub 2] verzoekt op grond van artikel 8:88 en 8:91 van de Awb om een schadevergoeding van € 1.936,00 voor kosten die zij heeft gemaakt voor akoestische onderzoeken. Volgens artikel 3 van de ‘Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018 B’ dient een om te zetten woonruimte te voldoen aan de normen voor luchtgeluidsisolatie van het Bouwbesluit 2012. Het is zonder deskundig onderzoek niet mogelijk om aan te tonen dat de aanvraag daaraan voldoet. Deze kosten had zij niet hoeven maken als zij geen aanvraag voor een omzettingsvergunning had hoeven indienen, aldus [appellant sub 2]. 11.1.  In het bestuursrecht wordt voor de beantwoording van de vraag of een partij schade lijdt en zo ja, in welke omvang, zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht (zie de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:593, onder 11 en 12). 11.2.  Het causaal verband als bedoeld in artikel 6:162, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) moet worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige situatie achterwege was gebleven. Gelet op het bepaalde in artikel 6:98 van het BW komt slechts voor vergoeding in aanmerking schade die in zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de schuldenaar berust, dat zij hem, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van deze gebeurtenis kan worden toegerekend. 11.3.  Het college heeft het oorzakelijk verband tussen de kosten voor de akoestische onderzoeken en de gestelde schade betwist. Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat een om te zetten zelfstandige woonruimte aan de bouwkundige eisen moet voldoen die het Bouwbesluit 2012 stelt aan bestaande bouwwerken met een woonfunctie. In het kader van de gemeentelijke huisvestingsregelgeving werden aan kamergewijze verhuur geen verdergaande bouwtechnische eisen gesteld dan op grond van het Bouwbesluit 2012 al golden. Voor zover [appellant sub 2] zich genoodzaakt zag een akoestisch rapport te laten opstellen om te kunnen vaststellen dat aan de geldende bouwregelgeving werd voldaan, overweegt de Afdeling dat dit vereiste ook gold als geen omzettingsvergunning was vereist voor de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2]. Aan [appellant sub 2] komt geen schadevergoeding toe voor de kosten van de akoestische onderzoeken. Leges 12.     Verder verzoekt [appellant sub 2] de Afdeling om toekenning van een schadevergoeding van € 411,48 wegens ten onrechte betaalde leges voor het aanvragen van de vergunningen. 12.1.  De woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] waren niet vergunningplichtig. [appellant sub 2] had dus geen aanvragen hoeven indienen voor het omzetten van deze woningen. Dit betekent ook dat [appellant sub 2] geen leges had hoeven betalen. Aan [appellant sub 2] komt een schadevergoeding van € 411,48 toe wegens ten onrechte betaalde leges.

Het college had volgens haar moeten weten dat het geen algemene omzettingsvergunningplicht mocht instellen. Subsidiair verzoekt [appellant sub 2] om een schadevergoeding ter hoogte van € 5.870,94 voor de proceskosten die zij heeft gemaakt doordat het college na de uitspraak van de rechtbank vast is blijven houden aan een vergunningplicht voor de woningen van [appellant sub 2]. 10.1.  Het in de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Besluit) neergelegde vergoedingsstelsel heeft een forfaitair karakter. Indien zich bijzondere omstandigheden voordoen, kan op grond van artikel 2, derde lid, van het Besluit van dit forfaitaire stelsel worden afgeweken. Blijkens de nota van toelichting bij deze bepaling (Stb. 1993, 763) moet het gaan om uitzonderlijke gevallen, waarin strikte toepassing van het forfaitaire vergoedingsstelsel onrechtvaardig uitpakt, bijvoorbeeld een geval waarin de burger door gebrekkige informatieverstrekking door de overheid op uitzonderlijk hoge kosten voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal is gejaagd. Voor toekenning van een proceskostenvergoeding in afwijking van de forfaitaire bedragen is grond indien het bestuursorgaan het verwijt treft dat het een beschikking of uitspraak geeft respectievelijk doet of in rechte handhaaft, terwijl op dat moment duidelijk is dat die beschikking of uitspraak in een daartegen ingestelde procedure geen stand zal houden (zie de uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2364). 