ECLI:NL:RVS:2023:3682

202106396/1/R3. Datum uitspraak: 4 oktober 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 26 augustus 2021 in zaak nr. 20/1372 in het geding tussen: Welkoop Winkel B.V. en anderen en het college.

Bij besluit van 26 maart 2019 heeft het college geweigerd om aan Welkoop Winkel B.V. (hierna: Welkoop) een omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van een winkel aan de Van Spilbergenkade 2 te Hoogezand. Bij besluit van 24 maart 2020 heeft het college het door Welkoop daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 26 augustus 2021 heeft de rechtbank het door Welkoop daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 maart 2020 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. Bij besluit van 31 oktober 2021 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, het bezwaar van Welkoop opnieuw ongegrond verklaard. Welkoop Winkel B.V. heeft gronden ingediend tegen het besluit van 31 oktober 2021. De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 13 juni 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. I.J. Wind-Middel en mr. J.S. Boeser, advocaten te Amsterdam, en Welkoop, vertegenwoordigd door drs. B.G. Hebbink, bijgestaan door mr. S. Maakal, advocaat te Heerenveen, zijn verschenen.

Inleiding 1.       Op 31 oktober 2018 heeft Welkoop een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor de nieuwbouw van een Welkoop winkel op het perceel Van Spilbergenkade 2 te Hoogezand (hierna: het perceel). De aanvraag vermeldt dat is beoogd het op 20 juni 2017 door een brand verwoeste winkelpand te vervangen. Bij besluit van 26 maart 2019 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Volgens het college is het beoogde gebruik van het aangevraagde bouwwerk als winkel in strijd met het bestemmingsplan en is een nieuwe detailhandelsfunctie op die locatie in strijd met de goede ruimtelijke ordening. Daarom wil het college geen omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan verlenen. Een beroep op het overgangsrecht kan volgens het college niet slagen, omdat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik bijna twee jaar lang onderbroken is geweest. Het hiertegen gemaakte bezwaar van Welkoop is bij besluit van 24 maart 2020, in afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften, ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het daartegen door Welkoop ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar van 24 maart 2020 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Het college is het daar niet mee eens en heeft hoger beroep ingesteld. Het hoger beroep Procesbelang 2.       De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak in de eerste plaats de ontvankelijkheid van het beroep van Welkoop beoordeeld. Het college stelde zich op het standpunt dat Welkoop geen procesbelang meer had, omdat de gemeente op 3 november 2020 eigenaar was geworden van het perceel met de bedoeling om daar woningbouw te ontwikkelen. De rechtbank heeft overwogen dat Welkoop nog procesbelang heeft bij een uitspraak. De beoordeling van de vraag of de huurovereenkomst al dan niet is beëindigd, is aan de civiele rechter. Ook hetgeen door het college in het kader van het procesbelang is aangevoerd over de mogelijke aanwezigheid van een evidente privaatrechtelijke belemmering, is primair een vraag die door de civiele rechter kan worden beantwoord. Het is naar het oordeel van de rechtbank niet aan de bestuursrechter om daar op vooruit te lopen. 2.1.    In hoger beroep betoogt het college dat de rechtbank ten onrechte procesbelang heeft aangenomen. Er is volgens het college sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering, omdat de gemeente de gronden in eigendom heeft en geen toestemming zal geven voor het realiseren van het bouwplan. Op de zitting heeft het college toegelicht dat de privaatrechtelijke belemmering in zijn optiek evident is, omdat hij eigenaar is van de gronden en de ontwikkeling van een winkel op het perceel niet wenselijk vindt en daarnaast de huurovereenkomst met Welkoop is ontbonden. Het is volgens het college duidelijk dat er geen verhuurverplichting of herbouwverplichting geldt. Welkoop heeft daar op de zitting tegenin gebracht dat de vraag of er na de calamiteit een verhuurverplichting dan wel een herbouwverplichting is blijven bestaan voor discussie vatbaar is en niet door de bestuursrechter beantwoord kan worden. Het is dermate gecompliceerd dat een civiele rechter zich daarover zou moeten buigen. Desgevraagd geeft Welkoop aan dat een procedure bij de civiele rechter over de huurovereenkomst nog niet is opgestart. Wel geeft Welkoop aan schade te hebben geleden door de weigering van een omgevingsvergunning en dat alleen al daarom procesbelang bestaat. 