ECLI:NL:RVS:2023:2413

202103315/1/A3. Datum uitspraak: 21 juni 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: de gemeente Haarlemmermeer, appellante, en de minister voor Rechtsbescherming.

Bij besluit van 25 oktober 2017 heeft de minister geweigerd om een categoriaal besluit, voor zover het betreft de toekenning van een wapenstok aan buitengewoon opsporingsambtenaren (hierna: boa's) voor de gehele gemeente Haarlemmermeer, te verlengen. Bij besluit van 15 april 2021 heeft de minister het door de gemeente daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft de gemeente beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 april 2023, waar de gemeente, vertegenwoordigd door mr. M.F.A. Dankbaar, advocaat te Haarlem, en D.C. Margadant, en de minister, vertegenwoordigd door mr. V.N. Chaudron, zijn verschenen.

1.       De relevante bepalingen van het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar en de relevante onderdelen uit de Beleidsregels buitengewoon opsporingsambtenaar zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak. Inleiding 2.       In 2012 heeft de minister besloten dat de boa’s binnen Domein I Openbare Ruimte van de gemeente Haarlemmermeer voor een periode van vijf jaar hun bevoegdheden kunnen uitoefenen met gebruik van een korte wapenstok. De gemeente heeft de minister op 21 juli 2017 verzocht dat besluit te verlengen. De minister heeft aan de hand van de Beleidsregels getoetst of het toekennen van een wapenstok aan boa’s noodzakelijk is. De minister heeft vervolgens met inachtneming van adviezen van de direct toezichthouder en de hoofdofficier van justitie over de noodzaak van het gebruik van een wapenstok besloten dat de wapenstok alleen wordt toegekend aan de boa’s die werkzaam zijn op de luchthaven Schiphol. Volgens de minister is voor toekenning van een wapenstok als geweldsmiddel voor de gehele gemeente Haarlemmermeer niet aan het noodzaakcriterium van paragraaf 3.2 van de Beleidsregels voldaan. Daarom heeft hij het verzoek om verlenging afgewezen. - Uitspraak van de Afdeling van 9 december 2020 3.       In de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2928, is beoordeeld of de minister terecht heeft besloten om de wapenstok niet meer aan alle boa’s van de gemeente Haarlemmermeer toe te kennen. Uit de uitspraak volgt dat elke aanvraag om het toekennen van geweldsmiddelen, zoals een wapenstok, wordt beoordeeld aan de hand van de vier criteria die in paragraaf 3.2 van de Beleidsregels onder a tot en met d zijn vermeld. In de uitspraak is geoordeeld dat de minister zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat op grond van criteria a, b en c, geen noodzaak bestaat om alle boa’s binnen Domein I Openbare Ruimte met een wapenstok uit te rusten. De minister heeft volgens de Afdeling echter niet inzichtelijk gemaakt waarom ook voor de boa's die in het verleden de beschikking hadden over een wapenstok, geen noodzaak wordt gezien om een wapenstok te dragen. Daarom heeft de minister volgens de Afdeling op grond van criterium d onvoldoende gemotiveerd dat geen sprake is van een toename van het aantal gevallen waarin een boa met geweld is geconfronteerd en waarbij bewapening met een wapenstok wenselijk zou zijn geweest. In de uitspraak is bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld (de zogenoemde judiciële lus). - Het besluit van 15 april 2021 4.       In het besluit van 15 april 2021 heeft de minister opnieuw het bezwaar van de gemeente beoordeeld. De minister heeft bij het besluit het overzicht ‘Geweldsincidenten Boa’s Haarlemmermeer 2019 en 2020’ van de gemeente en een aanvullend advies van de korpschef en de hoofdofficier van justitie (hierna: de toezichthouders) van 2 maart 2021 betrokken. In dit advies hebben de toezichthouders de noodzaak van het gebruik van de wapenstok beoordeeld. Volgens de minister volgt daaruit dat geen sprake is van een toename van het aantal gevallen waarin een boa met geweld is geconfronteerd en waarbij bewapening met een wapenstok wenselijk zou zijn geweest. De minister heeft zich aangesloten bij het standpunt van de toezichthouders dat voor het totaal aantal incidenten uit 2017 tot en met 2020, uitrusting met een wapenstok niet van meerwaarde, dan wel noodzakelijk zou zijn geweest. Elke aanvraag wordt beoordeeld tegen de achtergrond dat het geweldsmonopolie in beginsel bij de politie ligt en dat slechts in uitzonderlijke gevallen geweldsmiddelen aan buitengewoon opsporingsambtenaren worden toegekend. De gemeente heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van onevenredige gevolgen op grond waarvan afwijking van de Beleidsregels gerechtvaardigd is, aldus de minister. Omvang van het geschil na de judiciële lus 5.       De gemeente heeft beroepsgronden ingediend die zich richten tegen de beoordeling die de minister heeft gemaakt op grond van de criteria a, b en c van de Beleidsregels. 5.1.    In de uitspraak van 9 december 2020 is al overwogen dat de minister zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat op grond van criteria a, b en c, geen noodzaak bestaat om alle boa’s binnen Domein I Openbare Ruimte met een wapenstok uit te rusten. Dit betekent dat in beroep tegen het besluit van 15 april 2021 van de juistheid van dit eerder door de Afdeling gegeven oordeel moet worden uitgegaan, tenzij er sprake is van een zeer uitzonderlijk geval. Daarvan is niet gebleken. Daarom zal de Afdeling alleen de gronden beoordelen die zijn aangevoerd tegen de beoordeling van de minister wat betreft criterium d van de Beleidsregels.

