ECLI:NL:RVS:2023:4116

202101392/1/A3. Datum uitspraak: 8 november 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.       Stichting Faunabeheereenheid Zuid-Holland, (hierna: de Faunabeheereenheid), gevestigd te Den Haag, 2.       Stichting Animal Rights, gevestigd te Den Haag, en Stichting Fauna4life, gevestigd te Amstelveen, (hierna: de stichtingen), appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 januari 2021 in zaak nr. 19/1509 in het geding tussen: de stichtingen, en het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.

Bij besluit van 11 februari 2019 heeft het college aan de Faunabeheereenheid ontheffing verleend van een aantal verboden op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). Bij uitspraak van 5 januari 2021 heeft de rechtbank het door de stichtingen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 11 februari 2019 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft de Faunabeheereenheid hoger beroep ingesteld. De stichtingen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld. De Faunabeheereenheid en het college hebben elk een schriftelijke uiteenzetting over het incidenteel hoger beroep gegeven. Bij besluit van 13 september 2021 heeft het college opnieuw aan de Faunabeheereenheid ontheffing verleend van een aantal verboden op grond van de Wnb. De stichtingen hebben een zienswijze naar voren gebracht. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 mei 2023, waar de stichtingen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. M. van Duijn, advocaat te Den Haag, het college, vertegenwoordigd door mr. F.B. Mantel, en vergezeld van K. Alblas, en de Faunabeheereenheid, vertegenwoordigd door mr. M.A. Huber en [gemachtigde B], ter zitting zijn verschenen.

1.       Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Samenvatting 2.       De Faunabeheereenheid heeft verzocht om het konijn onder meer in de nacht met een geweer inclusief hulpmiddelen te bestrijden ter voorkoming van schade en in het belang van de openbare veiligheid. Dat verzoek wordt door de Afdeling niet alleen aangemerkt als een verzoek om afwijkend gebruik van het geweer, maar ook als een verzoek om ontheffing van het verbod om het konijn te doden en daarbij het geweer als middel aan te wijzen. De Afdeling oordeelt in deze uitspraak dat dit een verzoek om een ontheffing op grond van artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb is. De Faunabeheereenheid heeft de ontheffing aangevraagd omdat de vrijstelling volgens haar onvoldoende mogelijkheden biedt om het konijn te bestrijden. De Faunabeheereenheid wil met de gevraagde ontheffing de omvang van de populatie konijnen plaatselijk beperken. Gelet op de formulering van artikel 3.17 van de Wnb moet bij de verlening van de ontheffing in ieder geval aan de volgende voorwaarden worden voldaan: er is geen andere bevredigende oplossing om het konijn te bestrijden, de ontheffing is nodig ter voorkoming van schade en/of in het belang van de openbare veiligheid, en de ontheffing doet geen afbreuk aan het streven om het konijn in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Het college verleent de ontheffing zelfstandig, dus los van de landelijke vrijstelling. Het college moet bij de verlening van de ontheffing opnieuw motiveren waarom op dat moment aan de voorwaarden wordt voldaan. Het staat het college vrij om daarbij te verwijzen naar de motivering van de landelijke vrijstelling, maar een enkele verwijzing naar het bestaan van de landelijke vrijstelling is onvoldoende. De Afdeling toetst de ontheffing aan de drie genoemde voorwaarden en komt tot de slotsom dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat er geen andere bevredigende oplossing is en dat de ontheffing geen afbreuk doet aan de staat van instandhouding van het konijn. Anders dan de rechtbank vond, is de Afdeling van oordeel dat de ontheffing ook noodzakelijk is. Het over de eerste twee voorwaarden gevoerde betoog van de stichtingen slaagt niet. Het over de derde voorwaarde gevoerde betoog van de Faunbeheereenheid slaagt wel. Dat betekent dat de aan de Faunabeheereenheid verleende ontheffing in stand blijft. Inleiding 3.       Het opzettelijk doden van het konijn is op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wnb verboden. In artikel 3.1, tweede lid, van de Regeling natuurbescherming (hierna: Rnb) is aan grondgebruikers vrijstelling van dit verbod verleend voor de bestrijding van konijnen. Die bestrijding moet volgens artikel 3.12, eerste lid, van de Wnb gebeuren overeenkomstig een faunabeheerplan. Daarom heeft de Faunabeheereenheid in mei 2017 het ‘Faunabeheerplan jachtsoorten Zuid-Holland 2017-2023’ (hierna: het faunabeheerplan) vastgesteld. Daarin is uitgelegd op welke wijze de vrijstelling wordt toegepast. 4.       Op 17 februari 2018 heeft de Faunabeheereenheid een aanvraag om ontheffing ingediend omdat bij de uitvoering van de vrijstelling overeenkomstig het faunabeheerplan aanvullende middelen en maatregelen nodig zijn. De Faunabeheereenheid wil bij de bestrijding van het konijn met het geweer dat geweer ook na zonsondergang en voor zonsopgang mogen gebruiken. Ook wil de Faunabeheereenheid het geweer binnen of bij de bebouwde kom en binnen de afpalingskring van eendenkooien kunnen gebruiken. Verder wil de Faunabeheereenheid kunstlicht en een luchtdrukgeweer met geluiddemper mogen gebruiken. Volgens de Faunabeheereenheid is de ontheffing bij dijken en kaden die dienen ter kering van water en bij taluds van (spoor)wegen nodig om de openbare veiligheid te beschermen. Om konijnen op deze locaties te kunnen bestrijden heeft de Faunabeheereenheid verzocht om dat daar gedurende het gehele jaar, dus ook op zon- en feestdagen, en met alle nuttige middelen te mogen doen. De ontheffing is op deze locaties ook nodig om ernstige schade te voorkomen. Verder is de ontheffing nodig om schade op industrieterreinen, begraafplaatsen en sportvelden en aan andere vormen van eigendom, zoals (moes)tuinen, volkstuincomplexen, recreatieterreinen, campings en in en onder trottoirs, te voorkomen. 5.       Het college heeft de gevraagde ontheffing onder voorwaarden en beperkingen verleend voor de periode van 11 februari 2019 tot en met 15 juli 2023. Uitspraak van de rechtbank 6.       De stichtingen hebben tegen de ontheffing beroep ingesteld. De rechtbank heeft dit beroep gegrond verklaard en het besluit van 11 februari 2019 vernietigd. De rechtbank heeft daartoe het volgende overwogen. Een ontheffing kan worden verleend als aan de voorwaarden van artikelen 3.8, vijfde lid, gelezen in samenhang met artikel 3.10, tweede lid, van de Wnb is voldaan. De landelijke vrijstelling vormt een belangrijke indicatie dat is voldaan aan de voorwaarde dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat dan doden om schade door konijnen te voorkomen. Het college heeft zijn standpunt dat aan deze voorwaarde is voldaan gemotiveerd door te verwijzen naar het faunabeheerplan. In dat wat de stichtingen hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding om dit standpunt onjuist te achten. Verder heeft het college aannemelijk gemaakt dat ook is voldaan aan de voorwaarde dat met de ontheffing geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van het konijn in de provincie Zuid-Holland. Het konijn is aangewezen als dier dat niet in zijn voortbestaan wordt bedreigd en in het gehele land schade veroorzaakt. Op grond van de landelijke vrijstelling is het uitgangspunt dat geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort. Het college is er volgens de rechtbank echter niet in geslaagd om met concrete gegevens inzichtelijk te maken waarom de vrijstelling onvoldoende is voor een effectieve bestrijding van het konijn en waarom is voldaan aan de voorwaarde dat de ontheffing in aanvulling hierop noodzakelijk is. In het faunabeheerplan staat dat het konijn in grote delen van het land niet bejaagd of bestreden zal worden op basis van de landelijke vrijstelling. Verder staat daarin alleen in algemene bewoordingen welke schade konijnen kunnen veroorzaken. Het college heeft niet inzichtelijk gemaakt dat deze schade zich daadwerkelijk heeft voorgedaan of dreigde voor te doen. Het college heeft daarom onvoldoende gemotiveerd waarom de gevraagde ontheffing in aanvulling op de geldende landelijke vrijstelling nodig was en waarom de ontheffing nodig was voor de gehele provincie. Verder heeft het college ten onrechte niet beoordeeld of de ontheffing naar tijd en ruimte kon worden beperkt. De hoger beroepen 7.       De Faunabeheereenheid heeft daartegen hoger beroep ingesteld. Zij kan zich niet verenigen met het door de rechtbank gehanteerde toetsingskader en met de overweging dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt dat is voldaan aan de voorwaarde dat de ontheffing noodzakelijk is. De stichtingen hebben incidenteel hoger beroep ingesteld. Zij kunnen zich niet verenigen met de overwegingen dat is voldaan aan de voorwaarden dat er geen andere bevredigende oplossing is en dat met de ontheffing geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van het konijn. Hebben partijen nog belang bij hun hoger beroepen? 8.       De rechtbank heeft de ontheffing, die is verleend tot en met 15 juli 2023, vernietigd. Hoewel de geldigheidsduur van de ontheffing inmiddels is verstreken, hebben partijen toch belang bij de beoordeling van de rechtmatigheid van deze vernietiging omdat deze gevolgen heeft voor toekomstige aanvragen. Op de zitting is gebleken dat de Faunabeheereenheid voor de periode na 15 juli 2023 een soortgelijke ontheffing heeft gevraagd, onder verwijzing naar een nieuw faunabeheerplan.

