ECLI:NL:RVS:2023:2829

201904771/2/V3. Datum uitspraak: 26 juli 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's­-Hertogenbosch, van 19 juni 2019 in zaak nr. NL19.13128 in het geding tussen: [de vreemdeling] en de staatssecretaris.

Bij besluit van 5 juni 2019 heeft de staatssecretaris de vreemdeling in bewaring gesteld. Bij uitspraak van 19 juni 2019 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, de opheffing van de maatregel van bewaring met ingang van die dag bevolen en schadevergoeding toegekend. Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. P.H. Hillen, advocaat te Tilburg, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Bij verwijzingsuitspraak van 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3034, heeft de Afdeling het Hof van Justitie verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de gestelde vraag over de uitleg van de Terugkeerrichtlijn, de Opvangrichtlijn en het EU Handvest. De Afdeling heeft in deze uitspraak de behandeling van het hoger beroep geschorst totdat het Hof uitspraak heeft gedaan en iedere verdere beslissing aangehouden. Bij arrest van 8 november 2022, C, B, en X, ECLI:EU:C:2022:858, heeft het Hof die vraag beantwoord. Hierop hebben de staatssecretaris en de vreemdeling op verzoek van de Afdeling schriftelijke zienswijzen gegeven. Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten. De staatssecretaris en de vreemdeling hebben nadere stukken ingediend. De vreemdeling heeft verzoeken om schadevergoeding ingediend vanwege overschrijding van de redelijke termijn.

Inleiding 1.       Deze uitspraak gaat over de manier waarop de rechter de rechtmatigheid van de bewaring toetst. De vraag is of de rechter verplicht is de voorwaarden voor een rechtmatige bewaring te toetsen, ook als de vreemdeling de rechtmatigheid van een of meer voorwaarden niet heeft betwist. 1.1.    De Afdeling zal eerst kort de procedure tot nu toe beschrijven (onder 2 en 2.1). Voor een uitgebreide weergave van de feiten en het verloop van de eerdere procedure verwijst de Afdeling naar de verwijzingsuitspraak. Vervolgens zal de Afdeling ingaan op het arrest C, B, en X en de gevolgen daarvan voor lopende en toekomstige bewaringszaken (onder 3 - 3.3). Dan volgt een aantal overwegingen van algemene strekking. Die gaan over (a) de verhouding tot het Nederlandse procesrechtelijke stelsel (onder 5 - 5.2), (b) de reikwijdte van de ambtshalve toets (onder 6 - 6.3), (c) de motivering van de ambtshalve toets (onder 7 - 7.2) en (d) ambtshalve toetsing door de Afdeling (onder 8 - 8.2). Vervolgens beoordeelt de Afdeling de juistheid van de beslissing van de rechtbank om in dit geval ambtshalve te oordelen over de voortvarendheid van het handelen van de staatssecretaris (onder 9 en 9.1). Op de vraag of de rechtbank daarbij inhoudelijk tot de juiste conclusie is gekomen, komt de Afdeling aan het eind van de uitspraak toe (onder 10 en 10.1). Tot slot worden de verzoeken van de vreemdeling om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn besproken (onder 11) en volgt de conclusie (onder 12). 1.2.    In de overwegingen van deze uitspraak zijn de aangehaalde punten van het arrest C, B en X geparafraseerd. De letterlijke tekst van die punten is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

2.       De staatssecretaris heeft de vreemdeling in bewaring gesteld om zijn overdracht aan Italië overeenkomstig de Dublinverordening veilig te stellen (artikel 59a, eerste lid, van de Vw 2000). Volgens de rechtbank is de bewaring onrechtmatig omdat de staatssecretaris onvoldoende voortvarend aan de overdracht aan Italië heeft gewerkt. In hoger beroep klaagt de staatssecretaris in zijn eerste grief dat de rechtbank met dat oordeel buiten de omvang van het geschil is getreden omdat de vreemdeling niet in een beroepsgrond over de voortvarendheid van het handelen van de staatssecretaris had geklaagd (artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb). In zijn reactie op die grief heeft de vreemdeling zich op het standpunt gesteld dat een dergelijke uitleg van artikel 8:69, eerste lid, van de Awb strijdig is met het Unierecht. Volgens de vreemdeling verplicht het Unierecht de rechtbank om ambtshalve de rechtmatigheid van de bewaring te toetsen. 2.1.    In de verwijzingsuitspraak heeft de Afdeling het Hof daarom de vraag voorgelegd of het Unierecht de rechter verplicht tot een ambtshalve toetsing van de rechtmatigheid van alle voorwaarden voor bewaring, met inbegrip van voorwaarden waarvan de vreemdeling niet heeft betwist dat eraan is voldaan, terwijl de vreemdeling daartoe wel de mogelijkheid had. Het arrest C, B en X 3.       In het arrest C, B en X begint het Hof met een aantal algemene overwegingen over vreemdelingenbewaring. In punt 72 brengt het Hof in herinnering dat vreemdelingenbewaring een ernstige inmenging vormt op het recht op vrijheid (artikel 6 van het EU Handvest), waarna het in punt 75 overweegt dat de bevoegdheid om vreemdelingen in bewaring te stellen gelet daarop strikt is afgebakend. Bewaring kan alleen met inachtneming van algemene en abstracte regels waarin de voorwaarden voor bewaring zijn vastgelegd. 3.1.    Vervolgens gaat het Hof in de punten 76 tot en met 78 in op de algemene voorwaarden voor bewaring die voortvloeien uit het Unierecht. Daarbij gaat het over de verplichting om de bewaring schriftelijk te gelasten met opgave van de feitelijke en juridische gronden, het bestaan van een al dan niet significant risico op onderduiken, het zicht op uitzetting of overdracht, de voortvarendheid van het handelen van de staatssecretaris en de vraag of de bewaring in overeenstemming is met het noodzakelijkheids- en evenredigheidsbeginsel (artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn, artikelen 8 en 9 van de Opvangrichtlijn en artikel 28 van de Dublinverordening). 3.2.    Na bespreking van de gemeenschappelijke materiële normen gaat het Hof in de punten 82 tot en met 86 in op de vraag of de Uniewetgever ook heeft voorzien in gemeenschappelijke procedurele normen over rechterlijke bescherming in bewaringszaken. Dat is het geval. Dat volgt volgens het Hof uit de verplichting voor lidstaten om te voorzien in een spoedige rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de bewaring en de verplichting om met redelijke tussenpozen te toetsen of nog steeds is voldaan aan de voorwaarden voor bewaring (artikel 28, vierde lid, van de Dublinverordening samen met artikel 9, derde en vijfde lid, van de Opvangrichtlijn). Uit die bepalingen leidt het Hof de norm af dat lidstaten moeten zorgen voor een hoog niveau van rechtsbescherming en de rechter daarom in staat moeten stellen om ambtshalve of op verzoek de rechtmatigheid van de bewaring te toetsen. Als uit die toetsing volgt dat de bewaring onrechtmatig is, moet de rechter de vreemdeling direct in vrijheid kunnen stellen. Met deze gemeenschappelijke procedurele normen wordt een concrete invulling gegeven aan het recht op effectieve rechterlijke bescherming (artikel 47 van het EU Handvest). 3.3.    In punt 88 oordeelt het Hof dat de combinatie van het belang van het recht op vrijheid, de ernst van de inmenging in dat recht die voortvloeit uit de bewaring en de eis van een hoog niveau van rechtsbescherming die volgen uit de gemeenschappelijke materiële en procedurele normen maakt dat een ambtshalve toets door de rechter in bewaringszaken verplicht is. Op die manier kunnen lidstaten voldoen aan het absolute vereiste om een vreemdeling in vrijheid te stellen wanneer niet of niet langer aan de voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring wordt voldaan. De basis voor het toetsen van de rechtmatigheid van de bewaring zijn alle ter kennis van de rechter gebrachte omstandigheden, die zijn aangevuld of verduidelijkt in het kader van door de rechter naar nationaal recht nodig geachte procedurele maatregelen. Als de rechter een voorwaarde voor bewaring ambtshalve aan de orde stelt, vereist het beginsel van hoor en wederhoor dat partijen de gelegenheid krijgen om hun mening over deze voorwaarde kenbaar te maken. Ambtshalve toetsing verplicht in bewaringszaken 4.       Uit het arrest volgt dus dat de rechter zich niet mag beperken tot een toetsing van de voorwaarden voor bewaring waarvan een vreemdeling de rechtmatigheid betwist. Het Unierecht verplicht de rechter om de niet-naleving van Unierechtelijke voorwaarden voor bewaring zo nodig ambtshalve vast te stellen. 4.1.    Voordat de Afdeling toekomt aan de bespreking van de grieven van de staatssecretaris en de uitkomst van deze specifieke zaak, zal zij in deze uitspraak eerst een uitgebreide en algemeen geformuleerde motivering geven die van belang is voor andere lopende en toekomstige bewaringszaken. Deze einduitspraak heeft namelijk een zaaksoverstijgende strekking. Verhouding tot het Nederlandse procesrechtelijke stelsel 5.       