2.2.    De Afdeling overweegt dat de beoordeling van de vragen of de huurovereenkomst al dan niet is beëindigd en of er na de calamiteit een herbouwverplichting geldt, kwesties zijn voor de civiele rechter. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de bestuursrechter daar in dit geval niet op vooruit kan lopen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2282), kan belang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep onder meer bestaan indien wordt gesteld dat schade is geleden ten gevolge van de betrokken bestuurlijke besluitvorming. Daartoe is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat dergelijke schade is geleden als gevolg van het besluit. De Afdeling acht aannemelijk dat Welkoop schade heeft geleden, nu zij door het besluit de winkel na de calamiteit niet heeft kunnen herbouwen en daardoor geen winkel op het perceel heeft kunnen exploiteren. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank dan ook terecht procesbelang aangenomen en het beroep van Welkoop terecht ontvankelijk geacht. Het betoog slaagt niet. Herbouw na calamiteit 3.       Op het perceel is het bestemmingsplan "Woongebieden" van toepassing. De gronden hebben de bestemming "Bedrijf". Op grond van artikel 5.1 en 5.4 van de planregels is op die gronden geen detailhandel toegestaan. Vast staat dus dat het beoogde gebruik als winkel in strijd is met de bestemming. De relevante planregels staan in de bijlage bij deze uitspraak en deze maakt daar deel van uit. 4.       De rechtbank heeft overwogen dat tussen partijen in geschil is of het bouwplan voldoet aan de eisen voor herbouw na een calamiteit die uit de jurisprudentie van de Afdeling volgen: het ongeschreven overgangsrecht bij calamiteiten. De rechtbank is van oordeel dat de nieuwbouw qua oppervlakte, aard en omvang overeenstemt met het oorspronkelijke gebouw en dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat met het bouwplan niet wordt voldaan aan de eisen van het ongeschreven overgangsrecht. Daarom heeft de rechtbank het beroep van Welkoop gegrond verklaard. 5.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen. Het oorspronkelijke gebouw was een industrie/bedrijfsloods die gebruikt werd als Welkoop-winkel. Het bouwplan betreft een moderne, toekomstbestendige Welkoop-winkel. Blijkens de bouwtekeningen wordt de aard en omvang van het gehele pand drastisch gewijzigd. Om deze reden is volgens het college geen sprake van herbouw van het oorspronkelijke gebouw. De conclusie van de rechtbank dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat niet wordt voldaan aan het ongeschreven overgangsrecht bij calamiteiten, gaat er volgens het college aan voorbij dat hij materieel juist in bezwaar en beroep nauwkeurig is ingegaan op de verschillen tussen de oude en nieuwe situatie. Het college verwijst in dit kader naar een memo van 17 februari 2020. Op de zitting heeft het college er op gewezen dat uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat heel feitelijk en precies moet worden beoordeeld of sprake is van herbouw van het oorspronkelijke gebouw. Het ongeschreven calamiteitenrecht wordt terughoudend toegepast, omdat het doel van het overgangsrecht is dat het gebruik op termijn geheel wordt beëindigd. 5.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 12 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2595, r.o. 4.1) mag, buiten het geval van het in een bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht, in geval van een bouwwerk dat door een calamiteit is tenietgegaan, dit worden herbouwd. Deze jurisprudentie heeft een uitzonderingskarakter en dient beperkt te worden uitgelegd. De strekking daarvan is dat een belanghebbende als gevolg van een calamiteit niet in een slechtere, maar ook niet in een betere positie mag komen te verkeren.