6.       Met betrekking tot criterium d betoogt de gemeente dat ten onrechte geen hoor en wederhoor heeft plaatsgevonden, omdat zij pas na het nemen van het besluit is geïnformeerd over het tweede advies van de toezichthouders. Verder is het aantal incidenten waarin een boa met geweld is geconfronteerd en waarbij bewapening met de wapenstok wenselijk zou zijn geweest, toegenomen. Daarbij verwijst de gemeente naar het overzicht ‘Geweldsincidenten Boa’s Haarlemmermeer 2019 en 2020’ waaruit het aantal geweldsincidenten volgt dat zich bij de boa’s van Haarlemmermeer in 2019 en 2020 heeft voorgedaan. Volgens de gemeente bestaat er een verschil in de aantallen die de toezichthouders hebben vastgesteld en de cijfers die de gemeente heeft aangeleverd. Verder betoogt de gemeente dat boa’s tegenwoordig regelmatig optreden in openbare orde-situaties en zich daardoor steeds vaker in een gewelddadige setting bevinden. De feitelijke werkzaamheden van de boa zijn daardoor niet meer helemaal in overeenstemming met de werkzaamheden zoals deze in de Beleidsregels worden omschreven. Er bestaat bovendien ook een verschil tussen de beleving van een agressie- of geweldsincident en de juridisch te kwalificeren en bewijzen feiten. Tot slot is onvoldoende is gemotiveerd waarom geen noodzaak bestaat voor toekenning van een wapenstok terwijl dit in het verleden juist effectief is gebleken, aldus de gemeente. - Horen 7.       In artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is geen algemene verplichting opgenomen voor een bestuursorgaan om een belanghebbende opnieuw te horen bij het nogmaals nemen van een besluit op bezwaar ter voldoening aan een uitspraak van de bestuursrechter. Dit neemt niet weg dat het onder omstandigheden uit het oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk kan zijn om een belanghebbende vóór het nemen van een nieuw besluit op bezwaar opnieuw te horen (zie uitspraak van de Afdeling van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1261). Opnieuw horen kan bijvoorbeeld noodzakelijk zijn bij nieuwe feiten en omstandigheden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, zoals ook bedoeld in artikel 7:9 van de Awb (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1038).                                Het besluit van 15 april 2021 is grotendeels gebaseerd op het nieuwe advies van de toezichthouders. De gemeente heeft dit advies niet ontvangen voordat het besluit werd genomen en heeft daardoor geen mogelijkheid gehad om tijdig op het advies te reageren. Vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid had de minister de gemeente opnieuw moeten horen. Het betoog slaagt. 8.       Het beroep is gegrond. De Afdeling zal hierna onderzoeken of er aanleiding is de rechtsgevolgen van het besluit van 15 april 2021 in stand te laten. - Adviezen van de toezichthouders 9.       Zoals overwogen onder 3, wordt elke aanvraag om het toekennen van geweldsmiddelen, zoals een wapenstok, beoordeeld aan de hand van de vier criteria die in paragraaf 3.2 van de Beleidsregels onder a tot en met d zijn vermeld. Bij criterium d moet de minister beoordelen in welke frequentie en mate zich in het verleden situaties hebben voorgedaan waarbij bewapening wenselijk was geweest. Als sprake is van een toename van het aantal gevallen dat de boa met geweld wordt geconfronteerd waarbij de aanwezigheid van enig geweldsmiddel wenselijk zou zijn geweest, kan een geweldsmiddel worden toegekend. 9.1.    De minister vraagt bij een aanvraag om toekenning van een geweldsmiddel aan boa’s advies aan de toezichthouders. De minister heeft zich in het nieuwe besluit op twee adviezen gebaseerd: het oorspronkelijke advies van 18 december 2018 en het aanvullende advies van 2 maart 2021. In de adviezen hebben de toezichthouders beoordeeld of sprake was van een incident waarin fysiek geweld is toegepast en zo ja, of uitrusting met de wapenstok in dat geval wenselijk was geweest. Volgens de toezichthouders is uitrusting met de wapenstok bij verbale agressie namelijk in ieder geval niet noodzakelijk. 9.2.    Het advies van 18 december 2018 is gebaseerd op een lijst met geweldsincidenten die door de gemeente is overgelegd over de periode 19 september 2017 tot en met 11 oktober 2018. In dat advies hebben de toezichthouders vastgesteld dat er in de jaren voorafgaand aan die periode ook geweldsincidenten hebben plaatsgevonden. In 2014 was sprake van vier fysieke geweldsincidenten, in 2015 waren dat er twee en in 2016 was het er één. De toezichthouders stellen vast dat er in 2017 negen fysieke geweldsincidenten waren. Daarvan vonden zeven incidenten plaats op Schiphol. De toezichthouders hebben uit deze cijfers afgeleid dat in de jaren 2014 tot en met 2018 geen sprake is van een toename van het aantal gevallen waarbij uitrusting met de wapenstok wenselijk zou zijn geweest. 9.3.    