9.1.    Op grond van artikel 3.26, tweede lid, aanhef en onder a tot en met c van de Wnb kan bij algemene maatregel van bestuur het gebruik van het geweer worden uitgesloten of beperkt en kunnen regels worden gesteld over het geweer, de munitie en het gebruik van middelen op, aan of bij het geweer. Deze regels zijn neergelegd in het Besluit natuurbescherming (hierna: Bnb). In artikel 3.16, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van het Bnb staat dat het verboden is om een geweer te gebruiken voor zonsopgang en na zonsondergang, binnen de bebouwde kom en binnen de afpalingskring van een eendenkooi. In artikel 3.13, eerste lid, staat dat een geweer een gladde loop heeft met een kaliber van ten minste 24 en ten hoogste 12. In artikel 3.13, vierde lid, van het Bnb staat dat een geweer niet is voorzien van een geluiddemper, een kunstmatige lichtbron, een voorziening om de prooi te verlichten, een vizier met beeldomzetter, een elektronische beeldversterker of enig ander instrument om in de nacht te schieten. 9.2.    De Faunabeheereenheid heeft verzocht om ontheffing van deze regels. De Faunabeheereenheid merkt terecht op dat artikel 3.26, derde lid, van de Wnb de wettelijke basis is voor een ontheffing voor afwijkend gebruik van het geweer. Dit artikel bepaalt dat het college ontheffing kan verlenen van de regels over het geweer en het gebruik van middelen, op, aan of bij het geweer en dat bij het verlenen van ontheffing van regels over munitie ook rekening wordt gehouden met de belangen van veiligheid, volksgezondheid, welzijn en milieu. Hoewel het artikel niet verwijst naar artikel 3.10, tweede lid, en artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb, heeft het college de gevraagde ontheffing wel terecht aan de voorwaarden in deze artikelen getoetst. Daartoe is het volgende van belang. 9.2.1. Een ontheffing voor afwijkend gebruik van het geweer kan worden verleend als ontheffing wordt verleend van het verbod om de betreffende diersoort te doden en het geweer op grond van artikel 3.25, eerste lid, van de Wnb als middel wordt aangewezen. De Faunabeheereenheid heeft verzocht om het konijn in de nacht, binnen de bebouwde kom en binnen de afpalingskring van een eendenkooi met een (luchtdruk)geweer inclusief hulpmiddelen te doden. Dat is niet alleen een verzoek om afwijkend gebruik van het geweer, maar ook een verzoek om ontheffing van het verbod om het konijn te doden en daarbij het geweer als middel aan te wijzen. Ook heeft de Faunabeheereenheid verzocht om bij de bestrijding van konijnen bij dijken, kaden en taluds van wegen en spoorwegen, dat gedurende het gehele jaar, dus ook op zon- en feestdagen, en met alle nuttige middelen te mogen doen. Zoals de Faunabeheereenheid ook zelf in het verzoek heeft aangegeven, is dit een verzoek om een ontheffing op grond van artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb. Dat artikel bepaalt onder meer dat het college een ontheffing verleent ten behoeve van de beperking van de populatie van dieren, genoemd in de bijlage A, indien deze beperking nodig is ter voorkoming van schade of overlast of in het belang van de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang. In de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel staat dat deze ontheffing kan worden verleend als een vrijstelling voor schadebestrijding onvoldoende soelaas biedt (Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 348, 3, p. 169). Het gaat daarbij om een ontheffing voor planmatig en gebiedsgericht populatiebeheer. De Faunabeheereenheid heeft de ontheffing gevraagd omdat de vrijstelling volgens haar onvoldoende mogelijkheden biedt om het konijn op een effectieve manier te bestrijden. De Faunabeheereenheid wil met de gevraagde ontheffing de omvang van de populatie konijnen plaatselijk beperken om schade te voorkomen en de openbare veiligheid te beschermen. 9.2.2. Omdat artikel 3.17 verwijst naar artikel 3.10, tweede lid, en artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb, moet bij de verlening van de ontheffing aan de voorwaarden van de twee laatstgenoemde artikelen worden voldaan. Dit betekent dat de ontheffing slechts kan worden verleend als er geen andere bevredigende oplossing is om het konijn te bestrijden, de ontheffing nodig is ter voorkoming van schade en in het belang van de openbare veiligheid, en de ontheffing geen afbreuk doet aan het streven om het konijn in zijn natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Anders dan de Faunabeheereenheid heeft aangevoerd, heeft de rechtbank, in navolging van het college, terecht aan deze voorwaarden getoetst. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3471. 9.3.    Het betoog slaagt niet. Incidenteel hoger beroep van de stichtingen Is er geen andere bevredigende oplossing? 10.     De stichtingen voeren aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen andere bevredigende oplossing is dan het doden van het konijn. Zij voeren aan dat bij de plaatsing van het konijn op de vrijstellingslijst al is geoordeeld dat er geen andere bevredigende oplossing is. Dit betekent volgens de stichtingen dat alle mogelijkheden die de vrijstelling biedt bevredigend zijn en dat het college dus moet bewijzen waarom de vrijstelling niet bevredigend is. Dat heeft het college niet gedaan. Verder is de rechtbank ten onrechte voorbij gegaan aan de door de stichtingen genoemde alternatieve oplossingen, zoals het plaatsen van konijnenkerende rasters en extra bescherming van tankwallen. Deze alternatieven zijn beschikbaar en worden in de praktijk toegepast. Het college had per locatie moeten aantonen waarom deze maatregelen niet toepasbaar zijn.

10.1.  Het college hoeft bij het verlenen van een ontheffing niet aannemelijk te maken waarom de vrijstelling niet bevredigend is. Artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb, gelezen in samenhang met artikel 3.10, tweede lid, van de Wnb noemt deze voorwaarde niet. Deze artikelen bepalen wel dat ontheffing uitsluitend wordt verleend als er geen andere bevredigende oplossing is dan het doden van soorten, genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij de wet, waarin het konijn is genoemd. 10.2.  De rechtbank heeft overwogen dat de plaatsing van het konijn op de landelijke vrijstellingslijst een belangrijke indicatie is voor de conclusie dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat. De Afdeling merkt hierover op dat de vrijstelling van het verbod om het konijn te doden pas na de inwerkingtreding van de goedkeuring van het faunabeheerplan daadwerkelijk effect heeft. Bij de goedkeuring van het faunabeheerplan toetst het college onder meer of is voldaan aan de voorwaarde dat er geen andere bevredigende oplossing is dan het doden van het konijn. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1545 (overweging 7.-7.10). Maar ook als de goedkeuring van het faunabeheerplan in werking is getreden, moet het college bij de verlening van een ontheffing opnieuw motiveren waarom er op dat moment geen andere bevredigende oplossing is. Het college verleent de ontheffing zelfstandig, dus los van de landelijke vrijstelling. Het staat het college vrij om daarbij te verwijzen naar de motivering van de landelijke vrijstelling, maar een enkele verwijzing naar het bestaan van de landelijke vrijstelling is onvoldoende. 10.3.  Het college heeft in het besluit van 11 februari 2019 ter motivering van zijn standpunt dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat verwezen naar hoofdstuk 10 van het faunabeheerplan. Daarin is toegelicht dat het konijn vooral in de nacht actief is en dat het in de nacht moeilijk is om akoestische middelen in te zetten vanwege de nachtrust. Het is moeilijk te voorkomen dat konijnen zandige sportvelden, begraafplaatsen, industrieterreinen en taluds in gebruik nemen. Rasters, roosters, elektrische draadroosters en watergangen kunnen konijnen enigszins weren. Elektrische draadroosters en netwerken zijn bij sportvelden waar kinderen sporten alleen niet goed toepasbaar. Bovendien zal het effect van afrasteren altijd beperkt worden door openingen in het raster, bij in- en uitgangen, en door het graafvermogen van het konijn. Ook kunnen jonge konijnen door de mazen van de afrastering kruipen. Genoemde maatregelen vragen ook een (soms onevenredig) hoge investering. Toepassing bij infrastructuur, dijken, leidingstraten en tankwallen is door de lengte van deze objecten niet haalbaar. De golfbanen in de duinen van Zuid-Holland hebben een ingegraven raster. De afrastering heeft de bereikbaarheid voor konijnen verminderd, maar heeft niet voor het volledig buitensluiten van konijnen gezorgd. Als konijnen vooral op de schadelocaties zitten, door het zand op die locaties, heeft afrastering weinig nut. Verder kan het aanleggen van een aaneengesloten slotensysteem rondom een plangebied een barrière zijn. Deze methode kan alleen in natte gebieden worden toegepast en vraagt om een grote financiële investering. Zolang een terrein geschikt leefgebied voor het konijn is, zullen konijnen op termijn altijd terugkeren. Het terrein kan minder geschikt gemaakt worden door opgaande vegetatie te rooien. Maar de bomen en stuiken op terreinen hebben vaak een functie, bijvoorbeeld als windkering of afscheiding. Bovendien maakt begroeiing het ook voor mensen een meer aantrekkelijk terrein, aldus het faunabeheerplan. In de bijlage bij het besluit heeft het college verder toegelicht dat de door de stichtingen voorgestelde maatregelen, te weten het aanbrengen van ‘concrete canvas’ of ‘rockmats’ geen bevredigende oplossing zijn. Het aanbrengen van deze materialen op deze locaties is zeer arbeidsintensief, is niet altijd mogelijk en gaat gepaard met onevenredig hoge kosten.      De Afdeling is van oordeel dat het college daarmee voor de gevraagde locaties voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat er geen andere bevredigende oplossing is. 10.4.  Het betoog slaagt niet. Wordt met de ontheffing afbreuk gedaan aan het streven om het konijn in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan? 11.     De stichtingen voeren aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat met de ontheffing geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van het konijn in Zuid-Holland. Het konijn is op 3 november 2020 toegevoegd aan de rode lijst van Nederlandse Zoogdieren in de categorie ‘gevoelig’. De stichtingen wijzen erop dat de populatiegrootte van het konijn sinds 1950 met meer dan 60% is afgenomen en dat een meerderheid van de Tweede Kamer de wens heeft uitgesproken om het konijn te schrappen van de lijst van vrij bejaagbare soorten. De stichtingen wijzen erop dat artikel 1.5, derde lid, onder a, en vierde lid, van de Wnb bepaalt dat de rode lijsten onderdeel uitmaken van de nationale natuurvisie. Verder vereist artikel 1.12 van de Wnb dat provincies de nodige maatregelen nemen voor het behoud en herstel van soorten op de rode lijsten. Maar de ‘Visie Rijke Groenblauwe Leefomgeving’ van de Provincie Zuid-Holland schenkt volgens de stichtingen ten onrechte geen aandacht aan de plaatsing van het konijn op de rode lijst. De stichtingen wijzen verder op de ‘Telganger oktober 2020’ van de Zoogdiervereniging (hierna: de Telganger). Volgens de Telganger is in Zuid-Holland sprake van een sterke afname van konijnen in het najaar en luidt de trendbeoordeling nu ‘matige afname’. Dit betekent volgens de stichtingen dat er dus geen ‘matige toename’ meer is, zoals in het faunabeheerplan is beschreven.

