ECLI:NL:RVS:2022:3163

202103294/1/A2. Datum uitspraak: 2 november 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te [woonplaats]), appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 april 2021 in zaak nr. 20/1469 in het geding tussen: [appellant] en de minister voor Medische Zorg (nu: de minister van Volksgezondheid, Welzijn en sport).

Bij besluit van 3 september 2019 heeft de minister een bestuurlijke boete van € 2.010,00 opgelegd aan [appellant] wegens het ten onrechte voeren van een specialistentitel. Bij besluit van 28 januari 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, maar het besluit van 3 september 2019 ambtshalve herroepen. Bij uitspraak van 12 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. De minister heeft schriftelijke uiteenzettingen gegeven, eerst bij een stuk van 23 augustus 2021 en vervolgens bij een stuk van 22 juli 2022. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 augustus 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. I.P.C. Sindram, advocaat in Nijmegen, en de minister, vertegenwoordigd door Y.E. Tuitert-van Asten en mr. R.H. Algera, zijn verschenen.

1.       [appellant] heeft in Nederland zijn opleiding tot arts en medisch specialist voltooid en was als arts ingeschreven in het BIG-register en als internist in het Nederlandse specialistenregister. Bij besluit van 15 april 2008 is zijn verzoek om herregistratie dan wel herintreding als internist en intensivist in Nederland afgewezen. Sindsdien staat hij niet meer ingeschreven in het specialistenregister. Sinds 2018 staat hij ook niet meer ingeschreven in het BIG-register. In 2006 is [appellant] evenwel, op grond van zijn destijds nog geldende inschrijving, in België erkend als geneesheer-specialist in de inwendige geneeskunde, waar hij sindsdien werkzaam is als specialist. Daarnaast voerde [appellant] sinds 2008 ook medische keuringen uit voor het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: CBR). 2.       In 2018 ontving de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd een melding dat [appellant] niet staat ingeschreven als arts, maar wel de specialistentitel ‘internist’ voert in het kader van de medische keuringen die hij voor het CBR verricht. Volgens de minister overtreedt [appellant] hiermee het verbod van artikel 17, tweede lid, van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (hierna: Wet BIG), waarin is bepaald dat het verboden is een specialistentitel te voeren zonder inschrijving in het desbetreffende specialistenregister. In de Beleidsregels bestuurlijke boete Minister VWS, zoals luidend op het moment van het nemen van het besluit van 3 september 2019, is opgenomen dat bij constatering van een dergelijke overtreding meteen wordt beboet. Met het besluit van 3 september 2019 heeft de minister daarom aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 2.010,00 opgelegd. 3.       [appellant] bestrijdt dat sprake is van overtreding van artikel 17, tweede lid, van de Wet BIG. Daarbij wijst hij op artikel 5, tweede lid, van Richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties, gewijzigd bij Richtlijn 2013/55/EU van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2005/36/EG betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (hierna: Richtlijn 2005/36/EG). Daaruit volgt volgens [appellant] dat hij zonder registratie de titel internist mag voeren, omdat hij geregistreerd staat in België en alleen tijdelijk en incidenteel diensten verricht in Nederland. 4.       