ECLI:NL:RVS:2022:871

202107860/1/A2. Datum uitspraak: 23 maart 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Nadere uitspraak inzake vergoeding van de door een partij geleden schade (artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) in het geding tussen: [verzoeker], wonend te Arnhem, en het college van burgemeester en wethouders van Arnhem.

Bij uitspraak van 21 december 2021 in zaak 202102638/2/R4 heeft de Afdeling het beroep van [verzoeker] gegrond verklaard, het besluit van 22 maart 2021 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. De Afdeling heeft daarbij met toepassing van artikel 8:88 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:91 van deze wet het onderzoek heropend ter voorbereiding van een uitspraak inzake schadevergoeding. De Afdeling heeft bij brief van 13 januari 2022 [verzoeker] verzocht om een nadere toelichting en onderbouwing van het verzoek om schadevergoeding. [verzoeker] heeft het verzoek schriftelijk nader toegelicht. [verzoeker] heeft nadere stukken ingediend. Het college heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 maart 2021, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S.A. Joosten, is verschenen.

1.       [verzoeker] woonde van 1 maart 2012 tot 29 maart 2021 permanent in een chalet (nr. […]) op het recreatieterrein aan de [locatie] in Arnhem. Hij beschikte het grootste deel van deze periode over een (van rechtswege verleende) persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning. Op het recreatieterrein woonden ook andere bewoners permanent, maar dan zonder een omgevingsvergunning. 2.       [verzoeker] heeft de Afdeling verzocht het college te veroordelen tot vergoeding van de door hem gestelde schade in de vorm van derving van woongenot en levensvreugde als gevolg van het besluit van 4 mei 2017. Bij dit besluit heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen permanente bewoning van recreatiewoningen op het recreatieterrein. Deze weigering is gehandhaafd bij de besluiten op bezwaar van 18 december 2017 en 6 maart 2020. 3.       [verzoeker] stelt ook schade te hebben geleden door het besluit op bezwaar van 22 maart 2021. Bij dit besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat handhavend moet worden opgetreden tegen de permanente bewoning op het recreatieterrein. Het college is daartoe bij afzonderlijke besluiten overgegaan en heeft de bewoners aangeschreven, zowel vóór als na het besluit van 22 maart 2021. [verzoeker] stelt dat hij is beledigd en bedreigd door de bewoners als gevolg van de manier waarop het college tot handhaving is overgegaan. Het college heeft ‘met de botte bijl gehakt’ en heeft nagelaten de permanente bewoners vervangende woonruimte aan te bieden. Hij stelt dat hij noodgedwongen de huur heeft opgezegd en op 29 maart 2021 is gevlucht van het recreatiepark. Hij stelt daardoor schade te hebben geleden in de vorm van vervangende woonkosten, verhuis- en inrichtingskosten, advertentiekosten, een afgesloten lening en toekomstige inkomensschade. Handhavingsprocedures 4.       Het college heeft bij besluit van 4 mei 2017 het verzoek om van [verzoeker] handhavend op te treden tegen permanente bewoning van de recreatiewoningen zonder de vereiste omgevingsvergunning afgewezen. Aan de afwijzing heeft het college ten grondslag gelegd dat de permanente bewoners van het recreatieterrein een diverse groep vormen. Deze groep wordt vaak door meervoudige problemen en een gebrek aan reguliere opvang en/of huisvestingsmogelijkheden genoodzaakt zich op het recreatieterrein in te schrijven. Bij besluit van 18 december 2017 heeft het college de afwijzing gehandhaafd. 5.       Op 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2532, heeft de Afdeling een tussenuitspraak gedaan en het college opgedragen de geconstateerde gebreken in het besluit van 18 december 2017 te herstellen. Het college heeft ten onrechte niet geïnventariseerd om welke personen het gaat en of zich bij deze personen problemen voordoen, waardoor het vinden van alternatieve woonruimte niet mogelijk is. Ook heeft het college niet deugdelijk gemotiveerd waarom het afziet van handhavend optreden tegen de permanente bewoning van het recreatieterrein. Een plan van aanpak of handhavingsbeleid ontbreekt. 6.       Bij uitspraak van 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:117 heeft de Afdeling overwogen dat het college niet aan de tussenuitspraak heeft voldaan. Hoewel het college een inventarisatie heeft verricht naar de mensen die op het recreatieterrein wonen en hoe zij zijn gehuisvest, ontbreekt nog informatie om per illegale bewoner te bezien of zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan van handhavend optreden moet worden afgezien. 