ECLI:NL:RVS:2023:1629

202204066/1/A2. Datum uitspraak: 26 april 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Belangenvereniging Eeuwigelaan E.O., gevestigd te Bergen (Noord-Holland), appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Holland van 20 mei 2022 in zaak nr. 21/1879 in het geding tussen: de vereniging en het college van burgemeester en wethouders van Bergen (Noord-Holland).

Bij besluit van 10 september 2020 heeft het college verschillende verkeersmaatregelen medegedeeld om de Eeuwigelaan in Bergen te reconstrueren (hierna: het verkeersbesluit). Bij besluit van 22 maart 2021, zoals aangevuld bij brief van 10 april 2021, heeft het college het door de vereniging daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 20 mei 2022 heeft de rechtbank het door de vereniging daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft de vereniging hoger beroep ingesteld. De vereniging heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2023, waar de vereniging, vertegenwoordigd door jhr. mr. A.R.Ph. Boddaert, vergezeld door [voorzitter] van de vereniging, en het college, vertegenwoordigd door ing. J. Bekkers, zijn verschenen.

Inleiding en geschil 1.       Deze zaak gaat over de vraag of het verkeersbesluit zorgvuldig tot stand is gekomen en evenredig is. Het wettelijk kader in deze zaak wordt gevormd door de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994), het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (hierna: Babw) en de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De relevante bepalingen hiervan zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daarvan deel uitmaakt. 2.       De Eeuwigelaan is een verbindingsweg tussen Bergen aan Zee en het centrum van Bergen, Alkmaar en verder. Volgens het verkeersbesluit is deze weg met name in de zomerperiode een veelgebruikte fietsverbinding. De in dat besluit genoemde maatregelen komen er in hoofdzaak op neer dat het bestaande aan de zuidzijde gelegen voetpad en aan de noordzijde gelegen fietspad met tweerichtingsverkeer worden opgeheven en worden vervangen door fietspaden met éénrichtingsverkeer aan beide zijden van de Eeuwigelaan. Dit is volgens het verkeersbesluit noodzakelijk voor de verkeersveiligheid van de fietsers en dient daarmee voor de fietsers de in artikel 2, eerste lid, van de Wvw 1994 genoemde doelen. De toename van de verkeersveiligheid voor de fietsers weegt zwaarder dan de geringe afname van de verkeersveiligheid voor de voetgangers, aldus dat besluit. 3.       De vereniging heeft volgens haar statuten tot doel om de kwaliteit van wonen aan en nabij de Eeuwigelaan te bevorderen. Zij verzet zich al sinds 1994 tegen de aanleg van een tweede fietspad en het opheffen van het voetpad, toen dat plan voor het eerst aan de orde werd gesteld door de raad van de gemeente Bergen. Volgens de vereniging is het bestaande fietspad onder normale omstandigheden niet te smal voor tweerichtingsverkeer en niet gevaarlijk voor fietsers, terwijl het opheffen van het voetpad ernstig gevaar zal opleveren voor voetgangers, ruiters, rolstoelrijders en andere gebruikers van het voetpad die in de nieuwe situatie van het fietspad gebruik moeten maken. Ook zijn er verschillende alternatieven voor de fietsers mogelijk, die een ingrijpende reconstructie van de monumentale historische Eeuwigelaan onnodig maken, aldus de vereniging. Uitspraak van de rechtbank 4.       De rechtbank heeft overwogen dat het verkeersbesluit, waaraan het college een rapport van adviesbureau Sweco uit 2017 ten grondslag heeft gelegd, zorgvuldig is voorbereid. Uit dat rapport blijkt dat het huidige fietspad te smal is voor het aantal en het soort fietsen dat tegenwoordig van het fietspad gebruikmaakt en dat de verkeersonveiligheid toeneemt bij grote groepen fietsers en grote snelheidsverschillen. Volgens de rechtbank heeft het college daarom in redelijkheid de in het verkeersbesluit opgenomen maatregelen kunnen treffen om de verkeersveiligheid voor fietsers te verbeteren. Verder is uit het onderzoek van Sweco gebleken dat het aantal voetgangers dat gebruikmaakt van het voetpad klein is. De nadelige gevolgen van het verkeersbesluit voor voetgangers is niet onevenredig in verhouding tot het met het verkeersbesluit te dienen doel. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat het college in het kader van de belangenafweging aandacht heeft geschonken aan alternatieve fietsroutes, maar daarin om inzichtelijke redenen geen aanleiding heeft gezien om anders te besluiten. Gronden van het hoger beroep 5.       De vereniging betoogt dat het verkeersbesluit niet zorgvuldig tot stand is gekomen. Dat besluit mist volgens de vereniging niet alleen politieke draagkracht, maar is gebaseerd op een ondeugdelijk en verouderd rapport. De beweerdelijk gevaarlijke toestand voor fietsers blijkt niet uit het rapport van Sweco en het aantal voetgangers is onjuist geteld. Ook zijn niet alle door de vereniging aangedragen alternatieven door Sweco onderzocht. De vereniging betoogt verder dat met het verkeersbesluit de verkeersveiligheid van de fietsers niet wordt gediend. Door het voorgenomen éénrichtingverkeer zal men, zeker op elektrische fietsen, harder gaan rijden, wat gevaar oplevert voor aanrijdingen met in- en uitrijdende auto's uit de uitritten van de Eeuwigelaan. Gelet hierop en op het onbestreden toegenomen gevaar voor de voetgangers, is de belangenafweging bij het verkeersbesluit onjuist geweest. Dat geldt temeer nu in de huidige situatie niet is gebleken van ongevallen met fietsers op het bestaande fietspad, aldus de vereniging. Het fietspad langs de parallel liggende Buerweg is volgens de vereniging inmiddels sterk verbeterd en de beste oplossing voor de fietsers.

Toetsingskader 6.       Op grond van artikel 7:11 van de Awb rust op een bestuursorgaan de plicht om zijn eerdere besluit op grondslag van het daartegen gemaakte bezwaar te heroverwegen. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, moet het bestuursorgaan dat eerdere besluit herroepen en voor zover nodig daarvoor in de plaats een nieuw besluit nemen. Hierbij is het vertrekpunt dat het bestuursorgaan zijn eerdere besluit heroverweegt op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht en beleid. In hoger beroep staat de uitspraak van de rechtbank ter beoordeling, waarbij de rechtbank de rechtmatigheid van een besluit op bezwaar heeft getoetst. De rechtbank moet dat besluit in beroep toetsen aan de hand van de feiten zoals die zich voordeden en het recht dat gold ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar. Met een wijziging in de situatie die zich na die datum heeft voorgedaan, mag de rechtbank daarom geen rekening houden. Ook de Afdeling kan deze wijziging - gelet op het toetsingskader in hoger beroep - niet in haar beoordeling betrekken. 6.1.    Het besluit op bezwaar dateert van 22 maart 2021. Aan de verklaring in 2022 van twee politieke partijen in Bergen, de VVD en Ons Dorp, dat zij inmiddels van mening zijn dat de huidige inrichting van de Eeuwigelaan behouden moet blijven, kan daarom geen betekenis worden toegekend in deze fase van de procedure. Datzelfde geldt voor het na het besluit van 22 maart 2021 door de vereniging opgestelde document "Beeldvorming Eeuwigelaan - Nieuwe inzichten". Wijzigingen in de verkeerssituatie ter plaatse die zich na het rapport van Sweco uit 2017 en vóór het besluit van 22 maart 2021 hebben voorgedaan, kunnen wel bij de beoordeling worden betrokken. 7.       Het college heeft beoordelingsruimte bij de beantwoording van de vraag wat nodig is ter bescherming van de verkeersbelangen genoemd in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994. Het college moet dit naar behoren motiveren. Afhankelijk van de beroepsgronden gaat de bestuursrechter in op de vraag of de manier waarop het college van zijn beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt in overeenstemming is met het recht. Daarbij moet de bestuursrechter nagaan of het college redelijkerwijs de beoordelingsruimte op die manier heeft kunnen invullen. Voor de motivering van een verkeersbesluit mag het college op het advies van een deskundige, in dit geval Sweco, afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het college niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Nadat het college heeft vastgesteld wat naar zijn oordeel nodig is gelet op de betrokken verkeersbelangen, moet het de uitkomst van die beoordeling afwegen tegen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit. Bij die afweging heeft het bestuursorgaan beleidsruimte. De bestuursrechter gaat niet na of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan het besluit onevenredig is in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen (artikel 3:4, tweede lid, van de Awb).