De eerste vraag die de Afdeling in relatie tot het arrest C, B en X moet bespreken is hoe de daaruit volgende verplichte ambtshalve toets in bewaringszaken zich verhoudt tot het Nederlandse procesrechtelijke stelsel waarin de omvang van het geschil in bestuursrechtelijke zaken vooral wordt bepaald door artikel 8:69 van de Awb. Het eerste lid daarvan verplicht de bestuursrechter zich bij de beoordeling van het besluit te beperken tot wat is aangevochten met beroepsgronden. Dat is het geschil zoals partijen dat naar voren brengen. Daarnaast moet de bestuursrechter kwesties van openbare orde ambtshalve toetsen of beoordelen. Dat gaat om kwesties die behoren tot de kernelementen van de rechtsorde die juist de rechter moet bewaken, los van de wil en kennis van partijen. Dat laatste doet de rechter dus buiten de omvang van het geschil zoals partijen dat naar voren brengen. Daarbij wijst de Afdeling er ter verduidelijking op dat dit niet betekent dat de rechter ook buiten de grenzen van het geding mag treden. Ambtshalve toetsing of beoordeling mag er bijvoorbeeld niet toe leiden dat de rechter treedt in de toetsing of beoordeling van de rechtmatigheid van een ander besluit dan het besluit waartegen beroep is ingesteld. 5.1.    Bij kwesties van openbare orde gaat het in zijn algemeenheid om aspecten die raken aan de toegang tot de rechter en ontvankelijkheids- en formele bevoegdheidskwesties. Op zich is niet uitgesloten dat ook andere essentiële materiële normen hieronder vallen. Voorheen was de Afdeling van oordeel dat de voorwaarden voor een rechtmatige bewaring geen kwestie van openbare orde waren en daarom niet behoorden tot de door de rechter te verrichten ambtshalve toetsing. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 30 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1402, onder 2.1. In het arrest C, B en X ziet de Afdeling aanleiding de voorwaarden voor een rechtmatige bewaring wel als kwestie van openbare orde aan te merken. Het arrest van het Hof heeft daarmee geen gevolgen voor het Nederlandse procesrechtelijke stelsel als zodanig. Anders gezegd: de lijn van het arrest past daarbinnen. 5.2.    De overwegingen van het Hof in het arrest C, B en X geven aanleiding om de voorwaarden voor een rechtmatige bewaring als kwestie van openbare orde aan te merken.

7.       De derde vraag die de Afdeling in relatie tot het arrest C, B en X moet bespreken is of en in hoeverre de ambtshalve toets in de uitspraak moet worden gemotiveerd. Uit punt 88 van het arrest volgt dat de bewaringsrechter in een voorkomend geval ambtshalve moet vaststellen dat de bewaring onrechtmatig is omdat niet is voldaan aan een voorwaarde voor een rechtmatige bewaring. Die vaststelling moet dan vanzelfsprekend worden gemotiveerd in de uitspraak. De Afdeling leidt daar ook uit af dat als de ambtshalve toets niet tot de conclusie leidt dat de bewaring onrechtmatig is, daar doorgaans geen specifieke motivering aan hoeft te worden gewijd. De Afdeling vindt steun voor dat oordeel in het volgende. 7.1.    In het Nederlandse stelsel worden vreemdelingen door middel van een besluit van de staatssecretaris in bewaring gesteld. In de eerste plaats moet dus de staatssecretaris motiveren dat aan de voorwaarden voor een rechtmatige bewaring is voldaan. In het kader van een bestuursrechtelijk vernietigingsberoep heeft de bewaringsrechter dus een corrigerende rol. De ambtshalve toets strekt daarom niet zo ver dat al die voorwaarden opnieuw uitdrukkelijk in de uitspraak moeten worden besproken. Dit zou ook niet in lijn zijn met het uitgangspunt dat elementen die niet dragend zijn voor de uiteindelijke beslissing niet in de uitspraak hoeven te worden opgenomen voor zover zij niet uitdrukkelijk door partijen zijn aangevoerd. Nadat de bewaringsrechter tot de conclusie is gekomen dat er ambtshalve geen reden is om de bewaring onrechtmatig te achten, mag hij dus in beginsel volstaan met een algemene overweging hierover. 7.2.    Een specifieke overweging is wel vereist als de rechtbank op de zitting of met schriftelijke vragen een voorwaarde voor een rechtmatige bewaring ambtshalve aan de orde heeft gesteld maar in de uitspraak tot het oordeel komt dat geen sprake is van een onrechtmatige bewaring. De motivering van die overweging kan namelijk voor partijen van belang zijn bij het eventueel instellen van hoger beroep. Ook de Afdeling gaat ambtshalve toetsen 8.       De vierde vraag die de Afdeling in relatie tot het arrest C, B en X moet bespreken is of alleen de rechter in eerste aanleg ambtshalve de rechtmatigheid van de bewaring moet toetsen, of dat de hogerberoepsrechter dat ook moet doen. Omdat de Afdeling onder 5 - 5.2 heeft geoordeeld dat de voorwaarden voor een rechtmatige bewaring in het Nederlandse procesrechtelijke stelsel moeten worden aangemerkt als kwestie van openbare orde, is de Afdeling ook in hoger beroep verplicht die voorwaarden ambtshalve te toetsen. 8.1.    Die toetsing is vergelijkbaar met de beoordeling in de beroepsfase. De Afdeling beoordeelt de uitspraak van de rechtbank op basis van het hogerberoepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en een eventueel onderzoek ter zitting. Deze gegevens worden indien nodig verduidelijkt of aangevuld met behulp van procedurele bevoegdheden zoals het vragen van schriftelijke inlichtingen (artikel 8:45, eerste lid, van de Awb). Het grievenstelsel blijft daarmee het uitgangspunt voor de toetsing in hoger beroep (artikel 85 van de Vw 2000). Als de Afdeling los van het hogerberoepschrift twijfelt of is voldaan aan een voorwaarde voor een rechtmatige bewaring, zal zij die voorwaarde ambtshalve aan de orde stellen en partijen de gelegenheid geven hun mening daarover kenbaar te maken. De Afdeling zal daar dan ook een overweging aan wijden, ook als zij uiteindelijk niet concludeert dat de bewaring onrechtmatig is. 8.2.    Hoewel de Afdeling dus ook zelf, los van de grieven in het hogerberoepschrift, ambtshalve de voorwaarden voor een rechtmatige bewaring zal toetsen, kan er voor degene die hoger beroep heeft ingesteld toch aanleiding bestaan om een grief te formuleren over de ambtshalve toets van de rechtbank. De insteller van het hoger beroep moet in dat geval wel concretiseren waarom het oordeel van de rechtbank onjuist is. Terecht ambtshalve de voortvarendheid getoetst 9.       Gelet op wat onder 5 - 5.2 is overwogen, is de rechtbank niet buiten de grenzen van het geding getreden. Het vereiste van voortvarend handelen is namelijk een voorwaarde voor bewaring die direct leidt tot onrechtmatigheid van de bewaring als er niet aan wordt voldaan. Deze voorwaarde behoort daarom tot de voorwaarden die de rechtbank ambtshalve moet toetsen. Verder heeft de rechtbank de vreemdeling en de staatssecretaris tijdens de zitting in beroep in de gelegenheid gesteld hun mening daarover kenbaar te maken. De rechtbank heeft de voortvarendheid van het handelen van de staatssecretaris dus terecht ambtshalve getoetst. Uit de schriftelijke reacties op het arrest van het Hof blijkt bovendien dat partijen het erover eens zijn dat deze voorwaarde ambtshalve moest worden getoetst. 9.1.    De eerste grief slaagt niet. In dit geval wel voldoende voortvarend gehandeld 10.     In zijn tweede grief klaagt de staatssecretaris terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij onvoldoende voortvarend aan de overdracht van de vreemdeling aan Italië heeft gewerkt. De vreemdeling is op 5 juni 2019 in bewaring gesteld, terwijl op 11 juni 2019 een vertrekgesprek met hem is gevoerd. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is dat vertrekgesprek een handeling die van directe betekenis is voor de overdracht. Dat er al op het moment van inbewaringstelling aanknopingspunten waren dat de Dublinverordening op de vreemdeling van toepassing was, geeft geen aanleiding hier anders over te oordelen. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraken van 29 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK2270, onder 2.1.3, en 4 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1505, onder 1.1. Omdat in dit geval geen sprake was van een geplande inbewaringstelling, heeft de staatssecretaris voldoende voortvarend gehandeld door op de zevende dag van de inbewaringstelling te beginnen met de daadwerkelijke voorbereiding van de overdracht van de vreemdeling. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 6 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1855, onder 3 en 3.1. Het tijdsverloop in zijn geheel geeft ook geen aanleiding voor de conclusie dat de staatssecretaris onvoldoende voortvarend heeft gehandeld omdat op de dertiende dag van de inbewaringstelling een terugnameverzoek is verzonden aan de Italiaanse autoriteiten. 10.1.  De tweede grief slaagt wel. Redelijke termijn niet overschreden 11.     De vreemdeling verzoekt tevergeefs om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Ook als de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van de prejudiciële procedure buiten beschouwing wordt gelaten, heeft de behandeling van het hoger beroep meer dan twee jaar heeft geduurd. Daar wijst hij op zich terecht op. Dat leidt echter niet tot de conclusie dat de redelijke termijn is overschreden. Uitgangspunt voor de beoordeling of de redelijke termijn is overschreden is de duur van de totale procedure. Het is mogelijk dat een voortvarende behandeling in beroep een te lange behandelingsduur in hoger beroep compenseert, zolang de totale procedure niet langer dan vier jaar heeft geduurd. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, onder 3.8.2. Omdat de totale procedure in dit geval niet langer dan vier jaar heeft geduurd, is de redelijke termijn niet overschreden.