In het besluit op bezwaar van 28 januari 2020 stelt de minister zich op het standpunt, dat de inschrijving van [appellant] als internist in België niet met zich brengt dat hij niet opgenomen hoeft te zijn in het Nederlandse specialistenregister als hij de titel ‘internist’ voert. De minister heeft geconcludeerd dat terecht is geconstateerd dat sprake is van titelmisbruik en heeft het bezwaar van [appellant] daarom ongegrond verklaard. In overleg met [appellant] heeft de minister daarmee wel gewacht totdat op 1 januari 2020 het nieuwe beleid dat is opgenomen in de Beleidsregels bestuurlijke boete Minister VWS 2019 in werking was getreden, omdat dit beleid volgens de minister gunstiger is voor [appellant]. In dat nieuwe beleid is immers bepaald dat een overtreding van artikel 17, tweede lid, van de Wet BIG niet langer meteen wordt beboet, maar dat eerst een schriftelijke waarschuwing wordt gegeven. De minister heeft daarom in het besluit op bezwaar bepaald dat de boete die is opgelegd met het besluit van 3 september 2019 zal worden omgezet in een schriftelijke waarschuwing. In de brief van 14 oktober 2020 heeft de minister aan [appellant] de aangekondigde schriftelijke waarschuwing gegeven. Hierin staat dat de minister bij herhaalde constatering van de overtreding binnen twee jaar een bestuurlijke boete kan opleggen. 5.       [appellant] heeft beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar van 28 januari 2020. De rechtbank heeft het beroep niet-ontvankelijk verklaard. Volgens de rechtbank is het beroep gericht tegen de beslissing om een waarschuwing op te leggen. De waarschuwing is in dit geval niet aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), zodat naar het oordeel van de rechtbank geen beroep kan worden ingesteld tegen het besluit op bezwaar 28 januari 2020. Het hoger beroep 6.       In hoger beroep voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan het feit dat de beslissing van 3 september 2019 een voor bezwaar vatbaar besluit was. Anders dan de rechtbank heeft overwogen was zijn beroep volgens [appellant] namelijk niet zozeer gericht tegen het opleggen van de waarschuwing, maar ging het hem met name om het daaraan ten grondslag gelegde standpunt dat sprake was van een overtreding van artikel 17, tweede lid, van de Wet BIG. De minister heeft hem er bovendien ten onrechte niet op gewezen, dat hij door het wijzigen van het boetebesluit in een schriftelijke waarschuwing zijn mogelijkheid tot het verkrijgen van rechtsbescherming bij de rechter zou kunnen verliezen. [appellant] betoogt dat als hij dat had geweten, hij niet had ingestemd met het uitstellen van het nemen van het besluit op bezwaar in afwachting van de inwerkingtreding van het nieuwe beleid. Daarnaast bestrijdt [appellant] het oordeel van de rechtbank dat de waarschuwing geen beslissing is die met een besluit moet worden gelijk gesteld. [appellant] stelt dat hij door de beslissing om een waarschuwing aan hem op te leggen geen keuringen meer kan uitvoeren voor het CBR, waardoor hij inkomsten mist. Ook is zijn reputatie als arts beschadigd. Bovendien is het volgens [appellant] niet mogelijk om de rechtmatigheid van de beslissing alsnog in een boete-procedure aan de orde te stellen, omdat het CBR als gevolg van de waarschuwing geen gebruik meer maakt van zijn diensten. 6.1.    In geschil is of de rechtbank het beroep van [appellant] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het beroep van [appellant] is gericht tegen het besluit van 28 januari 2020. Met dat besluit heeft de minister beslist op het door hem gemaakte bezwaar tegen het besluit van 3 september 2019 waarmee een bestuurlijke boete is opgelegd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1823), is een beslissing op een bezwaarschrift als bedoeld in de Awb als zodanig een publiekrechtelijke rechtshandeling en is deze zonder meer aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van die wet, zodat hiertegen in beginsel beroep kan worden ingesteld. 6.2.    Met het besluit op bezwaar is het besluit van 3 september 2019 evenwel herroepen en is vermeld dat de bestuurlijke boete zal worden omgezet in een waarschuwing. Dat is gedaan bij brief van 14 oktober 2020 welke brief, gelet op de onverbrekelijke samenhang met het besluit van 28 januari 2020, samen met dat besluit het in heroverweging genomen besluit op bezwaar vormt. De Afdeling ziet zich daarmee voor de vraag gesteld of [appellant] nog een procesbelang had bij de inhoudelijke beoordeling van zijn beroep nu het eerder ingetreden rechtsgevolg met het besluit op bezwaar ongedaan is gemaakt. 6.3.    