ECLI:NL:RVS:2024:1497

202203645/1/A3. Datum uitspraak: 10 april 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te [woonplaats], appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 mei 2022 in zaak nr. 21/5395 in het geding tussen: [appellant] en de burgemeester van Rotterdam.

Bij besluit van 27 november 2020 heeft de burgemeester naar aanleiding van een verzoek van [appellant] op grond de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) besloten documenten niet, deels of volledig openbaar te maken. Bij besluit van 10 september 2021 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 19 mei 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:12018, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. [appellant] heeft de toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verleend. Bij besluit van 8 januari 2024 heeft de burgemeester besloten document 23a niet openbaar te maken. [appellant] heeft tegen dat besluit gronden ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. H. van Drunen, rechtsbijstandverlener te Utrecht, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A.J.J. van der Vlist, mr. G.S.J. van Iperen en S.M. van der Vliet, zijn verschenen.

Inleiding 1.       Voor de relevante wettelijke bepalingen verwijst de Afdeling naar de bijlage, die onderdeel is van de uitspraak. 2.       Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: de Woo) in werking getreden. Het besluit op bezwaar dat in dit hoger beroep ter beoordeling staat, is genomen op 10 september 2021, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat voor de beoordeling van het hoger beroep de Wob nog van toepassing is. (Zie de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1699, onder 1.2). 3.       Op 28 augustus 2020 heeft [appellant] de burgemeester verzocht alle documenten openbaar te maken die betrekking hebben op een protest tegen racisme dat plaatsvond op 3 juni 2020 in Rotterdam. De burgemeester heeft naar aanleiding van dit verzoek 26 documenten aangetroffen, waarvan een deel al openbaar was gemaakt. Van andere documenten heeft hij bij het besluit van 27 november 2020 besloten deze geheel of deels openbaar te maken. De burgemeester heeft ook met toepassing van de artikelen 3, 10, tweede lid, aanhef en onder c, d, e en g, en 11, eerste lid, van de Wob besloten documenten niet openbaar te maken. 3.1.    [appellant] is het niet eens met het besluit van 27 november 2020 en heeft daartegen bezwaar gemaakt. Volgens hem heeft de burgemeester ten onrechte niet meer documenten openbaargemaakt. Bij het besluit van 10 september 2021 heeft de burgemeester het bezwaar ongegrond verklaard. Volgens de burgemeester heeft hij op juiste wijze toepassing gegeven aan de Wob. De rechtbank heeft dat besluit rechtmatig geacht. Hoger beroep 4.       De gronden die [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd zijn voor een groot deel een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich ten aanzien van die gronden vinden in het oordeel van de rechtbank. Voor zover [appellant] redenen heeft aangevoerd waarom hij het niet eens is met de uitspraak van de rechtbank, gaat de Afdeling daar hierna op in. 5.       De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de door de burgemeester overgelegde vertrouwelijke stukken. Zoekslag onvolledig 6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de zoekslag van de burgemeester volledig is geweest. Document 23 is een conceptverslag van het regionaal beleidsteam. Volgens [appellant] moet dit verslag zijn vastgesteld en is daarom de zoekslag niet volledig geweest. 6.1.    Bij besluit van 8 januari 2024 heeft de burgemeester besloten tot openbaarmaking van document 23a. Dit is het vastgestelde verslag van de vergadering waarop het conceptverslag zag. Dat betekent dan ook dat de zoekslag van de burgemeester op dit punt onvolledig is geweest en dat de rechtbank ten onrechte tot een andere conclusie is gekomen. 6.2.    Het betoog slaagt.