12.     Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Omdat er geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken en de Afdeling ambtshalve toetsend geen reden ziet om de bewaring onrechtmatig te achten, is het beroep alsnog ongegrond. Verder is de redelijke termijn niet overschreden. Gelet op het voorgaande worden de verzoeken om schadevergoeding afgewezen. Hoewel het hoger beroep van de staatssecretaris gegrond is, moet hij toch de proceskosten vergoeden. De reden daarvoor is dat de vreemdeling wezenlijk heeft bijgedragen aan de prejudiciële procedure en de staatssecretaris ongelijk heeft gekregen op het principiële punt over ambtshalve toetsing in bewaringszaken.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's­-Hertogenbosch, van 19 juni 2019 in zaak nr. NL19.13128; III.      verklaart het beroep ongegrond; IV.      wijst de verzoeken om schadevergoeding af; V.       veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 6.277,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.W. Schippers, griffier. w.g. Steendijk voorzitter w.g. Schippers griffier Uitgesproken in het openbaar op 26 juli 2023 873   BIJLAGE   Het arrest van het Hof van Justitie van 8 november 2022 (ECLI:EU:C:2022:858) Punt 72 In dat verband moet er in de eerste plaats aan worden herinnerd dat elke bewaring van een derdelander een ernstige inmenging vormt op het in artikel 6 van het Handvest neergelegde recht op vrijheid, of dit nu is krachtens richtlijn 2008/115 in het kader van een terugkeerprocedure ten gevolge van illegaal verblijf, krachtens richtlijn 2013/33 in het kader van de behandeling van een verzoek om internationale bescherming of krachtens verordening nr. 604/2013 in het kader van de overdracht van een persoon die om internationale bescherming verzoekt aan de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van zijn verzoek [zie in die zin arresten van 15 maart 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punt 40, en 25 juni 2020, Ministerio Fiscal (Autoriteit die wellicht verzoeken om internationale bescherming ontvangt), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, punt 105]. Punt 75 Gelet op de ernst van deze inmenging in het in artikel 6 van het Handvest neergelegde recht op vrijheid en rekening houdend met het belang van dat recht is de bevoegdheid van de bevoegde nationale autoriteiten om een derdelander in bewaring te stellen strikt afgebakend (zie in die zin arrest van 30 juni 2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba e.a., C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, punten 83 en 86 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Een maatregel van bewaring kan dus alleen worden bevolen of verlengd met inachtneming van algemene en abstracte regels waarin de voorwaarden en de wijze van toepassing ervan zijn vastgelegd (zie in die zin arrest van 10 maart 2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, punt 62). Punt 76 De algemene en abstracte regels die middels gemeenschappelijke Unienormen de voorwaarden voor bewaring vastleggen, zijn neergelegd in artikel 15, lid 1, lid 2, tweede alinea, en leden 4, 5 en 6, van richtlijn 2008/115, in artikel 8, leden 2 en 3, artikel 9, leden 1, 2 en 4, van richtlijn 2013/33 en in artikel 28, leden 2, 3 en 4, van verordening nr. 604/2013. Deze regels doen niet af aan de regels in andere bepalingen van deze instrumenten, die de voorwaarden voor bewaring specificeren in bepaalde situaties die niet relevant zijn voor de hoofdgedingen, zoals die welke betrekking hebben op de bewaring van minderjarigen. Punt 77 Die regels in richtlijn 2008/115, richtlijn 2013/33 en verordening nr. 604/2013 vormen samen met de bepalingen van nationaal recht ter uitvoering daarvan de uit het Unierecht voortvloeiende normen waarin de voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring, ook uit het oogpunt van artikel 6 van het Handvest, zijn vastgelegd. Punt 78 In het bijzonder kan de betrokken derdelander, zoals naar voren komt uit artikel 15, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2008/115, artikel 8, lid 2, van richtlijn 2013/33 en artikel 28, lid 2, van verordening nr. 604/2013, niet in bewaring worden gehouden wanneer een minder dwingende maatregel doeltreffend kan worden toegepast. Punt 82 Voor de inbewaringstelling zijn gemeenschappelijke Unienormen inzake rechterlijke bescherming neergelegd in artikel 15, lid 2, derde alinea, van richtlijn 2008/115 en artikel 9, lid 3, van richtlijn 2013/33. Deze laatste bepaling is krachtens artikel 28, lid 4, van verordening nr. 604/2013 ook van toepassing op overdrachtsprocedures die onder deze verordening vallen. Punt 83 Volgens deze bepalingen, die op het betrokken gebied een concrete invulling geven aan het in artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op effectieve rechterlijke bescherming (arrest van 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU en C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punt 289), moet elke lidstaat, wanneer een administratieve autoriteit de inbewaringstelling heeft gelast, ambtshalve of op verzoek van de betrokkene voorzien in een „spoedige" rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de bewaring. Punt 84 Voor de voortduring van een maatregel van bewaring is er in artikel 15, lid 3, van richtlijn 2008/115 en artikel 9, lid 5, van richtlijn 2013/33, dat op grond van artikel 28, lid 4, van verordening nr. 604/2013 ook van toepassing is op overdrachtsprocedures die onder die verordening vallen, voorzien in periodieke toetsing. Op grond van deze bepalingen moet die toetsing „met redelijke tussenpozen" plaatsvinden en betrekking hebben op de vraag of nog steeds is voldaan aan de voorwaarden voor rechtmatigheid van de bewaring. Bij bewaring in de zin van richtlijn 2013/33 of verordening nr. 604/2013 moet de periodieke toetsing steeds worden uitgevoerd door een rechterlijke autoriteit, terwijl volgens richtlijn 2008/115 de toetsing aan controle door een rechterlijke autoriteit wordt onderworpen in het geval van een lange periode van bewaring. Punt 85 Aangezien de Uniewetgever, zonder uitzondering, vereist dat het toezicht op de naleving van de voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring „met redelijke tussenpozen" plaatsvindt, moet de bevoegde autoriteit dat toezicht ambtshalve uitoefenen, ook als de betrokkene daar niet om verzoekt. Punt 86 Zoals uit al deze bepalingen blijkt, heeft de Uniewetgever niet alleen gemeenschappelijke materiële normen vastgesteld, maar ook voorzien in gemeenschappelijke procedurele normen, die tot doel hebben ervoor te zorgen dat er in elke lidstaat een regeling bestaat die de bevoegde rechterlijke autoriteit in staat stelt om, indien nodig na ambtshalve toetsing, de betrokkene in vrijheid te stellen zodra blijkt dat zijn bewaring niet of niet langer rechtmatig is. Punt 88 Zoals de advocaat-generaal in punt 95 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, is het zo dat, gelet op het belang van het recht op vrijheid, de ernst van de inmenging in dat recht die voortvloeit uit de bewaring van personen om andere redenen dan de vervolging of bestraffing van strafbare feiten en de eis - die duidelijk naar voren komt in de door de Uniewetgever neergelegde gemeenschappelijke normen - om te zorgen voor een hoog niveau van rechtsbescherming waardoor wordt voldaan aan het absolute vereiste om de betreffende persoon in vrijheid te stellen wanneer niet of niet langer aan de voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring wordt voldaan, de bevoegde rechterlijke autoriteit rekening moet houden met alle haar ter kennis gebrachte, met name feitelijke, omstandigheden, zoals aangevuld of verduidelijkt in het kader van door haar naar nationaal recht nodig geachte procedurele maatregelen, en op basis daarvan, in voorkomend geval, de niet-naleving van een uit het Unierecht voortvloeiende rechtmatigheidsvoorwaarde moet vaststellen, ook al heeft de betrokkene daar niet op gewezen. Deze verplichting doet niet af aan de verplichting voor de rechterlijke autoriteit, die aldus een dergelijke rechtmatigheidsvoorwaarde ambtshalve aan de orde stelt, om elk van de partijen uit te nodigen om hun mening over deze voorwaarde kenbaar te maken overeenkomstig het beginsel van hoor en wederhoor.