7.       Bij uitspraak van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:106 heeft de Afdeling het beroep van [verzoeker] tegen het besluit op bezwaar van 6 maart 2020 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. De Afdeling heeft het college opgedragen per illegale bewoner te bezien of er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan van handhavend optreden moet worden afgezien. Voor zover die (individuele) bijzondere omstandigheden zich niet voordoen, zal het college vervolgens per geval en rekening houdend met de eerder gedane toezegging moeten bezien welke betekenis de corona-crisis en de noodzaak van maatwerk hebben voor het te nemen besluit tot handhaving. Daarbij zou voor het college onder omstandigheden het gunnen van een langere, op maat toegesneden begunstigingstermijn een te overwegen optie kunnen zijn. 8.       Bij brief van 13 december 2020 heeft het college de bewoners van het recreatiepark geïnformeerd dat illegale permanente bewoning op het park niet langer wordt toegestaan. 9.       Bij besluit van 22 maart 2021 heeft het college het door [verzoeker] tegen het besluit van 4 mei 2017 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en dat besluit herroepen. Het college stelt zich op het standpunt dat het verzoek van [verzoeker] om handhaving ten onrechte is afgewezen. Het college stelt dat handhavend moet worden opgetreden tegen de permanente bewoning op het recreatieterrein. Het college is daartoe bij afzonderlijke besluiten overgegaan en heeft de bewoners aangeschreven, zowel vóór als na het besluit van 22 maart 2021. 10.     In de uitspraak van 21 december 2021, zaak nr. 202102638/2/R4, heeft de Afdeling het besluit van 22 maart 2021 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Nu het college zich alsnog op het standpunt stelt dat moet worden gehandhaafd, had het college gelijktijdig handhavingsbesluiten moeten nemen ten aanzien van de permanente bewoners van het recreatieterrein. Omdat het college inmiddels al individuele handhavingsbesluiten heeft genomen, heeft de Afdeling de rechtsgevolgen van het besluit van 22 maart 2021 in stand gelaten. De Afdeling komt niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van deze handhavingsbesluiten, omdat [verzoeker] vanwege zijn vertrek van het recreatieterrein geen procesbelang meer heeft bij een inhoudelijke behandeling van deze besluiten. Omvang van het geschil 11.     [verzoeker] heeft bij brief van 1 maart 2022 de Afdeling verzocht een dwangsom vast te stellen voor elke dag vanaf 8 maart 2022 tot een bedrag van € 25.000,- per dag tot een maximum van € 300.000,- voor elke dag dat het college in gebreke blijft daadwerkelijk handhavend op te treden tegen de permanente bewoners op het recreatieterrein. 12.     De Afdeling stelt voorop dat deze procedure uitsluitend ziet op het verzoek om schadevergoeding. De feitelijke uitvoering van het besluit van 22 maart 2021, de individuele handhavingsbesluiten en de feitelijke uitvoering van die besluiten, staan niet ter beoordeling. In deze procedure kan alleen een oordeel worden uitgesproken over de vergoeding van schade die beweerdelijk het gevolg is van het besluit van 4 mei 2017 en de daarop volgende besluiten op bezwaar van 18 december 2017, 6 maart 2020 en 22 maart 2021. Het verzoek om schadevergoeding 13.     Bij brief van 19 mei 2021 heeft [verzoeker] verzocht om een schadevergoeding van € 21.932,43. Op 31 mei 2021 heeft [verzoeker] dit bedrag verhoogd tot € 22.872,43. [verzoeker] begroot de schade in de vorm van derving van woon- en levensgenot op € 10.000,- en de kosten voor vervangende woonruimte op € 4.082,70. [verzoeker] verzoekt om een bijdrage aan verhuis-en inrichtingskosten van € 6.334,- en om een vergoeding van advertentiekosten (€ 164,79 inclusief incassokosten) voor het vinden van vervangende woonruimte. Ook verzoekt hij om een vergoeding voor de terugbetaling van een lening aan familie (€ 1000,-). Tot slot verzoekt hij om een vergoeding voor verlies aan inkomen (€ 1.500,-), omdat hij niet langer aanspraak maakt op een uitkering in het geval hij dakloos wordt. 14.     De Afdeling heeft bij brief van 13 januari 2022 [verzoeker] verzocht om zijn verzoek om schadevergoeding nader te motiveren en te onderbouwen: Wat betreft de door u gestelde schade in de vorm van derving woongenot, verzoek ik u inzicht te geven in de periode waarin u deze door u gestelde schade heeft ondervonden, het door u gestelde oorzakelijk verband tussen de onrechtmatigheid van de weigering om te handhaven en deze schade, de omvang van deze schade en de wijze waarop u deze heeft berekend.

