ECLI:NL:RVS:2023:3548

202203129/1/R4. Datum uitspraak: 20 september 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant] en anderen, allen wonend te Hollandsche Rading, gemeente De Bilt, appellanten, tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden­Nederland (hierna: de rechtbank) van 7 april 2022 in zaken nrs. 22/587 en 22/588 in het geding tussen: [appellant] en anderen en het college van burgemeester en wethouders van De Bilt.

Bij besluit van 12 januari 2022 heeft het college het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, de motivering van het besluit van 18 december 2020 aangevuld en een nader voorschrift aan de verleende omgevingsvergunning verbonden. Bij uitspraak van 7 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 januari 2022 deels vernietigd, het besluit van 18 december 2020 deels herroepen, de aanvraag om verlening van de omgevingsvergunning deels niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat dit oordeel in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 12 januari 2022. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [bedrijf A] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juli 2023, waar [appellant] en anderen, bijgestaan door mr. E.A. Wentink-Quelle, advocaat te Amstelveen, en het college, vertegenwoordigd door R. de Boer, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [bedrijf A], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. C.J.R. van Binsbergen, advocaat te Bodegraven-Reeuwijk, als partij gehoord.

Juridisch kader 1.       De relevante bepalingen uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: bijlage II van het Bor), de regels bij het bestemmingsplan (hierna: de planregels) en de Beleidsregels artikel 2:12, eerste lid, onder a, onder 2˚ Wabo jo. artikel 4 van Bijlage II Bor, 4de wijziging Gemeente De Bilt 2014 (hierna: de Beleidsregels) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. Inleiding 2.       [appellant] en anderen wonen aan de Tolakkerweg in Hollandsche Rading. Hun woonpercelen grenzen aan de achterzijde aan het perceel. [bedrijf A] is in 2016 opgericht en heeft zich in 2018 op het perceel gevestigd, evenals de bedrijven TFI Vitaler Groen B.V.(hierna: TFI) en Green Guard B.V. (hierna: Green Guard). [bedrijf A] exploiteert een hoveniersbedrijf op het perceel. Tot de vestiging van [bedrijf A] op het perceel was daar decennialang het hoveniersbedrijf [bedrijf B] (hierna: [bedrijf B]) gevestigd. Op grond van het bestemmingsplan rust op het perceel de enkelbestemming "Bedrijf". Het bebouwde oppervlak van het perceel is 897 m², waarvan 300 m² aan gebouwen en 597 m² aan overkappingen. Op grond van de Staat van bedrijfsactiviteiten, die onderdeel uitmaakt van het bestemmingsplan, is [bedrijf A], net als [bedrijf B] in het verleden, een categorie 3.1 bedrijf, omdat het gebruik maakt van een bedrijfsoppervlak van meer dan 500 m². Op grond van artikel 5.1 van de planregels is een bedrijf dat niet behoort tot de categorieën 1 of 2, als bedoeld in de Staat van bedrijfsactiviteiten, uitsluitend op het perceel toegestaan als het een bestaand bedrijf is. Op grond van artikel 5.2, aanhef en onder a, van de planregels mogen op het perceel alleen binnen de bestemming passende bouwwerken worden gebouwd, waarbij het oppervlak van de gebouwen niet meer mag bedragen dan het oppervlak van de bestaande gebouwen. [bedrijf A] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd om de bestaande bebouwing op het perceel te vervangen en te vergroten tot een bebouwd oppervlak van 1.033 m², waarvan 874 m² aan gebouwen. Een zodanige uitbreiding is in strijd met het bestemmingsplan en kan niet op grond van de in artikel 5.3 van de planregels opgenomen afwijkingsmogelijkheden worden toegestaan. De omgevingsvergunning 3.       Het college heeft de aanvraag ingewilligd en aan [bedrijf A] een omgevingsvergunning verleend voor het vervangen en vergroten van de bestaande bebouwing op het perceel. Volgens het college moeten [bedrijf A], TFI en Green Guard tezamen worden aangemerkt als een op het perceel gevestigd bestaand bedrijf dat is onderverdeeld in verschillende werkmaatschappijen met één directie en één personeelsbestand. Gelet hierop is de strijd met het bestemmingsplan volgens het college niet gelegen in de bedrijfsactiviteiten, maar alleen in het vloeroppervlak van het bouwplan. Het college heeft deze strijdigheid vergund op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onder 1, van Bijlage II van het Bor. Daarbij is het college ervan uitgegaan dat het perceel binnen de bebouwde kom ligt. De aangevallen uitspraak 