Het tweede advies van de toezichthouders van 2 maart 2021 is gebaseerd op het overzicht ‘’Geweldsincidenten Boa’s Haarlemmermeer 2019 en 2020‘’. Dit overzicht is opgesteld door de gemeente. Volgens de cijfers van de gemeente zijn er in 2019 in totaal 49 agressie-incidenten geweest. In 2020 waren dat er 82. Hierbij is geen onderscheid gemaakt tussen fysiek of verbaal geweld. De toezichthouders komen op 9 incidenten per jaar uit waarbij sprake was van fysiek geweld. In het advies staat dat in de negen gevallen in 2019 en de negen gevallen in 2020 waarin de boa’s zijn geconfronteerd met fysiek geweld, uitrusting met de wapenstok niet wenselijk zou zijn geweest. Volgens de toezichthouders zou uitrusting met de wapenstok in die gevallen het incident niet hebben kunnen voorkomen, of was uitrusting met een wapenstok niet van meerwaarde, dan wel noodzakelijk geweest. In de beoordeelde gevallen hebben de boa’s volgens de toezichthouders goed gehandeld door de situatie te de-escaleren of zich conform de in de Beleidsregels voorschreven handelwijze terug te trekken, zonder de wapenstok te gebruiken. 9.4.    Een bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. 9.5.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich niet zonder meer op de adviezen van de toezichthouders kunnen baseren, omdat de redenering daarin onvoldoende begrijpelijk is.                               Allereerst kan uit de adviezen worden opgemaakt dat het aantal fysieke geweldsincidenten van twee in 2018 naar negen in 2019 is toegenomen. Hoewel het aantal fysieke geweldsincidenten in 2020 stabiel is gebleven, was er voor 2019 dus wel sprake van een toename. Er is daarmee ook sprake van een toename van fysieke geweldsincidenten in 2019 en 2020 vergeleken met de periode 2014 tot en met 2017. Er is in de afgelopen jaren dus sprake geweest van een toename van fysieke geweldsincidenten in Haarlemmermeer.                                                           In de tweede plaats maakt criterium d van paragraaf 3.2 van de Beleidsregels geen onderscheid tussen fysiek geweld en andere vormen van geweld. Uit die bepaling volgt niet dat alleen sprake kan zijn van geweld als dat bestaat uit fysiek geweld, met eventueel letsel tot gevolg. Uit paragraaf 3.2 van de Beleidsregels blijkt wel dat het toekennen van geweldsmiddelen ook afhankelijk wordt gesteld van de in redelijkheid te verwachten kans dat de boa bij de vervulling van zijn functie met dreiging met geweld wordt geconfronteerd. Gelet op de Beleidsregels is het onduidelijk waarom de toezichthouders onderscheid maken tussen fysieke geweldsincidenten en incidenten waarin sprake is van een ander type geweld, terwijl dreiging met (fysiek) geweld ook een zeer ernstig karakter kan hebben.

10.     Het beroep is gegrond. Het besluit van 15 april 2021 wordt vernietigd. De minister moet een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De minister moet de gemeente horen voordat hij het nieuwe besluit op bezwaar neemt. Gevolgen van de gegrondverklaring van het beroep 11.     Ter zitting bij de Afdeling is gebleken dat de Beleidsregels inmiddels zijn gewijzigd en dat aanvragen niet langer aan criterium d worden getoetst. De gemeente heeft naar aanleiding daarvan een nieuwe aanvraag gedaan. Op die aanvraag zijn de gewijzigde Beleidsregels van toepassing. Voor de beoordeling van die aanvraag vereisen de nieuwe Beleidsregels ook nieuwe stukken. Omdat de gemeente tijd nodig heeft om de stukken op te stellen en het naar verwachting enige tijd zal duren voordat de nieuwe aanvraag beoordeeld kan worden, heeft de minister het categoriaal besluit van 25 oktober 2017, waarin de aanvraag is toegewezen voor zover dit de uitbreiding van het aantal boa’s en de toekenning van de wapenstok in het werkgebied van Schiphol en niet voor het overige deel van de gemeente Haarlemmermeer betreft, verlengd tot 3 november 2023. Dit categoriaal besluit is dus nog steeds van kracht en is gebaseerd op de oude Beleidsregels. Het onderwerp van dit geschil is daarmee het bezwaar tegen het besluit van 25 oktober 2017, zoals inmiddels op basis van de oude Beleidsregels verlengd tot 3 november 2023.  Omdat de minister bovendien ten onrechte geen uitvoering heeft gegeven aan hetgeen de Afdeling in de uitspraak van 9 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2928, heeft opgedragen, en omdat ten tijde van het besluit van 15 april 2021 de oude Beleidsregels nog golden, moet de minister in dit geval alsnog aan de hand van de Beleidsregels zoals deze golden ten tijde van het besluit van 15 april 2021, zorgvuldig onderzoeken of de aanvraag van de gemeente aan criterium d van de Beleidsregels voldoet en indien dat het geval is, het categoriale besluit aanvullen of wijzigen. Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid is het in dit geval namelijk wenselijk dat het huidige categoriaal besluit en het nieuwe besluit op bezwaar worden gebaseerd op dezelfde grondslag. Voor zover de minister de weigering handhaaft en niet alsnog overgaat tot verlenging van het categoriaal besluit in zoverre het de toekenning van een wapenstok voor de gehele gemeente Haarlemmermeer betreft, mag hij dat niet doen zonder deugdelijke motivering. Hiertoe zal de Afdeling een termijn stellen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld. De minister moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het beroep gegrond; II.       vernietigt het besluit van de minister voor Rechtsbescherming van 15 april 2021; III.      draagt de minister van Rechtsbescherming op om binnen 8 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken; IV.