8.       Zoals hiervoor onder 2 is vermeld, is het doel van het verkeersbesluit het verbeteren van de verkeersveiligheid van de fietsers. Volgens het rapport van Sweco is het huidige fietspad aan de noordzijde op de meeste locaties niet breder dan 2,70 meter en daarmee te smal voor wat wenselijk wordt geacht voor een fietspad met tweerichtingsverkeer, te weten 3 meter, mede gezien de toename van verschillende soorten (elektrische) fietsen en bakfietsen. Op een drukke dag fietsen er volgens de telling van Sweco tot 2.500 fietsers per dag op het huidige fietspad. Tijdens het drukste uur komt dat neer op twee fietsers per minuut per rijrichting die elkaar kruisen. Het ligt in de verwachting dat het aantal e-bikegebruikers blijft groeien waardoor de snelheidsverschillen zullen toenemen. Met name bij grote groepen fietsers en grote snelheidsverschillen neemt de kans op verkeersonveilige situaties op het huidige fietspad toe, aldus het rapport. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de vereniging concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid en begrijpelijkheid van het rapport van Sweco naar voren heeft gebracht. Volgens dat rapport is tussen 2014 en 2016 slechts één ongeval geregistreerd waarbij een fietser was betrokken en is, door de in zijn algemeenheid lage registratiegraad van ongevallen met fietsers op een fietspad, niet bekend hoeveel ongevallen er daadwerkelijk hebben plaatsgevonden. De vereniging voert daarom met juistheid aan dat de door het college gestelde huidige gevaarlijke situatie voor fietsers niet met concrete gegevens is gestaafd. Volgens het rapport ligt in de verwachting dat de snelheidsverschillen tussen fietsers zullen toenemen, waarmee ook de kans op verkeersonveilige situaties toeneemt. Deze conclusie is begrijpelijk. In het rapport is echter geen aandacht besteed aan de door de vereniging naar voren gebrachte eveneens begrijpelijke stelling dat de snelheid van de fietsers ook zal toenemen door het instellen van éénrichtingsverkeer, omdat er dan geen tegemoetkomend verkeer meer is. Volgens de vereniging ligt het daarom in de verwachting dat fietsers met hogere snelheid langs de uitritten aan de Eeuwigelaan rijden. Bovendien verdubbelt door het aanleggen van fietspaden aan beide zijden van de Eeuwigelaan het aantal kruisingen tussen fietsers en auto’s bij de uitritten, wat de kans op ongevallen vergroot. De Afdeling is met de vereniging van oordeel dat in het rapport met dit mogelijke gevolg van het verkeersbesluit ten onrechte geen rekening is gehouden. Het college mocht daarom niet zonder nadere motivering afgaan op de conclusie van het rapport van Sweco dat het verkeersbesluit de verkeersveiligheid van fietsers verbeterd. Het betoog slaagt in zoverre. Belangenafweging 9.       Uit het voorgaande volgt dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat het verkeersbesluit geschikt is om het daarmee gewenste doel van een grotere verkeersveiligheid voor fietsers te bereiken. De vereniging heeft daarnaast ook de noodzaak van het verkeersbesluit betwist, omdat er betere en minder ingrijpende alternatieven zijn om dat doel te bereiken. Volgens haar is er gelet op die alternatieven ook geen redelijk evenwicht gevonden tussen de aangetaste belangen en de belangen die worden gediend met het verkeersbesluit. 10.     Het college heeft erkend dat de verkeersveiligheid voor alle voetgangers die gebruikmaken van het voetpad afneemt als gevolg van het verkeersbesluit. Daarnaast heeft de vereniging met juistheid aangevoerd dat de Eeuwigelaan niet alleen een recreatiefunctie voor doorgaand verkeer heeft, maar ook een woonfunctie. Het verdwijnen van het voetpad heeft rechtstreekse gevolgen voor die woonfunctie. Uit het verkeersbesluit blijkt echter niet dat de belangen van de bewoners van de Eeuwigelaan zijn meegewogen. Ook blijkt uit dat besluit niet welk gewicht het college aan de belangen van de voetgangers heeft toegekend, anders dan de mededeling dat er in 2016 een gering aantal voetgangers gebruikmaakte van het voetpad. Verder blijkt uit het rapport van Sweco dat het huidige fietspad alleen erg druk is tijdens de zomerperiode. Het college heeft ten onrechte niet gemotiveerd waarom het desondanks het gehele jaar meer waarde toekent aan het belang van de fietsers dan aan het belang van de voetgangers en bewoners. De Afdeling volgt de vereniging ook in haar standpunt dat, nu de belangen van voetgangers en bewoners in het geding zijn, het college deugdelijk onderzoek had moeten doen naar alternatieve oplossingen voor de fietsers. Het college heeft alleen het alternatief via de Buerweg door Sweco laten onderzoeken. Volgens Sweco is de Buerweg net als de Eeuwigelaan onderdeel van het hoofdfietsnetwerk van Bergen en met 3,5 meter breed genoeg voor een tweerichtingsfietspad. Het is volgens Sweco desondanks geen goed alternatief, omdat de Buerweg een andere doelgroep heeft (fietsers van en naar Alkmaar en zuidelijk gelegen gebied) en minder allure dan de Eeuwigelaan. Een verplaatsing van fietsstromen naar de Buerweg is volgens Sweco alleen te verwachten als er duidelijke winst in tijd en comfort is. De vereniging heeft aangevoerd dat de Buerweg na het rapport van Sweco en vóór het besluit van 22 maart 2021 aanzienlijk is verbeterd voor fietsers. Het college heeft daarnaar ten onrechte geen nader onderzoek gedaan. Ook andere door de vereniging voorgestelde alternatieven, waaronder tijdelijke maatregelen tijdens de drukke zomerperiode, zijn door het college ten onrechte niet kenbaar onderzocht. Anders dan de rechtbank is de Afdeling daarom van oordeel dat er geen evenwichtige belangenafweging heeft plaatsgevonden. In zoverre slaagt het betoog eveneens. Eindoordeel 11.     