201904771/2/V3. Datum uitspraak: 26 juli 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's­-Hertogenbosch, van 19 juni 2019 in zaak nr. NL19.13128 in het geding tussen: [de vreemdeling] en de staatssecretaris.

Bij besluit van 5 juni 2019 heeft de staatssecretaris de vreemdeling in bewaring gesteld. Bij uitspraak van 19 juni 2019 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, de opheffing van de maatregel van bewaring met ingang van die dag bevolen en schadevergoeding toegekend. Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. P.H. Hillen, advocaat te Tilburg, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Bij verwijzingsuitspraak van 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3034, heeft de Afdeling het Hof van Justitie verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de gestelde vraag over de uitleg van de Terugkeerrichtlijn, de Opvangrichtlijn en het EU Handvest. De Afdeling heeft in deze uitspraak de behandeling van het hoger beroep geschorst totdat het Hof uitspraak heeft gedaan en iedere verdere beslissing aangehouden. Bij arrest van 8 november 2022, C, B, en X, ECLI:EU:C:2022:858, heeft het Hof die vraag beantwoord. Hierop hebben de staatssecretaris en de vreemdeling op verzoek van de Afdeling schriftelijke zienswijzen gegeven. Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten. De staatssecretaris en de vreemdeling hebben nadere stukken ingediend. De vreemdeling heeft verzoeken om schadevergoeding ingediend vanwege overschrijding van de redelijke termijn.

Inleiding 1.       Deze uitspraak gaat over de manier waarop de rechter de rechtmatigheid van de bewaring toetst. De vraag is of de rechter verplicht is de voorwaarden voor een rechtmatige bewaring te toetsen, ook als de vreemdeling de rechtmatigheid van een of meer voorwaarden niet heeft betwist. 1.1.    De Afdeling zal eerst kort de procedure tot nu toe beschrijven (onder 2 en 2.1). Voor een uitgebreide weergave van de feiten en het verloop van de eerdere procedure verwijst de Afdeling naar de verwijzingsuitspraak. Vervolgens zal de Afdeling ingaan op het arrest C, B, en X en de gevolgen daarvan voor lopende en toekomstige bewaringszaken (onder 3 - 3.3). Dan volgt een aantal overwegingen van algemene strekking. Die gaan over (a) de verhouding tot het Nederlandse procesrechtelijke stelsel (onder 5 - 5.2), (b) de reikwijdte van de ambtshalve toets (onder 6 - 6.3), (c) de motivering van de ambtshalve toets (onder 7 - 7.2) en (d) ambtshalve toetsing door de Afdeling (onder 8 - 8.2). Vervolgens beoordeelt de Afdeling de juistheid van de beslissing van de rechtbank om in dit geval ambtshalve te oordelen over de voortvarendheid van het handelen van de staatssecretaris (onder 9 en 9.1). Op de vraag of de rechtbank daarbij inhoudelijk tot de juiste conclusie is gekomen, komt de Afdeling aan het eind van de uitspraak toe (onder 10 en 10.1). Tot slot worden de verzoeken van de vreemdeling om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn besproken (onder 11) en volgt de conclusie (onder 12). 1.2.    In de overwegingen van deze uitspraak zijn de aangehaalde punten van het arrest C, B en X geparafraseerd. De letterlijke tekst van die punten is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

2.       De staatssecretaris heeft de vreemdeling in bewaring gesteld om zijn overdracht aan Italië overeenkomstig de Dublinverordening veilig te stellen (artikel 59a, eerste lid, van de Vw 2000). Volgens de rechtbank is de bewaring onrechtmatig omdat de staatssecretaris onvoldoende voortvarend aan de overdracht aan Italië heeft gewerkt. In hoger beroep klaagt de staatssecretaris in zijn eerste grief dat de rechtbank met dat oordeel buiten de omvang van het geschil is getreden omdat de vreemdeling niet in een beroepsgrond over de voortvarendheid van het handelen van de staatssecretaris had geklaagd (artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb). In zijn reactie op die grief heeft de vreemdeling zich op het standpunt gesteld dat een dergelijke uitleg van artikel 8:69, eerste lid, van de Awb strijdig is met het Unierecht. Volgens de vreemdeling verplicht het Unierecht de rechtbank om ambtshalve de rechtmatigheid van de bewaring te toetsen. 2.1.    In de verwijzingsuitspraak heeft de Afdeling het Hof daarom de vraag voorgelegd of het Unierecht de rechter verplicht tot een ambtshalve toetsing van de rechtmatigheid van alle voorwaarden voor bewaring, met inbegrip van voorwaarden waarvan de vreemdeling niet heeft betwist dat eraan is voldaan, terwijl de vreemdeling daartoe wel de mogelijkheid had. Het arrest C, B en X 3.       In het arrest C, B en X begint het Hof met een aantal algemene overwegingen over vreemdelingenbewaring. In punt 72 brengt het Hof in herinnering dat vreemdelingenbewaring een ernstige inmenging vormt op het recht op vrijheid (artikel 6 van het EU Handvest), waarna het in punt 75 overweegt dat de bevoegdheid om vreemdelingen in bewaring te stellen gelet daarop strikt is afgebakend. Bewaring kan alleen met inachtneming van algemene en abstracte regels waarin de voorwaarden voor bewaring zijn vastgelegd. 3.1.    Vervolgens gaat het Hof in de punten 76 tot en met 78 in op de algemene voorwaarden voor bewaring die voortvloeien uit het Unierecht. Daarbij gaat het over de verplichting om de bewaring schriftelijk te gelasten met opgave van de feitelijke en juridische gronden, het bestaan van een al dan niet significant risico op onderduiken, het zicht op uitzetting of overdracht, de voortvarendheid van het handelen van de staatssecretaris en de vraag of de bewaring in overeenstemming is met het noodzakelijkheids- en evenredigheidsbeginsel (artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn, artikelen 8 en 9 van de Opvangrichtlijn en artikel 28 van de Dublinverordening). 3.2.    Na bespreking van de gemeenschappelijke materiële normen gaat het Hof in de punten 82 tot en met 86 in op de vraag of de Uniewetgever ook heeft voorzien in gemeenschappelijke procedurele normen over rechterlijke bescherming in bewaringszaken. Dat is het geval. Dat volgt volgens het Hof uit de verplichting voor lidstaten om te voorzien in een spoedige rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de bewaring en de verplichting om met redelijke tussenpozen te toetsen of nog steeds is voldaan aan de voorwaarden voor bewaring (artikel 28, vierde lid, van de Dublinverordening samen met artikel 9, derde en vijfde lid, van de Opvangrichtlijn). Uit die bepalingen leidt het Hof de norm af dat lidstaten moeten zorgen voor een hoog niveau van rechtsbescherming en de rechter daarom in staat moeten stellen om ambtshalve of op verzoek de rechtmatigheid van de bewaring te toetsen. Als uit die toetsing volgt dat de bewaring onrechtmatig is, moet de rechter de vreemdeling direct in vrijheid kunnen stellen. Met deze gemeenschappelijke procedurele normen wordt een concrete invulling gegeven aan het recht op effectieve rechterlijke bescherming (artikel 47 van het EU Handvest). 3.3.    In punt 88 oordeelt het Hof dat de combinatie van het belang van het recht op vrijheid, de ernst van de inmenging in dat recht die voortvloeit uit de bewaring en de eis van een hoog niveau van rechtsbescherming die volgen uit de gemeenschappelijke materiële en procedurele normen maakt dat een ambtshalve toets door de rechter in bewaringszaken verplicht is. Op die manier kunnen lidstaten voldoen aan het absolute vereiste om een vreemdeling in vrijheid te stellen wanneer niet of niet langer aan de voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring wordt voldaan. De basis voor het toetsen van de rechtmatigheid van de bewaring zijn alle ter kennis van de rechter gebrachte omstandigheden, die zijn aangevuld of verduidelijkt in het kader van door de rechter naar nationaal recht nodig geachte procedurele maatregelen. Als de rechter een voorwaarde voor bewaring ambtshalve aan de orde stelt, vereist het beginsel van hoor en wederhoor dat partijen de gelegenheid krijgen om hun mening over deze voorwaarde kenbaar te maken. Ambtshalve toetsing verplicht in bewaringszaken 4.       