Derving woongenot en levensvreugde 18.     [verzoeker] stelt dat hij vanaf de aanvang van de huurovereenkomst op 1 maart 2012 tot 29 maart 2021, de dag waarop hij is vertrokken van het recreatieterrein, te kampen heeft gehad met derving van woongenot en levensvreugde door de aanhoudende overlast van de groep vaste bewoners, die illegaal op het recreatieterrein woonde. 19.     De Afdeling stelt vast dat [verzoeker] op 13 februari 2017 heeft verzocht om handhaving. Bij besluit van 4 mei 2017 heeft het college dit verzoek afgewezen. Schade door de afwijzing van het verzoek om handhaving kan zich dus eerst vanaf 4 mei 2017 hebben voorgedaan. Uit de brief van [verzoeker] van 1 maart 2022 volgt dat de door [verzoeker] gestelde schade ook op de periode voorafgaand aan het besluit van 4 mei 2017 ziet. Die schade kan echter niet door dat besluit veroorzaakt zijn, alleen al omdat deze schade van voor dat besluit hanteert. Alleen de gestelde derving van woongenot in de periode 4 mei 2017 tot 29 maart 2021 staat ter beoordeling. 20.     De door [verzoeker] gestelde schade in de vorm van derving van woongenot (het missen van immaterieel voordeel) moet worden gekwalificeerd als vermogensschade. Zie de uitspraak van de Afdeling van 15 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1056, onder 57. Het gemiste immateriële voordeel (woongenot) moet worden begroot op de kosten die zijn gemaakt om dat voordeel te verwerven, maar die door de schadeveroorzakende gebeurtenis tevergeefs blijken te zijn geweest, omdat het nagestreefde voordeel is misgelopen. De gemaakte kosten komen evenredig aan de mate waarin het immateriële voordeel is gemist voor vergoeding in aanmerking. Er geldt een zekere drempel. Het gemiste onstoffelijke voordeel moet voldoende substantieel zijn, voordat de gemaakte kosten voor vergoeding in aanmerking komen. Geen schadevergoeding wordt toegekend, wanneer het gemiste voordeel zeer gering is of maar gedurende korte periode is gemist. (Zie het arrest van de Hoge Raad van 5 december 2008, ECLI:NL:HR:2008:BF1042, onder 3.6. en 3.7.) 21.     Vast staat dat het primaire besluit van 4 mei 2017 en de daaropvolgende besluiten van 18 december 2017, 6 maart 2020 en 22 maart 2021 onrechtmatig zijn. Voor vergoeding van schade als gevolg van een onrechtmatig besluit is onder andere vereist dat [verzoeker] schade (derving van woongenot) heeft geleden en dat er een causaal verband kan worden aangenomen tussen het onrechtmatig handelen dat tot de vernietiging van die besluiten heeft geleid en de door hem gestelde schade. 22.     [verzoeker] stelt dat de weigering om tot handhaving over te gaan bij besluit van 4 mei 2017, dat is gehandhaafd bij de besluiten van 18 december 2017 en 6 maart 2020, ertoe heeft geleid dat andere bewoners op het deel van het park waar ook [verzoeker] woonde, permanent bleven wonen. [verzoeker] heeft niet aannemelijk gemaakt waarom die omstandigheid zonder meer tot derving van zijn woongenot heeft geleid. [verzoeker] heeft ook niet onderbouwd waaruit de aantasting van zijn woongenot in concreto bestond. Uit hetgeen hij heeft aangevoerd, valt niet af te leiden dat hij gedurende langere termijn substantiële overlast heeft geleden die kan worden aangemerkt als een gevolg van de weigering om te handhaven. De enkele stelling dat hij overlast heeft ondervonden van de vele illegale permanente bewoners op het park, die volgens hem in armoedige krotten zijn gehuisvest, is niet voldoende. Dat geldt ook voor zijn aanduiding van de andere vaste bewoners als ‘tuig van de richel’ en zijn stelling dat zij hun kinderen hebben aangezet om hem het wonen zo onaangenaam mogelijk te maken en dat hij daarover wekelijks bij de beheerder van de camping zijn beklag heeft gedaan. [verzoeker] heeft ook niet gemotiveerd waarom het permanent wonen van de andere bewoners op het recreatieterrein heeft geleid tot het door hem als onaangenaam ervaren gedrag. 23.     [verzoeker] heeft ook de derving van woongenot door de besluitvorming van het college om tot handhaving over te gaan niet aannemelijk gemaakt. Ook als moet worden aangenomen dat het besluit van 22 maart 2021 en de daaraan voorafgaande vooraankondiging handhaving tot de door hem gestelde negatieve reacties hebben geleid, zijn deze reacties van de bewoners niet in redelijkheid toe te rekenen aan de besluitvorming van het college. 