Het college heeft niet deugdelijk gemotiveerd dat het belang van de verkeersveiligheid voor fietsers is gediend met het verkeersbesluit en heeft geen evenwichtige belangenafweging gemaakt. Het besluit van 22 maart 2021 is daarom in strijd met artikel 21 van het Babw en de artikelen 3:2 (zorgvuldigheid), 3:4 (evenredigheid) en 7:12, eerste lid, (motivering) van de Awb. 12.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Afdeling zal doen wat de rechtbank had moeten doen en het beroep tegen het besluit van 22 maart 2021 gegrond verklaren. Dat besluit moet worden vernietigd. Het college moet een nieuw besluit op het bezwaar van de vereniging nemen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Het college moet bij het nieuwe besluit nader motiveren waarom het verkeersbesluit de veiligheid van de fietsers dient. Daarbij moet het college ingaan op de vraag hoe die veiligheid zich verhoudt tot de verwachting dat de fietsers sneller zullen rijden op fietspaden met eenrichtingsverkeer en de aanwezigheid van uitritten aan beide zijden van de Eeuwigelaan. Verder moet het college bij het nieuwe besluit niet alleen de belangen van de fietsers en voetgangers, maar ook de belangen van de bewoners van de Eeuwigelaan betrekken. Bij die belangenafweging dient het college betekenis toe te kennen aan het gegeven dat het huidige fietspad alleen in de zomerperiode erg druk is. Aangezien de belangen van de voetgangers en bewoners in het geding zijn, zal het college de alternatieven voor de fietsers nader moeten onderzoeken. Verder geldt, zoals hiervoor onder 6 is uiteengezet, dat het college het verkeersbesluit moet heroverwegen op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht en beleid. Dat betekent in dit geval dat het college de huidige politieke ontwikkelingen en het door de vereniging opgestelde document "Beeldvorming Eeuwigelaan - Nieuwe inzichten" bij het nieuwe besluit moet betrekken. Het college kan bij de heroverweging ook tot de conclusie komen dat een toereikende motivering voor het verkeersbesluit niet mogelijk blijkt of de belangenafweging in het voordeel van de voetgangers en bewoners uitvalt.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 20 mei 2022 in zaak nr. 21/1879; III.      verklaart het beroep gegrond; IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen (Noord-Holland) van 22 maart 2021, kenmerk 21uit00906; V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Bergen (Noord-Holland) op om binnen zestien weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken; VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bergen (Noord-Holland) tot vergoeding van bij Belangenvereniging Eeuwigelaan E.O. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 133,52; VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bergen (Noord-Holland) aan Belangenvereniging Eeuwigelaan E.O. het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 908,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. w.g. Wissels lid van de enkelvoudige kamer w.g. De Vries-Biharie griffier Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2023 611   BIJLAGE - WETTELIJK KADER   Wegenverkeerswet 1994 Artikel 2 1. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot: a. het verzekeren van de veiligheid op de weg; b. het beschermen van weggebruikers en passagiers; c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan; d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer. 2. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot: a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer; b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden. Artikel 15 1. De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit. 2. Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken. Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer Artikel 21

Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:2 Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Artikel 3:4 1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. 2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 7:11 1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats. 2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit. Artikel 7:12

202204066/1/A2. Datum uitspraak: 26 april 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Belangenvereniging Eeuwigelaan E.O., gevestigd te Bergen (Noord-Holland), appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Holland van 20 mei 2022 in zaak nr. 21/1879 in het geding tussen: de vereniging en het college van burgemeester en wethouders van Bergen (Noord-Holland).