7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester per alinea of onderdeel van documenten heeft aangegeven welke weigeringsgrond van toepassing is. Omdat documenten ook integraal niet openbaar zijn gemaakt, is het voor hem lastig te beoordelen of de burgemeester zich aan de Wob heeft gehouden, aldus [appellant]. 7.1.    Dat [appellant] de stukken niet volledig kan inzien om (hoger)beroepsgronden te formuleren, is het logische gevolg van de systematiek van de Wob. Het is aan [appellant] om (hoger)beroepsgronden te formuleren en aan de bestuursrechter om te oordelen of het bestuursorgaan al dan niet terecht niet tot openbaarmaking is overgegaan. 7.2.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, moet een bestuursorgaan in beginsel per document of onderdeel van een document motiveren op welke grond openbaarmaking achterwege wordt gelaten en kan het daarvan afzien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. Vergelijk daarvoor de uitspraak van de Afdeling van 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:524. Verder heeft de Afdeling in de uitspraak van 15 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1046, overwogen dat als meer dan één weigeringsgrond van toepassing is geacht op een document dat uit verschillende onderdelen bestaat, deze uitzondering zich slechts kan voordoen als voldoende kenbaar is van welke weigeringsgrond voor welk onderdeel wordt uitgegaan. 7.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de motivering die de burgemeester heeft gegeven in dit geval voldoende inzichtelijk maakt op welke gronden hij openbaarmaking van de documenten of onderdelen daarvan heeft geweigerd. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de documenten integraal geweigerd zijn en de burgemeester op de bij het besluit behorende inventarislijst te kennen heeft gegeven welke weigeringsgronden hij op welke documenten van toepassing heeft geacht. De burgemeester heeft ook te kennen gegeven om welke categorieën documenten het gaat. Daarbij heeft hij onder meer de interne correspondentie en burgerberichten, die in documenten 25 en 26 zijn opgenomen, nader uitgesplitst en op de inventarislijst per document aangegeven welke weigeringsgrond van toepassing is. Naar het oordeel van de Afdeling kan in dit geval uit de categorieën en de omschrijving van de documenten, in samenhang gezien met de aard van de ingeroepen weigeringsgronden en de motivering in het besluit, in voldoende mate worden herleid welke grond de burgemeester op welke documenten of onderdelen daarvan van toepassing heeft geacht. Uit de jurisprudentie kan niet worden afgeleid dat de burgemeester is gehouden [appellant] de geheel gelakte documenten te verstrekken voorzien van de toegepaste weigeringsgronden per onderdeel. Vergelijk daarvoor de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:666, onder 6.1. 7.4.    Het betoog slaagt niet. Reikwijdte van het Wob-verzoek 8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester aan de weigering om gedeelten van document 25 openbaar te maken artikel 3 van de Wob ten grondslag mocht leggen. 8.1.    Uit document 25 blijkt dat de burgemeester van één passage heeft vermeld dat die buiten de reikwijdte van het verzoek valt. Het gaat om een e-mailbericht dat is verstuurd nadat [appellant] op 28 augustus 2020 zijn Wob-verzoek bij de burgemeester heeft ingediend. Zoals de Afdeling eerder heef geoordeeld, bijvoorbeeld in de uitspraak van 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1495, heeft een Wob-verzoek geen betrekking op documenten die na dat verzoek zijn vervaardigd. Alleen al daarom is de Afdeling van oordeel dat dit e-mailbericht buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek valt. De burgemeester hoefde van dat document dus niet te beoordelen of een weigeringsgrond uit artikel 10 of 11 van de Wob aan de orde is. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. 8.2.    Het betoog slaagt niet. Openbaarmaking van informatie in de bezwaarfase 9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de informatie die de burgemeester in het verweerschrift ten behoeve van de bezwaarschriftencommissie heeft opgenomen niet als openbaarmaking geldt. De burgemeester had volgens [appellant], gelet op die informatie, meer documenten openbaar moeten maken. 9.1.    De Afdeling stelt vast dat de burgemeester in het verweerschrift ten behoeve van de bezwaarschriftencommissie heeft toegelicht wat onder document 25 valt. De rechtbank heeft hierover terecht geoordeeld dat dit geen openbaarmaking is in de zin van de Wob en dat ook niet anderszins informatie is verstrekt. De burgemeester heeft slechts een nadere motivering gegeven van het onderwerp van de documenten. Dit moet worden gezien als een extra service naar [appellant] toe, zodat hij beter begrijpt wat de omvang van de documenten is. 9.2.    Het betoog slaagt niet. Onevenredige benadeling 10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester foutieve informatie niet openbaar hoefde te maken met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Dat informatie onjuist is en wellicht op een verkeerde manier geïnterpreteerd kan worden is geen weigeringsgrond onder de Wob. 10.1.  De burgemeester heeft document 3 niet openbaargemaakt omdat daarin informatie is opgenomen die onjuist is. De demonstratie vond plaats in coronatijd, waarbij afstandsregels werden gehanteerd. Bij de berekening is gebruik gemaakt van afstandsregels die achteraf bezien onjuist bleken te zijn. Daardoor stonden er teveel mensen op een te klein oppervlak en kwam de volksgezondheid in gevaar. De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat het om gevoelige informatie gaat die onjuist geïnterpreteerd kan worden en waardoor verwarring kan ontstaan. Als de informatie wel openbaar wordt gemaakt, eventueel voorzien van een disclaimer, kan daaruit geknipt worden waardoor alsnog het risico bestaat dat verkeerde informatie wordt gebruikt, aldus de burgemeester. 10.2.  De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester in dit bijzondere geval niet tot openbaarmaking van document 3 over hoefde te gaan. De Afdeling stelt vast dat openbaarheid de regel is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in de uitspraak van 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:489, onder 9), kan de aard van de verzochte informatie meebrengen dat openbaarmaking niet, of niet zonder context, mag plaatsvinden. Het ontstaan van een onjuist of onvolledig beeld zal slechts in bijzondere omstandigheden tot het oordeel kunnen leiden dat sprake is van onevenredige benadeling in de zin van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. In dit geval acht de Afdeling bijzondere omstandigheden aanwezig. Het besluit op bezwaar dateert van 10 september 2021. Dat was een periode waarin veel beperkende maatregelen golden om de COVID-pandemie te kunnen beteugelen. Er werd in die periode ook desinformatie verspreid. Het belang van de burgemeester om foutieve informatie niet openbaar te maken om verwarring te voorkomen en zo de volksgezondheid te beschermen, mocht hij gelet op de periode waarin het besluit op bezwaar is genomen zwaarder laten wegen dan het belang van openbaarheid. Dat wanneer nu opnieuw verzocht zou worden om dezelfde gegevens, de belangenafweging wellicht anders zou moeten uitvallen, maakt dat niet anders. 10.3.  Het betoog slaagt niet. Intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen 11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de documenten die met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob niet openbaar zijn gemaakt feitelijkheden bevatten die zodanig zijn verweven met persoonlijke beleidsopvattingen dat zij niet gescheiden kunnen worden.