11.1.  De rechtbank heeft overwogen dat door de plaatsing van het konijn op de landelijke vrijstellingslijst het uitgangspunt is dat geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van het konijn. De Afdeling merkt daarover het volgende op. Zoals de Afdeling hierboven onder 10.2 heeft overwogen, heeft de vrijstelling van het verbod om het konijn te doden pas daadwerkelijk effect na de inwerkingtreding van de goedkeuring van het faunabeheerplan. Bij de goedkeuring van het faunabeheerplan toetst het college onder meer of is voldaan aan de voorwaarde dat er geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijk verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1545 (overweging 7.-7.10). Maar ook als de goedkeuring van het faunabeheerplan in werking is getreden, moet het college bij de verlening van een ontheffing opnieuw motiveren waarom er dat moment aan deze voorwaarde wordt voldaan. 11.2.  Het college heeft zich in het besluit van 11 februari 2019 op het standpunt gesteld dat met de ontheffing de staat van instandhouding niet in het geding is en heeft daartoe verwezen naar de motivering van de landelijke vrijstelling in de nota van toelichting van het Bnb. Daarin staat in paragraaf 4.1 echter alleen dat het konijn niet in zijn voorbestaan wordt bedreigd en dat gevaar ook niet loopt. Deze stelling is niet onderbouwd of van bronnen voorzien. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1545, overweging 14.3, over het goedkeuringsbesluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van het faunabeheerplan ‘Algemene soorten 2017-2023’. 11.3.  Daarnaast heeft het college in het besluit van 11 februari 2019 verwezen naar paragraaf 15.3 van het faunabeheerplan en heeft het een nadere toelichting gegeven. De Afdeling is van oordeel dat het college daarmee wel voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat met de ontheffing, die erop gericht is om populaties konijnen plaatselijk te beperken, geen afbreuk wordt gedaan aan het streven om het konijn in Zuid-Holland in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. De Afdeling licht dat hierna toe. In het faunabeheerplan is beschreven dat op basis van gegevens van het NEM Meetnet DAZ-BMP in Zuid-Holland een matige toename van de populatie zichtbaar is voor de periode 1997-2015. In de periode van 2005-2015 is de populatie stabiel. Omdat het konijn in Zuid-Holland een algemene soort is, en de soort sinds de start van de meetnetten flinke populatieschommelingen heeft gekend, is de verwachting dat in de toekomst een levensvatbare populatie konijnen in Zuid-Holland aanwezig kan en zal zijn. De aanwezigheid en populatiedichtheid van het konijn in Zuid-Holland is in het algemeen goed. Aantallen en verspreiding zijn stabiel of verbeteren, tenzij ziekte toeslaat. Konijnen met het VHR-virus komen met name in de duinen voor, waar het konijn over het algemeen niet wordt bejaagd of bestreden. De staat van instandhouding van het konijn werd in Zuid-Holland niet benadeeld door bejaging en bestrijding, aldus het faunabeheerplan. Voortzetting van de jacht en schadebestrijding kan ook in de periode 2017-2023 plaatsvinden, aldus het faunabeheerplan. 11.4.  Het door stichtingen gedane beroep op de rode lijst en de Telganger kan niet tot een ander oordeel leiden. Nog daargelaten dat het konijn eerst na de verlening van de ontheffing op de rode lijst is geplaatst en dat ook de Telganger dateert van na die verlening, overweegt de Afdeling het volgende. De rode lijst 11.5.  In artikel 1.5, vierde lid, van de Wnb is uitvoering gegeven aan de verplichting van het Verdrag van Bern om in het beleid bijzondere aandacht te besteden aan soorten die met uitsterven worden bedreigd en kwetsbaar zijn. In dat artikel staat dat de nationale natuurvisie, in de vorm van rode lijsten, inzicht biedt in de met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende dier- en plantensoorten die van nature in Nederland voorkomen.          Voor zover de stichtingen betogen dat de ‘Visie Rijke Groenblauwe Leefomgeving’ van de provincie Zuid-Holland geen aandacht schenkt aan de plaatsing van het konijn op de rode lijst, overweegt de Afdeling dat deze visie in deze procedure niet ter beoordeling staat. Verder betekent de plaatsing van het konijn op de rode lijst niet dat de ontheffing daarom per definitie afbreuk doet aan het streven om de populatie van het konijn in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Zoals hiervoor is overwogen, heeft het college voldoende gemotiveerd dat met de ontheffing, die ziet op de bestrijding van plaatselijke populaties konijnen, geen afbreuk wordt gedaan aan dat streven. De Afdeling merkt verder op dat het konijn in de laagste categorie ‘gevoelig’ van de rode lijst is opgenomen. Volgens de toelichting van de geactualiseerde Rode Lijst Zoogdieren in de Staatscourant (Stcrt. 2020, 56788) kan met een aantal van meer dan 25.000 voortplantende konijnen niet gesteld kan worden dat zij in hun voortbestaan worden bedreigd of dat de staat van instandhouding in het geding is. Telganger 11.6.  Voor zover de stichtingen een beroep doen op de Telganger, overweegt de Afdeling het volgende. De gegevens van de Telganger zien alleen op de trends voor de konijnenstand in de duinen van Zuid-Holland, terwijl het merendeel van de gevraagde schadelocaties zich niet in dit gebied bevindt. Volgens de Telganger is de korte termijntrend op basis van de tellingen in het voorjaar gewijzigd in een ‘matige afname’ en is de korte termijntrend op basis van de tellingen in het najaar gewijzigd in ‘sterke afname’. Deze wijzigingen zijn hoogst waarschijnlijk het gevolg van een nieuwe uitbraak van het VHS-virus. Maar uit de Telganger blijkt ook dat de lange termijntrends op basis van de tellingen in het voorjaar en het najaar ongewijzigd zijn gebleven en dus nog steeds uitgaan van een matige toename. Deze gegevens komen overeen met wat in paragraaf 15.3 van het faunabeheerplan over de populatieomvang van konijnen in de duinen van Zuid-Holland is beschreven. De Telganger biedt daarom geen grond voor het oordeel dat het college zijn standpunt ten onrechte op het faunabeheerplan heeft gebaseerd. 11.7.  Het betoog van de stichtingen slaagt niet. Is de ontheffing nodig? 12.     De Faunabeheereenheid bestrijdt de conclusie van de rechtbank dat het college er niet in is geslaagd om met concrete gegevens inzichtelijk te maken waarom de vrijstelling onvoldoende is voor een effectieve bestrijding van het konijn en dat in aanvulling hierop ontheffing noodzakelijk is. De Faunabeheereenheid voert aan dat de landelijke vrijstelling niet voldoende gebruiksmogelijkheden biedt voor de bestrijding van het konijn. De rechtbank heeft ten onrechte een grote waarde toegekend aan de vermelding in het faunabeheerplan dat het konijn in grote delen van de provincie niet bejaagd of bestreden zal worden op basis van de vrijstelling. De provincie bestaat voor grote delen uit veenweidegebied, wat een ongeschikte habitat is voor het konijn. Daarom wordt de vrijstelling in grote delen van de provincie niet gebruikt. Het konijn komt met name voor in de duingebieden en op locaties waar bouwplannen in ontwikkeling zijn. De gevraagde ontheffing is niet overal in Zuid-Holland nodig, maar alleen voor bepaalde locaties, die over de gehele provincie verspreid liggen. De Faunabeheereenheid wijst erop dat uit de evaluatie van het faunabeheerplan blijkt dat in de voorgaande jaren in grotere mate gebruik is gemaakt van de ontheffing dan van de landelijke vrijstelling. Verder bestrijdt de Faunabeheereenheid de conclusie van de rechtbank dat het college niet concreet inzichtelijk heeft gemaakt dat de schade zich daadwerkelijk heeft voorgedaan of dreigde voor te doen in een omvang die noopte tot het verlenen van een ontheffing.