10.2.  De Afdeling is van oordeel dat er zich geen bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan ingevolge artikel 2, derde lid, van het Besluit van de forfaitaire proceskostenvergoeding kan worden afgeweken. De Afdeling volgt [appellant sub 2] niet in haar standpunt dat het college, op het moment dat het de besluiten van 27 augustus 2019 en 1 mei 2020 nam, had moeten weten dat voor de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] geen omzettingsvergunning gold. De Afdeling heeft op 23 juni 2021 een uitspraak gedaan in zaken over de Hvv 2019 die vergelijkbaar zijn met de zaak van [appellant sub 2]. Pas op dat moment stond vast dat het college niet voor alle woonruimten in Nijmegen een omzettingsvergunningplicht had mogen hanteren. De onrechtmatige besluiten van 27 augustus 2019 en 1 mei 2020 dateren van vóór de uitspraak van 23 juni 2021. Alleen al daarom kan het college niet worden verweten dat het besluiten heeft genomen waarvan duidelijk was dat die besluiten geen stand zouden houden. [appellant sub 2] komt niet voor een bovenforfaitaire proceskostenvergoeding in aanmerking. Verzoek om schadevergoeding Akoestisch onderzoek 11.     [appellant sub 2] verzoekt op grond van artikel 8:88 en 8:91 van de Awb om een schadevergoeding van € 1.936,00 voor kosten die zij heeft gemaakt voor akoestische onderzoeken. Volgens artikel 3 van de ‘Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018 B’ dient een om te zetten woonruimte te voldoen aan de normen voor luchtgeluidsisolatie van het Bouwbesluit 2012. Het is zonder deskundig onderzoek niet mogelijk om aan te tonen dat de aanvraag daaraan voldoet. Deze kosten had zij niet hoeven maken als zij geen aanvraag voor een omzettingsvergunning had hoeven indienen, aldus [appellant sub 2]. 11.1.  In het bestuursrecht wordt voor de beantwoording van de vraag of een partij schade lijdt en zo ja, in welke omvang, zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht (zie de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:593, onder 11 en 12). 11.2.  Het causaal verband als bedoeld in artikel 6:162, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) moet worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige situatie achterwege was gebleven. Gelet op het bepaalde in artikel 6:98 van het BW komt slechts voor vergoeding in aanmerking schade die in zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de schuldenaar berust, dat zij hem, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van deze gebeurtenis kan worden toegerekend. 11.3.  Het college heeft het oorzakelijk verband tussen de kosten voor de akoestische onderzoeken en de gestelde schade betwist. Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat een om te zetten zelfstandige woonruimte aan de bouwkundige eisen moet voldoen die het Bouwbesluit 2012 stelt aan bestaande bouwwerken met een woonfunctie. In het kader van de gemeentelijke huisvestingsregelgeving werden aan kamergewijze verhuur geen verdergaande bouwtechnische eisen gesteld dan op grond van het Bouwbesluit 2012 al golden. Voor zover [appellant sub 2] zich genoodzaakt zag een akoestisch rapport te laten opstellen om te kunnen vaststellen dat aan de geldende bouwregelgeving werd voldaan, overweegt de Afdeling dat dit vereiste ook gold als geen omzettingsvergunning was vereist voor de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2]. Aan [appellant sub 2] komt geen schadevergoeding toe voor de kosten van de akoestische onderzoeken. Leges 12.     Verder verzoekt [appellant sub 2] de Afdeling om toekenning van een schadevergoeding van € 411,48 wegens ten onrechte betaalde leges voor het aanvragen van de vergunningen. 12.1.  De woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] waren niet vergunningplichtig. [appellant sub 2] had dus geen aanvragen hoeven indienen voor het omzetten van deze woningen. Dit betekent ook dat [appellant sub 2] geen leges had hoeven betalen. Aan [appellant sub 2] komt een schadevergoeding van € 411,48 toe wegens ten onrechte betaalde leges.