15.     Het hoger beroep is gegrond. Gelet op wat hiervoor onder 6.1, 11.2, 11.3 en 12.2 is geoordeeld, moet de uitspraak van de rechtbank worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep gegrond. De Afdeling vernietigt het besluit van 10 september 2021, voor zover daarbij onvoldoende informatie uit de documenten openbaar is gemaakt. Ook het beroep tegen het besluit van 8 januari 2024 is, gelet op wat onder 14.2 en 14.3 is geoordeeld, gegrond. De Afdeling zal dit besluit ook vernietigen, voor zover daarbij niet meer informatie openbaar is gemaakt. Daarnaast zal de Afdeling bepalen dat de burgemeester met inachtneming van wat hiervoor is overwogen een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. Omdat de Woo op 1 mei 2022 in werking is getreden moet het nieuw te nemen besluit in principe worden genomen met inachtneming van de bepalingen van de Woo. (Zie de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2022,  ECLI:NL:RVS:2022:1223, onder 11). Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar alleen bij haar beroep kan worden ingesteld. 16.     De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 mei 2022 in zaak nr. 21/5395; III.      verklaart het bij de rechtbank Rotterdam ingestelde beroep gegrond; IV.      vernietigt het besluit van de burgemeester van Rotterdam van 10 september 2021, kenmerk: A.B.2021.1.00006, voor zover daarbij onvoldoende informatie uit documenten openbaar is gemaakt; V.       verklaart het beroep tegen het besluit van de burgemeester van Rotterdam van 8 januari 2024, kenmerk: JZ 2022.9.07118/AV/AV, gegrond; VI.      vernietigt dat besluit, voor zover daarbij niet meer informatie uit documenten openbaar is gemaakt; VII.     draagt de burgemeester van Rotterdam op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken; VIII.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; IX.      veroordeelt de burgemeester van Rotterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; X.       gelast dat de burgemeester van Rotterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. J. Schipper-Spanninga en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.R. Renkema, griffier. w.g. Den Ouden voorzitter w.g. Renkema griffier Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2024 1071   BIJLAGE   Wet openbaarheid van bestuur Artikel 3 1.       Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. […] Artikel 7 1.       Het bestuursorgaan verstrekt de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten door: a.       kopie ervan te geven of de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken, b.       kennisneming van de inhoud toe te staan, c.       een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven, of d.       […] […] Artikel 10 1.  […] 2.       Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: […] e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; […] g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. […] Artikel 11 1.       In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. 2.       Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt. […] Wet open overheid Artikel 4.1 1.       Eenieder kan een verzoek om publieke informatie richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek. […] Artikel 5.1 1.       […] 2.       Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: […] d.       de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen; e.       de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; […] i.        het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen. […] 5. In uitzonderlijke gevallen kan openbaarmaking van andere informatie dan milieu-informatie voorts achterwege blijven indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. Het bestuursorgaan baseert een beslissing tot achterwege laten van de openbaarmaking van enige informatie op deze grond ten aanzien van dezelfde informatie niet tevens op een van de in het eerste of tweede lid genoemde gronden. […]

202203645/1/A3. Datum uitspraak: 10 april 2024 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te [woonplaats], appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 mei 2022 in zaak nr. 21/5395 in het geding tussen: [appellant] en de burgemeester van Rotterdam.

Bij besluit van 27 november 2020 heeft de burgemeester naar aanleiding van een verzoek van [appellant] op grond de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) besloten documenten niet, deels of volledig openbaar te maken. Bij besluit van 10 september 2021 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 19 mei 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:12018, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. [appellant] heeft de toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verleend. Bij besluit van 8 januari 2024 heeft de burgemeester besloten document 23a niet openbaar te maken. [appellant] heeft tegen dat besluit gronden ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. H. van Drunen, rechtsbijstandverlener te Utrecht, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A.J.J. van der Vlist, mr. G.S.J. van Iperen en S.M. van der Vliet, zijn verschenen.