12.1.  De rechtbank heeft overwogen dat uit het faunabeheerplan volgt dat het konijn in grote delen van de provincie niet bejaagd of bestreden zal worden op basis van de vrijstelling en dat het college daarom had moeten motiveren waarom de ontheffing in aanvulling hierop nodig is. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, hoeft het college niet te motiveren waarom de ontheffing in aanvulling op de vrijstelling nodig is. Artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb, gelezen in samenhang met artikel 3.10, tweede lid, van de Wnb noemt deze voorwaarde niet. Deze artikelen bepalen wel dat ontheffing uitsluitend wordt verleend als wordt voldaan aan de voorwaarde dat zij nodig is ter voorkoming van schade of overlast of in het belang van de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang. Dit betekent dat de overwegingen van de rechtbank over de gebruiksmogelijkheden van de vrijstelling op een onjuist uitgangspunt berusten. Dat wat de Faunabeheereenheid daarover heeft aangevoerd hoeft daarom niet te worden besproken. 12.2.  De Faunabeheereenheid bestrijdt met succes de conclusie van de rechtbank dat het college niet concreet inzichtelijk heeft gemaakt dat de schade zich daadwerkelijk heeft voorgedaan of dreigde voor te doen in een omvang die noopte tot het verlenen van een ontheffing. Daartoe wordt het volgende overwogen. 12.3.  Uit de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof) van 14 juni 2007, ECLI:EU:C:2007:341, Commissie/Finland en 23 april 2020, ECLI:EU:C:2020:291, Commissie/Finland, volgt dat de lidstaten moeten waarborgen dat elke ingreep die de beschermde soorten raakt slechts wordt toegestaan op basis van besluiten die steunen op een nauwkeurige en treffende motivering en dat de beste relevante kennis beschikbaar moet zijn voor de autoriteiten op het moment waarop zij vergunningen - in dit geval de verlening van een ontheffing - afgeven. 12.4.  Zoals de Afdeling in de uitspraak van 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3366, heeft overwogen, is aan het gestelde vereiste van belangrijke schade voldaan, indien is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade. Bij de invulling van het begrip ‘belangrijke schade’ en bij het bepalen van een concrete dreiging daarvan, komt het college beoordelingsruimte toe. Niet vereist is dat de belangrijke schade zich al heeft voorgedaan. Uit het enkele gegeven dat een schadeveroorzakende diersoort en schadegevoelige gewassen in een gebied voorkomen, kan niet de conclusie worden getrokken dat belangrijke schade zich in die gebieden voordoet. Daarbij komt aan de schadehistorie belangrijke betekenis toe. 12.5.  De Afdeling is van oordeel dat het college in het besluit van 11 februari 2019 met verwijzing naar het faunabeheerplan voldoende heeft gemotiveerd dat op de gevraagde locaties sprake is van een concrete dreiging van belangrijke schade. Volgens het faunabeheerplan is het konijn in Zuid-Holland een algemeen voorkomende soort en leeft het bij voorkeur in zanderige grond en blijft het graag in de omgeving van het hol. Plekken waarbij zand is aangebracht op klei, zoals wegen, dijken, sportvelden, industrieterreinen en woonwijken, zijn gevoelig voor het graven van konijnen. Het havengebied van Rotterdam is zowel door de zandige bodem als door de aanwezigheid van vele kaden op de terminals bijzonder geschikt voor het konijn. Het hol van een konijn kan zeer uitgebreid worden met gangen en kamers, waaronder een aparte nestkamer waar jongen worden geboren. Een vrouwtjeskonijn heeft meestal twee tot drie worpen per jaar en het aantal jongen bedraagt meestal drie tot zeven, aldus het faunabeheerplan. Het college heeft met verwijzing naar paragraaf 8.3 van het faunabeheerplan toegelicht dat door het graven van konijnen op begraafplaatsen graven en grafstenen kunnen verzakken en botten kunnen worden opgegraven en dat op sportvelden grasmatten kunnen worden vernield. Op industrieterreinen kunnen tankwallen rondom olieopslagtanks en chemische terminals verzakken. Deze tankwallen zijn bedoeld om bij calamiteiten het weglekken en de verspreiding van olie en/of chemicaliën tegen te gaan. Daarnaast kunnen konijnen gebouwen, leidingstroken en andere infrastructuur ondergraven, zoals (spoor)dijken en taluds van wegen. Als een waterkering wordt doorbroken of een snelweg of spoor gaat verzakken, kan dat grote gevolgen hebben voor de veiligheid van veel mensen. Tenslotte kunnen konijnen door het graven en vraat ook schade aanrichten aan andere vormen van eigendom, zoals campings, volkstuinen en recreatieterreinen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen hoefde het college niet inzichtelijk te maken dat de schade zich daadwerkelijk heeft voorgedaan omdat het konijn in de afgelopen jaren met gebruikmaking van de toen geldende ontheffingen is bestreden. De nu verleende ontheffing is een voorzetting van het gevoerde beheer. In het faunabeheerplan zijn overzichten opgenomen van de aantallen konijnen die in de voorgaande jaren zijn gedood ter voorkoming van schade aan waterkerende dijken, spoor- en weginfrastructuur, op industrieterreinen, sportvelden en begraafplaatsen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, betekent de omstandigheid dat de meeste bestrijding van konijnen heeft plaatsgevonden in het havengebied van Rotterdam, en er dus minder konijnen zijn bestreden op de andere locaties, niet dat er op de andere locaties geen sprake is van dreigende schade. Zodra er konijnen worden gesignaleerd, moet kunnen worden ingegrepen ter voorkoming van snelle vermeerdering van konijnen en daarmee ter voorkoming van schade. Daarmee wordt ook voorkomen dat grote aantallen konijnen moeten worden gedood. Verder heeft het college in het besluit van 11 februari 2019 toegelicht waarom de ontheffing zorgt voor een effectieve bestrijding van het konijn. Het konijn is over het algemeen in de schemering en in de nacht actief. Dit maakt dat de bestrijding tijdens de actieve uren dient plaats te vinden. 12.6.  De conclusie van het vorenstaande is dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de ontheffing op de gevraagde locaties nodig is ter voorkoming van schade en dat de bestrijding van het konijn bij dijklichamen, taluds van (spoor)wegen en tankwallen ook onmiskenbaar nodig is in het belang van de openbare veiligheid. De rechtbank heeft ten onrechte anders geoordeeld. 12.7.  Het betoog van de Faunabeheereenheid slaagt. Geluiddemper 13.     De stichtingen betogen dat geen ontheffing kan worden verleend voor het gebruik van een geluiddemper omdat deze niet in het faunabeheerplan wordt genoemd. Zij wijzen erop dat een ontheffing, gelet op artikel 3.12, eerste lid, van de Wnb, moet worden onderbouwd met een faunabeheerplan. 13.1.  De stichtingen hebben deze beroepsgrond niet eerder aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgrond niet voor. De Afdeling zal deze beroepsgrond dus niet inhoudelijk bespreken. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362.

14.     Het incidenteel hoger beroep van de stichtingen is ongegrond. Het hoger beroep van de Faunabeheereenheid is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de stichtingen tegen het besluit van 11 februari 2019 alsnog ongegrond verklaren. 15.     Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken. Besluit 13 september 2021 16.     Bij besluit van 13 september 2021 heeft het college naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank opnieuw beslist op het verzoek van de Faunabeheereenheid. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van die wet van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Omdat de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, is de grondslag aan dit besluit komen te vervallen. De Afdeling zal het besluit van 13 september 2021 daarom ook vernietigen.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep van Stichting Faunabeheereenheid Zuid-Holland gegrond; II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van Stichting Animal Rights en Stichting Fauna4Life ongegrond; III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 januari 2021 in zaak nr. 19/1509; IV.      verklaart het beroep van Stichting Animal Rights en Stichting Fauna4Life ongegrond; V.       vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 13 september 2021, kenmerk 00610390-00014775. Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud, en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier. w.g. Verheij voorzitter De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen Uitgesproken in het openbaar op 8 november 2023   BIJLAGE   Wet natuurbescherming Artikel 1.1 […] - gunstige staat van instandhouding van de soort: staat van instandhouding van een soort waarvoor geldt dat: a. uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en b. het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en c. er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn stand te houden; […] - staat van instandhouding van een soort: effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort op het grondgebied, bedoeld in artikel 2 van de Habitatrichtlijn; […]. Artikel 1.5 1. Onze Minister stelt een nationale natuurvisie vast. […] 3. De nationale natuurvisie besteedt daarbij in het bijzonder aandacht aan: a. het behoud en zonodig herstel van een gunstige staat van   instandhouding van de van nature in Nederland in het wild voorkomende soorten dieren en planten en de in Nederland voorkomende typen natuurlijke habitats en habitats van soorten;[…]. 4. De nationale natuurvisie biedt, in de vorm van rode lijsten, inzicht in de met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende dier- en plantensoorten die van nature in Nederland voorkomen […]. Artikel 1.12 1. Gedeputeerde staten van de provincies dragen, ieder in hun provincie, tezamen zorg voor het nemen van de nodige maatregelen voor: […] c. het behoud of herstel van een gunstige staat van instandhouding van de met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende van nature in Nederland in het wild voorkomende dier- en plantensoorten, bedoeld in artikel 1.5, vierde lid. […]. Artikel 3.8 […] 5. Een ontheffing of vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden: a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing; b. zij is nodig: […] 2° ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren of andere vormen van eigendom; 3° in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en met inbegrip van voor het milieu wezenlijke gunstige effecten; […]. c. er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Artikel 3.10 1. Onverminderd artikel 3.5, eerste, vierde en vijfde lid, is het verboden: a. in het wild levende zoogdieren, […], genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij deze wet, opzettelijk te doden of te vangen; […] 2. Artikel 3.8, met uitzondering van het derde en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing op de verboden, bedoeld in het eerste lid, met dien verstande dat, in aanvulling op de redenen, genoemd in het vijfde lid, onderdeel b, de noodzaak voor de ontheffing of vrijstelling ook verband kan houden met handelingen: […] b. ter voorkoming van schade of overlast, met inbegrip van schade aan sportvelden, schietterreinen, industrieterreinen, kazernes, of begraafplaatsen; […]. Artikel 3.12 1. Er zijn faunabeheereenheden die voor hun werkgebied een faunabeheerplan opstellen. Het duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren, de bestrijding van schadeveroorzakende dieren door grondgebruikers en de uitoefening van de jacht geschieden overeenkomstig het faunabeheerplan. […]. Artikel 3.17 1. Ten behoeve van de beperking van de omvang van […] dieren van soorten als bedoeld in artikel […] 3.10, eerste lid, verlenen gedeputeerde staten ontheffing als bedoeld in artikel […] 3.8 eerste en vijfde lid, […] of 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, indien deze beperking nodig is: […] b. in geval van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid: […]; 2° ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom, of 3° in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang of c. ingeval van soorten als bedoeld in 3.10, eerste lid, met uitzondering van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid: 1° om redenen genoemd in onderdeel b; 2° ter voorkoming van schade over overlast, met inbegrip van schade aan sportvelden, industrieterreinen of begraafplaatsen;       […]. 2. Een ontheffing als bedoeld in het eerste lid wordt verleend aan een faunabeheereenheid die handelt overeenkomstig het daartoe vastgestelde en goedgekeurde faunabeheerplan. […]. Artikel 3.26 1. Het is verboden een geweer te gebruiken ter uitoefening van het bepaalde bij of krachtens deze wet: […] b. op gronden, niet zijnde een jachtveld dat voldoet aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde regels; […] d. voor andere handelingen dan: […] 2° de uitvoering van handelingen waarvoor een ontheffing of vrijstelling als bedoeld in de artikelen […], 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, eerste, onderscheidenlijk tweede lid of derde lid, […] is verleend; […]. 2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan het gebruik van het geweer, bedoeld in het eerste lid, worden uitgesloten of beperkt en kunnen regels worden gesteld over: a. het geweer; b. de munitie, waarbij ook rekening wordt gehouden met belangen van veiligheid, volksgezondheid, welzijn en milieu; c. het gebruik van middelen op, aan of bij het geweer; […]. 3. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing en provinciale staten kunnen vrijstelling verlenen van het eerste lid, onderdeel a of b, en de krachtens het tweede lid gestelde regels, met dien verstande dat bij het verlenen van ontheffing of vrijstelling van regels als bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, ook rekening wordt gehouden met belangen van veiligheid, volksgezondheid, welzijn en milieu. Het konijn is genoemd de bijlage, onderdeel A, van de wet. Besluit natuurbescherming Artikel 3.13 1. Een geweer als bedoeld in artikel 3.26, eerste lid, van de wet heeft een gladde loop met een kaliber van ten minste 24 en ten hoogste 12 of een getrokken loop met een normaal kaliber van ten minste .22 inch of 5,58 millimeter. […] 4. Een geweer als bedoeld in artikel 3.26, eerste lid, van de wet is niet voorzien van een geluiddemper, een kunstmatige lichtbron, een voorziening om de prooi te verlichten, een vizier met beeldomzetter, een elektronische beeldversterker of enig ander instrument om in de nacht te schieten. Artikel 3.16 1. Het is verboden een geweer ter uitoefening van het bepaalde bij of krachtens de wet te gebruiken: a.