De waarschuwing bevat de mededeling dat artikel 17, tweede lid, van de Wet BIG is overtreden. De mededeling moet daarmee worden aangemerkt als een bestuurlijk rechtsoordeel. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer onder 4.2 van haar uitspraak van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4242), is een bestuurlijk rechtsoordeel in de regel geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. In uitzonderingssituaties moet echter een bestuurlijk rechtsoordeel als besluit worden aangemerkt.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 april 2021 in zaak nr. 20/1469; III.      verklaart het beroep tegen het besluit van de minister voor Medische Zorg (nu: de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport) van 28 januari 2020 gegrond; IV.      vernietigt dat besluit; V.       bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 28 januari 2020 in stand blijven; VI.      veroordeelt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.349,80, waarvan € 2.277,00 is toe te rekenen aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VII.     gelast dat de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en H. Benek , leden, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier. w.g. Van Ettekoven voorzitter w.g. Donner-Haan griffier Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2022 674   BIJLAGE   Richtlijn 2005/36/EG Artikel 5 Beginsel van het vrij verrichten van diensten 1. Onverminderd specifieke bepalingen van het communautaire recht en de artikelen 6 en 7 van deze richtlijn, kunnen de lidstaten niet om redenen van beroepskwalificatie beperkingen stellen aan het vrij verrichten van diensten in een andere lidstaat: a) indien de dienstverrichter op wettige wijze is gevestigd in een lidstaat (hierna „lidstaat van vestiging" genoemd) om er hetzelfde beroep uit te oefenen, en b) wanneer de dienstverrichter zich naar een andere lidstaat begeeft, indien hij dat beroep tijdens de laatste tien jaar die voorafgaan aan de dienstverrichting gedurende ten minste een jaar heeft uitgeoefend in een of meer lidstaten wanneer het beroep niet gereglementeerd is in de lidstaat van vestiging. Deze voorwaarde, namelijk een jaar beroepsuitoefening, is niet van toepassing wanneer het beroep of het onderwijs en de opleiding die toegang verleent tot het beroep gereglementeerd is. 2. De bepalingen van deze titel zijn uitsluitend van toepassing wanneer de dienstverrichter zich naar het grondgebied van de ontvangende lidstaat begeeft om er tijdelijk en incidenteel het in lid 1 bedoelde beroep uit te oefenen. Het tijdelijke en incidentele karakter van de dienstverrichting wordt per geval beoordeeld, met name in het licht van de duur, frequentie, regelmaat en continuïteit van de verrichting. 3. Als de dienstverrichter zich naar een andere lidstaat begeeft, valt hij onder de professionele, wettelijke of administratieve beroepsregels die rechtstreeks verband houden met beroepskwalificaties, zoals de definitie van het beroep, het gebruik van titels en de ernstige wanprestatie bij de uitoefening van het beroep die rechtstreeks en specifiek verband houdt met de bescherming en de veiligheid van consumenten, alsook de tuchtrechtelijke bepalingen, die in de ontvangende lidstaat van toepassing zijn op de personen die er hetzelfde beroep uitoefenen. Artikel 7 Vooraf af te leggen verklaring in geval de dienstverrichter zich naar een andere lidstaat begeeft 1. De lidstaten kunnen verlangen dat de dienstverrichter, wanneer hij zich voor het eerst van de ene lidstaat naar een andere begeeft om er diensten te verrichten, de bevoegde autoriteit van de ontvangende staat vooraf door middel van een schriftelijke verklaring, met daarin de gegevens betreffende verzekeringsdekking of soortgelijke individuele of collectieve vormen van bescherming inzake beroepsaansprakelijkheid, in kennis stelt. Deze verklaring wordt eenmaal per jaar verlengd indien de dienstverrichter voornemens is om gedurende dat jaar in die lidstaat tijdelijke of incidentele diensten te verrichten. De dienstverrichter mag de verklaring met alle middelen aanleveren [..] Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg Artikel 17 1. Het recht om een specialistentitel te voeren is voorbehouden aan degenen die zijn ingeschreven in het desbetreffende erkende specialistenregister. 2. Het is degene wie het recht tot het voeren van een krachtens deze wet erkende specialisten-titel niet toekomt op grond van het eerste lid, verboden deze titel of een daarop gelijkende benaming te voeren. 3. Voor zover het tweede lid, en de artikelen 4, tweede lid, 34, vierde lid, en 36a, derde lid, tweede volzin, een verbod inhouden op het voeren van een titel, is dat verbod niet van toepassing in het geval dat een beroepsbeoefenaar met toepassing van artikel 4 septies van Richtlijn nr. 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (PbEU 2005, L 255) door een organisatie als bedoeld in artikel 14, eerste lid, gedeeltelijk is toegelaten tot een beroep waarvan de beoefenaar de bevoegdheid heeft een titel te voeren, en die beroepsbeoefenaar zijn beroepswerkzaamheden uitoefent onder de beroepstitel van zijn staat van herkomst of oorsprong. Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties Artikel 21 In dit hoofdstuk wordt onder dienstverrichter verstaan een migrerende beroepsbeoefenaar die zich vanuit een andere betrokken staat waar de migrerende beroepsbeoefenaar op wettige wijze is gevestigd om er een beroep uit te oefenen naar Nederland begeeft om er bij wijze van tijdelijke en incidentele dienstverrichting hetzelfde gereglementeerde beroep uit te oefenen. Het tijdelijke en incidentele karakter van de dienstverrichting wordt per geval beoordeeld, met name in het licht van de duur, frequentie, regelmaat en continuïteit van de dienstverrichting. Artikel 23 1. Onze Minister die het aangaat kan van een dienstverrichter voorafgaand aan de eerste dienstverrichting in Nederland een schriftelijke verklaring eisen met daarin gegevens betreffende verzekering of gelijksoortige bescherming tegen de financiële risico’s van beroepsaansprakelijkheid. [..] Artikel 24 Een dienstverrichter is vrijgesteld van de eisen die gelden voor in Nederland gevestigde beroepsbeoefenaren met betrekking tot: a.de autorisatie door een beroepsorganisatie; b.de inschrijving bij een beroepsorganisatie of bij een bij of krachtens wet ingesteld register; of c.de aansluiting bij een beroepsorganisatie. Artikel 33 1. Onze Minister die het aangaat geeft bij ministeriële regeling per gereglementeerd beroep nadere regels ten aanzien van de aanvraag tot het verkrijgen van erkenning, de aanpassingsstage en de proeve van bekwaamheid. Deze regels hebben in ieder geval betrekking op de documenten die bij de aanvraag moeten worden gevoegd alsmede op de beoordeling van de aanpassingsstage en de proeve van bekwaamheid. [..] 4. In geval onder Onze Minister die het aangaat wordt verstaan het orgaan, bedoeld in artikel 14, tweede lid, onder e, van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg, worden de nadere regels, bedoeld in het eerste, tweede en derde lid, gesteld bij regeling van het orgaan, bedoeld in artikel 14, tweede lid, onder d, van die wet. Regeling erkenning EU-beroepskwalificaties beroepen in de individuele gezondheidszorg Artikel 5 1. Voorafgaand aan de eerste dienstverrichting doet de dienstverrichter, die een beroep uitoefent als genoemd in artikel 3 van de wet BIG, melding aan de minister en verstrekt daarbij de volgende documenten: a. een verklaring waaruit blijkt welk gereglementeerd beroep de dienstverrichter in Nederland komt verrichten en waarin gegevens zijn opgenomen betreffende verzekeringsdekking of soortgelijke bescherming tegen financiële risico’s van beroepsaansprakelijkheid; b.

202103294/1/A2. Datum uitspraak: 2 november 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellant], wonend te [woonplaats]), appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 april 2021 in zaak nr. 20/1469 in het geding tussen: [appellant] en de minister voor Medische Zorg (nu: de minister van Volksgezondheid, Welzijn en sport).