Inleiding 1.       Voor de relevante wettelijke bepalingen verwijst de Afdeling naar de bijlage, die onderdeel is van de uitspraak. 2.       Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: de Woo) in werking getreden. Het besluit op bezwaar dat in dit hoger beroep ter beoordeling staat, is genomen op 10 september 2021, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat voor de beoordeling van het hoger beroep de Wob nog van toepassing is. (Zie de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1699, onder 1.2). 3.       Op 28 augustus 2020 heeft [appellant] de burgemeester verzocht alle documenten openbaar te maken die betrekking hebben op een protest tegen racisme dat plaatsvond op 3 juni 2020 in Rotterdam. De burgemeester heeft naar aanleiding van dit verzoek 26 documenten aangetroffen, waarvan een deel al openbaar was gemaakt. Van andere documenten heeft hij bij het besluit van 27 november 2020 besloten deze geheel of deels openbaar te maken. De burgemeester heeft ook met toepassing van de artikelen 3, 10, tweede lid, aanhef en onder c, d, e en g, en 11, eerste lid, van de Wob besloten documenten niet openbaar te maken. 3.1.    [appellant] is het niet eens met het besluit van 27 november 2020 en heeft daartegen bezwaar gemaakt. Volgens hem heeft de burgemeester ten onrechte niet meer documenten openbaargemaakt. Bij het besluit van 10 september 2021 heeft de burgemeester het bezwaar ongegrond verklaard. Volgens de burgemeester heeft hij op juiste wijze toepassing gegeven aan de Wob. De rechtbank heeft dat besluit rechtmatig geacht. Hoger beroep 4.       De gronden die [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd zijn voor een groot deel een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich ten aanzien van die gronden vinden in het oordeel van de rechtbank. Voor zover [appellant] redenen heeft aangevoerd waarom hij het niet eens is met de uitspraak van de rechtbank, gaat de Afdeling daar hierna op in. 5.       De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de door de burgemeester overgelegde vertrouwelijke stukken. Zoekslag onvolledig 6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de zoekslag van de burgemeester volledig is geweest. Document 23 is een conceptverslag van het regionaal beleidsteam. Volgens [appellant] moet dit verslag zijn vastgesteld en is daarom de zoekslag niet volledig geweest. 6.1.    Bij besluit van 8 januari 2024 heeft de burgemeester besloten tot openbaarmaking van document 23a. Dit is het vastgestelde verslag van de vergadering waarop het conceptverslag zag. Dat betekent dan ook dat de zoekslag van de burgemeester op dit punt onvolledig is geweest en dat de rechtbank ten onrechte tot een andere conclusie is gekomen. 6.2.    Het betoog slaagt.

7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester per alinea of onderdeel van documenten heeft aangegeven welke weigeringsgrond van toepassing is. Omdat documenten ook integraal niet openbaar zijn gemaakt, is het voor hem lastig te beoordelen of de burgemeester zich aan de Wob heeft gehouden, aldus [appellant]. 7.1.    Dat [appellant] de stukken niet volledig kan inzien om (hoger)beroepsgronden te formuleren, is het logische gevolg van de systematiek van de Wob. Het is aan [appellant] om (hoger)beroepsgronden te formuleren en aan de bestuursrechter om te oordelen of het bestuursorgaan al dan niet terecht niet tot openbaarmaking is overgegaan. 7.2.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, moet een bestuursorgaan in beginsel per document of onderdeel van een document motiveren op welke grond openbaarmaking achterwege wordt gelaten en kan het daarvan afzien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. Vergelijk daarvoor de uitspraak van de Afdeling van 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:524. Verder heeft de Afdeling in de uitspraak van 15 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1046, overwogen dat als meer dan één weigeringsgrond van toepassing is geacht op een document dat uit verschillende onderdelen bestaat, deze uitzondering zich slechts kan voordoen als voldoende kenbaar is van welke weigeringsgrond voor welk onderdeel wordt uitgegaan. 7.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de motivering die de burgemeester heeft gegeven in dit geval voldoende inzichtelijk maakt op welke gronden hij openbaarmaking van de documenten of onderdelen daarvan heeft geweigerd. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de documenten integraal geweigerd zijn en de burgemeester op de bij het besluit behorende inventarislijst te kennen heeft gegeven welke weigeringsgronden hij op welke documenten van toepassing heeft geacht. De burgemeester heeft ook te kennen gegeven om welke categorieën documenten het gaat. Daarbij heeft hij onder meer de interne correspondentie en burgerberichten, die in documenten 25 en 26 zijn opgenomen, nader uitgesplitst en op de inventarislijst per document aangegeven welke weigeringsgrond van toepassing is. Naar het oordeel van de Afdeling kan in dit geval uit de categorieën en de omschrijving van de documenten, in samenhang gezien met de aard van de ingeroepen weigeringsgronden en de motivering in het besluit, in voldoende mate worden herleid welke grond de burgemeester op welke documenten of onderdelen daarvan van toepassing heeft geacht. Uit de jurisprudentie kan niet worden afgeleid dat de burgemeester is gehouden [appellant] de geheel gelakte documenten te verstrekken voorzien van de toegepaste weigeringsgronden per onderdeel. Vergelijk daarvoor de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:666, onder 6.1. 