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; V.       veroordeelt de minister voor Rechtsbescherming tot vergoeding van bij de gemeente Haarlemmermeer in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier. w.g. Sevenster voorzitter w.g. Neuwahl griffier Uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2023   BIJLAGE   Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar Artikel 4 1. Een akte van opsporingsbevoegdheid wordt verleend, een aanwijzing wordt gedaan, dan wel een aanvullende opsporingsbevoegdheid wordt toegekend, indien die opsporingsbevoegdheid noodzakelijk is voor de uitoefening van de functie van de desbetreffende persoon of de dienst waarbij hij werkzaam is, en een beroep op de politie voor het uitoefenen van opsporingsbevoegdheden bezwaarlijk, niet mogelijk of niet wenselijk is. Beleidsregels Buitengewoon Opsporingsambtenaar 3.2 Criteria toekennen bevoegdheden Criteria toekenning geweldsmiddelen Het toepassen van geweld met gebruik van een geweldsmiddel is een bevoegdheid die in beginsel alleen toekomt aan de gewapende macht van de overheid (de krijgsmacht) en de politie. Derhalve worden slechts in uitzonderlijke gevallen geweldsmiddelen aan anderen toegekend. Mede vanuit de doelstelling van de Wet wapens en munitie (hierna: WWM) wordt een restrictief beleid gehanteerd. Het toekennen van geweldsmiddelen aan een boa geschiedt slechts indien de noodzaak hiertoe door de aanvrager aangetoond is en indien zijn bekwaamheid in de omgang met het betreffende wapen is aangetoond (zie ook artikel 5, eerste lid, Regeling wapens en munitie, hierna: Rwm). Het toekennen van geweldsmiddelen wordt tevens afhankelijk gesteld van de in redelijkheid te verwachten kans dat de boa bij de vervulling van zijn functie met geweld of dreiging met geweld wordt geconfronteerd. Elke aanvraag tot het toekennen van geweldsmiddelen wordt afzonderlijk beoordeeld aan de hand van de volgende criteria: a. Voor welke soort wetsovertreding(en) is de opsporingsbevoegdheid verleend? Bij het handhaven van artikelen uit het Wetboek van Strafrecht kan het gebruik van een geweldsmiddel meer proportioneel zijn dan bijvoorbeeld bij het handhaven van het ordeningsrecht. b. Wat is de aard van de te verwachten agressie? Toekenning van een geweldsmiddel kan geïndiceerd zijn indien de verwachting is dat de boa daadwerkelijk te maken krijgt met fysiek geweld, in tegenstelling tot situaties waarbij de te verwachten agressie louter verbaal van aard is. c. Over welke geweldsmiddelen kan de boa op basis van zijn taakstelling beschikken? Indien het bezwaarlijk of onmogelijk is om op een andere wijze te voorzien in de veiligheid van de boa, kan hem een geweldsmiddel worden toegekend. d. In welke frequentie en mate hebben zich in het verleden situaties voorgedaan waarbij bewapening wenselijk was geweest? Indien sprake is van een toename van het aantal gevallen dat de boa met geweld wordt geconfronteerd waarbij de aanwezigheid van enig geweldsmiddel wenselijk zou zijn geweest, kan een geweldsmiddel worden toegekend. 6. Domein I openbare ruimte De boa Openbare ruimte heeft een breed pakket aan bevoegdheden waardoor het lokale veiligheidsbeleid gericht op de aanpak van overlast en kleine ergernissen en andere feiten die de leefbaarheid aantasten binnen de openbare ruimte kan worden gehandhaafd. Toekomstige uitbreidingen van de domeinlijst (paragraaf 6.4) dient te voldoen aan de cumulatieve criteria van het leefbaarheidscriterium die zijn benoemd in de brief van 1 april 2014 ‘Voortgang samenhang toezicht en handhaving in de openbare ruimte’. A. Criteria met betrekking tot de afbakening van ‘leefbaarheid’: −Het feit is aan te merken als overlast, verloedering, kleine ergernis. −Het gaat in de basis om overtredingen die de leefbaarheid aantasten. −Het te handhaven feit behelst geen duplicering van handhaving op grond van formele wetgeving. Bijv. het dealen van drugs wordt aangepakt op grond van de Opiumwet door de politie; het neveneffect - de overlast - kan door boa’s via de APV worden gehandhaafd. B. Criteria met betrekking tot de uitvoerbaarheid door een boa met het specialisme Openbare Ruimte: −Het feit is te constateren tijdens de surveillance van de boa (de boa dient aanwezig te zijn op straat in de wijk). −Het feit is door eigen waarneming direct te constateren, niet zijnde uitsluitend waarnemingen door foto/ beeldmateriaal. −Het feit is in beginsel feit gecodeerd af te handelen. Voor zover het gaat om niet-feit gecodeerde zaken gaat het om die zaken die eenvoudig bewijsbaar zijn en die niet zien op geweld, veelplegers, medepleging en/of aanzienlijke schade. −De taak/bevoegdheid vraagt geen extra opleiding en apparatuur. −In beginsel is er geen sprake van een te verwachten gevaarlijke of gewelddadige setting.