Bij besluit van 3 september 2019 heeft de minister een bestuurlijke boete van € 2.010,00 opgelegd aan [appellant] wegens het ten onrechte voeren van een specialistentitel. Bij besluit van 28 januari 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, maar het besluit van 3 september 2019 ambtshalve herroepen. Bij uitspraak van 12 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. De minister heeft schriftelijke uiteenzettingen gegeven, eerst bij een stuk van 23 augustus 2021 en vervolgens bij een stuk van 22 juli 2022. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 augustus 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. I.P.C. Sindram, advocaat in Nijmegen, en de minister, vertegenwoordigd door Y.E. Tuitert-van Asten en mr. R.H. Algera, zijn verschenen.

1.       [appellant] heeft in Nederland zijn opleiding tot arts en medisch specialist voltooid en was als arts ingeschreven in het BIG-register en als internist in het Nederlandse specialistenregister. Bij besluit van 15 april 2008 is zijn verzoek om herregistratie dan wel herintreding als internist en intensivist in Nederland afgewezen. Sindsdien staat hij niet meer ingeschreven in het specialistenregister. Sinds 2018 staat hij ook niet meer ingeschreven in het BIG-register. In 2006 is [appellant] evenwel, op grond van zijn destijds nog geldende inschrijving, in België erkend als geneesheer-specialist in de inwendige geneeskunde, waar hij sindsdien werkzaam is als specialist. Daarnaast voerde [appellant] sinds 2008 ook medische keuringen uit voor het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: CBR). 2.       In 2018 ontving de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd een melding dat [appellant] niet staat ingeschreven als arts, maar wel de specialistentitel ‘internist’ voert in het kader van de medische keuringen die hij voor het CBR verricht. Volgens de minister overtreedt [appellant] hiermee het verbod van artikel 17, tweede lid, van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (hierna: Wet BIG), waarin is bepaald dat het verboden is een specialistentitel te voeren zonder inschrijving in het desbetreffende specialistenregister. In de Beleidsregels bestuurlijke boete Minister VWS, zoals luidend op het moment van het nemen van het besluit van 3 september 2019, is opgenomen dat bij constatering van een dergelijke overtreding meteen wordt beboet. Met het besluit van 3 september 2019 heeft de minister daarom aan [appellant] een bestuurlijke boete van € 2.010,00 opgelegd. 3.       [appellant] bestrijdt dat sprake is van overtreding van artikel 17, tweede lid, van de Wet BIG. Daarbij wijst hij op artikel 5, tweede lid, van Richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties, gewijzigd bij Richtlijn 2013/55/EU van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2005/36/EG betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (hierna: Richtlijn 2005/36/EG). Daaruit volgt volgens [appellant] dat hij zonder registratie de titel internist mag voeren, omdat hij geregistreerd staat in België en alleen tijdelijk en incidenteel diensten verricht in Nederland. 4.       In het besluit op bezwaar van 28 januari 2020 stelt de minister zich op het standpunt, dat de inschrijving van [appellant] als internist in België niet met zich brengt dat hij niet opgenomen hoeft te zijn in het Nederlandse specialistenregister als hij de titel ‘internist’ voert. De minister heeft geconcludeerd dat terecht is geconstateerd dat sprake is van titelmisbruik en heeft het bezwaar van [appellant] daarom ongegrond verklaard. In overleg met [appellant] heeft de minister daarmee wel gewacht totdat op 1 januari 2020 het nieuwe beleid dat is opgenomen in de Beleidsregels bestuurlijke boete Minister VWS 2019 in werking was getreden, omdat dit beleid volgens de minister gunstiger is voor [appellant]. In dat nieuwe beleid is immers bepaald dat een overtreding van artikel 17, tweede lid, van de Wet BIG niet langer meteen wordt beboet, maar dat eerst een schriftelijke waarschuwing wordt gegeven. De minister heeft daarom in het besluit op bezwaar bepaald dat de boete die is opgelegd met het besluit van 3 september 2019 zal worden omgezet in een schriftelijke waarschuwing. In de brief van 14 oktober 2020 heeft de minister aan [appellant] de aangekondigde schriftelijke waarschuwing gegeven. Hierin staat dat de minister bij herhaalde constatering van de overtreding binnen twee jaar een bestuurlijke boete kan opleggen. 