4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat Hendriks, TFI en Green Guard, voor zover Green Guard geen groothandelsactiviteiten verricht, een bestaand hoveniersbedrijf vormen, omdat zij [bedrijf B] hebben voortgezet. Voor zover de groothandel onderdeel uitmaakt van de bedrijfsactiviteiten van Green Guard is volgens de rechtbank echter geen sprake van een bestaand bedrijf, omdat [bedrijf B] geen groothandelsactiviteiten verrichtte. Omdat de groothandelsactiviteiten van Green Guard evenmin als een categorie 1 of 2 bedrijf kunnen worden aangemerkt, zijn die activiteiten naar het oordeel van de rechtbank in strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft het besluit van 12 januari 2022 in zoverre gebrekkig geacht en om die reden heeft zij het beroep gegrond verklaard. Omdat Green Guard thans niet meer op het perceel is gevestigd, heeft de rechtbank zelf in de zaak voorzien door het besluit van 12 januari 2022, voor zover daarbij een omgevingsvergunning is verleend voor de groothandelsactiviteiten van Green Guard, te vernietigen, het besluit van 18 december 2020 in zoverre te herroepen, de aanvraag, voor zover die ziet op groothandelsactiviteiten van Green Guard, niet-ontvankelijk te verklaren, en te bepalen dat de rechtbankuitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 12 januari 2022. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat het college voor het overige redelijkerwijs van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken om een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Het hoger beroep 5.       [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat op het perceel een bestaand bedrijf is gevestigd. [appellant] en anderen voeren aan dat uit door hun in eerste aanleg overgelegde stukken blijkt dat [bedrijf B] is beëindigd en dat het perceel is gekocht door een B.V. die ten tijde van die beëindiging al bestond, op andere bedrijfsactiviteiten was gericht en geen relatie had met het beëindigde hoveniersbedrijf. Volgens [appellant] en anderen is, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen sprake geweest van een voortzetting van een bestaand bedrijf door middel van een management buy-out. Het gaat om nieuwe bedrijfsactiviteiten die niet kunnen voldoen aan de voor bedrijven in de categorieën 1 en 2 geldende milieuzonering. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte buiten beschouwing gelaten wat zij in eerste aanleg over de milieuzonering voor nieuwe bedrijven hebben aangevoerd, zo betogen [appellant] en anderen. 5.1.    Het begrip ’bestaande bedrijven’ in artikel 5.1 van de planregels is niet nader omschreven in de planregels. Wel is het begrip ‘bedrijf’ omschreven in artikel 1.16 van de planregels en zijn de begrippen ‘bestaande aantal woningen’ en ‘bestaand bouwwerk’ omschreven in de artikelen 1.19 en 1.20 van de planregels. Gelet op de betekenis die ‘bestaand(e)’ heeft in de omschrijving van laatstgenoemde begrippen, is de Afdeling van oordeel dat in dit geval sprake is van een bestaand bedrijf als bedoeld in artikel 5.1. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat sprake is van activiteiten als bedoeld in artikel 1.16 die ook ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan al op het perceel plaatsvonden. De planregels stellen in dit verband geen eisen aan de natuurlijke- of rechtspersoon die deze activiteiten uitvoert. 5.2.    Het bestemmingsplan, voor zover dat betrekking heeft op de bestemming "Bedrijf", is op 29 april 2015 in werking getreden. Tussen partijen is niet in geschil dat op 29 april 2015 [bedrijf B] op het perceel was gevestigd. Wat [appellant] en anderen aanvoeren, geeft geen aanleiding voor de conclusie dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [bedrijf A], TFI en Green Guard, voor zover Green Guard geen groothandelsactiviteiten verricht, als een bestaand bedrijf, als bedoeld in artikel 5.1 van de planregels, kunnen worden aangemerkt. Het betoog slaagt niet. 6.       [appellant] en anderen betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in dit geval is voldaan aan de vereisten als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor. Zij voeren aan dat de vergunde bebouwing niet binnen de bebouwde kom is gelegen en dat geen sprake is van een bijbehorend bouwwerk omdat er geen hoofdgebouw is als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Volgens [appellant] en anderen is geen sprake van een hoofdgebouw als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor, omdat het aanwezige hoofdgebouw niet noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende bestemming.