6.       Gelet op wat is overwogen onder 5.2 is het hoger beroep van het college gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het besluit van 31 oktober 2021 7.       Het college heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak op 31 oktober 2021 een nieuw besluit op het bezwaar van Welkoop genomen en dat bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Gelet op wat onder 6 is overwogen, is aan het besluit van 31 oktober 2021 de grondslag ontvallen, zodat dit besluit moet worden vernietigd. Het beroep van Welkoop bij de rechtbank 8.       De Afdeling ziet geen aanleiding om de zaak naar de rechtbank terug te wijzen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Welkoop tegen het besluit van 24 maart 2020 beoordelen aan de hand van daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, aan de bespreking waarvan de rechtbank, zoals is overwogen onder 7.4, laatste alinea, van de aangevallen uitspraak, niet is toegekomen. Toetsingskader 9.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Beleid 10.     Welkoop betoogt dat het college de aanvraag niet op grond van de Woonvisie en het detailhandelsbeleid heeft mogen weigeren. In 2017 is volgens Welkoop bevestigd dat er op dat moment nog geen sprake was van een samenhangende visie voor onder andere de Van Spilbergenkade te Hoogezand. Er was nog geen sprake van een vastgesteld en gepubliceerd beleid in termen van de Awb en ook niet van een zogenoemde bestendige gedragslijn. Over het detailhandelsbeleid voert Welkoop aan dat de bestaande rechten van Welkoop steeds zijn gerespecteerd, eerst door het verlenen van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (oud) in 1997 en daarna in het bestemmingsplan "Margrietpark/Noorderpark" in 2007. Pas in 2013 kwam daar verandering in door de vaststelling van het bestemmingsplan "Woongebieden", toen de winkel onder de beschermende werking van het overgangsrecht voor planologisch strijdig gebruik werd gebracht. 10.1.  Het college stelt zich op het standpunt dat met de verwijzing naar de Woonvisie Nieuw Midden-Groningen 2019-2028 van 23 januari 2019 en de bijbehorende Uitvoeringsagenda (hierna: Woonvisie) voldoende gemotiveerd is waarom niet wordt meegewerkt aan vergunningverlening in afwijking van het bestemmingsplan. Het commerciële belang van Welkoop om te kunnen door-exploiteren specifiek aan de Van Spilbergenkade 2/2a weegt volgens het college niet op tegen het algemeen belang bij het geven van de gewenste kwaliteitsimpuls aan een van de belangrijkste entrees van Hoogezand. Deze bedrijvenzone is een zichtlocatie vanaf de A7 en heeft potentie om te worden omgevormd naar een ander milieu waar met name gewoond en gerecreëerd kan worden. Een andersoortige functie, waaronder detailhandel, was en blijft daarin op deze plek onwenselijk. Het is volgens het college al jaren duidelijk dat een solitaire detailhandelsfunctie op deze entreelocatie niet langer gewenst is en dat het de wens is van de gemeente om de locatie te saneren en om te vormen naar een aantrekkelijk woon-werkgebied dat gebruik maakt van de kwaliteit van de ligging aan het water van het Winschoterdiep. 10.2.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2010, r.o. 2.2), dient bij het nemen van een besluit op een aanvraag in beginsel het recht te worden toegepast, zoals dat op dat moment geldt. Een uitzondering daarop doet zich in dit geval niet voor. De omstandigheid dat er in 2017 nog geen samenhangende visie zou zijn zoals Welkoop stelt, is dus niet relevant. Het college mocht het bestreden besluit motiveren onder verwijzing naar de Woonvisie, waarin onder meer staat: "Voor één van de belangrijke entrees van Hoogezand, van de A7 - Kerkstraat, wordt een plan ontwikkeld. Hier ontstaat een relatie met de wijkvernieuwing van Noorderpark-Margrietpark. De noordzijde van deze woonwijk bestaat uit een strook met (soms verouderde) bedrijfsgebouwen, waaronder de eigen gemeentewerf en brandweerkazerne. Deze bedrijvenzone ligt aan het Winschoterdiep, is een zichtlocatie vanaf de A7 en heeft potenties voor een boulevard waar o.a. wonen kan plaatsvinden." Gelet ook op de beleidsruimte die het college heeft, mocht hij zich op het standpunt stellen dat het toestaan van de bouw van een nieuwe Welkoop winkel deze plannen voor de omvorming van het gebied zou doorkruisen en daarom onwenselijk is. Het algemene belang dat in de Woonvisie is verwoord mocht het college zwaarder laten wegen dan het belang van Welkoop om op de locatie Van Spilbergenkade 2/2a de winkel te vestigen. Daarbij acht de Afdeling van belang dat het college heeft meegewogen dat Welkoop over een tijdelijke andere locatie in de nabijheid beschikt en dus wel een winkel kan exploiteren in Hoogezand.          