7.4.    Het betoog slaagt niet. Reikwijdte van het Wob-verzoek 8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester aan de weigering om gedeelten van document 25 openbaar te maken artikel 3 van de Wob ten grondslag mocht leggen. 8.1.    Uit document 25 blijkt dat de burgemeester van één passage heeft vermeld dat die buiten de reikwijdte van het verzoek valt. Het gaat om een e-mailbericht dat is verstuurd nadat [appellant] op 28 augustus 2020 zijn Wob-verzoek bij de burgemeester heeft ingediend. Zoals de Afdeling eerder heef geoordeeld, bijvoorbeeld in de uitspraak van 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1495, heeft een Wob-verzoek geen betrekking op documenten die na dat verzoek zijn vervaardigd. Alleen al daarom is de Afdeling van oordeel dat dit e-mailbericht buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek valt. De burgemeester hoefde van dat document dus niet te beoordelen of een weigeringsgrond uit artikel 10 of 11 van de Wob aan de orde is. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. 8.2.    Het betoog slaagt niet. Openbaarmaking van informatie in de bezwaarfase 9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de informatie die de burgemeester in het verweerschrift ten behoeve van de bezwaarschriftencommissie heeft opgenomen niet als openbaarmaking geldt. De burgemeester had volgens [appellant], gelet op die informatie, meer documenten openbaar moeten maken. 9.1.    De Afdeling stelt vast dat de burgemeester in het verweerschrift ten behoeve van de bezwaarschriftencommissie heeft toegelicht wat onder document 25 valt. De rechtbank heeft hierover terecht geoordeeld dat dit geen openbaarmaking is in de zin van de Wob en dat ook niet anderszins informatie is verstrekt. De burgemeester heeft slechts een nadere motivering gegeven van het onderwerp van de documenten. Dit moet worden gezien als een extra service naar [appellant] toe, zodat hij beter begrijpt wat de omvang van de documenten is. 9.2.    Het betoog slaagt niet. Onevenredige benadeling 10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester foutieve informatie niet openbaar hoefde te maken met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Dat informatie onjuist is en wellicht op een verkeerde manier geïnterpreteerd kan worden is geen weigeringsgrond onder de Wob. 10.1.  De burgemeester heeft document 3 niet openbaargemaakt omdat daarin informatie is opgenomen die onjuist is. De demonstratie vond plaats in coronatijd, waarbij afstandsregels werden gehanteerd. Bij de berekening is gebruik gemaakt van afstandsregels die achteraf bezien onjuist bleken te zijn. Daardoor stonden er teveel mensen op een te klein oppervlak en kwam de volksgezondheid in gevaar. De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat het om gevoelige informatie gaat die onjuist geïnterpreteerd kan worden en waardoor verwarring kan ontstaan. Als de informatie wel openbaar wordt gemaakt, eventueel voorzien van een disclaimer, kan daaruit geknipt worden waardoor alsnog het risico bestaat dat verkeerde informatie wordt gebruikt, aldus de burgemeester. 10.2.  De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester in dit bijzondere geval niet tot openbaarmaking van document 3 over hoefde te gaan. De Afdeling stelt vast dat openbaarheid de regel is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in de uitspraak van 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:489, onder 9), kan de aard van de verzochte informatie meebrengen dat openbaarmaking niet, of niet zonder context, mag plaatsvinden. Het ontstaan van een onjuist of onvolledig beeld zal slechts in bijzondere omstandigheden tot het oordeel kunnen leiden dat sprake is van onevenredige benadeling in de zin van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. In dit geval acht de Afdeling bijzondere omstandigheden aanwezig. Het besluit op bezwaar dateert van 10 september 2021. Dat was een periode waarin veel beperkende maatregelen golden om de COVID-pandemie te kunnen beteugelen. Er werd in die periode ook desinformatie verspreid. Het belang van de burgemeester om foutieve informatie niet openbaar te maken om verwarring te voorkomen en zo de volksgezondheid te beschermen, mocht hij gelet op de periode waarin het besluit op bezwaar is genomen zwaarder laten wegen dan het belang van openbaarheid. Dat wanneer nu opnieuw verzocht zou worden om dezelfde gegevens, de belangenafweging wellicht anders zou moeten uitvallen, maakt dat niet anders. 10.3.  Het betoog slaagt niet. Intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen 11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de documenten die met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob niet openbaar zijn gemaakt feitelijkheden bevatten die zodanig zijn verweven met persoonlijke beleidsopvattingen dat zij niet gescheiden kunnen worden.