Bij besluit van 10 september 2020 heeft het college verschillende verkeersmaatregelen medegedeeld om de Eeuwigelaan in Bergen te reconstrueren (hierna: het verkeersbesluit). Bij besluit van 22 maart 2021, zoals aangevuld bij brief van 10 april 2021, heeft het college het door de vereniging daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 20 mei 2022 heeft de rechtbank het door de vereniging daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft de vereniging hoger beroep ingesteld. De vereniging heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2023, waar de vereniging, vertegenwoordigd door jhr. mr. A.R.Ph. Boddaert, vergezeld door [voorzitter] van de vereniging, en het college, vertegenwoordigd door ing. J. Bekkers, zijn verschenen.

Inleiding en geschil 1.       Deze zaak gaat over de vraag of het verkeersbesluit zorgvuldig tot stand is gekomen en evenredig is. Het wettelijk kader in deze zaak wordt gevormd door de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994), het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (hierna: Babw) en de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De relevante bepalingen hiervan zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daarvan deel uitmaakt. 2.       De Eeuwigelaan is een verbindingsweg tussen Bergen aan Zee en het centrum van Bergen, Alkmaar en verder. Volgens het verkeersbesluit is deze weg met name in de zomerperiode een veelgebruikte fietsverbinding. De in dat besluit genoemde maatregelen komen er in hoofdzaak op neer dat het bestaande aan de zuidzijde gelegen voetpad en aan de noordzijde gelegen fietspad met tweerichtingsverkeer worden opgeheven en worden vervangen door fietspaden met éénrichtingsverkeer aan beide zijden van de Eeuwigelaan. Dit is volgens het verkeersbesluit noodzakelijk voor de verkeersveiligheid van de fietsers en dient daarmee voor de fietsers de in artikel 2, eerste lid, van de Wvw 1994 genoemde doelen. De toename van de verkeersveiligheid voor de fietsers weegt zwaarder dan de geringe afname van de verkeersveiligheid voor de voetgangers, aldus dat besluit. 3.       De vereniging heeft volgens haar statuten tot doel om de kwaliteit van wonen aan en nabij de Eeuwigelaan te bevorderen. Zij verzet zich al sinds 1994 tegen de aanleg van een tweede fietspad en het opheffen van het voetpad, toen dat plan voor het eerst aan de orde werd gesteld door de raad van de gemeente Bergen. Volgens de vereniging is het bestaande fietspad onder normale omstandigheden niet te smal voor tweerichtingsverkeer en niet gevaarlijk voor fietsers, terwijl het opheffen van het voetpad ernstig gevaar zal opleveren voor voetgangers, ruiters, rolstoelrijders en andere gebruikers van het voetpad die in de nieuwe situatie van het fietspad gebruik moeten maken. Ook zijn er verschillende alternatieven voor de fietsers mogelijk, die een ingrijpende reconstructie van de monumentale historische Eeuwigelaan onnodig maken, aldus de vereniging. Uitspraak van de rechtbank 4.       De rechtbank heeft overwogen dat het verkeersbesluit, waaraan het college een rapport van adviesbureau Sweco uit 2017 ten grondslag heeft gelegd, zorgvuldig is voorbereid. Uit dat rapport blijkt dat het huidige fietspad te smal is voor het aantal en het soort fietsen dat tegenwoordig van het fietspad gebruikmaakt en dat de verkeersonveiligheid toeneemt bij grote groepen fietsers en grote snelheidsverschillen. Volgens de rechtbank heeft het college daarom in redelijkheid de in het verkeersbesluit opgenomen maatregelen kunnen treffen om de verkeersveiligheid voor fietsers te verbeteren. Verder is uit het onderzoek van Sweco gebleken dat het aantal voetgangers dat gebruikmaakt van het voetpad klein is. De nadelige gevolgen van het verkeersbesluit voor voetgangers is niet onevenredig in verhouding tot het met het verkeersbesluit te dienen doel. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat het college in het kader van de belangenafweging aandacht heeft geschonken aan alternatieve fietsroutes, maar daarin om inzichtelijke redenen geen aanleiding heeft gezien om anders te besluiten. Gronden van het hoger beroep 5.       De vereniging betoogt dat het verkeersbesluit niet zorgvuldig tot stand is gekomen. Dat besluit mist volgens de vereniging niet alleen politieke draagkracht, maar is gebaseerd op een ondeugdelijk en verouderd rapport. De beweerdelijk gevaarlijke toestand voor fietsers blijkt niet uit het rapport van Sweco en het aantal voetgangers is onjuist geteld. Ook zijn niet alle door de vereniging aangedragen alternatieven door Sweco onderzocht. De vereniging betoogt verder dat met het verkeersbesluit de verkeersveiligheid van de fietsers niet wordt gediend. Door het voorgenomen éénrichtingverkeer zal men, zeker op elektrische fietsen, harder gaan rijden, wat gevaar oplevert voor aanrijdingen met in- en uitrijdende auto's uit de uitritten van de Eeuwigelaan. Gelet hierop en op het onbestreden toegenomen gevaar voor de voetgangers, is de belangenafweging bij het verkeersbesluit onjuist geweest. Dat geldt temeer nu in de huidige situatie niet is gebleken van ongevallen met fietsers op het bestaande fietspad, aldus de vereniging. Het fietspad langs de parallel liggende Buerweg is volgens de vereniging inmiddels sterk verbeterd en de beste oplossing voor de fietsers.