Het betoog slaagt niet. 10.3.  Over het detailhandelsbeleid staat in het besluit op bezwaar dat al in het voorheen geldende bestemmingsplan "Noorderpark/Margrietpark" een uitsterfregeling was opgenomen voor Welkoop en dat in het bestemmingsplan "Woongebieden" uitdrukkelijk is gekozen om de gronden niet meer voor detailhandel te bestemmen maar onder het overgangsrecht te brengen. Ook in die zin is het dus al jaren beleid om hier geen detailhandel meer toe te staan. De Afdeling ziet in wat Welkoop daarover heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat dit onjuist is. In het bestemmingsplan "Woongebieden" dat is vastgesteld op 10 juni 2013 heeft het perceel de bestemming "Bedrijf" gekregen en heeft de raad ervoor gekozen om hier geen detailhandel meer toe te willen staan. Dat erkent Welkoop ook. Deze beleidskeuze heeft het college mogen meewegen bij het nemen van het bestreden besluit. Het betoog slaagt niet. Vertrouwensbeginsel 11.     Welkoop betoogt dat het vertrouwensbeginsel is geschonden. Zij voert daartoe aan dat maandenlang met de gemeente is gesproken over een combinatie van functies op het perceel, zoals detailhandel op de begane grond en wonen op de verdiepingen. Daar is ook veel geld in gestoken. In een brief van het college van 21 maart 2019 wordt ook uitdrukkelijk de mogelijkheid van inpassing van een winkel in het woongebied genoemd. 11.1.  Het college stelt zich op het standpunt dat al jaren duidelijk is dat een solitaire detailhandelsfunctie op deze locatie niet langer gewenst is. De gemeente heeft meermaals aangegeven bereid te zijn om met Welkoop te spreken over haalbare alternatieven die zich voor een tijdelijke periode kunnen verdragen met woningbouw en die na beëindiging van de bedrijfsvoering een woon- en recreatiefunctie kunnen krijgen. In deze context moeten eerdere correspondentie en gesprekken met de gemeente worden begrepen. 11.2.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. 11.3.  De Afdeling stelt vast dat in de brief van het college van 21 maart 2019 twee opties zijn geschetst, namelijk een optie die uitgaat van de locatie aan de Van Spilbergenkade 2/2a met detailhandel in de plint en een optie die uitgaat van de verplaatsing van de winkel naar het Rengerspark.

13.     Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Welkoop alsnog ongegrond verklaren. Dit betekent dat de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen voor het door Welkoop aangevraagde bouwplan in stand blijft. Proceskosten 14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 26 augustus 2021 in zaak nr. 20/1372; III.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen van 31 oktober 2021, kenmerk 80316; IV.      verklaart het door Welkoop Winkel B.V. en anderen bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond. Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier. w.g. Jurgens lid van de enkelvoudige kamer w.g. Wolvers-Poppelaars griffier Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2023 780-1029   BIJLAGE   Bestemmingsplan "Woongebieden" Artikel 5.1 De voor 'Bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor de hoofdfuncties: a. bedrijven genoemd in de Bedrijvenlijst of daarmee vergelijkbaar; […]     Artikel 5.4 Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, zoals bedoeld in artikel 7.2 onder b. van de Wet ruimtelijke ordening, wordt in ieder geval gerekend: […] het gebruik van gronden en bouwwerken voor detailhandel, een horecabedrijf en/of seksinrichting; […] Artikel 32.1 1. Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een bouwvergunning, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot, a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd; b. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de bouwvergunning wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan. 2. Burgemeester en Wethouders kunnen eenmalig ontheffing verlenen van het eerste lid voor het vergroten van de inhoud van een bouwwerk als bedoeld in het eerste lid met maximaal 10%. 3. Het eerste lid is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.    Artikel 32.2 1. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet. 2. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind. 3. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten. 4. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.