24.     De Afdeling wijst het verzoek om vergoeding van derving van woongenot af. Immateriële schade 25.     In het betoog van [verzoeker] ligt geen grond voor het oordeel dat hij aanspraak kan maken op vergoeding van immateriële schade, wegens de door hem gestelde psychische klachten, als gevolg van het besluit van 4 mei 2017 en het besluit van 22 maart 2021. Daarbij is het volgende van belang. 26.     Van de in artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW bedoelde aantasting in persoon ‘op andere wijze’ is in ieder geval sprake indien de benadeelde partij geestelijk letsel heeft opgelopen. Degene die zich hierop beroept, zal voldoende concrete gegevens moeten aanvoeren waaruit kan volgen dat in verband met de omstandigheden van het geval psychische schade is ontstaan. Daartoe is vereist dat naar objectieve maatstaven het bestaan van geestelijk letsel kan worden vastgesteld (zie het overzichtsarrest van de Hoge Raad van 28 mei 2019, ECLI:NL:HR:2019:793, r.o. 2.4.5). Dit vereiste houdt niet in dat het moet gaan om een in de psychiatrie erkend ziektebeeld, en evenmin dat dit geestelijk letsel slechts door een psychiater of psycholoog kan worden vastgesteld (zie het arrest van de Hoge Raad van 29 juni 2021, ECLI:NL:HR:2021:1024, r.o. 2.6.1 en de uitspraak van de Afdeling van 8 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2023). 27.     De Afdeling stelt vast dat [verzoeker] de door hem gestelde aantasting in de persoon niet met voldoende concrete gegevens heeft onderbouwd. Weliswaar is het mogelijk dat [verzoeker] heeft gekampt met meer of minder sterk psychisch onbehagen als gevolg van de weigering om te handhaven en de beslissing om tot handhaving over te gaan, maar dat is onvoldoende om aannemelijk te achten dat [verzoeker] zodanig heeft geleden als gevolg van het besluit van 4 mei 2017 dat sprake is van geestelijk letsel dat kan worden aangemerkt als een aantasting van zijn persoon, die recht geeft op vergoeding van immateriële schade vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:836). De stelling van [verzoeker] in zijn brief van 1 maart 2022 dat het fundamentele bestaansrecht volledig onder zijn voeten is weggeslagen en hij regelmatig volledig stuk zit en de toekomst somber inziet, leidt niet tot de conclusie dat hij geestelijk letsel, dat kan worden aangemerkt als een aantasting van zijn persoon, heeft ondervonden dat kan worden aangemerkt als een gevolg van het besluit van 4 mei 2017. 28.     Het verzoek om vergoeding van immateriële schade wordt afgewezen. Kosten door het verlaten van het recreatiepark 29.     [verzoeker] stelt als gevolg van de onjuiste, te trage besluitvorming op zijn verzoek om handhaving van het recreatiepark te zijn verdreven door de illegale permanente bewoners op het recreatiepark. Volgens hem volgt ook uit de brief van het college van 13 december 2020, de vooraankondiging handhaving, dat hij het recreatiepark moest verlaten. Hij heeft op 25 februari 2021 de huur van zijn recreatiewoning per 1 april 2021 opgezegd. Hij stelt dat hij het recreatiepark met ingang van 29 maart 2021 noodgedwongen moest ontvluchten zonder over vervangende woonruimte te beschikken. Sindsdien verblijft hij in recreatiewoningen. [verzoeker] stelt recht te hebben op vergoeding van de kosten die het gevolg zijn van het verlaten van zijn recreatiewoning. 30.     De Afdeling heeft bij brief van 13 januari 2022 [verzoeker] gevraagd om zijn stellingen over het causaal verband tussen de onrechtmatige besluitvorming en de gestelde schade toe te lichten en ook de schade nader te onderbouwen. 31.     Bij brief van 17 januari 2022 heeft [verzoeker] te kennen gegeven dat volgens hem de door hem gestelde schade op de grond van artikel 4:20f lid 3 van de Awb voor vergoeding in aanmerking komt.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: wijst het verzoek om schadevergoeding af. Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier. w.g. Van Ravels voorzitter w.g. Planken griffier Uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2022