Toetsingskader 6.       Op grond van artikel 7:11 van de Awb rust op een bestuursorgaan de plicht om zijn eerdere besluit op grondslag van het daartegen gemaakte bezwaar te heroverwegen. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, moet het bestuursorgaan dat eerdere besluit herroepen en voor zover nodig daarvoor in de plaats een nieuw besluit nemen. Hierbij is het vertrekpunt dat het bestuursorgaan zijn eerdere besluit heroverweegt op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht en beleid. In hoger beroep staat de uitspraak van de rechtbank ter beoordeling, waarbij de rechtbank de rechtmatigheid van een besluit op bezwaar heeft getoetst. De rechtbank moet dat besluit in beroep toetsen aan de hand van de feiten zoals die zich voordeden en het recht dat gold ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar. Met een wijziging in de situatie die zich na die datum heeft voorgedaan, mag de rechtbank daarom geen rekening houden. Ook de Afdeling kan deze wijziging - gelet op het toetsingskader in hoger beroep - niet in haar beoordeling betrekken. 6.1.    Het besluit op bezwaar dateert van 22 maart 2021. Aan de verklaring in 2022 van twee politieke partijen in Bergen, de VVD en Ons Dorp, dat zij inmiddels van mening zijn dat de huidige inrichting van de Eeuwigelaan behouden moet blijven, kan daarom geen betekenis worden toegekend in deze fase van de procedure. Datzelfde geldt voor het na het besluit van 22 maart 2021 door de vereniging opgestelde document "Beeldvorming Eeuwigelaan - Nieuwe inzichten". Wijzigingen in de verkeerssituatie ter plaatse die zich na het rapport van Sweco uit 2017 en vóór het besluit van 22 maart 2021 hebben voorgedaan, kunnen wel bij de beoordeling worden betrokken. 7.       Het college heeft beoordelingsruimte bij de beantwoording van de vraag wat nodig is ter bescherming van de verkeersbelangen genoemd in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994. Het college moet dit naar behoren motiveren. Afhankelijk van de beroepsgronden gaat de bestuursrechter in op de vraag of de manier waarop het college van zijn beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt in overeenstemming is met het recht. Daarbij moet de bestuursrechter nagaan of het college redelijkerwijs de beoordelingsruimte op die manier heeft kunnen invullen. Voor de motivering van een verkeersbesluit mag het college op het advies van een deskundige, in dit geval Sweco, afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het college niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Nadat het college heeft vastgesteld wat naar zijn oordeel nodig is gelet op de betrokken verkeersbelangen, moet het de uitkomst van die beoordeling afwegen tegen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit. Bij die afweging heeft het bestuursorgaan beleidsruimte. De bestuursrechter gaat niet na of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan het besluit onevenredig is in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen (artikel 3:4, tweede lid, van de Awb).