202106396/1/R3. Datum uitspraak: 4 oktober 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 26 augustus 2021 in zaak nr. 20/1372 in het geding tussen: Welkoop Winkel B.V. en anderen en het college.

Bij besluit van 26 maart 2019 heeft het college geweigerd om aan Welkoop Winkel B.V. (hierna: Welkoop) een omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van een winkel aan de Van Spilbergenkade 2 te Hoogezand. Bij besluit van 24 maart 2020 heeft het college het door Welkoop daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 26 augustus 2021 heeft de rechtbank het door Welkoop daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 maart 2020 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. Bij besluit van 31 oktober 2021 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, het bezwaar van Welkoop opnieuw ongegrond verklaard. Welkoop Winkel B.V. heeft gronden ingediend tegen het besluit van 31 oktober 2021. De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 13 juni 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. I.J. Wind-Middel en mr. J.S. Boeser, advocaten te Amsterdam, en Welkoop, vertegenwoordigd door drs. B.G. Hebbink, bijgestaan door mr. S. Maakal, advocaat te Heerenveen, zijn verschenen.

Inleiding 1.       Op 31 oktober 2018 heeft Welkoop een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor de nieuwbouw van een Welkoop winkel op het perceel Van Spilbergenkade 2 te Hoogezand (hierna: het perceel). De aanvraag vermeldt dat is beoogd het op 20 juni 2017 door een brand verwoeste winkelpand te vervangen. Bij besluit van 26 maart 2019 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Volgens het college is het beoogde gebruik van het aangevraagde bouwwerk als winkel in strijd met het bestemmingsplan en is een nieuwe detailhandelsfunctie op die locatie in strijd met de goede ruimtelijke ordening. Daarom wil het college geen omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan verlenen. Een beroep op het overgangsrecht kan volgens het college niet slagen, omdat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik bijna twee jaar lang onderbroken is geweest. Het hiertegen gemaakte bezwaar van Welkoop is bij besluit van 24 maart 2020, in afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften, ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het daartegen door Welkoop ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar van 24 maart 2020 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Het college is het daar niet mee eens en heeft hoger beroep ingesteld. Het hoger beroep Procesbelang 2.       De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak in de eerste plaats de ontvankelijkheid van het beroep van Welkoop beoordeeld. Het college stelde zich op het standpunt dat Welkoop geen procesbelang meer had, omdat de gemeente op 3 november 2020 eigenaar was geworden van het perceel met de bedoeling om daar woningbouw te ontwikkelen. De rechtbank heeft overwogen dat Welkoop nog procesbelang heeft bij een uitspraak. De beoordeling van de vraag of de huurovereenkomst al dan niet is beëindigd, is aan de civiele rechter. Ook hetgeen door het college in het kader van het procesbelang is aangevoerd over de mogelijke aanwezigheid van een evidente privaatrechtelijke belemmering, is primair een vraag die door de civiele rechter kan worden beantwoord. Het is naar het oordeel van de rechtbank niet aan de bestuursrechter om daar op vooruit te lopen. 2.1.    In hoger beroep betoogt het college dat de rechtbank ten onrechte procesbelang heeft aangenomen. Er is volgens het college sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering, omdat de gemeente de gronden in eigendom heeft en geen toestemming zal geven voor het realiseren van het bouwplan. Op de zitting heeft het college toegelicht dat de privaatrechtelijke belemmering in zijn optiek evident is, omdat hij eigenaar is van de gronden en de ontwikkeling van een winkel op het perceel niet wenselijk vindt en daarnaast de huurovereenkomst met Welkoop is ontbonden. Het is volgens het college duidelijk dat er geen verhuurverplichting of herbouwverplichting geldt. Welkoop heeft daar op de zitting tegenin gebracht dat de vraag of er na de calamiteit een verhuurverplichting dan wel een herbouwverplichting is blijven bestaan voor discussie vatbaar is en niet door de bestuursrechter beantwoord kan worden. Het is dermate gecompliceerd dat een civiele rechter zich daarover zou moeten buigen. Desgevraagd geeft Welkoop aan dat een procedure bij de civiele rechter over de huurovereenkomst nog niet is opgestart. Wel geeft Welkoop aan schade te hebben geleden door de weigering van een omgevingsvergunning en dat alleen al daarom procesbelang bestaat. 