202103315/1/A3. Datum uitspraak: 21 juni 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: de gemeente Haarlemmermeer, appellante, en de minister voor Rechtsbescherming.

Bij besluit van 25 oktober 2017 heeft de minister geweigerd om een categoriaal besluit, voor zover het betreft de toekenning van een wapenstok aan buitengewoon opsporingsambtenaren (hierna: boa's) voor de gehele gemeente Haarlemmermeer, te verlengen. Bij besluit van 15 april 2021 heeft de minister het door de gemeente daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft de gemeente beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 april 2023, waar de gemeente, vertegenwoordigd door mr. M.F.A. Dankbaar, advocaat te Haarlem, en D.C. Margadant, en de minister, vertegenwoordigd door mr. V.N. Chaudron, zijn verschenen.

1.       De relevante bepalingen van het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar en de relevante onderdelen uit de Beleidsregels buitengewoon opsporingsambtenaar zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak. Inleiding 2.       In 2012 heeft de minister besloten dat de boa’s binnen Domein I Openbare Ruimte van de gemeente Haarlemmermeer voor een periode van vijf jaar hun bevoegdheden kunnen uitoefenen met gebruik van een korte wapenstok. De gemeente heeft de minister op 21 juli 2017 verzocht dat besluit te verlengen. De minister heeft aan de hand van de Beleidsregels getoetst of het toekennen van een wapenstok aan boa’s noodzakelijk is. De minister heeft vervolgens met inachtneming van adviezen van de direct toezichthouder en de hoofdofficier van justitie over de noodzaak van het gebruik van een wapenstok besloten dat de wapenstok alleen wordt toegekend aan de boa’s die werkzaam zijn op de luchthaven Schiphol. Volgens de minister is voor toekenning van een wapenstok als geweldsmiddel voor de gehele gemeente Haarlemmermeer niet aan het noodzaakcriterium van paragraaf 3.2 van de Beleidsregels voldaan. Daarom heeft hij het verzoek om verlenging afgewezen. - Uitspraak van de Afdeling van 9 december 2020 3.       In de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2928, is beoordeeld of de minister terecht heeft besloten om de wapenstok niet meer aan alle boa’s van de gemeente Haarlemmermeer toe te kennen. Uit de uitspraak volgt dat elke aanvraag om het toekennen van geweldsmiddelen, zoals een wapenstok, wordt beoordeeld aan de hand van de vier criteria die in paragraaf 3.2 van de Beleidsregels onder a tot en met d zijn vermeld. In de uitspraak is geoordeeld dat de minister zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat op grond van criteria a, b en c, geen noodzaak bestaat om alle boa’s binnen Domein I Openbare Ruimte met een wapenstok uit te rusten. De minister heeft volgens de Afdeling echter niet inzichtelijk gemaakt waarom ook voor de boa's die in het verleden de beschikking hadden over een wapenstok, geen noodzaak wordt gezien om een wapenstok te dragen. Daarom heeft de minister volgens de Afdeling op grond van criterium d onvoldoende gemotiveerd dat geen sprake is van een toename van het aantal gevallen waarin een boa met geweld is geconfronteerd en waarbij bewapening met een wapenstok wenselijk zou zijn geweest. In de uitspraak is bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld (de zogenoemde judiciële lus). - Het besluit van 15 april 2021 4.       In het besluit van 15 april 2021 heeft de minister opnieuw het bezwaar van de gemeente beoordeeld. De minister heeft bij het besluit het overzicht ‘Geweldsincidenten Boa’s Haarlemmermeer 2019 en 2020’ van de gemeente en een aanvullend advies van de korpschef en de hoofdofficier van justitie (hierna: de toezichthouders) van 2 maart 2021 betrokken. In dit advies hebben de toezichthouders de noodzaak van het gebruik van de wapenstok beoordeeld. Volgens de minister volgt daaruit dat geen sprake is van een toename van het aantal gevallen waarin een boa met geweld is geconfronteerd en waarbij bewapening met een wapenstok wenselijk zou zijn geweest. De minister heeft zich aangesloten bij het standpunt van de toezichthouders dat voor het totaal aantal incidenten uit 2017 tot en met 2020, uitrusting met een wapenstok niet van meerwaarde, dan wel noodzakelijk zou zijn geweest. Elke aanvraag wordt beoordeeld tegen de achtergrond dat het geweldsmonopolie in beginsel bij de politie ligt en dat slechts in uitzonderlijke gevallen geweldsmiddelen aan buitengewoon opsporingsambtenaren worden toegekend. De gemeente heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van onevenredige gevolgen op grond waarvan afwijking van de Beleidsregels gerechtvaardigd is, aldus de minister. Omvang van het geschil na de judiciële lus 5.       De gemeente heeft beroepsgronden ingediend die zich richten tegen de beoordeling die de minister heeft gemaakt op grond van de criteria a, b en c van de Beleidsregels. 5.1.    In de uitspraak van 9 december 2020 is al overwogen dat de minister zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat op grond van criteria a, b en c, geen noodzaak bestaat om alle boa’s binnen Domein I Openbare Ruimte met een wapenstok uit te rusten. Dit betekent dat in beroep tegen het besluit van 15 april 2021 van de juistheid van dit eerder door de Afdeling gegeven oordeel moet worden uitgegaan, tenzij er sprake is van een zeer uitzonderlijk geval. Daarvan is niet gebleken. Daarom zal de Afdeling alleen de gronden beoordelen die zijn aangevoerd tegen de beoordeling van de minister wat betreft criterium d van de Beleidsregels.