202101392/1/A3. Datum uitspraak: 8 november 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.       Stichting Faunabeheereenheid Zuid-Holland, (hierna: de Faunabeheereenheid), gevestigd te Den Haag, 2.       Stichting Animal Rights, gevestigd te Den Haag, en Stichting Fauna4life, gevestigd te Amstelveen, (hierna: de stichtingen), appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 januari 2021 in zaak nr. 19/1509 in het geding tussen: de stichtingen, en het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.

Bij besluit van 11 februari 2019 heeft het college aan de Faunabeheereenheid ontheffing verleend van een aantal verboden op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). Bij uitspraak van 5 januari 2021 heeft de rechtbank het door de stichtingen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 11 februari 2019 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft de Faunabeheereenheid hoger beroep ingesteld. De stichtingen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld. De Faunabeheereenheid en het college hebben elk een schriftelijke uiteenzetting over het incidenteel hoger beroep gegeven. Bij besluit van 13 september 2021 heeft het college opnieuw aan de Faunabeheereenheid ontheffing verleend van een aantal verboden op grond van de Wnb. De stichtingen hebben een zienswijze naar voren gebracht. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 mei 2023, waar de stichtingen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. M. van Duijn, advocaat te Den Haag, het college, vertegenwoordigd door mr. F.B. Mantel, en vergezeld van K. Alblas, en de Faunabeheereenheid, vertegenwoordigd door mr. M.A. Huber en [gemachtigde B], ter zitting zijn verschenen.

1.       Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Samenvatting 2.       De Faunabeheereenheid heeft verzocht om het konijn onder meer in de nacht met een geweer inclusief hulpmiddelen te bestrijden ter voorkoming van schade en in het belang van de openbare veiligheid. Dat verzoek wordt door de Afdeling niet alleen aangemerkt als een verzoek om afwijkend gebruik van het geweer, maar ook als een verzoek om ontheffing van het verbod om het konijn te doden en daarbij het geweer als middel aan te wijzen. De Afdeling oordeelt in deze uitspraak dat dit een verzoek om een ontheffing op grond van artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb is. De Faunabeheereenheid heeft de ontheffing aangevraagd omdat de vrijstelling volgens haar onvoldoende mogelijkheden biedt om het konijn te bestrijden. De Faunabeheereenheid wil met de gevraagde ontheffing de omvang van de populatie konijnen plaatselijk beperken. Gelet op de formulering van artikel 3.17 van de Wnb moet bij de verlening van de ontheffing in ieder geval aan de volgende voorwaarden worden voldaan: er is geen andere bevredigende oplossing om het konijn te bestrijden, de ontheffing is nodig ter voorkoming van schade en/of in het belang van de openbare veiligheid, en de ontheffing doet geen afbreuk aan het streven om het konijn in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Het college verleent de ontheffing zelfstandig, dus los van de landelijke vrijstelling. Het college moet bij de verlening van de ontheffing opnieuw motiveren waarom op dat moment aan de voorwaarden wordt voldaan. Het staat het college vrij om daarbij te verwijzen naar de motivering van de landelijke vrijstelling, maar een enkele verwijzing naar het bestaan van de landelijke vrijstelling is onvoldoende. De Afdeling toetst de ontheffing aan de drie genoemde voorwaarden en komt tot de slotsom dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat er geen andere bevredigende oplossing is en dat de ontheffing geen afbreuk doet aan de staat van instandhouding van het konijn. Anders dan de rechtbank vond, is de Afdeling van oordeel dat de ontheffing ook noodzakelijk is. Het over de eerste twee voorwaarden gevoerde betoog van de stichtingen slaagt niet. Het over de derde voorwaarde gevoerde betoog van de Faunbeheereenheid slaagt wel. Dat betekent dat de aan de Faunabeheereenheid verleende ontheffing in stand blijft. Inleiding 3.       Het opzettelijk doden van het konijn is op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wnb verboden. In artikel 3.1, tweede lid, van de Regeling natuurbescherming (hierna: Rnb) is aan grondgebruikers vrijstelling van dit verbod verleend voor de bestrijding van konijnen. Die bestrijding moet volgens artikel 3.12, eerste lid, van de Wnb gebeuren overeenkomstig een faunabeheerplan. Daarom heeft de Faunabeheereenheid in mei 2017 het ‘Faunabeheerplan jachtsoorten Zuid-Holland 2017-2023’ (hierna: het faunabeheerplan) vastgesteld. Daarin is uitgelegd op welke wijze de vrijstelling wordt toegepast. 4.       Op 17 februari 2018 heeft de Faunabeheereenheid een aanvraag om ontheffing ingediend omdat bij de uitvoering van de vrijstelling overeenkomstig het faunabeheerplan aanvullende middelen en maatregelen nodig zijn. De Faunabeheereenheid wil bij de bestrijding van het konijn met het geweer dat geweer ook na zonsondergang en voor zonsopgang mogen gebruiken. Ook wil de Faunabeheereenheid het geweer binnen of bij de bebouwde kom en binnen de afpalingskring van eendenkooien kunnen gebruiken. Verder wil de Faunabeheereenheid kunstlicht en een luchtdrukgeweer met geluiddemper mogen gebruiken. Volgens de Faunabeheereenheid is de ontheffing bij dijken en kaden die dienen ter kering van water en bij taluds van (spoor)wegen nodig om de openbare veiligheid te beschermen. Om konijnen op deze locaties te kunnen bestrijden heeft de Faunabeheereenheid verzocht om dat daar gedurende het gehele jaar, dus ook op zon- en feestdagen, en met alle nuttige middelen te mogen doen. De ontheffing is op deze locaties ook nodig om ernstige schade te voorkomen. Verder is de ontheffing nodig om schade op industrieterreinen, begraafplaatsen en sportvelden en aan andere vormen van eigendom, zoals (moes)tuinen, volkstuincomplexen, recreatieterreinen, campings en in en onder trottoirs, te voorkomen. 5.       Het college heeft de gevraagde ontheffing onder voorwaarden en beperkingen verleend voor de periode van 11 februari 2019 tot en met 15 juli 2023. Uitspraak van de rechtbank 6.       De stichtingen hebben tegen de ontheffing beroep ingesteld. De rechtbank heeft dit beroep gegrond verklaard en het besluit van 11 februari 2019 vernietigd. De rechtbank heeft daartoe het volgende overwogen. Een ontheffing kan worden verleend als aan de voorwaarden van artikelen 3.8, vijfde lid, gelezen in samenhang met artikel 3.10, tweede lid, van de Wnb is voldaan. De landelijke vrijstelling vormt een belangrijke indicatie dat is voldaan aan de voorwaarde dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat dan doden om schade door konijnen te voorkomen. Het college heeft zijn standpunt dat aan deze voorwaarde is voldaan gemotiveerd door te verwijzen naar het faunabeheerplan. In dat wat de stichtingen hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding om dit standpunt onjuist te achten. Verder heeft het college aannemelijk gemaakt dat ook is voldaan aan de voorwaarde dat met de ontheffing geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van het konijn in de provincie Zuid-Holland. Het konijn is aangewezen als dier dat niet in zijn voortbestaan wordt bedreigd en in het gehele land schade veroorzaakt. Op grond van de landelijke vrijstelling is het uitgangspunt dat geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort. Het college is er volgens de rechtbank echter niet in geslaagd om met concrete gegevens inzichtelijk te maken waarom de vrijstelling onvoldoende is voor een effectieve bestrijding van het konijn en waarom is voldaan aan de voorwaarde dat de ontheffing in aanvulling hierop noodzakelijk is. In het faunabeheerplan staat dat het konijn in grote delen van het land niet bejaagd of bestreden zal worden op basis van de landelijke vrijstelling. Verder staat daarin alleen in algemene bewoordingen welke schade konijnen kunnen veroorzaken. Het college heeft niet inzichtelijk gemaakt dat deze schade zich daadwerkelijk heeft voorgedaan of dreigde voor te doen. Het college heeft daarom onvoldoende gemotiveerd waarom de gevraagde ontheffing in aanvulling op de geldende landelijke vrijstelling nodig was en waarom de ontheffing nodig was voor de gehele provincie. Verder heeft het college ten onrechte niet beoordeeld of de ontheffing naar tijd en ruimte kon worden beperkt. De hoger beroepen 7.       De Faunabeheereenheid heeft daartegen hoger beroep ingesteld. Zij kan zich niet verenigen met het door de rechtbank gehanteerde toetsingskader en met de overweging dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt dat is voldaan aan de voorwaarde dat de ontheffing noodzakelijk is. De stichtingen hebben incidenteel hoger beroep ingesteld. Zij kunnen zich niet verenigen met de overwegingen dat is voldaan aan de voorwaarden dat er geen andere bevredigende oplossing is en dat met de ontheffing geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van het konijn. Hebben partijen nog belang bij hun hoger beroepen? 8.       De rechtbank heeft de ontheffing, die is verleend tot en met 15 juli 2023, vernietigd. Hoewel de geldigheidsduur van de ontheffing inmiddels is verstreken, hebben partijen toch belang bij de beoordeling van de rechtmatigheid van deze vernietiging omdat deze gevolgen heeft voor toekomstige aanvragen. Op de zitting is gebleken dat de Faunabeheereenheid voor de periode na 15 juli 2023 een soortgelijke ontheffing heeft gevraagd, onder verwijzing naar een nieuw faunabeheerplan.