2.2.    De Afdeling overweegt dat de beoordeling van de vragen of de huurovereenkomst al dan niet is beëindigd en of er na de calamiteit een herbouwverplichting geldt, kwesties zijn voor de civiele rechter. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de bestuursrechter daar in dit geval niet op vooruit kan lopen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2282), kan belang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep onder meer bestaan indien wordt gesteld dat schade is geleden ten gevolge van de betrokken bestuurlijke besluitvorming. Daartoe is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat dergelijke schade is geleden als gevolg van het besluit. De Afdeling acht aannemelijk dat Welkoop schade heeft geleden, nu zij door het besluit de winkel na de calamiteit niet heeft kunnen herbouwen en daardoor geen winkel op het perceel heeft kunnen exploiteren. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank dan ook terecht procesbelang aangenomen en het beroep van Welkoop terecht ontvankelijk geacht. Het betoog slaagt niet. Herbouw na calamiteit 3.       Op het perceel is het bestemmingsplan "Woongebieden" van toepassing. De gronden hebben de bestemming "Bedrijf". Op grond van artikel 5.1 en 5.4 van de planregels is op die gronden geen detailhandel toegestaan. Vast staat dus dat het beoogde gebruik als winkel in strijd is met de bestemming. De relevante planregels staan in de bijlage bij deze uitspraak en deze maakt daar deel van uit. 4.       De rechtbank heeft overwogen dat tussen partijen in geschil is of het bouwplan voldoet aan de eisen voor herbouw na een calamiteit die uit de jurisprudentie van de Afdeling volgen: het ongeschreven overgangsrecht bij calamiteiten. De rechtbank is van oordeel dat de nieuwbouw qua oppervlakte, aard en omvang overeenstemt met het oorspronkelijke gebouw en dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat met het bouwplan niet wordt voldaan aan de eisen van het ongeschreven overgangsrecht. Daarom heeft de rechtbank het beroep van Welkoop gegrond verklaard. 5.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen. Het oorspronkelijke gebouw was een industrie/bedrijfsloods die gebruikt werd als Welkoop-winkel. Het bouwplan betreft een moderne, toekomstbestendige Welkoop-winkel. Blijkens de bouwtekeningen wordt de aard en omvang van het gehele pand drastisch gewijzigd. Om deze reden is volgens het college geen sprake van herbouw van het oorspronkelijke gebouw. De conclusie van de rechtbank dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat niet wordt voldaan aan het ongeschreven overgangsrecht bij calamiteiten, gaat er volgens het college aan voorbij dat hij materieel juist in bezwaar en beroep nauwkeurig is ingegaan op de verschillen tussen de oude en nieuwe situatie. Het college verwijst in dit kader naar een memo van 17 februari 2020. Op de zitting heeft het college er op gewezen dat uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat heel feitelijk en precies moet worden beoordeeld of sprake is van herbouw van het oorspronkelijke gebouw. Het ongeschreven calamiteitenrecht wordt terughoudend toegepast, omdat het doel van het overgangsrecht is dat het gebruik op termijn geheel wordt beëindigd. 5.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 12 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2595, r.o. 4.1) mag, buiten het geval van het in een bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht, in geval van een bouwwerk dat door een calamiteit is tenietgegaan, dit worden herbouwd. Deze jurisprudentie heeft een uitzonderingskarakter en dient beperkt te worden uitgelegd. De strekking daarvan is dat een belanghebbende als gevolg van een calamiteit niet in een slechtere, maar ook niet in een betere positie mag komen te verkeren.