15.     Het hoger beroep is gegrond. Gelet op wat hiervoor onder 6.1, 11.2, 11.3 en 12.2 is geoordeeld, moet de uitspraak van de rechtbank worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep gegrond. De Afdeling vernietigt het besluit van 10 september 2021, voor zover daarbij onvoldoende informatie uit de documenten openbaar is gemaakt. Ook het beroep tegen het besluit van 8 januari 2024 is, gelet op wat onder 14.2 en 14.3 is geoordeeld, gegrond. De Afdeling zal dit besluit ook vernietigen, voor zover daarbij niet meer informatie openbaar is gemaakt. Daarnaast zal de Afdeling bepalen dat de burgemeester met inachtneming van wat hiervoor is overwogen een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. Omdat de Woo op 1 mei 2022 in werking is getreden moet het nieuw te nemen besluit in principe worden genomen met inachtneming van de bepalingen van de Woo. (Zie de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2022,  ECLI:NL:RVS:2022:1223, onder 11). Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar alleen bij haar beroep kan worden ingesteld. 16.     De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 mei 2022 in zaak nr. 21/5395; III.      verklaart het bij de rechtbank Rotterdam ingestelde beroep gegrond; IV.      vernietigt het besluit van de burgemeester van Rotterdam van 10 september 2021, kenmerk: A.B.2021.1.00006, voor zover daarbij onvoldoende informatie uit documenten openbaar is gemaakt; V.       verklaart het beroep tegen het besluit van de burgemeester van Rotterdam van 8 januari 2024, kenmerk: JZ 2022.9.07118/AV/AV, gegrond; VI.      vernietigt dat besluit, voor zover daarbij niet meer informatie uit documenten openbaar is gemaakt; VII.     draagt de burgemeester van Rotterdam op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken; VIII.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; IX.      veroordeelt de burgemeester van Rotterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; X.       gelast dat de burgemeester van Rotterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. J. Schipper-Spanninga en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.R. Renkema, griffier. w.g. Den Ouden voorzitter w.g. Renkema griffier Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2024 1071   BIJLAGE   Wet openbaarheid van bestuur Artikel 3 1.       Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. […] Artikel 7 1.       Het bestuursorgaan verstrekt de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten door: a.       kopie ervan te geven of de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken, b.       kennisneming van de inhoud toe te staan, c.       een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven, of d.       […] […] Artikel 10 1.  […] 2.       Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: […] e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; […] g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. […] Artikel 11 1.       In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. 2.       Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt. […] Wet open overheid Artikel 4.1 1.       Eenieder kan een verzoek om publieke informatie richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek. […] Artikel 5.1 1.       […] 2.       Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: […] d.       de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen; e.       de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; […] i.        het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen. […] 5. In uitzonderlijke gevallen kan openbaarmaking van andere informatie dan milieu-informatie voorts achterwege blijven indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. Het bestuursorgaan baseert een beslissing tot achterwege laten van de openbaarmaking van enige informatie op deze grond ten aanzien van dezelfde informatie niet tevens op een van de in het eerste of tweede lid genoemde gronden. […]

Verder had de burgemeester toepassing moeten geven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob en informatie moeten verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm, aldus [appellant]. 11.1.  Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Het tweede lid bepaalt dat met het oog op een goede en democratische bestuursvoering over persoonlijke beleidsopvattingen informatie kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Als degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt. Bij de toepassing van het tweede lid heeft het bestuursorgaan beoordelingsruimte en moet het een belangenafweging maken. 11.2.  Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314, moet een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen. Bij document 25 (interne correspondentie) zijn foto’s opgenomen van tekstkarren. [appellant] heeft er terecht op gewezen dat dit feitelijke informatie is die niet kan worden gezien als een persoonlijke beleidsopvatting en die als zodanig daarvan kan worden gescheiden. De Afdeling wijst daarbij op bijvoorbeeld ic01b en ic12b. De burgemeester heeft niet gemotiveerd waarom deze informatie niet openbaargemaakt kan worden. 11.3.  De burgemeester heeft verder toegelicht dat hij geen toepassing heeft gegeven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob, omdat hij van mening is dat een ongehinderde bijdrage van ambtenaren en van hen die van buiten bij het intern beraad zijn betrokken, gewaarborgd moet blijven. Deze algemene mededeling volstaat niet als motivering. De burgemeester heeft hiermee niet onderbouwd waarom hij in dit geval heeft afgezien van openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen. De burgemeester moet gelet hierop een nieuw besluit nemen over deze documenten. 