5.       [appellant] heeft beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar van 28 januari 2020. De rechtbank heeft het beroep niet-ontvankelijk verklaard. Volgens de rechtbank is het beroep gericht tegen de beslissing om een waarschuwing op te leggen. De waarschuwing is in dit geval niet aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), zodat naar het oordeel van de rechtbank geen beroep kan worden ingesteld tegen het besluit op bezwaar 28 januari 2020. Het hoger beroep 6.       In hoger beroep voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan het feit dat de beslissing van 3 september 2019 een voor bezwaar vatbaar besluit was. Anders dan de rechtbank heeft overwogen was zijn beroep volgens [appellant] namelijk niet zozeer gericht tegen het opleggen van de waarschuwing, maar ging het hem met name om het daaraan ten grondslag gelegde standpunt dat sprake was van een overtreding van artikel 17, tweede lid, van de Wet BIG. De minister heeft hem er bovendien ten onrechte niet op gewezen, dat hij door het wijzigen van het boetebesluit in een schriftelijke waarschuwing zijn mogelijkheid tot het verkrijgen van rechtsbescherming bij de rechter zou kunnen verliezen. [appellant] betoogt dat als hij dat had geweten, hij niet had ingestemd met het uitstellen van het nemen van het besluit op bezwaar in afwachting van de inwerkingtreding van het nieuwe beleid. Daarnaast bestrijdt [appellant] het oordeel van de rechtbank dat de waarschuwing geen beslissing is die met een besluit moet worden gelijk gesteld. [appellant] stelt dat hij door de beslissing om een waarschuwing aan hem op te leggen geen keuringen meer kan uitvoeren voor het CBR, waardoor hij inkomsten mist. Ook is zijn reputatie als arts beschadigd. Bovendien is het volgens [appellant] niet mogelijk om de rechtmatigheid van de beslissing alsnog in een boete-procedure aan de orde te stellen, omdat het CBR als gevolg van de waarschuwing geen gebruik meer maakt van zijn diensten. 6.1.    In geschil is of de rechtbank het beroep van [appellant] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het beroep van [appellant] is gericht tegen het besluit van 28 januari 2020. Met dat besluit heeft de minister beslist op het door hem gemaakte bezwaar tegen het besluit van 3 september 2019 waarmee een bestuurlijke boete is opgelegd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1823), is een beslissing op een bezwaarschrift als bedoeld in de Awb als zodanig een publiekrechtelijke rechtshandeling en is deze zonder meer aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van die wet, zodat hiertegen in beginsel beroep kan worden ingesteld. 6.2.    Met het besluit op bezwaar is het besluit van 3 september 2019 evenwel herroepen en is vermeld dat de bestuurlijke boete zal worden omgezet in een waarschuwing. Dat is gedaan bij brief van 14 oktober 2020 welke brief, gelet op de onverbrekelijke samenhang met het besluit van 28 januari 2020, samen met dat besluit het in heroverweging genomen besluit op bezwaar vormt. De Afdeling ziet zich daarmee voor de vraag gesteld of [appellant] nog een procesbelang had bij de inhoudelijke beoordeling van zijn beroep nu het eerder ingetreden rechtsgevolg met het besluit op bezwaar ongedaan is gemaakt. 6.3.    De waarschuwing bevat de mededeling dat artikel 17, tweede lid, van de Wet BIG is overtreden. De mededeling moet daarmee worden aangemerkt als een bestuurlijk rechtsoordeel. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer onder 4.2 van haar uitspraak van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4242), is een bestuurlijk rechtsoordeel in de regel geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. In uitzonderingssituaties moet echter een bestuurlijk rechtsoordeel als besluit worden aangemerkt.