Uit het arrest volgt dus dat de rechter zich niet mag beperken tot een toetsing van de voorwaarden voor bewaring waarvan een vreemdeling de rechtmatigheid betwist. Het Unierecht verplicht de rechter om de niet-naleving van Unierechtelijke voorwaarden voor bewaring zo nodig ambtshalve vast te stellen. 4.1.    Voordat de Afdeling toekomt aan de bespreking van de grieven van de staatssecretaris en de uitkomst van deze specifieke zaak, zal zij in deze uitspraak eerst een uitgebreide en algemeen geformuleerde motivering geven die van belang is voor andere lopende en toekomstige bewaringszaken. Deze einduitspraak heeft namelijk een zaaksoverstijgende strekking. Verhouding tot het Nederlandse procesrechtelijke stelsel 5.       De eerste vraag die de Afdeling in relatie tot het arrest C, B en X moet bespreken is hoe de daaruit volgende verplichte ambtshalve toets in bewaringszaken zich verhoudt tot het Nederlandse procesrechtelijke stelsel waarin de omvang van het geschil in bestuursrechtelijke zaken vooral wordt bepaald door artikel 8:69 van de Awb. Het eerste lid daarvan verplicht de bestuursrechter zich bij de beoordeling van het besluit te beperken tot wat is aangevochten met beroepsgronden. Dat is het geschil zoals partijen dat naar voren brengen. Daarnaast moet de bestuursrechter kwesties van openbare orde ambtshalve toetsen of beoordelen. Dat gaat om kwesties die behoren tot de kernelementen van de rechtsorde die juist de rechter moet bewaken, los van de wil en kennis van partijen. Dat laatste doet de rechter dus buiten de omvang van het geschil zoals partijen dat naar voren brengen. Daarbij wijst de Afdeling er ter verduidelijking op dat dit niet betekent dat de rechter ook buiten de grenzen van het geding mag treden. Ambtshalve toetsing of beoordeling mag er bijvoorbeeld niet toe leiden dat de rechter treedt in de toetsing of beoordeling van de rechtmatigheid van een ander besluit dan het besluit waartegen beroep is ingesteld. 5.1.    Bij kwesties van openbare orde gaat het in zijn algemeenheid om aspecten die raken aan de toegang tot de rechter en ontvankelijkheids- en formele bevoegdheidskwesties. Op zich is niet uitgesloten dat ook andere essentiële materiële normen hieronder vallen. Voorheen was de Afdeling van oordeel dat de voorwaarden voor een rechtmatige bewaring geen kwestie van openbare orde waren en daarom niet behoorden tot de door de rechter te verrichten ambtshalve toetsing. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 30 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1402, onder 2.1. In het arrest C, B en X ziet de Afdeling aanleiding de voorwaarden voor een rechtmatige bewaring wel als kwestie van openbare orde aan te merken. Het arrest van het Hof heeft daarmee geen gevolgen voor het Nederlandse procesrechtelijke stelsel als zodanig. Anders gezegd: de lijn van het arrest past daarbinnen. 5.2.    De overwegingen van het Hof in het arrest C, B en X geven aanleiding om de voorwaarden voor een rechtmatige bewaring als kwestie van openbare orde aan te merken.

7.       De derde vraag die de Afdeling in relatie tot het arrest C, B en X moet bespreken is of en in hoeverre de ambtshalve toets in de uitspraak moet worden gemotiveerd. Uit punt 88 van het arrest volgt dat de bewaringsrechter in een voorkomend geval ambtshalve moet vaststellen dat de bewaring onrechtmatig is omdat niet is voldaan aan een voorwaarde voor een rechtmatige bewaring. Die vaststelling moet dan vanzelfsprekend worden gemotiveerd in de uitspraak. De Afdeling leidt daar ook uit af dat als de ambtshalve toets niet tot de conclusie leidt dat de bewaring onrechtmatig is, daar doorgaans geen specifieke motivering aan hoeft te worden gewijd. De Afdeling vindt steun voor dat oordeel in het volgende. 7.1.    In het Nederlandse stelsel worden vreemdelingen door middel van een besluit van de staatssecretaris in bewaring gesteld. In de eerste plaats moet dus de staatssecretaris motiveren dat aan de voorwaarden voor een rechtmatige bewaring is voldaan. In het kader van een bestuursrechtelijk vernietigingsberoep heeft de bewaringsrechter dus een corrigerende rol. De ambtshalve toets strekt daarom niet zo ver dat al die voorwaarden opnieuw uitdrukkelijk in de uitspraak moeten worden besproken. Dit zou ook niet in lijn zijn met het uitgangspunt dat elementen die niet dragend zijn voor de uiteindelijke beslissing niet in de uitspraak hoeven te worden opgenomen voor zover zij niet uitdrukkelijk door partijen zijn aangevoerd. Nadat de bewaringsrechter tot de conclusie is gekomen dat er ambtshalve geen reden is om de bewaring onrechtmatig te achten, mag hij dus in beginsel volstaan met een algemene overweging hierover. 7.2.    Een specifieke overweging is wel vereist als de rechtbank op de zitting of met schriftelijke vragen een voorwaarde voor een rechtmatige bewaring ambtshalve aan de orde heeft gesteld maar in de uitspraak tot het oordeel komt dat geen sprake is van een onrechtmatige bewaring. De motivering van die overweging kan namelijk voor partijen van belang zijn bij het eventueel instellen van hoger beroep. Ook de Afdeling gaat ambtshalve toetsen 8.       De vierde vraag die de Afdeling in relatie tot het arrest C, B en X moet bespreken is of alleen de rechter in eerste aanleg ambtshalve de rechtmatigheid van de bewaring moet toetsen, of dat de hogerberoepsrechter dat ook moet doen. Omdat de Afdeling onder 5 - 5.2 heeft geoordeeld dat de voorwaarden voor een rechtmatige bewaring in het Nederlandse procesrechtelijke stelsel moeten worden aangemerkt als kwestie van openbare orde, is de Afdeling ook in hoger beroep verplicht die voorwaarden ambtshalve te toetsen. 8.1.    Die toetsing is vergelijkbaar met de beoordeling in de beroepsfase. De Afdeling beoordeelt de uitspraak van de rechtbank op basis van het hogerberoepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en een eventueel onderzoek ter zitting. Deze gegevens worden indien nodig verduidelijkt of aangevuld met behulp van procedurele bevoegdheden zoals het vragen van schriftelijke inlichtingen (artikel 8:45, eerste lid, van de Awb). Het grievenstelsel blijft daarmee het uitgangspunt voor de toetsing in hoger beroep (artikel 85 van de Vw 2000). Als de Afdeling los van het hogerberoepschrift twijfelt of is voldaan aan een voorwaarde voor een rechtmatige bewaring, zal zij die voorwaarde ambtshalve aan de orde stellen en partijen de gelegenheid geven hun mening daarover kenbaar te maken. De Afdeling zal daar dan ook een overweging aan wijden, ook als zij uiteindelijk niet concludeert dat de bewaring onrechtmatig is. 8.2.    Hoewel de Afdeling dus ook zelf, los van de grieven in het hogerberoepschrift, ambtshalve de voorwaarden voor een rechtmatige bewaring zal toetsen, kan er voor degene die hoger beroep heeft ingesteld toch aanleiding bestaan om een grief te formuleren over de ambtshalve toets van de rechtbank. De insteller van het hoger beroep moet in dat geval wel concretiseren waarom het oordeel van de rechtbank onjuist is. Terecht ambtshalve de voortvarendheid getoetst 9.       Gelet op wat onder 5 - 5.2 is overwogen, is de rechtbank niet buiten de grenzen van het geding getreden. Het vereiste van voortvarend handelen is namelijk een voorwaarde voor bewaring die direct leidt tot onrechtmatigheid van de bewaring als er niet aan wordt voldaan. Deze voorwaarde behoort daarom tot de voorwaarden die de rechtbank ambtshalve moet toetsen. Verder heeft de rechtbank de vreemdeling en de staatssecretaris tijdens de zitting in beroep in de gelegenheid gesteld hun mening daarover kenbaar te maken. De rechtbank heeft de voortvarendheid van het handelen van de staatssecretaris dus terecht ambtshalve getoetst. Uit de schriftelijke reacties op het arrest van het Hof blijkt bovendien dat partijen het erover eens zijn dat deze voorwaarde ambtshalve moest worden getoetst. 9.1.    De eerste grief slaagt niet. In dit geval wel voldoende voortvarend gehandeld 10.     In zijn tweede grief klaagt de staatssecretaris terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij onvoldoende voortvarend aan de overdracht van de vreemdeling aan Italië heeft gewerkt. De vreemdeling is op 5 juni 2019 in bewaring gesteld, terwijl op 11 juni 2019 een vertrekgesprek met hem is gevoerd. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is dat vertrekgesprek een handeling die van directe betekenis is voor de overdracht. Dat er al op het moment van inbewaringstelling aanknopingspunten waren dat de Dublinverordening op de vreemdeling van toepassing was, geeft geen aanleiding hier anders over te oordelen. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraken van 29 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK2270, onder 2.1.3, en 4 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1505, onder 1.1. Omdat in dit geval geen sprake was van een geplande inbewaringstelling, heeft de staatssecretaris voldoende voortvarend gehandeld door op de zevende dag van de inbewaringstelling te beginnen met de daadwerkelijke voorbereiding van de overdracht van de vreemdeling. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 6 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1855, onder 3 en 3.1. Het tijdsverloop in zijn geheel geeft ook geen aanleiding voor de conclusie dat de staatssecretaris onvoldoende voortvarend heeft gehandeld omdat op de dertiende dag van de inbewaringstelling een terugnameverzoek is verzonden aan de Italiaanse autoriteiten. 10.1.  De tweede grief slaagt wel. Redelijke termijn niet overschreden 11.     De vreemdeling verzoekt tevergeefs om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Ook als de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van de prejudiciële procedure buiten beschouwing wordt gelaten, heeft de behandeling van het hoger beroep meer dan twee jaar heeft geduurd. Daar wijst hij op zich terecht op. Dat leidt echter niet tot de conclusie dat de redelijke termijn is overschreden. Uitgangspunt voor de beoordeling of de redelijke termijn is overschreden is de duur van de totale procedure. Het is mogelijk dat een voortvarende behandeling in beroep een te lange behandelingsduur in hoger beroep compenseert, zolang de totale procedure niet langer dan vier jaar heeft geduurd. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, onder 3.8.2. Omdat de totale procedure in dit geval niet langer dan vier jaar heeft geduurd, is de redelijke termijn niet overschreden.

12.     Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Omdat er geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken en de Afdeling ambtshalve toetsend geen reden ziet om de bewaring onrechtmatig te achten, is het beroep alsnog ongegrond. Verder is de redelijke termijn niet overschreden. Gelet op het voorgaande worden de verzoeken om schadevergoeding afgewezen. Hoewel het hoger beroep van de staatssecretaris gegrond is, moet hij toch de proceskosten vergoeden. De reden daarvoor is dat de vreemdeling wezenlijk heeft bijgedragen aan de prejudiciële procedure en de staatssecretaris ongelijk heeft gekregen op het principiële punt over ambtshalve toetsing in bewaringszaken.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats 's­-Hertogenbosch, van 19 juni 2019 in zaak nr. NL19.13128; III.      verklaart het beroep ongegrond; IV.      wijst de verzoeken om schadevergoeding af; V.       veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 6.277,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.W. Schippers, griffier. w.g. Steendijk voorzitter w.g. Schippers griffier Uitgesproken in het openbaar op 26 juli 2023 873   BIJLAGE   Het arrest van het Hof van Justitie van 8 november 2022 (ECLI:EU:C:2022:858) Punt 72 In dat verband moet er in de eerste plaats aan worden herinnerd dat elke bewaring van een derdelander een ernstige inmenging vormt op het in artikel 6 van het Handvest neergelegde recht op vrijheid, of dit nu is krachtens richtlijn 2008/115 in het kader van een terugkeerprocedure ten gevolge van illegaal verblijf, krachtens richtlijn 2013/33 in het kader van de behandeling van een verzoek om internationale bescherming of krachtens verordening nr. 604/2013 in het kader van de overdracht van een persoon die om internationale bescherming verzoekt aan de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van zijn verzoek [zie in die zin arresten van 15 maart 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punt 40, en 25 juni 2020, Ministerio Fiscal (Autoriteit die wellicht verzoeken om internationale bescherming ontvangt), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, punt 105]. Punt 75 Gelet op de ernst van deze inmenging in het in artikel 6 van het Handvest neergelegde recht op vrijheid en rekening houdend met het belang van dat recht is de bevoegdheid van de bevoegde nationale autoriteiten om een derdelander in bewaring te stellen strikt afgebakend (zie in die zin arrest van 30 juni 2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba e.a., C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, punten 83 en 86 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Een maatregel van bewaring kan dus alleen worden bevolen of verlengd met inachtneming van algemene en abstracte regels waarin de voorwaarden en de wijze van toepassing ervan zijn vastgelegd (zie in die zin arrest van 10 maart 2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, punt 62). Punt 76 De algemene en abstracte regels die middels gemeenschappelijke Unienormen de voorwaarden voor bewaring vastleggen, zijn neergelegd in artikel 15, lid 1, lid 2, tweede alinea, en leden 4, 5 en 6, van richtlijn 2008/115, in artikel 8, leden 2 en 3, artikel 9, leden 1, 2 en 4, van richtlijn 2013/33 en in artikel 28, leden 2, 3 en 4, van verordening nr. 604/2013. Deze regels doen niet af aan de regels in andere bepalingen van deze instrumenten, die de voorwaarden voor bewaring specificeren in bepaalde situaties die niet relevant zijn voor de hoofdgedingen, zoals die welke betrekking hebben op de bewaring van minderjarigen. Punt 77 Die regels in richtlijn 2008/115, richtlijn 2013/33 en verordening nr. 604/2013 vormen samen met de bepalingen van nationaal recht ter uitvoering daarvan de uit het Unierecht voortvloeiende normen waarin de voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring, ook uit het oogpunt van artikel 6 van het Handvest, zijn vastgelegd. Punt 78 In het bijzonder kan de betrokken derdelander, zoals naar voren komt uit artikel 15, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2008/115, artikel 8, lid 2, van richtlijn 2013/33 en artikel 28, lid 2, van verordening nr. 604/2013, niet in bewaring worden gehouden wanneer een minder dwingende maatregel doeltreffend kan worden toegepast. Punt 82 Voor de inbewaringstelling zijn gemeenschappelijke Unienormen inzake rechterlijke bescherming neergelegd in artikel 15, lid 2, derde alinea, van richtlijn 2008/115 en artikel 9, lid 3, van richtlijn 2013/33. Deze laatste bepaling is krachtens artikel 28, lid 4, van verordening nr. 604/2013 ook van toepassing op overdrachtsprocedures die onder deze verordening vallen. Punt 83 Volgens deze bepalingen, die op het betrokken gebied een concrete invulling geven aan het in artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op effectieve rechterlijke bescherming (arrest van 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU en C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punt 289), moet elke lidstaat, wanneer een administratieve autoriteit de inbewaringstelling heeft gelast, ambtshalve of op verzoek van de betrokkene voorzien in een „spoedige" rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de bewaring. Punt 84 Voor de voortduring van een maatregel van bewaring is er in artikel 15, lid 3, van richtlijn 2008/115 en artikel 9, lid 5, van richtlijn 2013/33, dat op grond van artikel 28, lid 4, van verordening nr. 604/2013 ook van toepassing is op overdrachtsprocedures die onder die verordening vallen, voorzien in periodieke toetsing. Op grond van deze bepalingen moet die toetsing „met redelijke tussenpozen" plaatsvinden en betrekking hebben op de vraag of nog steeds is voldaan aan de voorwaarden voor rechtmatigheid van de bewaring. Bij bewaring in de zin van richtlijn 2013/33 of verordening nr. 604/2013 moet de periodieke toetsing steeds worden uitgevoerd door een rechterlijke autoriteit, terwijl volgens richtlijn 2008/115 de toetsing aan controle door een rechterlijke autoriteit wordt onderworpen in het geval van een lange periode van bewaring. Punt 85 Aangezien de Uniewetgever, zonder uitzondering, vereist dat het toezicht op de