6.       Gelet op wat is overwogen onder 5.2 is het hoger beroep van het college gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het besluit van 31 oktober 2021 7.       Het college heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak op 31 oktober 2021 een nieuw besluit op het bezwaar van Welkoop genomen en dat bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Gelet op wat onder 6 is overwogen, is aan het besluit van 31 oktober 2021 de grondslag ontvallen, zodat dit besluit moet worden vernietigd. Het beroep van Welkoop bij de rechtbank 8.       De Afdeling ziet geen aanleiding om de zaak naar de rechtbank terug te wijzen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Welkoop tegen het besluit van 24 maart 2020 beoordelen aan de hand van daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, aan de bespreking waarvan de rechtbank, zoals is overwogen onder 7.4, laatste alinea, van de aangevallen uitspraak, niet is toegekomen. Toetsingskader 9.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Beleid 10.     Welkoop betoogt dat het college de aanvraag niet op grond van de Woonvisie en het detailhandelsbeleid heeft mogen weigeren. In 2017 is volgens Welkoop bevestigd dat er op dat moment nog geen sprake was van een samenhangende visie voor onder andere de Van Spilbergenkade te Hoogezand. Er was nog geen sprake van een vastgesteld en gepubliceerd beleid in termen van de Awb en ook niet van een zogenoemde bestendige gedragslijn. Over het detailhandelsbeleid voert Welkoop aan dat de bestaande rechten van Welkoop steeds zijn gerespecteerd, eerst door het verlenen van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (oud) in 1997 en daarna in het bestemmingsplan "Margrietpark/Noorderpark" in 2007. Pas in 2013 kwam daar verandering in door de vaststelling van het bestemmingsplan "Woongebieden", toen de winkel onder de beschermende werking van het overgangsrecht voor planologisch strijdig gebruik werd gebracht. 10.1.  Het college stelt zich op het standpunt dat met de verwijzing naar de Woonvisie Nieuw Midden-Groningen 2019-2028 van 23 januari 2019 en de bijbehorende Uitvoeringsagenda (hierna: Woonvisie) voldoende gemotiveerd is waarom niet wordt meegewerkt aan vergunningverlening in afwijking van het bestemmingsplan. Het commerciële belang van Welkoop om te kunnen door-exploiteren specifiek aan de Van Spilbergenkade 2/2a weegt volgens het college niet op tegen het algemeen belang bij het geven van de gewenste kwaliteitsimpuls aan een van de belangrijkste entrees van Hoogezand. Deze bedrijvenzone is een zichtlocatie vanaf de A7 en heeft potentie om te worden omgevormd naar een ander milieu waar met name gewoond en gerecreëerd kan worden. Een andersoortige functie, waaronder detailhandel, was en blijft daarin op deze plek onwenselijk. Het is volgens het college al jaren duidelijk dat een solitaire detailhandelsfunctie op deze entreelocatie niet langer gewenst is en dat het de wens is van de gemeente om de locatie te saneren en om te vormen naar een aantrekkelijk woon-werkgebied dat gebruik maakt van de kwaliteit van de ligging aan het water van het Winschoterdiep. 10.2.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2010, r.o. 2.2), dient bij het nemen van een besluit op een aanvraag in beginsel het recht te worden toegepast, zoals dat op dat moment geldt. Een uitzondering daarop doet zich in dit geval niet voor. De omstandigheid dat er in 2017 nog geen samenhangende visie zou zijn zoals Welkoop stelt, is dus niet relevant. Het college mocht het bestreden besluit motiveren onder verwijzing naar de Woonvisie, waarin onder meer staat: "Voor één van de belangrijke entrees van Hoogezand, van de A7 - Kerkstraat, wordt een plan ontwikkeld. Hier ontstaat een relatie met de wijkvernieuwing van Noorderpark-Margrietpark. De noordzijde van deze woonwijk bestaat uit een strook met (soms verouderde) bedrijfsgebouwen, waaronder de eigen gemeentewerf en brandweerkazerne. Deze bedrijvenzone ligt aan het Winschoterdiep, is een zichtlocatie vanaf de A7 en heeft potenties voor een boulevard waar o.a. wonen kan plaatsvinden." Gelet ook op de beleidsruimte die het college heeft, mocht hij zich op het standpunt stellen dat het toestaan van de bouw van een nieuwe Welkoop winkel deze plannen voor de omvorming van het gebied zou doorkruisen en daarom onwenselijk is. Het algemene belang dat in de Woonvisie is verwoord mocht het college zwaarder laten wegen dan het belang van Welkoop om op de locatie Van Spilbergenkade 2/2a de winkel te vestigen. Daarbij acht de Afdeling van belang dat het college heeft meegewogen dat Welkoop over een tijdelijke andere locatie in de nabijheid beschikt en dus wel een winkel kan exploiteren in Hoogezand.          