6.       Met betrekking tot criterium d betoogt de gemeente dat ten onrechte geen hoor en wederhoor heeft plaatsgevonden, omdat zij pas na het nemen van het besluit is geïnformeerd over het tweede advies van de toezichthouders. Verder is het aantal incidenten waarin een boa met geweld is geconfronteerd en waarbij bewapening met de wapenstok wenselijk zou zijn geweest, toegenomen. Daarbij verwijst de gemeente naar het overzicht ‘Geweldsincidenten Boa’s Haarlemmermeer 2019 en 2020’ waaruit het aantal geweldsincidenten volgt dat zich bij de boa’s van Haarlemmermeer in 2019 en 2020 heeft voorgedaan. Volgens de gemeente bestaat er een verschil in de aantallen die de toezichthouders hebben vastgesteld en de cijfers die de gemeente heeft aangeleverd. Verder betoogt de gemeente dat boa’s tegenwoordig regelmatig optreden in openbare orde-situaties en zich daardoor steeds vaker in een gewelddadige setting bevinden. De feitelijke werkzaamheden van de boa zijn daardoor niet meer helemaal in overeenstemming met de werkzaamheden zoals deze in de Beleidsregels worden omschreven. Er bestaat bovendien ook een verschil tussen de beleving van een agressie- of geweldsincident en de juridisch te kwalificeren en bewijzen feiten. Tot slot is onvoldoende is gemotiveerd waarom geen noodzaak bestaat voor toekenning van een wapenstok terwijl dit in het verleden juist effectief is gebleken, aldus de gemeente. - Horen 7.       In artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is geen algemene verplichting opgenomen voor een bestuursorgaan om een belanghebbende opnieuw te horen bij het nogmaals nemen van een besluit op bezwaar ter voldoening aan een uitspraak van de bestuursrechter. Dit neemt niet weg dat het onder omstandigheden uit het oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk kan zijn om een belanghebbende vóór het nemen van een nieuw besluit op bezwaar opnieuw te horen (zie uitspraak van de Afdeling van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1261). Opnieuw horen kan bijvoorbeeld noodzakelijk zijn bij nieuwe feiten en omstandigheden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, zoals ook bedoeld in artikel 7:9 van de Awb (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1038).                                Het besluit van 15 april 2021 is grotendeels gebaseerd op het nieuwe advies van de toezichthouders. De gemeente heeft dit advies niet ontvangen voordat het besluit werd genomen en heeft daardoor geen mogelijkheid gehad om tijdig op het advies te reageren. Vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid had de minister de gemeente opnieuw moeten horen. Het betoog slaagt. 8.       Het beroep is gegrond. De Afdeling zal hierna onderzoeken of er aanleiding is de rechtsgevolgen van het besluit van 15 april 2021 in stand te laten. - Adviezen van de toezichthouders 9.       Zoals overwogen onder 3, wordt elke aanvraag om het toekennen van geweldsmiddelen, zoals een wapenstok, beoordeeld aan de hand van de vier criteria die in paragraaf 3.2 van de Beleidsregels onder a tot en met d zijn vermeld. Bij criterium d moet de minister beoordelen in welke frequentie en mate zich in het verleden situaties hebben voorgedaan waarbij bewapening wenselijk was geweest. Als sprake is van een toename van het aantal gevallen dat de boa met geweld wordt geconfronteerd waarbij de aanwezigheid van enig geweldsmiddel wenselijk zou zijn geweest, kan een geweldsmiddel worden toegekend. 9.1.    De minister vraagt bij een aanvraag om toekenning van een geweldsmiddel aan boa’s advies aan de toezichthouders. De minister heeft zich in het nieuwe besluit op twee adviezen gebaseerd: het oorspronkelijke advies van 18 december 2018 en het aanvullende advies van 2 maart 2021. In de adviezen hebben de toezichthouders beoordeeld of sprake was van een incident waarin fysiek geweld is toegepast en zo ja, of uitrusting met de wapenstok in dat geval wenselijk was geweest. Volgens de toezichthouders is uitrusting met de wapenstok bij verbale agressie namelijk in ieder geval niet noodzakelijk. 9.2.    Het advies van 18 december 2018 is gebaseerd op een lijst met geweldsincidenten die door de gemeente is overgelegd over de periode 19 september 2017 tot en met 11 oktober 2018. In dat advies hebben de toezichthouders vastgesteld dat er in de jaren voorafgaand aan die periode ook geweldsincidenten hebben plaatsgevonden. In 2014 was sprake van vier fysieke geweldsincidenten, in 2015 waren dat er twee en in 2016 was het er één. De toezichthouders stellen vast dat er in 2017 negen fysieke geweldsincidenten waren. Daarvan vonden zeven incidenten plaats op Schiphol. De toezichthouders hebben uit deze cijfers afgeleid dat in de jaren 2014 tot en met 2018 geen sprake is van een toename van het aantal gevallen waarbij uitrusting met de wapenstok wenselijk zou zijn geweest. 9.3.    