naleving van de voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring „met redelijke tussenpozen" plaatsvindt, moet de bevoegde autoriteit dat toezicht ambtshalve uitoefenen, ook als de betrokkene daar niet om verzoekt. Punt 86 Zoals uit al deze bepalingen blijkt, heeft de Uniewetgever niet alleen gemeenschappelijke materiële normen vastgesteld, maar ook voorzien in gemeenschappelijke procedurele normen, die tot doel hebben ervoor te zorgen dat er in elke lidstaat een regeling bestaat die de bevoegde rechterlijke autoriteit in staat stelt om, indien nodig na ambtshalve toetsing, de betrokkene in vrijheid te stellen zodra blijkt dat zijn bewaring niet of niet langer rechtmatig is. Punt 88 Zoals de advocaat-generaal in punt 95 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, is het zo dat, gelet op het belang van het recht op vrijheid, de ernst van de inmenging in dat recht die voortvloeit uit de bewaring van personen om andere redenen dan de vervolging of bestraffing van strafbare feiten en de eis - die duidelijk naar voren komt in de door de Uniewetgever neergelegde gemeenschappelijke normen - om te zorgen voor een hoog niveau van rechtsbescherming waardoor wordt voldaan aan het absolute vereiste om de betreffende persoon in vrijheid te stellen wanneer niet of niet langer aan de voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring wordt voldaan, de bevoegde rechterlijke autoriteit rekening moet houden met alle haar ter kennis gebrachte, met name feitelijke, omstandigheden, zoals aangevuld of verduidelijkt in het kader van door haar naar nationaal recht nodig geachte procedurele maatregelen, en op basis daarvan, in voorkomend geval, de niet-naleving van een uit het Unierecht voortvloeiende rechtmatigheidsvoorwaarde moet vaststellen, ook al heeft de betrokkene daar niet op gewezen. Deze verplichting doet niet af aan de verplichting voor de rechterlijke autoriteit, die aldus een dergelijke rechtmatigheidsvoorwaarde ambtshalve aan de orde stelt, om elk van de partijen uit te nodigen om hun mening over deze voorwaarde kenbaar te maken overeenkomstig het beginsel van hoor en wederhoor.

Het absolute vereiste om een vreemdeling in vrijheid te stellen als niet of niet langer wordt voldaan aan de voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring hangt samen met het vereiste dat de rechtmatigheid van de bewaring altijd ter beoordeling aan de rechter wordt voorgelegd, ook als een vreemdeling daar zelf geen beroep tegen instelt (artikel 94, eerste lid, van de Vw 2000). In het verlengde hiervan ligt de noodzaak van periodieke hertoetsing van de voorwaarden voor een rechtmatige bewaring. Zie hiervoor de punten 83 tot en met 85 van het arrest. Aan dat absolute vereiste kan bovendien alleen worden voldaan als de rechter de voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring los van de wil en kennis van partijen toetst. Daarbij wijst de Afdeling op het zware gewicht dat het Hof toekent aan het belang van het recht op vrijheid en de ernst van de inmenging in dat recht. Het gaat immers om bewaring van personen om andere redenen dan de vervolging of bestraffing van strafbare feiten. Zie hiervoor punt 88 van het arrest. Reikwijdte van de ambtshalve toets 6.       De tweede vraag die de Afdeling in relatie tot het arrest C, B en X moet bespreken gaat over de reikwijdte van de verplichte ambtshalve toetsing. Het Hof oordeelt in het arrest dat de bewaringsrechter in een voorkomend geval ambtshalve de niet-naleving van Unierechtelijke voorwaarden voor een rechtmatige bewaring moet vaststellen. Op die manier kan de bewaringsrechter voldoen aan het absolute vereiste om een vreemdeling in vrijheid te stellen wanneer niet of niet langer aan die voorwaarden wordt voldaan. De Afdeling leidt daaruit echter niet af dat de ambtshalve toets alleen betrekking heeft op Unierechtelijke voorwaarden voor een rechtmatige bewaring. De Afdeling leidt daaruit ook niet af dat ambtshalve toetsing alleen vereist is als de bewaring nog voortduurt op het moment dat de rechter daar een oordeel over moet geven. De Afdeling komt tot dat oordeel op grond van het volgende. 6.1.    Het Hof bespreekt in het arrest verschillende Unierechtelijke voorwaarden voor bewaring, zoals zicht op uitzetting of overdracht (artikel 15, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn en artikel 28, derde lid, van de Dublinverordening). Er zijn echter ook nationaalrechtelijke voorwaarden voor bewaring die tot de conclusie leiden dat de bewaring onrechtmatig is als er niet aan wordt voldaan. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de voorwaarden voor bewaring krachtens een nationaalrechtelijke grondslag (artikel 59, tweede lid, van de Vw 2000). De Afdeling oordeelt dat de ambtshalve toets ook slaat op dergelijke nationaalrechtelijke voorwaarden. Daarbij wijst de Afdeling opnieuw op het zware gewicht dat het Hof toekent aan het belang van het recht op vrijheid, de ernst van de inmenging in dat recht en het absolute vereiste om een vreemdeling in vrijheid te stellen als niet of niet langer wordt voldaan aan de voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring. In het verlengde daarvan is de Afdeling van oordeel dat de ambtshalve toets niet slaat op voorwaarden zoals de inspanningsverplichting van de staatssecretaris tijdens een voorafgaande strafrechtelijke detentie en de verschillende handelingen tijdens het vreemdelingenrechtelijke traject voorafgaand aan de inbewaringstelling. Die voorwaarden leiden immers eerst tot een belangenafweging als er niet aan wordt voldaan en niet direct tot de conclusie dat de bewaring onrechtmatig is. 6.2.    Het bovenstaande laat zich het beste illustreren aan de hand van een voorbeeld. Stel dat uit de dossierstukken niet blijkt dat de staatssecretaris na inbewaringstelling van een vreemdeling uitzettingshandelingen heeft verricht. Dan moet de bewaringsrechter partijen daar ter zitting of schriftelijk over bevragen. Want als die handelingen niet of te laat hebben plaatsgevonden heeft de staatssecretaris onvoldoende voortvarend gehandeld en is de bewaring onrechtmatig. De bewaringsrechter moet dit dan in een voorkomend geval ambtshalve vaststellen en de bewaring opheffen. Dit ligt anders als uit de dossierstukken bijvoorbeeld niet blijkt of tijdens het transport van een vreemdeling handboeien zijn gebruikt. Daar hoeft de bewaringsrechter geen onderzoek naar te doen in het kader van de ambtshalve toets. Want zelfs als er handboeien zijn gebruikt tijdens het transport en dat gebruik blijkt onrechtmatig te zijn geweest, wil dat nog niet zeggen dat de bewaring onrechtmatig is en dan sprake is van een onrechtvaardige inmenging in het recht op vrijheid. 6.3.    Aan het zware gewicht dat het Hof toekent aan het belang van het recht op vrijheid, de ernst van de inmenging in dat recht en het genoemde absolute vereiste om een vreemdeling in vrijheid te stellen, zou de gedachte kunnen worden ontleend dat ambtshalve toetsing niet vereist is als de bewaring is opgeheven op het moment dat de rechter daar een oordeel over moet geven. Die gedachte volgt de Afdeling echter niet. In die situatie geeft de bewaringsrechter immers een oordeel over de rechtmatigheid van het voortduren van de bewaring in het recente verleden. De vraag of in die situatie schadevergoeding moet worden toegekend vanwege onrechtmatige bewaring in het verleden is dus geheel verweven met het zware gewicht dat het Hof beklemtoont. Verder wijst het Hof in het arrest op de eis om te zorgen voor een hoog niveau van rechtsbescherming. Die eis komt voort uit de door de Uniewetgever neergelegde gemeenschappelijke normen. Die normen geven geen aanleiding voor het oordeel dat een minder hoog niveau van rechtsbescherming vereist is als de bewaring is opgeheven. Een dergelijk onderscheid zou ook niet stroken met de beslissing van de Afdeling om de voorwaarden voor een rechtmatige bewaring als kwestie van openbare orde aan te merken. Die voorwaarden zijn niet alleen een kwestie van openbare orde zolang de bewaring voortduurt. Kortom, ook als de bewaring is opgeheven op het moment dat de rechter daar een oordeel over moet geven, moet de rechter de voorwaarden voor een rechtmatige bewaring ambtshalve toetsen.