11.4.  Het betoog slaagt. Openbaarmaking van passages door de burgemeester aangeduid als zinledig 12.     Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat resterende informatie uit de documenten een onsamenhangend en nietszeggend geheel is. Volgens hem bevatten de documenten, ook na weglakking van passages op grond van de artikelen 10 en 11 van de Wob, relevante informatie en is het niet aan de burgemeester om te beoordelen of dat al dan niet het geval is. Daarbij moeten ook de namen van de burgemeester, officieren van justitie en de politiechef openbaar worden gemaakt, aldus [appellant]. 12.1.  De Afdeling heeft in de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:642, geoordeeld dat als documenten, nadat het bestuursorgaan toepassing heeft gegeven aan de artikelen 10 en 11 van de Wob, slechts standaardgegevens, zoals de opmaak van een e-mailbericht, disclaimers en paginanummers, bevatten waaraan geen zelfstandige betekenis toekomt, deze informatie niet openbaargemaakt hoeft te worden. De Afdeling is van oordeel dat de documenten ook in dit geval nadat gegevens zwart zijn gemaakt, voor het grootste gedeelte slechts standaardgegevens bevatten waarvan de burgemeester niet tot openbaarmaking hoeft over te gaan. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. 12.2.  De Afdeling is verder van oordeel dat dit niet geldt voor bijvoorbeeld de documenten 8, 19, 20, 21, 23 en delen van document 25, waarin onder andere namen van de burgemeester, de hoofdofficier van justitie, de politiechef en directeuren die in de openbaarheid treden zijn opgenomen. Het gaat hier bijvoorbeeld, maar niet uitsluitend, om gespreksverslagen waarin is opgenomen wie bij een overleg aanwezig zijn geweest. Verder zijn er ook openbare Facebook- en Twitterberichten opgenomen. De burgemeester heeft van deze documenten niet het standpunt mogen innemen dat - na weglakking van persoonsgegevens - dit zinledige informatie is. De burgemeester moet daarom opnieuw beoordelen of informatie die hij heeft aangeduid als zinledig voor openbaarmaking in aanmerking komt. 12.3.  Het betoog slaagt. Samenvatting van niet-openbaargemaakte documenten 13.     [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester geen samenvatting van de geweigerde documenten hoefde te verstrekken. Uit artikel 7 van de Wob volgt de verplichting om een samenvatting te geven als een document niet volledig openbaar wordt gemaakt. De burgemeester had daarom van de burgerberichten, die onder document 26 vallen, een samenvatting moeten geven, aldus [appellant]. 13.1.  Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2867, kan het verstrekken van de verlangde informatie in een andere dan door de verzoeker gewenste vorm aanvaardbaar zijn, mits dezelfde informatie wordt verstrekt als het geval zou zijn bij verstrekking in de door verzoeker gewenste vorm. Hieruit volgt ook dat, voordat wordt nagedacht over de wijze waarop documenten worden verstrekt, eerst moet zijn besloten tot (gedeeltelijke) openbaarmaking van die documenten. Omdat de burgemeester, zo volgt uit het voorgaande, de burgerberichten niet openbaar hoefde te maken, hoeft niet te worden toegekomen aan de vraag in welke vorm de burgemeester de documenten moest verstrekken. Voor het oordeel dat de Wob een verplichting kent om een samenvatting te geven van niet-openbaargemaakte documenten, bestaat geen aanleiding. 13.2.  Het betoog slaagt niet. Besluit van 8 januari 2024 14.     Bij besluit van 8 januari 2024 heeft de burgemeester aan [appellant] medegedeeld dat hij een nieuw document heeft gevonden waaraan hij het nummer 23a heeft gekoppeld. Dit is de vaststelling van het conceptverslag dat de burgemeester met documentnummer 23 heeft aangeduid. Hij heeft document 23a niet openbaargemaakt, omdat een deel van dit document buiten de reikwijdte van het verzoek valt. Ook weegt openbaarmaking van dit document volgens de burgemeester niet op tegen de belangen van de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen, de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen. Ook is een passage uit het document niet openbaargemaakt omdat openbaarmaking daarvan onevenredige benadeling toebrengt en het belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. 14.1.  Dit besluit van 8 januari 2024 is, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van die wet van rechtswege onderwerp van dit geding. Omdat dit besluit dateert van na 1 mei 2022, is op de beoordeling van dit beroep van rechtswege de Woo van toepassing. 14.2.  Zoals de Afdeling hiervoor onder 12.2 heeft geoordeeld, is het openbaarmaken van namen van bijvoorbeeld de burgemeester, de politiechef en de hoofdofficier van justitie niet aan te duiden als zinledig. De burgemeester moet hiertoe alsnog overgaan. 14.3.  Verder heeft de burgemeester de naam van een ondertekenaar weggelakt met toepassing van artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo, omdat over zijn naam de handtekening zichtbaar is. Dit is de naam van de algemeen directeur VRR, waarvan de burgemeester van oordeel is dat die wel openbaar is. De naam van de algemeen directeur VRR is ook opgenomen in het verslag omdat hij bij het overleg aanwezig was.