Het tweede advies van de toezichthouders van 2 maart 2021 is gebaseerd op het overzicht ‘’Geweldsincidenten Boa’s Haarlemmermeer 2019 en 2020‘’. Dit overzicht is opgesteld door de gemeente. Volgens de cijfers van de gemeente zijn er in 2019 in totaal 49 agressie-incidenten geweest. In 2020 waren dat er 82. Hierbij is geen onderscheid gemaakt tussen fysiek of verbaal geweld. De toezichthouders komen op 9 incidenten per jaar uit waarbij sprake was van fysiek geweld. In het advies staat dat in de negen gevallen in 2019 en de negen gevallen in 2020 waarin de boa’s zijn geconfronteerd met fysiek geweld, uitrusting met de wapenstok niet wenselijk zou zijn geweest. Volgens de toezichthouders zou uitrusting met de wapenstok in die gevallen het incident niet hebben kunnen voorkomen, of was uitrusting met een wapenstok niet van meerwaarde, dan wel noodzakelijk geweest. In de beoordeelde gevallen hebben de boa’s volgens de toezichthouders goed gehandeld door de situatie te de-escaleren of zich conform de in de Beleidsregels voorschreven handelwijze terug te trekken, zonder de wapenstok te gebruiken. 9.4.    Een bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. 9.5.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich niet zonder meer op de adviezen van de toezichthouders kunnen baseren, omdat de redenering daarin onvoldoende begrijpelijk is.                               Allereerst kan uit de adviezen worden opgemaakt dat het aantal fysieke geweldsincidenten van twee in 2018 naar negen in 2019 is toegenomen. Hoewel het aantal fysieke geweldsincidenten in 2020 stabiel is gebleven, was er voor 2019 dus wel sprake van een toename. Er is daarmee ook sprake van een toename van fysieke geweldsincidenten in 2019 en 2020 vergeleken met de periode 2014 tot en met 2017. Er is in de afgelopen jaren dus sprake geweest van een toename van fysieke geweldsincidenten in Haarlemmermeer.                                                           In de tweede plaats maakt criterium d van paragraaf 3.2 van de Beleidsregels geen onderscheid tussen fysiek geweld en andere vormen van geweld. Uit die bepaling volgt niet dat alleen sprake kan zijn van geweld als dat bestaat uit fysiek geweld, met eventueel letsel tot gevolg. Uit paragraaf 3.2 van de Beleidsregels blijkt wel dat het toekennen van geweldsmiddelen ook afhankelijk wordt gesteld van de in redelijkheid te verwachten kans dat de boa bij de vervulling van zijn functie met dreiging met geweld wordt geconfronteerd. Gelet op de Beleidsregels is het onduidelijk waarom de toezichthouders onderscheid maken tussen fysieke geweldsincidenten en incidenten waarin sprake is van een ander type geweld, terwijl dreiging met (fysiek) geweld ook een zeer ernstig karakter kan hebben.

10.     Het beroep is gegrond. Het besluit van 15 april 2021 wordt vernietigd. De minister moet een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De minister moet de gemeente horen voordat hij het nieuwe besluit op bezwaar neemt. Gevolgen van de gegrondverklaring van het beroep 11.     Ter zitting bij de Afdeling is gebleken dat de Beleidsregels inmiddels zijn gewijzigd en dat aanvragen niet langer aan criterium d worden getoetst. De gemeente heeft naar aanleiding daarvan een nieuwe aanvraag gedaan. Op die aanvraag zijn de gewijzigde Beleidsregels van toepassing. Voor de beoordeling van die aanvraag vereisen de nieuwe Beleidsregels ook nieuwe stukken. Omdat de gemeente tijd nodig heeft om de stukken op te stellen en het naar verwachting enige tijd zal duren voordat de nieuwe aanvraag beoordeeld kan worden, heeft de minister het categoriaal besluit van 25 oktober 2017, waarin de aanvraag is toegewezen voor zover dit de uitbreiding van het aantal boa’s en de toekenning van de wapenstok in het werkgebied van Schiphol en niet voor het overige deel van de gemeente Haarlemmermeer betreft, verlengd tot 3 november 2023. Dit categoriaal besluit is dus nog steeds van kracht en is gebaseerd op de oude Beleidsregels. Het onderwerp van dit geschil is daarmee het bezwaar tegen het besluit van 25 oktober 2017, zoals inmiddels op basis van de oude Beleidsregels verlengd tot 3 november 2023.  Omdat de minister bovendien ten onrechte geen uitvoering heeft gegeven aan hetgeen de Afdeling in de uitspraak van 9 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2928, heeft opgedragen, en omdat ten tijde van het besluit van 15 april 2021 de oude Beleidsregels nog golden, moet de minister in dit geval alsnog aan de hand van de Beleidsregels zoals deze golden ten tijde van het besluit van 15 april 2021, zorgvuldig onderzoeken of de aanvraag van de gemeente aan criterium d van de Beleidsregels voldoet en indien dat het geval is, het categoriale besluit aanvullen of wijzigen. Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid is het in dit geval namelijk wenselijk dat het huidige categoriaal besluit en het nieuwe besluit op bezwaar worden gebaseerd op dezelfde grondslag. Voor zover de minister de weigering handhaaft en niet alsnog overgaat tot verlenging van het categoriaal besluit in zoverre het de toekenning van een wapenstok voor de gehele gemeente Haarlemmermeer betreft, mag hij dat niet doen zonder deugdelijke motivering. Hiertoe zal de Afdeling een termijn stellen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld. De minister moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het beroep gegrond; II.       vernietigt het besluit van de minister voor Rechtsbescherming van 15 april 2021; III.      draagt de minister van Rechtsbescherming op om binnen 8 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken; IV.