9.1.    Op grond van artikel 3.26, tweede lid, aanhef en onder a tot en met c van de Wnb kan bij algemene maatregel van bestuur het gebruik van het geweer worden uitgesloten of beperkt en kunnen regels worden gesteld over het geweer, de munitie en het gebruik van middelen op, aan of bij het geweer. Deze regels zijn neergelegd in het Besluit natuurbescherming (hierna: Bnb). In artikel 3.16, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van het Bnb staat dat het verboden is om een geweer te gebruiken voor zonsopgang en na zonsondergang, binnen de bebouwde kom en binnen de afpalingskring van een eendenkooi. In artikel 3.13, eerste lid, staat dat een geweer een gladde loop heeft met een kaliber van ten minste 24 en ten hoogste 12. In artikel 3.13, vierde lid, van het Bnb staat dat een geweer niet is voorzien van een geluiddemper, een kunstmatige lichtbron, een voorziening om de prooi te verlichten, een vizier met beeldomzetter, een elektronische beeldversterker of enig ander instrument om in de nacht te schieten. 9.2.    De Faunabeheereenheid heeft verzocht om ontheffing van deze regels. De Faunabeheereenheid merkt terecht op dat artikel 3.26, derde lid, van de Wnb de wettelijke basis is voor een ontheffing voor afwijkend gebruik van het geweer. Dit artikel bepaalt dat het college ontheffing kan verlenen van de regels over het geweer en het gebruik van middelen, op, aan of bij het geweer en dat bij het verlenen van ontheffing van regels over munitie ook rekening wordt gehouden met de belangen van veiligheid, volksgezondheid, welzijn en milieu. Hoewel het artikel niet verwijst naar artikel 3.10, tweede lid, en artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb, heeft het college de gevraagde ontheffing wel terecht aan de voorwaarden in deze artikelen getoetst. Daartoe is het volgende van belang. 9.2.1. Een ontheffing voor afwijkend gebruik van het geweer kan worden verleend als ontheffing wordt verleend van het verbod om de betreffende diersoort te doden en het geweer op grond van artikel 3.25, eerste lid, van de Wnb als middel wordt aangewezen. De Faunabeheereenheid heeft verzocht om het konijn in de nacht, binnen de bebouwde kom en binnen de afpalingskring van een eendenkooi met een (luchtdruk)geweer inclusief hulpmiddelen te doden. Dat is niet alleen een verzoek om afwijkend gebruik van het geweer, maar ook een verzoek om ontheffing van het verbod om het konijn te doden en daarbij het geweer als middel aan te wijzen. Ook heeft de Faunabeheereenheid verzocht om bij de bestrijding van konijnen bij dijken, kaden en taluds van wegen en spoorwegen, dat gedurende het gehele jaar, dus ook op zon- en feestdagen, en met alle nuttige middelen te mogen doen. Zoals de Faunabeheereenheid ook zelf in het verzoek heeft aangegeven, is dit een verzoek om een ontheffing op grond van artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb. Dat artikel bepaalt onder meer dat het college een ontheffing verleent ten behoeve van de beperking van de populatie van dieren, genoemd in de bijlage A, indien deze beperking nodig is ter voorkoming van schade of overlast of in het belang van de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang. In de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel staat dat deze ontheffing kan worden verleend als een vrijstelling voor schadebestrijding onvoldoende soelaas biedt (Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 348, 3, p. 169). Het gaat daarbij om een ontheffing voor planmatig en gebiedsgericht populatiebeheer. De Faunabeheereenheid heeft de ontheffing gevraagd omdat de vrijstelling volgens haar onvoldoende mogelijkheden biedt om het konijn op een effectieve manier te bestrijden. De Faunabeheereenheid wil met de gevraagde ontheffing de omvang van de populatie konijnen plaatselijk beperken om schade te voorkomen en de openbare veiligheid te beschermen. 9.2.2. Omdat artikel 3.17 verwijst naar artikel 3.10, tweede lid, en artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb, moet bij de verlening van de ontheffing aan de voorwaarden van de twee laatstgenoemde artikelen worden voldaan. Dit betekent dat de ontheffing slechts kan worden verleend als er geen andere bevredigende oplossing is om het konijn te bestrijden, de ontheffing nodig is ter voorkoming van schade en in het belang van de openbare veiligheid, en de ontheffing geen afbreuk doet aan het streven om het konijn in zijn natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Anders dan de Faunabeheereenheid heeft aangevoerd, heeft de rechtbank, in navolging van het college, terecht aan deze voorwaarden getoetst. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3471. 9.3.    Het betoog slaagt niet. Incidenteel hoger beroep van de stichtingen Is er geen andere bevredigende oplossing? 10.     De stichtingen voeren aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen andere bevredigende oplossing is dan het doden van het konijn. Zij voeren aan dat bij de plaatsing van het konijn op de vrijstellingslijst al is geoordeeld dat er geen andere bevredigende oplossing is. Dit betekent volgens de stichtingen dat alle mogelijkheden die de vrijstelling biedt bevredigend zijn en dat het college dus moet bewijzen waarom de vrijstelling niet bevredigend is. Dat heeft het college niet gedaan. Verder is de rechtbank ten onrechte voorbij gegaan aan de door de stichtingen genoemde alternatieve oplossingen, zoals het plaatsen van konijnenkerende rasters en extra bescherming van tankwallen. Deze alternatieven zijn beschikbaar en worden in de praktijk toegepast. Het college had per locatie moeten aantonen waarom deze maatregelen niet toepasbaar zijn.

10.1.  Het college hoeft bij het verlenen van een ontheffing niet aannemelijk te maken waarom de vrijstelling niet bevredigend is. Artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb, gelezen in samenhang met artikel 3.10, tweede lid, van de Wnb noemt deze voorwaarde niet. Deze artikelen bepalen wel dat ontheffing uitsluitend wordt verleend als er geen andere bevredigende oplossing is dan het doden van soorten, genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij de wet, waarin het konijn is genoemd. 10.2.  De rechtbank heeft overwogen dat de plaatsing van het konijn op de landelijke vrijstellingslijst een belangrijke indicatie is voor de conclusie dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat. De Afdeling merkt hierover op dat de vrijstelling van het verbod om het konijn te doden pas na de inwerkingtreding van de goedkeuring van het faunabeheerplan daadwerkelijk effect heeft. Bij de goedkeuring van het faunabeheerplan toetst het college onder meer of is voldaan aan de voorwaarde dat er geen andere bevredigende oplossing is dan het doden van het konijn. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1545 (overweging 7.-7.10). Maar ook als de goedkeuring van het faunabeheerplan in werking is getreden, moet het college bij de verlening van een ontheffing opnieuw motiveren waarom er op dat moment geen andere bevredigende oplossing is. Het college verleent de ontheffing zelfstandig, dus los van de landelijke vrijstelling. Het staat het college vrij om daarbij te verwijzen naar de motivering van de landelijke vrijstelling, maar een enkele verwijzing naar het bestaan van de landelijke vrijstelling is onvoldoende. 10.3.  Het college heeft in het besluit van 11 februari 2019 ter motivering van zijn standpunt dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat verwezen naar hoofdstuk 10 van het faunabeheerplan. Daarin is toegelicht dat het konijn vooral in de nacht actief is en dat het in de nacht moeilijk is om akoestische middelen in te zetten vanwege de nachtrust. Het is moeilijk te voorkomen dat konijnen zandige sportvelden, begraafplaatsen, industrieterreinen en taluds in gebruik nemen. Rasters, roosters, elektrische draadroosters en watergangen kunnen konijnen enigszins weren. Elektrische draadroosters en netwerken zijn bij sportvelden waar kinderen sporten alleen niet goed toepasbaar. Bovendien zal het effect van afrasteren altijd beperkt worden door openingen in het raster, bij in- en uitgangen, en door het graafvermogen van het konijn. Ook kunnen jonge konijnen door de mazen van de afrastering kruipen. Genoemde maatregelen vragen ook een (soms onevenredig) hoge investering. Toepassing bij infrastructuur, dijken, leidingstraten en tankwallen is door de lengte van deze objecten niet haalbaar. De golfbanen in de duinen van Zuid-Holland hebben een ingegraven raster. De afrastering heeft de bereikbaarheid voor konijnen verminderd, maar heeft niet voor het volledig buitensluiten van konijnen gezorgd. Als konijnen vooral op de schadelocaties zitten, door het zand op die locaties, heeft afrastering weinig nut. Verder kan het aanleggen van een aaneengesloten slotensysteem rondom een plangebied een barrière zijn. Deze methode kan alleen in natte gebieden worden toegepast en vraagt om een grote financiële investering. Zolang een terrein geschikt leefgebied voor het konijn is, zullen konijnen op termijn altijd terugkeren. Het terrein kan minder geschikt gemaakt worden door opgaande vegetatie te rooien. Maar de bomen en stuiken op terreinen hebben vaak een functie, bijvoorbeeld als windkering of afscheiding. Bovendien maakt begroeiing het ook voor mensen een meer aantrekkelijk terrein, aldus het faunabeheerplan. In de bijlage bij het besluit heeft het college verder toegelicht dat de door de stichtingen voorgestelde maatregelen, te weten het aanbrengen van ‘concrete canvas’ of ‘rockmats’ geen bevredigende oplossing zijn. Het aanbrengen van deze materialen op deze locaties is zeer arbeidsintensief, is niet altijd mogelijk en gaat gepaard met onevenredig hoge kosten.      De Afdeling is van oordeel dat het college daarmee voor de gevraagde locaties voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat er geen andere bevredigende oplossing is. 10.4.  Het betoog slaagt niet. Wordt met de ontheffing afbreuk gedaan aan het streven om het konijn in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan? 11.     De stichtingen voeren aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat met de ontheffing geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van het konijn in Zuid-Holland. Het konijn is op 3 november 2020 toegevoegd aan de rode lijst van Nederlandse Zoogdieren in de categorie ‘gevoelig’. De stichtingen wijzen erop dat de populatiegrootte van het konijn sinds 1950 met meer dan 60% is afgenomen en dat een meerderheid van de Tweede Kamer de wens heeft uitgesproken om het konijn te schrappen van de lijst van vrij bejaagbare soorten. De stichtingen wijzen erop dat artikel 1.5, derde lid, onder a, en vierde lid, van de Wnb bepaalt dat de rode lijsten onderdeel uitmaken van de nationale natuurvisie. Verder vereist artikel 1.12 van de Wnb dat provincies de nodige maatregelen nemen voor het behoud en herstel van soorten op de rode lijsten. Maar de ‘Visie Rijke Groenblauwe Leefomgeving’ van de Provincie Zuid-Holland schenkt volgens de stichtingen ten onrechte geen aandacht aan de plaatsing van het konijn op de rode lijst. De stichtingen wijzen verder op de ‘Telganger oktober 2020’ van de Zoogdiervereniging (hierna: de Telganger). Volgens de Telganger is in Zuid-Holland sprake van een sterke afname van konijnen in het najaar en luidt de trendbeoordeling nu ‘matige afname’. Dit betekent volgens de stichtingen dat er dus geen ‘matige toename’ meer is, zoals in het faunabeheerplan is beschreven.