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 april 2021 in zaak nr. 20/1469; III.      verklaart het beroep tegen het besluit van de minister voor Medische Zorg (nu: de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport) van 28 januari 2020 gegrond; IV.      vernietigt dat besluit; V.       bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 28 januari 2020 in stand blijven; VI.      veroordeelt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.349,80, waarvan € 2.277,00 is toe te rekenen aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VII.     gelast dat de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en H. Benek , leden, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier. w.g. Van Ettekoven voorzitter w.g. Donner-Haan griffier Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2022 674   BIJLAGE   Richtlijn 2005/36/EG Artikel 5 Beginsel van het vrij verrichten van diensten 1. Onverminderd specifieke bepalingen van het communautaire recht en de artikelen 6 en 7 van deze richtlijn, kunnen de lidstaten niet om redenen van beroepskwalificatie beperkingen stellen aan het vrij verrichten van diensten in een andere lidstaat: a) indien de dienstverrichter op wettige wijze is gevestigd in een lidstaat (hierna „lidstaat van vestiging" genoemd) om er hetzelfde beroep uit te oefenen, en b) wanneer de dienstverrichter zich naar een andere lidstaat begeeft, indien hij dat beroep tijdens de laatste tien jaar die voorafgaan aan de dienstverrichting gedurende ten minste een jaar heeft uitgeoefend in een of meer lidstaten wanneer het beroep niet gereglementeerd is in de lidstaat van vestiging. Deze voorwaarde, namelijk een jaar beroepsuitoefening, is niet van toepassing wanneer het beroep of het onderwijs en de opleiding die toegang verleent tot het beroep gereglementeerd is. 2. De bepalingen van deze titel zijn uitsluitend van toepassing wanneer de dienstverrichter zich naar het grondgebied van de ontvangende lidstaat begeeft om er tijdelijk en incidenteel het in lid 1 bedoelde beroep uit te oefenen. Het tijdelijke en incidentele karakter van de dienstverrichting wordt per geval beoordeeld, met name in het licht van de duur, frequentie, regelmaat en continuïteit van de verrichting. 3. Als de dienstverrichter zich naar een andere lidstaat begeeft, valt hij onder de professionele, wettelijke of administratieve beroepsregels die rechtstreeks verband houden met beroepskwalificaties, zoals de definitie van het beroep, het gebruik van titels en de ernstige wanprestatie bij de uitoefening van het beroep die rechtstreeks en specifiek verband houdt met de bescherming en de veiligheid van consumenten, alsook de tuchtrechtelijke bepalingen, die in de ontvangende lidstaat van toepassing zijn op de personen die er hetzelfde beroep uitoefenen. Artikel 7 Vooraf af te leggen verklaring in geval de dienstverrichter zich naar een andere lidstaat begeeft 1. De lidstaten kunnen verlangen dat de dienstverrichter, wanneer hij zich voor het eerst van de ene lidstaat naar een andere begeeft om er diensten te verrichten, de bevoegde autoriteit van de ontvangende staat vooraf door middel van een schriftelijke verklaring, met daarin de gegevens betreffende verzekeringsdekking of soortgelijke individuele of collectieve vormen van bescherming inzake beroepsaansprakelijkheid, in kennis stelt. Deze verklaring wordt eenmaal per jaar verlengd indien de dienstverrichter voornemens is om gedurende dat jaar in die lidstaat tijdelijke of incidentele diensten te verrichten. De dienstverrichter mag de verklaring met alle middelen aanleveren [..] Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg Artikel 17 1. Het recht om een specialistentitel te voeren is voorbehouden aan degenen die zijn ingeschreven in het desbetreffende erkende specialistenregister. 2. Het is degene wie het recht tot het voeren van een krachtens deze wet erkende specialisten-titel niet toekomt op grond van het eerste lid, verboden deze titel of een daarop gelijkende benaming te voeren. 3. Voor zover het tweede lid, en de artikelen 4, tweede lid, 34, vierde lid, en 36a, derde lid, tweede volzin, een verbod inhouden op het voeren van een titel, is dat verbod niet van toepassing in het geval dat een beroepsbeoefenaar met toepassing van artikel 4 septies van Richtlijn nr. 