Het betoog slaagt niet. 10.3.  Over het detailhandelsbeleid staat in het besluit op bezwaar dat al in het voorheen geldende bestemmingsplan "Noorderpark/Margrietpark" een uitsterfregeling was opgenomen voor Welkoop en dat in het bestemmingsplan "Woongebieden" uitdrukkelijk is gekozen om de gronden niet meer voor detailhandel te bestemmen maar onder het overgangsrecht te brengen. Ook in die zin is het dus al jaren beleid om hier geen detailhandel meer toe te staan. De Afdeling ziet in wat Welkoop daarover heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat dit onjuist is. In het bestemmingsplan "Woongebieden" dat is vastgesteld op 10 juni 2013 heeft het perceel de bestemming "Bedrijf" gekregen en heeft de raad ervoor gekozen om hier geen detailhandel meer toe te willen staan. Dat erkent Welkoop ook. Deze beleidskeuze heeft het college mogen meewegen bij het nemen van het bestreden besluit. Het betoog slaagt niet. Vertrouwensbeginsel 11.     Welkoop betoogt dat het vertrouwensbeginsel is geschonden. Zij voert daartoe aan dat maandenlang met de gemeente is gesproken over een combinatie van functies op het perceel, zoals detailhandel op de begane grond en wonen op de verdiepingen. Daar is ook veel geld in gestoken. In een brief van het college van 21 maart 2019 wordt ook uitdrukkelijk de mogelijkheid van inpassing van een winkel in het woongebied genoemd. 11.1.  Het college stelt zich op het standpunt dat al jaren duidelijk is dat een solitaire detailhandelsfunctie op deze locatie niet langer gewenst is. De gemeente heeft meermaals aangegeven bereid te zijn om met Welkoop te spreken over haalbare alternatieven die zich voor een tijdelijke periode kunnen verdragen met woningbouw en die na beëindiging van de bedrijfsvoering een woon- en recreatiefunctie kunnen krijgen. In deze context moeten eerdere correspondentie en gesprekken met de gemeente worden begrepen. 11.2.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. 11.3.  De Afdeling stelt vast dat in de brief van het college van 21 maart 2019 twee opties zijn geschetst, namelijk een optie die uitgaat van de locatie aan de Van Spilbergenkade 2/2a met detailhandel in de plint en een optie die uitgaat van de verplaatsing van de winkel naar het Rengerspark.

13.     Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Welkoop alsnog ongegrond verklaren. Dit betekent dat de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen voor het door Welkoop aangevraagde bouwplan in stand blijft. Proceskosten 14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 26 augustus 2021 in zaak nr. 20/1372; III.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen van 31 oktober 2021, kenmerk 80316; IV.      verklaart het door Welkoop Winkel B.V. en anderen bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond. Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier. w.g. Jurgens lid van de enkelvoudige kamer w.g. Wolvers-Poppelaars griffier Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2023 780-1029   BIJLAGE   Bestemmingsplan "Woongebieden" Artikel 5.1 De voor 'Bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor de hoofdfuncties: a. bedrijven genoemd in de Bedrijvenlijst of daarmee vergelijkbaar; […]     Artikel 5.4 Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, zoals bedoeld in artikel 7.2 onder b. van de Wet ruimtelijke ordening, wordt in ieder geval gerekend: […] het gebruik van gronden en bouwwerken voor detailhandel, een horecabedrijf en/of seksinrichting; […] Artikel 32.1 1. Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een bouwvergunning, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot, a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd; b. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de bouwvergunning wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan. 2. Burgemeester en Wethouders kunnen eenmalig ontheffing verlenen van het eerste lid voor het vergroten van de inhoud van een bouwwerk als bedoeld in het eerste lid met maximaal 10%. 3. Het eerste lid is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.    Artikel 32.2 1. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet. 2. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind. 3. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten. 4. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.