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; V.       veroordeelt de minister voor Rechtsbescherming tot vergoeding van bij de gemeente Haarlemmermeer in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier. w.g. Sevenster voorzitter w.g. Neuwahl griffier Uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2023   BIJLAGE   Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar Artikel 4 1. Een akte van opsporingsbevoegdheid wordt verleend, een aanwijzing wordt gedaan, dan wel een aanvullende opsporingsbevoegdheid wordt toegekend, indien die opsporingsbevoegdheid noodzakelijk is voor de uitoefening van de functie van de desbetreffende persoon of de dienst waarbij hij werkzaam is, en een beroep op de politie voor het uitoefenen van opsporingsbevoegdheden bezwaarlijk, niet mogelijk of niet wenselijk is. Beleidsregels Buitengewoon Opsporingsambtenaar 3.2 Criteria toekennen bevoegdheden Criteria toekenning geweldsmiddelen Het toepassen van geweld met gebruik van een geweldsmiddel is een bevoegdheid die in beginsel alleen toekomt aan de gewapende macht van de overheid (de krijgsmacht) en de politie. Derhalve worden slechts in uitzonderlijke gevallen geweldsmiddelen aan anderen toegekend. Mede vanuit de doelstelling van de Wet wapens en munitie (hierna: WWM) wordt een restrictief beleid gehanteerd. Het toekennen van geweldsmiddelen aan een boa geschiedt slechts indien de noodzaak hiertoe door de aanvrager aangetoond is en indien zijn bekwaamheid in de omgang met het betreffende wapen is aangetoond (zie ook artikel 5, eerste lid, Regeling wapens en munitie, hierna: Rwm). Het toekennen van geweldsmiddelen wordt tevens afhankelijk gesteld van de in redelijkheid te verwachten kans dat de boa bij de vervulling van zijn functie met geweld of dreiging met geweld wordt geconfronteerd. Elke aanvraag tot het toekennen van geweldsmiddelen wordt afzonderlijk beoordeeld aan de hand van de volgende criteria: a. Voor welke soort wetsovertreding(en) is de opsporingsbevoegdheid verleend? Bij het handhaven van artikelen uit het Wetboek van Strafrecht kan het gebruik van een geweldsmiddel meer proportioneel zijn dan bijvoorbeeld bij het handhaven van het ordeningsrecht. b. Wat is de aard van de te verwachten agressie? Toekenning van een geweldsmiddel kan geïndiceerd zijn indien de verwachting is dat de boa daadwerkelijk te maken krijgt met fysiek geweld, in tegenstelling tot situaties waarbij de te verwachten agressie louter verbaal van aard is. c. Over welke geweldsmiddelen kan de boa op basis van zijn taakstelling beschikken? Indien het bezwaarlijk of onmogelijk is om op een andere wijze te voorzien in de veiligheid van de boa, kan hem een geweldsmiddel worden toegekend. d. In welke frequentie en mate hebben zich in het verleden situaties voorgedaan waarbij bewapening wenselijk was geweest? Indien sprake is van een toename van het aantal gevallen dat de boa met geweld wordt geconfronteerd waarbij de aanwezigheid van enig geweldsmiddel wenselijk zou zijn geweest, kan een geweldsmiddel worden toegekend. 6. Domein I openbare ruimte De boa Openbare ruimte heeft een breed pakket aan bevoegdheden waardoor het lokale veiligheidsbeleid gericht op de aanpak van overlast en kleine ergernissen en andere feiten die de leefbaarheid aantasten binnen de openbare ruimte kan worden gehandhaafd. Toekomstige uitbreidingen van de domeinlijst (paragraaf 6.4) dient te voldoen aan de cumulatieve criteria van het leefbaarheidscriterium die zijn benoemd in de brief van 1 april 2014 ‘Voortgang samenhang toezicht en handhaving in de openbare ruimte’. A. Criteria met betrekking tot de afbakening van ‘leefbaarheid’: −Het feit is aan te merken als overlast, verloedering, kleine ergernis. −Het gaat in de basis om overtredingen die de leefbaarheid aantasten. −Het te handhaven feit behelst geen duplicering van handhaving op grond van formele wetgeving. Bijv. het dealen van drugs wordt aangepakt op grond van de Opiumwet door de politie; het neveneffect - de overlast - kan door boa’s via de APV worden gehandhaafd. B. Criteria met betrekking tot de uitvoerbaarheid door een boa met het specialisme Openbare Ruimte: −Het feit is te constateren tijdens de surveillance van de boa (de boa dient aanwezig te zijn op straat in de wijk). −Het feit is door eigen waarneming direct te constateren, niet zijnde uitsluitend waarnemingen door foto/ beeldmateriaal. −Het feit is in beginsel feit gecodeerd af te handelen. Voor zover het gaat om niet-feit gecodeerde zaken gaat het om die zaken die eenvoudig bewijsbaar zijn en die niet zien op geweld, veelplegers, medepleging en/of aanzienlijke schade. −De taak/bevoegdheid vraagt geen extra opleiding en apparatuur. −In beginsel is er geen sprake van een te verwachten gevaarlijke of gewelddadige setting.