Het absolute vereiste om een vreemdeling in vrijheid te stellen als niet of niet langer wordt voldaan aan de voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring hangt samen met het vereiste dat de rechtmatigheid van de bewaring altijd ter beoordeling aan de rechter wordt voorgelegd, ook als een vreemdeling daar zelf geen beroep tegen instelt (artikel 94, eerste lid, van de Vw 2000). In het verlengde hiervan ligt de noodzaak van periodieke hertoetsing van de voorwaarden voor een rechtmatige bewaring. Zie hiervoor de punten 83 tot en met 85 van het arrest. Aan dat absolute vereiste kan bovendien alleen worden voldaan als de rechter de voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring los van de wil en kennis van partijen toetst. Daarbij wijst de Afdeling op het zware gewicht dat het Hof toekent aan het belang van het recht op vrijheid en de ernst van de inmenging in dat recht. Het gaat immers om bewaring van personen om andere redenen dan de vervolging of bestraffing van strafbare feiten. Zie hiervoor punt 88 van het arrest. Reikwijdte van de ambtshalve toets 6.       De tweede vraag die de Afdeling in relatie tot het arrest C, B en X moet bespreken gaat over de reikwijdte van de verplichte ambtshalve toetsing. Het Hof oordeelt in het arrest dat de bewaringsrechter in een voorkomend geval ambtshalve de niet-naleving van Unierechtelijke voorwaarden voor een rechtmatige bewaring moet vaststellen. Op die manier kan de bewaringsrechter voldoen aan het absolute vereiste om een vreemdeling in vrijheid te stellen wanneer niet of niet langer aan die voorwaarden wordt voldaan. De Afdeling leidt daaruit echter niet af dat de ambtshalve toets alleen betrekking heeft op Unierechtelijke voorwaarden voor een rechtmatige bewaring. De Afdeling leidt daaruit ook niet af dat ambtshalve toetsing alleen vereist is als de bewaring nog voortduurt op het moment dat de rechter daar een oordeel over moet geven. De Afdeling komt tot dat oordeel op grond van het volgende. 6.1.    Het Hof bespreekt in het arrest verschillende Unierechtelijke voorwaarden voor bewaring, zoals zicht op uitzetting of overdracht (artikel 15, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn en artikel 28, derde lid, van de Dublinverordening). Er zijn echter ook nationaalrechtelijke voorwaarden voor bewaring die tot de conclusie leiden dat de bewaring onrechtmatig is als er niet aan wordt voldaan. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de voorwaarden voor bewaring krachtens een nationaalrechtelijke grondslag (artikel 59, tweede lid, van de Vw 2000). De Afdeling oordeelt dat de ambtshalve toets ook slaat op dergelijke nationaalrechtelijke voorwaarden. Daarbij wijst de Afdeling opnieuw op het zware gewicht dat het Hof toekent aan het belang van het recht op vrijheid, de ernst van de inmenging in dat recht en het absolute vereiste om een vreemdeling in vrijheid te stellen als niet of niet langer wordt voldaan aan de voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring. In het verlengde daarvan is de Afdeling van oordeel dat de ambtshalve toets niet slaat op voorwaarden zoals de inspanningsverplichting van de staatssecretaris tijdens een voorafgaande strafrechtelijke detentie en de verschillende handelingen tijdens het vreemdelingenrechtelijke traject voorafgaand aan de inbewaringstelling. Die voorwaarden leiden immers eerst tot een belangenafweging als er niet aan wordt voldaan en niet direct tot de conclusie dat de bewaring onrechtmatig is. 6.2.    Het bovenstaande laat zich het beste illustreren aan de hand van een voorbeeld. Stel dat uit de dossierstukken niet blijkt dat de staatssecretaris na inbewaringstelling van een vreemdeling uitzettingshandelingen heeft verricht. Dan moet de bewaringsrechter partijen daar ter zitting of schriftelijk over bevragen. Want als die handelingen niet of te laat hebben plaatsgevonden heeft de staatssecretaris onvoldoende voortvarend gehandeld en is de bewaring onrechtmatig. De bewaringsrechter moet dit dan in een voorkomend geval ambtshalve vaststellen en de bewaring opheffen. Dit ligt anders als uit de dossierstukken bijvoorbeeld niet blijkt of tijdens het transport van een vreemdeling handboeien zijn gebruikt. Daar hoeft de bewaringsrechter geen onderzoek naar te doen in het kader van de ambtshalve toets. Want zelfs als er handboeien zijn gebruikt tijdens het transport en dat gebruik blijkt onrechtmatig te zijn geweest, wil dat nog niet zeggen dat de bewaring onrechtmatig is en dan sprake is van een onrechtvaardige inmenging in het recht op vrijheid. 6.3.    Aan het zware gewicht dat het Hof toekent aan het belang van het recht op vrijheid, de ernst van de inmenging in dat recht en het genoemde absolute vereiste om een vreemdeling in vrijheid te stellen, zou de gedachte kunnen worden ontleend dat ambtshalve toetsing niet vereist is als de bewaring is opgeheven op het moment dat de rechter daar een oordeel over moet geven. Die gedachte volgt de Afdeling echter niet. In die situatie geeft de bewaringsrechter immers een oordeel over de rechtmatigheid van het voortduren van de bewaring in het recente verleden. De vraag of in die situatie schadevergoeding moet worden toegekend vanwege onrechtmatige bewaring in het verleden is dus geheel verweven met het zware gewicht dat het Hof beklemtoont. Verder wijst het Hof in het arrest op de eis om te zorgen voor een hoog niveau van rechtsbescherming. Die eis komt voort uit de door de Uniewetgever neergelegde gemeenschappelijke normen. Die normen geven geen aanleiding voor het oordeel dat een minder hoog niveau van rechtsbescherming vereist is als de bewaring is opgeheven. Een dergelijk onderscheid zou ook niet stroken met de beslissing van de Afdeling om de voorwaarden voor een rechtmatige bewaring als kwestie van openbare orde aan te merken. Die voorwaarden zijn niet alleen een kwestie van openbare orde zolang de bewaring voortduurt. Kortom, ook als de bewaring is opgeheven op het moment dat de rechter daar een oordeel over moet geven, moet de rechter de voorwaarden voor een rechtmatige bewaring ambtshalve toetsen.