Ter toelichting stelt hij dat het college bij brief van 13 december 2020 impliciet de aan hem in 2012 van rechtswege verleende object- en persoonsgebonden omgevingsvergunning voor de permanente bewoning van de recreatiewoning van rechtswege heeft ingetrokken. Daaraan voegt hij toe: ‘Zodoende is het causaal verband in deze zaak niet aan de orde en niet van belang’. De Afdeling houdt het ervoor dat [verzoeker] hiermee nadrukkelijk afziet van de onderbouwing van het causaal verband tussen de handhavingsbesluiten en de gestelde schade die het gevolg is van zijn vertrek van het vakantiepark. 32.     Anders dan [verzoeker] stelt, kan art. 4:20f, derde lid, van de Awb niet als grondslag dienen voor de door hem verlangde schadevergoeding. Dit artikel voorziet in vergoeding door het bestuursorgaan van schade die is veroorzaakt door intrekking van een beschikking van rechtswege als bedoeld in het eerste lid van art. 4:20f van de Awb. Daargelaten dat het college betwist dat de brief van 13 december 2020 zo’n intrekking bevat (zie r.o 17) en dat zo’n intrekking slechts kan geschieden binnen zes weken na bekendmaking van de beschikking van rechtswege (zie het tweede lid van art, 4:20f van de Awb), voorziet art. 4:20f, derde lid van de Awb in schadevergoeding wegens een op zichzelf rechtmatige intrekking van een vergunning van rechtswege. De wet voorziet niet in de mogelijkheid om een rechtstreeks verzoek bij de bestuursrechter in te dienen voor vergoeding van schade als gevolg van de intrekking van een beschikking van rechtswege. Deze vergoeding kan dus niet via een verzoekschriftprocedure bij de bestuursrechter (art. 8:88 van de Awb) en dus ook niet via een onzelfstandige verzoekschriftprocedure (art. 8:91 van de Awb) verhaald worden. 33.     Nu [verzoeker] het causale verband tussen de weigering om te handhaven bij het besluit van 4 mei 2017, dat is gehandhaafd bij besluiten van 18 december 2017 en 6 maart 2020, en de gestelde schade niet aannemelijk heeft gemaakt, komen de door hem gestelde kosten voor het vinden en huren van vervangende woonruimte niet voor vergoeding in aanmerking. [verzoeker] heeft zich eerder in de procedure op het standpunt gesteld dat zijn vertrek van het recreatiepark en de daaropvolgende kosten voor vervangende woonruimte het gevolg zijn van het besluit van 21 maart 2021. Dit betoog treft geen doel. Het college is aan [verzoeker] tegemoet gekomen door zijn verzoek om handhaving in te willigen. Anders dan [verzoeker] betoogt, volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021 niet dat dit besluit onrechtmatig is, omdat het college tegelijkertijd met de aanschrijving iedere bewoner vervangende woonruimte zou moeten aanbieden en dat niet heeft gedaan. Daarbij komt dat, zoals hiervoor is overwogen, de door [verzoeker] gestelde reacties van de andere vaste bewoners op de beslissing om te handhaven niet in redelijkheid aan het besluit tot handhaving van het college kunnen worden toegerekend. Dat betekent dat het college niet aansprakelijk is voor de gestelde schade - de kosten van vervangende woonruimte, de advertentiekosten en de bij familie afgesloten lening - die volgens [verzoeker] het gevolg is van de gestelde bedreigingen. 34.     Het betoog van [verzoeker] dat hij onder verwijzing naar de (overeenkomstige toepassing van de) Regeling minimumbijdrage verhuis- en inrichtingskosten bij renovatie (hierna: de Regeling), recht heeft op een bijdrage aan de verhuis- en inrichtingskosten, treft geen doel. 35.     De Regeling is een ministeriële regeling tot vaststelling van de minimumbijdrage als bedoeld in artikel 220 lid 6 en 275 lid 4 Boek 7 BW. Het gaat daarbij om door de verhuurder aan de huurder te verstrekken bijdragen bij beëindiging van een huurovereenkomst door de verhuurder . Anders dan [verzoeker] stelt, kan deze Regeling niet dienen als grondslag voor de vergoeding van verhuis- en inrichtingskosten. Niet in geschil is dat tussen het college dan wel de gemeente en [verzoeker] geen huurovereenkomst bestaat en ook niet heeft bestaan. Daarbij komt dat [verzoeker] niet aannemelijk heeft gemaakt wat hij daadwerkelijk aan kosten voor de verhuizing en inrichting heeft gemaakt. 36.     [verzoeker] heeft ook de door hem gestelde in de toekomst te lijden inkomensschade, omdat hij niet langer over een woning kan beschikken, niet aannemelijk gemaakt. 37.     De Afdeling wijst het verzoek om schadevergoeding af. 38.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.