8.       Zoals hiervoor onder 2 is vermeld, is het doel van het verkeersbesluit het verbeteren van de verkeersveiligheid van de fietsers. Volgens het rapport van Sweco is het huidige fietspad aan de noordzijde op de meeste locaties niet breder dan 2,70 meter en daarmee te smal voor wat wenselijk wordt geacht voor een fietspad met tweerichtingsverkeer, te weten 3 meter, mede gezien de toename van verschillende soorten (elektrische) fietsen en bakfietsen. Op een drukke dag fietsen er volgens de telling van Sweco tot 2.500 fietsers per dag op het huidige fietspad. Tijdens het drukste uur komt dat neer op twee fietsers per minuut per rijrichting die elkaar kruisen. Het ligt in de verwachting dat het aantal e-bikegebruikers blijft groeien waardoor de snelheidsverschillen zullen toenemen. Met name bij grote groepen fietsers en grote snelheidsverschillen neemt de kans op verkeersonveilige situaties op het huidige fietspad toe, aldus het rapport. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de vereniging concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid en begrijpelijkheid van het rapport van Sweco naar voren heeft gebracht. Volgens dat rapport is tussen 2014 en 2016 slechts één ongeval geregistreerd waarbij een fietser was betrokken en is, door de in zijn algemeenheid lage registratiegraad van ongevallen met fietsers op een fietspad, niet bekend hoeveel ongevallen er daadwerkelijk hebben plaatsgevonden. De vereniging voert daarom met juistheid aan dat de door het college gestelde huidige gevaarlijke situatie voor fietsers niet met concrete gegevens is gestaafd. Volgens het rapport ligt in de verwachting dat de snelheidsverschillen tussen fietsers zullen toenemen, waarmee ook de kans op verkeersonveilige situaties toeneemt. Deze conclusie is begrijpelijk. In het rapport is echter geen aandacht besteed aan de door de vereniging naar voren gebrachte eveneens begrijpelijke stelling dat de snelheid van de fietsers ook zal toenemen door het instellen van éénrichtingsverkeer, omdat er dan geen tegemoetkomend verkeer meer is. Volgens de vereniging ligt het daarom in de verwachting dat fietsers met hogere snelheid langs de uitritten aan de Eeuwigelaan rijden. Bovendien verdubbelt door het aanleggen van fietspaden aan beide zijden van de Eeuwigelaan het aantal kruisingen tussen fietsers en auto’s bij de uitritten, wat de kans op ongevallen vergroot. De Afdeling is met de vereniging van oordeel dat in het rapport met dit mogelijke gevolg van het verkeersbesluit ten onrechte geen rekening is gehouden. Het college mocht daarom niet zonder nadere motivering afgaan op de conclusie van het rapport van Sweco dat het verkeersbesluit de verkeersveiligheid van fietsers verbeterd. Het betoog slaagt in zoverre. Belangenafweging 9.       Uit het voorgaande volgt dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat het verkeersbesluit geschikt is om het daarmee gewenste doel van een grotere verkeersveiligheid voor fietsers te bereiken. De vereniging heeft daarnaast ook de noodzaak van het verkeersbesluit betwist, omdat er betere en minder ingrijpende alternatieven zijn om dat doel te bereiken. Volgens haar is er gelet op die alternatieven ook geen redelijk evenwicht gevonden tussen de aangetaste belangen en de belangen die worden gediend met het verkeersbesluit. 10.     Het college heeft erkend dat de verkeersveiligheid voor alle voetgangers die gebruikmaken van het voetpad afneemt als gevolg van het verkeersbesluit. Daarnaast heeft de vereniging met juistheid aangevoerd dat de Eeuwigelaan niet alleen een recreatiefunctie voor doorgaand verkeer heeft, maar ook een woonfunctie. Het verdwijnen van het voetpad heeft rechtstreekse gevolgen voor die woonfunctie. Uit het verkeersbesluit blijkt echter niet dat de belangen van de bewoners van de Eeuwigelaan zijn meegewogen. Ook blijkt uit dat besluit niet welk gewicht het college aan de belangen van de voetgangers heeft toegekend, anders dan de mededeling dat er in 2016 een gering aantal voetgangers gebruikmaakte van het voetpad. Verder blijkt uit het rapport van Sweco dat het huidige fietspad alleen erg druk is tijdens de zomerperiode. Het college heeft ten onrechte niet gemotiveerd waarom het desondanks het gehele jaar meer waarde toekent aan het belang van de fietsers dan aan het belang van de voetgangers en bewoners. De Afdeling volgt de vereniging ook in haar standpunt dat, nu de belangen van voetgangers en bewoners in het geding zijn, het college deugdelijk onderzoek had moeten doen naar alternatieve oplossingen voor de fietsers. Het college heeft alleen het alternatief via de Buerweg door Sweco laten onderzoeken. Volgens Sweco is de Buerweg net als de Eeuwigelaan onderdeel van het hoofdfietsnetwerk van Bergen en met 3,5 meter breed genoeg voor een tweerichtingsfietspad. Het is volgens Sweco desondanks geen goed alternatief, omdat de Buerweg een andere doelgroep heeft (fietsers van en naar Alkmaar en zuidelijk