11.1.  De rechtbank heeft overwogen dat door de plaatsing van het konijn op de landelijke vrijstellingslijst het uitgangspunt is dat geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van het konijn. De Afdeling merkt daarover het volgende op. Zoals de Afdeling hierboven onder 10.2 heeft overwogen, heeft de vrijstelling van het verbod om het konijn te doden pas daadwerkelijk effect na de inwerkingtreding van de goedkeuring van het faunabeheerplan. Bij de goedkeuring van het faunabeheerplan toetst het college onder meer of is voldaan aan de voorwaarde dat er geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijk verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1545 (overweging 7.-7.10). Maar ook als de goedkeuring van het faunabeheerplan in werking is getreden, moet het college bij de verlening van een ontheffing opnieuw motiveren waarom er dat moment aan deze voorwaarde wordt voldaan. 11.2.  Het college heeft zich in het besluit van 11 februari 2019 op het standpunt gesteld dat met de ontheffing de staat van instandhouding niet in het geding is en heeft daartoe verwezen naar de motivering van de landelijke vrijstelling in de nota van toelichting van het Bnb. Daarin staat in paragraaf 4.1 echter alleen dat het konijn niet in zijn voorbestaan wordt bedreigd en dat gevaar ook niet loopt. Deze stelling is niet onderbouwd of van bronnen voorzien. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1545, overweging 14.3, over het goedkeuringsbesluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van het faunabeheerplan ‘Algemene soorten 2017-2023’. 11.3.  Daarnaast heeft het college in het besluit van 11 februari 2019 verwezen naar paragraaf 15.3 van het faunabeheerplan en heeft het een nadere toelichting gegeven. De Afdeling is van oordeel dat het college daarmee wel voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat met de ontheffing, die erop gericht is om populaties konijnen plaatselijk te beperken, geen afbreuk wordt gedaan aan het streven om het konijn in Zuid-Holland in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. De Afdeling licht dat hierna toe. In het faunabeheerplan is beschreven dat op basis van gegevens van het NEM Meetnet DAZ-BMP in Zuid-Holland een matige toename van de populatie zichtbaar is voor de periode 1997-2015. In de periode van 2005-2015 is de populatie stabiel. Omdat het konijn in Zuid-Holland een algemene soort is, en de soort sinds de start van de meetnetten flinke populatieschommelingen heeft gekend, is de verwachting dat in de toekomst een levensvatbare populatie konijnen in Zuid-Holland aanwezig kan en zal zijn. De aanwezigheid en populatiedichtheid van het konijn in Zuid-Holland is in het algemeen goed. Aantallen en verspreiding zijn stabiel of verbeteren, tenzij ziekte toeslaat. Konijnen met het VHR-virus komen met name in de duinen voor, waar het konijn over het algemeen niet wordt bejaagd of bestreden. De staat van instandhouding van het konijn werd in Zuid-Holland niet benadeeld door bejaging en bestrijding, aldus het faunabeheerplan. Voortzetting van de jacht en schadebestrijding kan ook in de periode 2017-2023 plaatsvinden, aldus het faunabeheerplan. 11.4.  Het door stichtingen gedane beroep op de rode lijst en de Telganger kan niet tot een ander oordeel leiden. Nog daargelaten dat het konijn eerst na de verlening van de ontheffing op de rode lijst is geplaatst en dat ook de Telganger dateert van na die verlening, overweegt de Afdeling het volgende. De rode lijst 11.5.  In artikel 1.5, vierde lid, van de Wnb is uitvoering gegeven aan de verplichting van het Verdrag van Bern om in het beleid bijzondere aandacht te besteden aan soorten die met uitsterven worden bedreigd en kwetsbaar zijn. In dat artikel staat dat de nationale natuurvisie, in de vorm van rode lijsten, inzicht biedt in de met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende dier- en plantensoorten die van nature in Nederland voorkomen.          Voor zover de stichtingen betogen dat de ‘Visie Rijke Groenblauwe Leefomgeving’ van de provincie Zuid-Holland geen aandacht schenkt aan de plaatsing van het konijn op de rode lijst, overweegt de Afdeling dat deze visie in deze procedure niet ter beoordeling staat. Verder betekent de plaatsing van het konijn op de rode lijst niet dat de ontheffing daarom per definitie afbreuk doet aan het streven om de populatie van het konijn in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Zoals hiervoor is overwogen, heeft het college voldoende gemotiveerd dat met de ontheffing, die ziet op de bestrijding van plaatselijke populaties konijnen, geen afbreuk wordt gedaan aan dat streven. De Afdeling merkt verder op dat het konijn in de laagste categorie ‘gevoelig’ van de rode lijst is opgenomen. Volgens de toelichting van de geactualiseerde Rode Lijst Zoogdieren in de Staatscourant (Stcrt. 2020, 56788) kan met een aantal van meer dan 25.000 voortplantende konijnen niet gesteld kan worden dat zij in hun voortbestaan worden bedreigd of dat de staat van instandhouding in het geding is. Telganger 11.6.  Voor zover de stichtingen een beroep doen op de Telganger, overweegt de Afdeling het volgende. De gegevens van de Telganger zien alleen op de trends voor de konijnenstand in de duinen van Zuid-Holland, terwijl het merendeel van de gevraagde schadelocaties zich niet in dit gebied bevindt. Volgens de Telganger is de korte termijntrend op basis van de tellingen in het voorjaar gewijzigd in een ‘matige afname’ en is de korte termijntrend op basis van de tellingen in het najaar gewijzigd in ‘sterke afname’. Deze wijzigingen zijn hoogst waarschijnlijk het gevolg van een nieuwe uitbraak van het VHS-virus. Maar uit de Telganger blijkt ook dat de lange termijntrends op basis van de tellingen in het voorjaar en het najaar ongewijzigd zijn gebleven en dus nog steeds uitgaan van een matige toename. Deze gegevens komen overeen met wat in paragraaf 15.3 van het faunabeheerplan over de populatieomvang van konijnen in de duinen van Zuid-Holland is beschreven. De Telganger biedt daarom geen grond voor het oordeel dat het college zijn standpunt ten onrechte op het faunabeheerplan heeft gebaseerd. 11.7.  Het betoog van de stichtingen slaagt niet. Is de ontheffing nodig? 12.     De Faunabeheereenheid bestrijdt de conclusie van de rechtbank dat het college er niet in is geslaagd om met concrete gegevens inzichtelijk te maken waarom de vrijstelling onvoldoende is voor een effectieve bestrijding van het konijn en dat in aanvulling hierop ontheffing noodzakelijk is. De Faunabeheereenheid voert aan dat de landelijke vrijstelling niet voldoende gebruiksmogelijkheden biedt voor de bestrijding van het konijn. De rechtbank heeft ten onrechte een grote waarde toegekend aan de vermelding in het faunabeheerplan dat het konijn in grote delen van de provincie niet bejaagd of bestreden zal worden op basis van de vrijstelling. De provincie bestaat voor grote delen uit veenweidegebied, wat een ongeschikte habitat is voor het konijn. Daarom wordt de vrijstelling in grote delen van de provincie niet gebruikt. Het konijn komt met name voor in de duingebieden en op locaties waar bouwplannen in ontwikkeling zijn. De gevraagde ontheffing is niet overal in Zuid-Holland nodig, maar alleen voor bepaalde locaties, die over de gehele provincie verspreid liggen. De Faunabeheereenheid wijst erop dat uit de evaluatie van het faunabeheerplan blijkt dat in de voorgaande jaren in grotere mate gebruik is gemaakt van de ontheffing dan van de landelijke vrijstelling. Verder bestrijdt de Faunabeheereenheid de conclusie van de rechtbank dat het college niet concreet inzichtelijk heeft gemaakt dat de schade zich daadwerkelijk heeft voorgedaan of dreigde voor te doen in een omvang die noopte tot het verlenen van een ontheffing.