Verder had de burgemeester toepassing moeten geven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob en informatie moeten verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm, aldus [appellant]. 11.1.  Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Het tweede lid bepaalt dat met het oog op een goede en democratische bestuursvoering over persoonlijke beleidsopvattingen informatie kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Als degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt. Bij de toepassing van het tweede lid heeft het bestuursorgaan beoordelingsruimte en moet het een belangenafweging maken. 11.2.  Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314, moet een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen. Bij document 25 (interne correspondentie) zijn foto’s opgenomen van tekstkarren. [appellant] heeft er terecht op gewezen dat dit feitelijke informatie is die niet kan worden gezien als een persoonlijke beleidsopvatting en die als zodanig daarvan kan worden gescheiden. De Afdeling wijst daarbij op bijvoorbeeld ic01b en ic12b. De burgemeester heeft niet gemotiveerd waarom deze informatie niet openbaargemaakt kan worden. 11.3.  De burgemeester heeft verder toegelicht dat hij geen toepassing heeft gegeven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob, omdat hij van mening is dat een ongehinderde bijdrage van ambtenaren en van hen die van buiten bij het intern beraad zijn betrokken, gewaarborgd moet blijven. Deze algemene mededeling volstaat niet als motivering. De burgemeester heeft hiermee niet onderbouwd waarom hij in dit geval heeft afgezien van openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen. De burgemeester moet gelet hierop een nieuw besluit nemen over deze documenten. 11.4.  Het betoog slaagt. Openbaarmaking van passages door de burgemeester aangeduid als zinledig 12.     Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat resterende informatie uit de documenten een onsamenhangend en nietszeggend geheel is. Volgens hem bevatten de documenten, ook na weglakking van passages op grond van de artikelen 10 en 11 van de Wob, relevante informatie en is het niet aan de burgemeester om te beoordelen of dat al dan niet het geval is. Daarbij moeten ook de namen van de burgemeester, officieren van justitie en de politiechef openbaar worden gemaakt, aldus [appellant]. 12.1.  De Afdeling heeft in de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:642, geoordeeld dat als documenten, nadat het bestuursorgaan toepassing heeft gegeven aan de artikelen 10 en 11 van de Wob, slechts standaardgegevens, zoals de opmaak van een e-mailbericht, disclaimers en paginanummers, bevatten waaraan geen zelfstandige betekenis toekomt, deze informatie niet openbaargemaakt hoeft te worden. De Afdeling is van oordeel dat de documenten ook in dit geval nadat gegevens zwart zijn gemaakt, voor het grootste gedeelte slechts standaardgegevens bevatten waarvan de burgemeester niet tot openbaarmaking hoeft over te gaan. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. 12.2.  De Afdeling is verder van oordeel dat dit niet geldt voor bijvoorbeeld de documenten 8, 19, 20, 21, 23 en delen van document 25, waarin onder andere namen van de burgemeester, de hoofdofficier van justitie, de politiechef en directeuren die in de openbaarheid treden zijn opgenomen. Het gaat hier bijvoorbeeld, maar niet uitsluitend, om gespreksverslagen waarin is opgenomen wie bij een overleg aanwezig zijn geweest. Verder zijn er ook openbare Facebook- en Twitterberichten opgenomen. De burgemeester heeft van deze documenten niet het standpunt mogen innemen dat - na weglakking van persoonsgegevens - dit zinledige informatie is. De burgemeester moet daarom opnieuw beoordelen of informatie die hij heeft aangeduid als zinledig voor openbaarmaking in aanmerking komt. 12.3.  Het betoog slaagt. Samenvatting van niet-openbaargemaakte documenten 13.     [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester geen samenvatting van de geweigerde documenten hoefde te verstrekken. Uit artikel 7 van de Wob volgt de verplichting om een samenvatting te geven als een document niet volledig openbaar wordt gemaakt. De burgemeester had daarom van de burgerberichten, die onder document 26 vallen, een samenvatting moeten geven, aldus [appellant]. 13.1.  Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2867, kan het verstrekken van de verlangde informatie in een andere dan door de verzoeker gewenste vorm aanvaardbaar zijn, mits dezelfde informatie wordt verstrekt als het geval zou zijn bij verstrekking in de door verzoeker gewenste vorm. Hieruit volgt ook dat, voordat wordt nagedacht over de wijze waarop documenten worden verstrekt, eerst moet zijn besloten tot (gedeeltelijke) openbaarmaking van die documenten. Omdat de burgemeester, zo volgt uit het voorgaande, de burgerberichten niet openbaar hoefde te maken, hoeft niet te worden toegekomen aan de vraag in welke vorm de burgemeester de documenten moest verstrekken. Voor het oordeel dat de Wob een verplichting kent om een samenvatting te geven van niet-openbaargemaakte documenten, bestaat geen aanleiding. 13.2.  Het betoog slaagt niet. Besluit van 8 januari 2024 14.     Bij besluit van 8 januari 2024 heeft de burgemeester aan [appellant] medegedeeld dat hij een nieuw document heeft gevonden waaraan hij het nummer 23a heeft gekoppeld. Dit is de vaststelling van het conceptverslag dat de burgemeester met documentnummer 23 heeft aangeduid. Hij heeft document 23a niet openbaargemaakt, omdat een deel van dit document buiten de reikwijdte van het verzoek valt. Ook weegt openbaarmaking van dit document volgens de burgemeester niet op tegen de belangen van de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen, de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen. Ook is een passage uit het document niet openbaargemaakt omdat openbaarmaking daarvan onevenredige benadeling toebrengt en het belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. 14.1.  Dit besluit van 8 januari 2024 is, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van die wet van rechtswege onderwerp van dit geding. Omdat dit besluit dateert van na 1 mei 2022, is op de beoordeling van dit beroep van rechtswege de Woo van toepassing. 14.2.  Zoals de Afdeling hiervoor onder 12.2 heeft geoordeeld, is het openbaarmaken van namen van bijvoorbeeld de burgemeester, de politiechef en de hoofdofficier van justitie niet aan te duiden als zinledig. De burgemeester moet hiertoe alsnog overgaan. 14.3.  Verder heeft de burgemeester de naam van een ondertekenaar weggelakt met toepassing van artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo, omdat over zijn naam de handtekening zichtbaar is. Dit is de naam van de algemeen directeur VRR, waarvan de burgemeester van oordeel is dat die wel openbaar is. De naam van de algemeen directeur VRR is ook opgenomen in het verslag omdat hij bij het overleg aanwezig was.