gelegen gebied) en minder allure dan de Eeuwigelaan. Een verplaatsing van fietsstromen naar de Buerweg is volgens Sweco alleen te verwachten als er duidelijke winst in tijd en comfort is. De vereniging heeft aangevoerd dat de Buerweg na het rapport van Sweco en vóór het besluit van 22 maart 2021 aanzienlijk is verbeterd voor fietsers. Het college heeft daarnaar ten onrechte geen nader onderzoek gedaan. Ook andere door de vereniging voorgestelde alternatieven, waaronder tijdelijke maatregelen tijdens de drukke zomerperiode, zijn door het college ten onrechte niet kenbaar onderzocht. Anders dan de rechtbank is de Afdeling daarom van oordeel dat er geen evenwichtige belangenafweging heeft plaatsgevonden. In zoverre slaagt het betoog eveneens. Eindoordeel 11.     Het college heeft niet deugdelijk gemotiveerd dat het belang van de verkeersveiligheid voor fietsers is gediend met het verkeersbesluit en heeft geen evenwichtige belangenafweging gemaakt. Het besluit van 22 maart 2021 is daarom in strijd met artikel 21 van het Babw en de artikelen 3:2 (zorgvuldigheid), 3:4 (evenredigheid) en 7:12, eerste lid, (motivering) van de Awb. 12.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Afdeling zal doen wat de rechtbank had moeten doen en het beroep tegen het besluit van 22 maart 2021 gegrond verklaren. Dat besluit moet worden vernietigd. Het college moet een nieuw besluit op het bezwaar van de vereniging nemen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Het college moet bij het nieuwe besluit nader motiveren waarom het verkeersbesluit de veiligheid van de fietsers dient. Daarbij moet het college ingaan op de vraag hoe die veiligheid zich verhoudt tot de verwachting dat de fietsers sneller zullen rijden op fietspaden met eenrichtingsverkeer en de aanwezigheid van uitritten aan beide zijden van de Eeuwigelaan. Verder moet het college bij het nieuwe besluit niet alleen de belangen van de fietsers en voetgangers, maar ook de belangen van de bewoners van de Eeuwigelaan betrekken. Bij die belangenafweging dient het college betekenis toe te kennen aan het gegeven dat het huidige fietspad alleen in de zomerperiode erg druk is. Aangezien de belangen van de voetgangers en bewoners in het geding zijn, zal het college de alternatieven voor de fietsers nader moeten onderzoeken. Verder geldt, zoals hiervoor onder 6 is uiteengezet, dat het college het verkeersbesluit moet heroverwegen op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht en beleid. Dat betekent in dit geval dat het college de huidige politieke ontwikkelingen en het door de vereniging opgestelde document "Beeldvorming Eeuwigelaan - Nieuwe inzichten" bij het nieuwe besluit moet betrekken. Het college kan bij de heroverweging ook tot de conclusie komen dat een toereikende motivering voor het verkeersbesluit niet mogelijk blijkt of de belangenafweging in het voordeel van de voetgangers en bewoners uitvalt.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 20 mei 2022 in zaak nr. 21/1879; III.      verklaart het beroep gegrond; IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen (Noord-Holland) van 22 maart 2021, kenmerk 21uit00906; V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Bergen (Noord-Holland) op om binnen zestien weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken; VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bergen (Noord-Holland) tot vergoeding van bij Belangenvereniging Eeuwigelaan E.O. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 133,52; VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bergen (Noord-Holland) aan Belangenvereniging Eeuwigelaan E.O. het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 908,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. w.g. Wissels lid van de enkelvoudige kamer w.g. De Vries-Biharie griffier Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2023 611   BIJLAGE - WETTELIJK KADER   Wegenverkeerswet 1994 Artikel 2 1. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot: a. het verzekeren van de veiligheid op de weg; b. het beschermen van weggebruikers en passagiers; c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan; d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer. 2. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot: a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer; b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden. Artikel 15 1. De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit. 2. Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken. Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer Artikel 21

Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:2 Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Artikel 3:4 1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. 2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 7:11 1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats. 2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit. Artikel 7:12