12.1.  De rechtbank heeft overwogen dat uit het faunabeheerplan volgt dat het konijn in grote delen van de provincie niet bejaagd of bestreden zal worden op basis van de vrijstelling en dat het college daarom had moeten motiveren waarom de ontheffing in aanvulling hierop nodig is. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, hoeft het college niet te motiveren waarom de ontheffing in aanvulling op de vrijstelling nodig is. Artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb, gelezen in samenhang met artikel 3.10, tweede lid, van de Wnb noemt deze voorwaarde niet. Deze artikelen bepalen wel dat ontheffing uitsluitend wordt verleend als wordt voldaan aan de voorwaarde dat zij nodig is ter voorkoming van schade of overlast of in het belang van de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang. Dit betekent dat de overwegingen van de rechtbank over de gebruiksmogelijkheden van de vrijstelling op een onjuist uitgangspunt berusten. Dat wat de Faunabeheereenheid daarover heeft aangevoerd hoeft daarom niet te worden besproken. 12.2.  De Faunabeheereenheid bestrijdt met succes de conclusie van de rechtbank dat het college niet concreet inzichtelijk heeft gemaakt dat de schade zich daadwerkelijk heeft voorgedaan of dreigde voor te doen in een omvang die noopte tot het verlenen van een ontheffing. Daartoe wordt het volgende overwogen. 12.3.  Uit de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof) van 14 juni 2007, ECLI:EU:C:2007:341, Commissie/Finland en 23 april 2020, ECLI:EU:C:2020:291, Commissie/Finland, volgt dat de lidstaten moeten waarborgen dat elke ingreep die de beschermde soorten raakt slechts wordt toegestaan op basis van besluiten die steunen op een nauwkeurige en treffende motivering en dat de beste relevante kennis beschikbaar moet zijn voor de autoriteiten op het moment waarop zij vergunningen - in dit geval de verlening van een ontheffing - afgeven. 12.4.  Zoals de Afdeling in de uitspraak van 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3366, heeft overwogen, is aan het gestelde vereiste van belangrijke schade voldaan, indien is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade. Bij de invulling van het begrip ‘belangrijke schade’ en bij het bepalen van een concrete dreiging daarvan, komt het college beoordelingsruimte toe. Niet vereist is dat de belangrijke schade zich al heeft voorgedaan. Uit het enkele gegeven dat een schadeveroorzakende diersoort en schadegevoelige gewassen in een gebied voorkomen, kan niet de conclusie worden getrokken dat belangrijke schade zich in die gebieden voordoet. Daarbij komt aan de schadehistorie belangrijke betekenis toe. 12.5.  De Afdeling is van oordeel dat het college in het besluit van 11 februari 2019 met verwijzing naar het faunabeheerplan voldoende heeft gemotiveerd dat op de gevraagde locaties sprake is van een concrete dreiging van belangrijke schade. Volgens het faunabeheerplan is het konijn in Zuid-Holland een algemeen voorkomende soort en leeft het bij voorkeur in zanderige grond en blijft het graag in de omgeving van het hol. Plekken waarbij zand is aangebracht op klei, zoals wegen, dijken, sportvelden, industrieterreinen en woonwijken, zijn gevoelig voor het graven van konijnen. Het havengebied van Rotterdam is zowel door de zandige bodem als door de aanwezigheid van vele kaden op de terminals bijzonder geschikt voor het konijn. Het hol van een konijn kan zeer uitgebreid worden met gangen en kamers, waaronder een aparte nestkamer waar jongen worden geboren. Een vrouwtjeskonijn heeft meestal twee tot drie worpen per jaar en het aantal jongen bedraagt meestal drie tot zeven, aldus het faunabeheerplan. Het college heeft met verwijzing naar paragraaf 8.3 van het faunabeheerplan toegelicht dat door het graven van konijnen op begraafplaatsen graven en grafstenen kunnen verzakken en botten kunnen worden opgegraven en dat op sportvelden grasmatten kunnen worden vernield. Op industrieterreinen kunnen tankwallen rondom olieopslagtanks en chemische terminals verzakken. Deze tankwallen zijn bedoeld om bij calamiteiten het weglekken en de verspreiding van olie en/of chemicaliën tegen te gaan. Daarnaast kunnen konijnen gebouwen, leidingstroken en andere infrastructuur ondergraven, zoals (spoor)dijken en taluds van wegen. Als een waterkering wordt doorbroken of een snelweg of spoor gaat verzakken, kan dat grote gevolgen hebben voor de veiligheid van veel mensen. Tenslotte kunnen konijnen door het graven en vraat ook schade aanrichten aan andere vormen van eigendom, zoals campings, volkstuinen en recreatieterreinen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen hoefde het college niet inzichtelijk te maken dat de schade zich daadwerkelijk heeft voorgedaan omdat het konijn in de afgelopen jaren met gebruikmaking van de toen geldende ontheffingen is bestreden. De nu verleende ontheffing is een voorzetting van het gevoerde beheer. In het faunabeheerplan zijn overzichten opgenomen van de aantallen konijnen die in de voorgaande jaren zijn gedood ter voorkoming van schade aan waterkerende dijken, spoor- en weginfrastructuur, op industrieterreinen, sportvelden en begraafplaatsen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, betekent de omstandigheid dat de meeste bestrijding van konijnen heeft plaatsgevonden in het havengebied van Rotterdam, en er dus minder konijnen zijn bestreden op de andere locaties, niet dat er op de andere locaties geen sprake is van dreigende schade. Zodra er konijnen worden gesignaleerd, moet kunnen worden ingegrepen ter voorkoming van snelle vermeerdering van konijnen en daarmee ter voorkoming van schade. Daarmee wordt ook voorkomen dat grote aantallen konijnen moeten worden gedood. Verder heeft het college in het besluit van 11 februari 2019 toegelicht waarom de ontheffing zorgt voor een effectieve bestrijding van het konijn. Het konijn is over het algemeen in de schemering en in de nacht actief. Dit maakt dat de bestrijding tijdens de actieve uren dient plaats te vinden. 12.6.  De conclusie van het vorenstaande is dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de ontheffing op de gevraagde locaties nodig is ter voorkoming van schade en dat de bestrijding van het konijn bij dijklichamen, taluds van (spoor)wegen en tankwallen ook onmiskenbaar nodig is in het belang van de openbare veiligheid. De rechtbank heeft ten onrechte anders geoordeeld. 12.7.  Het betoog van de Faunabeheereenheid slaagt. Geluiddemper 13.     De stichtingen betogen dat geen ontheffing kan worden verleend voor het gebruik van een geluiddemper omdat deze niet in het faunabeheerplan wordt genoemd. Zij wijzen erop dat een ontheffing, gelet op artikel 3.12, eerste lid, van de Wnb, moet worden onderbouwd met een faunabeheerplan. 13.1.  De stichtingen hebben deze beroepsgrond niet eerder aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgrond niet voor. De Afdeling zal deze beroepsgrond dus niet inhoudelijk bespreken. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362.

14.     Het incidenteel hoger beroep van de stichtingen is ongegrond. Het hoger beroep van de Faunabeheereenheid is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de stichtingen tegen het besluit van 11 februari 2019 alsnog ongegrond verklaren. 15.     Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken. Besluit 13 september 2021 16.     Bij besluit van 13 september 2021 heeft het college naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank opnieuw beslist op het verzoek van de Faunabeheereenheid. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van die wet van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Omdat de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, is de grondslag aan dit besluit komen te vervallen. De Afdeling zal het besluit van 13 september 2021 daarom ook vernietigen.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep van Stichting Faunabeheereenheid Zuid-Holland gegrond; II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van Stichting Animal Rights en Stichting Fauna4Life ongegrond; III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 januari 2021 in zaak nr. 19/1509; IV.      verklaart het beroep van Stichting Animal Rights en Stichting Fauna4Life ongegrond; V.       vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 13 september 2021, kenmerk 00610390-00014775. Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud, en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier. w.g. Verheij voorzitter De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen Uitgesproken in het openbaar op 8 november 2023   BIJLAGE   Wet natuurbescherming Artikel 1.1 […] - gunstige staat van instandhouding van de soort: staat van instandhouding van een soort waarvoor geldt dat: a. uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en b. het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en c. er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn stand te houden; […] - staat van instandhouding van een soort: effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort op het grondgebied, bedoeld in artikel 2 van de Habitatrichtlijn; […]. Artikel 1.5 1. Onze Minister stelt een nationale natuurvisie vast. […] 3. De nationale natuurvisie besteedt daarbij in het bijzonder aandacht aan: a. het behoud en zonodig herstel van een gunstige staat van   instandhouding van de van nature in Nederland in het wild voorkomende soorten dieren en planten en de in Nederland voorkomende typen natuurlijke habitats en habitats van soorten;[…]. 4. De nationale natuurvisie biedt, in de vorm van rode lijsten, inzicht in de met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende dier- en plantensoorten die van nature in Nederland voorkomen […]. Artikel 1.12 1. Gedeputeerde staten van de provincies dragen, ieder in hun provincie, tezamen zorg voor het nemen van de nodige maatregelen voor: […] c. het behoud of herstel van een gunstige staat van instandhouding van de met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende van nature in Nederland in het wild voorkomende dier- en plantensoorten, bedoeld in artikel 1.5, vierde lid. […]. Artikel 3.8 […] 5. Een ontheffing of vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden: a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing; b. zij is nodig: […] 2° ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren of andere vormen van eigendom; 3° in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en met inbegrip van voor het milieu wezenlijke gunstige effecten; […]. c. er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Artikel 3.10 1. Onverminderd artikel 3.5, eerste, vierde en vijfde lid, is het verboden: a. in het wild levende zoogdieren, […], genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij deze wet, opzettelijk te doden of te vangen; […] 2. Artikel 3.8, met uitzondering van het derde en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing op de verboden, bedoeld in het eerste lid, met dien verstande dat, in aanvulling op de redenen, genoemd in het vijfde lid, onderdeel b, de noodzaak voor de ontheffing of vrijstelling ook verband kan houden met handelingen: […] b. ter voorkoming van schade of overlast, met inbegrip van schade aan sportvelden, schietterreinen, industrieterreinen, kazernes, of begraafplaatsen; […]. Artikel 3.12 1. Er zijn faunabeheereenheden die voor hun werkgebied een faunabeheerplan opstellen. Het duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren, de bestrijding van schadeveroorzakende dieren door grondgebruikers en de uitoefening van de jacht geschieden overeenkomstig het faunabeheerplan. […]. Artikel 3.17 1. Ten behoeve van de beperking van de omvang van […] dieren van soorten als bedoeld in artikel […] 3.10, eerste lid, verlenen gedeputeerde staten ontheffing als bedoeld in artikel […] 3.8 eerste en vijfde lid, […] of 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, indien deze beperking nodig is: […] b. in geval van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid: […]; 2° ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom, of 3° in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang of c. ingeval van soorten als bedoeld in 3.10, eerste lid, met uitzondering van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid: 1° om redenen genoemd in onderdeel b; 2° ter voorkoming van schade over overlast, met inbegrip van schade aan sportvelden, industrieterreinen of begraafplaatsen;       […]. 2. Een ontheffing als bedoeld in het eerste lid wordt verleend aan een faunabeheereenheid die handelt overeenkomstig het daartoe vastgestelde en goedgekeurde faunabeheerplan. […]. Artikel 3.26 1. Het is verboden een geweer te gebruiken ter uitoefening van het bepaalde bij of krachtens deze wet: […] b. op gronden, niet zijnde een jachtveld dat voldoet aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde regels; […] d. voor andere handelingen dan: […] 2° de uitvoering van handelingen waarvoor een ontheffing of vrijstelling als bedoeld in de artikelen […], 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, eerste, onderscheidenlijk tweede lid of derde lid, […] is verleend; […]. 2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan het gebruik van het geweer, bedoeld in het eerste lid, worden uitgesloten of beperkt en kunnen regels worden gesteld over: a. het geweer; b. de munitie, waarbij ook rekening wordt gehouden met belangen van veiligheid, volksgezondheid, welzijn en milieu; c. het gebruik van middelen op, aan of bij het geweer; […]. 3. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing en provinciale staten kunnen vrijstelling verlenen van het eerste lid, onderdeel a of b, en de krachtens het tweede lid gestelde regels, met dien verstande dat bij het verlenen van ontheffing of vrijstelling van regels als bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, ook rekening wordt gehouden met belangen van veiligheid, volksgezondheid, welzijn en milieu. Het konijn is genoemd de bijlage, onderdeel A, van de wet. Besluit natuurbescherming Artikel 3.13 1. Een geweer als bedoeld in artikel 3.26, eerste lid, van de wet heeft een gladde loop met een kaliber van ten minste 24 en ten hoogste 12 of een getrokken loop met een normaal kaliber van ten minste .22 inch of 5,58 millimeter. […] 4. Een geweer als bedoeld in artikel 3.26, eerste lid, van de wet is niet voorzien van een geluiddemper, een kunstmatige lichtbron, een voorziening om de prooi te verlichten, een vizier met beeldomzetter, een elektronische beeldversterker of enig ander instrument om in de nacht te schieten. Artikel 3.16 1. Het is verboden een geweer ter uitoefening van het bepaalde bij of krachtens de wet te gebruiken: a.