11.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd, voor zover aangevallen. 12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden­Nederland, voor zover aangevallen. Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier. w.g. Borman lid van de enkelvoudige kamer w.g. Robben griffier Uitgesproken in het openbaar op 20 september 2023 610-1059   BIJLAGE   Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.12 1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en: a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: […] 2˚in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen […] […] Bijlage II van het besluit omgevingsrecht Artikel 1 1.In deze bijlage wordt verstaan onder: […] bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak; […] hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is; […] Artikel 4 Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking: 1.       een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen: a.       niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf, b.       de oppervlakte niet meer dan 150 m2; […] Bestemmingsplan "Buitengebied Maartensdijk 2012" Artikel 1 Begrippen […] 1.16 bedrijf: het bedrijfsmatig vervaardigen of repareren van goederen, dan wel het verrichten van ambachtelijke diensten; […] 1.19 bestaande aantal woningen: het aantal woningen, zoals dat op het moment van de inwerkingtreding van dit plan bestaat, of in uitvoering is of na dat tijdstip mag worden gebouwd krachtens een omgevingsvergunning, waarvoor de aanvraag voor dat tijdstip is ingediend of krachtens een omgevingsvergunning die na dit tijdstip, hoewel in strijd met dit plan, niet mag worden geweigerd; 1.20 bestaand bouwwerk: een bouwwerk, dat op het moment van de inwerkingtreding van dit plan bestaat, of in uitvoering is of na dat tijdstip is of mag worden gebouwd krachtens een omgevingsvergunning, waarvoor de aanvraag voor dat tijdstip is ingediend of krachtens een omgevingsvergunning die na dit tijdstip, hoewel in strijd met dit plan, niet mag worden geweigerd; […] 1.37 gebouw: elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt; […] Artikel 5 Bedrijf 5.1 Bestemmingsomschrijving De voor "Bedrijf" aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. bedrijfsactiviteiten in categorie 1 en 2 van deze planregels deel uitmakende bijlage Staat van Bedrijfsactiviteiten alsmede bestaande bedrijven die niet zijn genoemd in categorie 1 en 2. […] 5.2 Bouwregels Op of in de in lid 5.1 bedoelde gronden mogen uitsluitend in de bestemming passende bouwwerken worden gebouwd onder de volgende voorwaarden: a.       de oppervlakte van gebouwen bedraagt per bedrijf niet meer dan de bestaande oppervlakte; […] 5.3. Afwijken van de bouwregels Burgemeester en wethouders zijn bevoegd bij het verlenen van een omgevingsvergunning af te wijken van het bepaalde in lid 5.2 sub a voor het vergroten van de oppervlakte met ten hoogste 20%, dan wel ten hoogste 30% uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke bouwaanduiding - uitbreiding 30%’, mits: a. het op basis van verkeerskundig onderzoek benodigde aantal parkeerplaatsen op eigen terrein gerealiseerd kan worden; b. op basis van verkeerskundig onderzoek is aangetoond dat de ontwikkeling geen onevenredige nadelige gevolgen heeft voor onder meer: 1. de verkeersveiligheid; 2. de doorstroming van het verkeer; 3. de bereikbaarheid van de naastgelegen percelen; c. de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken niet in onevenredige mate worden aangetast. Beleidsregels artikel 2.12 lid 1 onder a onder 2 Wabo jo. artikel 4 van Bijlage II Bor, 4de wijziging gemeente De Bilt 2014 Artikel 14 Maatwerk Voor wat betreft de wijzigingen, uitbreidingen van of een bijbehorend gebouw bij een ander gebouw, of een bouwwerk geen gebouw zijnde, of ander gebruik van bij gebouwen behorende aangrenzende gronden, waarin de beleidsregels niet voorzien, geldt dat medewerking aan de afwijkingsprocedure slechts plaatsvindt, indien de locatie en de situering van het plan ruimtelijk naar het oordeel van het college als wenselijk en toelaatbaar wordt beschouwd. Dit dient te blijken uit de aanvraag die voorzien is van een goede ruimtelijke onderbouwing.

Al om die reden had het college niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor, van het bestemmingsplan mogen afwijken, zo betogen [appellant] en anderen. 6.1.    De rechtbank heeft onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer in de uitspraak van de Afdeling van 17 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:552, onder 8.3) getoetst of het perceel binnen de bebouwde kom ligt, gezien de feitelijke situatie ter plaatse van het perceel en de omgeving waarin het perceel is gelegen. De rechtbank is hierbij tot het oordeel gekomen dat dit het geval is. Weliswaar stellen [appellant] en anderen dat dit oordeel van de rechtbank onjuist is, maar zij hebben hun standpunt, dat het perceel niet binnen de bebouwde kom ligt, niet nader toegelicht of onderbouwd. In wat [appellant] en anderen aanvoeren ziet de Afdeling derhalve geen aanleiding om, anders dan de rechtbank, te oordelen dat het perceel niet binnen de bebouwde kom ligt. In zoverre slaagt het betoog niet. 6.2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat op het perceel een hoofdgebouw en bijbehorende bouwwerken worden gebouwd en dat de vergunde afwijking betrekking heeft op de bijbehorende bouwwerken. Omdat het hoofdgebouw wordt gerealiseerd voor een bestaand bedrijf, volgt de Afdeling [appellant] en anderen niet in hun standpunt dat de afwijking van het bestemmingsplan niet wordt vergund ten behoeve van een bijbehorend bouwwerk bij een hoofdgebouw. Het betoog slaagt niet. 7.       [appellant] en andere betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de omgevingsvergunning niet in strijd is met artikel 14 van de Beleidsregels. [appellant] en anderen voeren aan dat niet wordt voldaan aan het op grond van artikel 14 van de Beleidsregels geldende vereiste dat de voorgenomen ontwikkeling naar het oordeel van het college als wenselijk wordt beschouwd. Ook om deze reden heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor, van het bestemmingsplan heeft mogen afwijken, zo betogen [appellant] en anderen. 7.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de aan hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. Voor zover het college met de Beleidsregels invulling heeft gegeven aan de beleidsruimte die hem in een geval als hier aan de orde toekomt, zal de Afdeling de Beleidsregels bij haar beoordeling betrekken. 7.2.    Artikel 14 van de Beleidsregels is een maatwerkbepaling voor gevallen waarin de Beleidsregels niet voorzien. In een dergelijk geval volgt uit artikel 14 dat het college uitsluitend medewerking aan de afwijkingsprocedure mag verlenen, indien de locatie en de situering van het plan ruimtelijk naar het oordeel van het college als wenselijk en toelaatbaar wordt beschouwd. Volgens het college is de afwijking in dit geval wenselijk en toelaatbaar. De rechtbank heeft overwogen dat het college, gelet op de beleidsruimte die het heeft, dit standpunt voldoende inzichtelijk heeft gemaakt. In wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor een ander oordeel. Het betoog slaagt niet. 8.       [appellant] en anderen betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten om bij de toetsing van de aspecten geluid en verkeer de situering van het vergunde bedrijfsgebouw ten opzichte van hun woningen, alsmede de omvang van dat bedrijfsgebouw, dat is voorzien van acht laad- en losdocks voor vrachtwagens, te betrekken. 8.1.    De rechtbank is in de aangevallen uitspraak uitgebreid ingegaan op de aspecten geluid en verkeer. De rechtbank heeft daarbij betrokken wat de verwachte gevolgen zijn voor het woon- en leefklimaat van [appellant] en anderen door de verleende omgevingsvergunning. De niet nader toegelichte stelling van [appellant] en anderen dat de rechtbank daarbij aan de situering en de omvang van het vergunde bedrijfsgebouw is voorbijgegaan, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank de aspecten geluid en verkeer onjuist of onvolledig heeft getoetst. Het betoog slaagt niet. 9.       [appellant] en andere betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de afwijking van het bestemmingsplan ruimtelijk aanvaardbaar is. [appellant] en anderen voeren aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 12 januari 2022 op onzorgvuldige wijze en ondeugdelijk gemotiveerd tot stand is gekomen, omdat dit besluit is gebaseerd op de onjuiste aanname dat, als het bebouwde oppervlak op het perceel volledig met gebouwen was ingevuld, op grond van artikel 5.3 van de planregels een bebouwd oppervlak van 1.076,5 m² is toegestaan. [appellant] en anderen voeren aan dat de planwetgever een zodanige grootschalige bebouwing van het perceel juist niet heeft toegestaan en dat deze aanname niet kan dienen als rechtvaardiging voor de vergunde afwijking van het bestemmingsplan. 9.1.    Het college heeft het vloeroppervlak van het bouwplan niet vergund op grond van artikel 5.3 van de planregels, maar op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onder 1, van Bijlage II van het Bor. Het college heeft de door [appellant] en anderen bestreden als-dan-redenering gebruikt om te illustreren wat op grond van artikel 5.3 van de planregels mogelijk zou zijn geweest als alle overkappingen op het perceel zouden voldoen aan de omschrijving van het begrip ‘gebouwen’ in artikel 1.37 van de planregels. Die illustratie vormt slechts een reden van ondergeschikt belang naast de overige door het college gegeven redenen om de vergunde afwijking van het bestemmingsplan ruimtelijk aanvaardbaar te achten. Andere redenen zijn onder meer de landschappelijke inpasbaarheid van het bouwplan, het ontbreken van een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat van de bewoners van omliggende woningen en het positieve effect van nieuwbouw ten opzichte van de sterk verouderde bebouwing waardoor verrommeling van het perceel wordt tegengegaan. Naar het oordeel van de Afdeling biedt de stelling van [appellant] en anderen dat voormelde als-dan-redenering op zichzelf bezien de afwijking van het bestemmingsplan niet kan rechtvaardigen, geen aanknopingspunten om het bestreden rechtbankoordeel onjuist te achten. Het betoog slaagt niet. 10.     Tot slot betogen [appellant] en anderen dat de uitkomst van de belangenafweging van het college evident onredelijk, onevenredig en in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel is, gelet op de overige door hun in hoger beroep aangevoerde betogen. 10.1.  Het betoog kan niet slagen, gelet op wat hiervoor onder 5.2, 6.1, 6.2. 7.2, 8.1 en 9.1 is overwogen over de overige door [appellant] en anderen aangevoerde betogen.