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (PbEU 2005, L 255) door een organisatie als bedoeld in artikel 14, eerste lid, gedeeltelijk is toegelaten tot een beroep waarvan de beoefenaar de bevoegdheid heeft een titel te voeren, en die beroepsbeoefenaar zijn beroepswerkzaamheden uitoefent onder de beroepstitel van zijn staat van herkomst of oorsprong. Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties Artikel 21 In dit hoofdstuk wordt onder dienstverrichter verstaan een migrerende beroepsbeoefenaar die zich vanuit een andere betrokken staat waar de migrerende beroepsbeoefenaar op wettige wijze is gevestigd om er een beroep uit te oefenen naar Nederland begeeft om er bij wijze van tijdelijke en incidentele dienstverrichting hetzelfde gereglementeerde beroep uit te oefenen. Het tijdelijke en incidentele karakter van de dienstverrichting wordt per geval beoordeeld, met name in het licht van de duur, frequentie, regelmaat en continuïteit van de dienstverrichting. Artikel 23 1. Onze Minister die het aangaat kan van een dienstverrichter voorafgaand aan de eerste dienstverrichting in Nederland een schriftelijke verklaring eisen met daarin gegevens betreffende verzekering of gelijksoortige bescherming tegen de financiële risico’s van beroepsaansprakelijkheid. [..] Artikel 24 Een dienstverrichter is vrijgesteld van de eisen die gelden voor in Nederland gevestigde beroepsbeoefenaren met betrekking tot: a.de autorisatie door een beroepsorganisatie; b.de inschrijving bij een beroepsorganisatie of bij een bij of krachtens wet ingesteld register; of c.de aansluiting bij een beroepsorganisatie. Artikel 33 1. Onze Minister die het aangaat geeft bij ministeriële regeling per gereglementeerd beroep nadere regels ten aanzien van de aanvraag tot het verkrijgen van erkenning, de aanpassingsstage en de proeve van bekwaamheid. Deze regels hebben in ieder geval betrekking op de documenten die bij de aanvraag moeten worden gevoegd alsmede op de beoordeling van de aanpassingsstage en de proeve van bekwaamheid. [..] 4. In geval onder Onze Minister die het aangaat wordt verstaan het orgaan, bedoeld in artikel 14, tweede lid, onder e, van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg, worden de nadere regels, bedoeld in het eerste, tweede en derde lid, gesteld bij regeling van het orgaan, bedoeld in artikel 14, tweede lid, onder d, van die wet. Regeling erkenning EU-beroepskwalificaties beroepen in de individuele gezondheidszorg Artikel 5 1. Voorafgaand aan de eerste dienstverrichting doet de dienstverrichter, die een beroep uitoefent als genoemd in artikel 3 van de wet BIG, melding aan de minister en verstrekt daarbij de volgende documenten: a. een verklaring waaruit blijkt welk gereglementeerd beroep de dienstverrichter in Nederland komt verrichten en waarin gegevens zijn opgenomen betreffende verzekeringsdekking of soortgelijke bescherming tegen financiële risico’s van beroepsaansprakelijkheid; b.

Daarvoor is in ieder geval vereist dat het voor de betrokkenen onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van de rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen. 6.4.    Naar het oordeel van de Afdeling is het in dit geval onevenredig bezwarend voor [appellant] om de vraag of sprake is van een overtreding van artikel 17, tweede lid, van de Wet BIG pas via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk sanctiebesluit bij de bestuursrechter aan de orde te kunnen te stellen. Daarbij is van belang dat het besluit op bezwaar een herbevestigde vaststelling van de overtreding is die voor hem als arts vergaande consequenties heeft. [appellant] kan als gevolg daarvan immers niet meer als arts werken in Nederland zonder in overtreding te zijn en het risico te lopen dat aan hem een boete zal worden opgelegd. Bovendien heeft het CBR na het vaststellen van de overtreding de samenwerking met [appellant] beëindigd. Aannemelijk is dan ook dat [appellant] door de vaststelling van de overtreding niet meer is gevraagd zijn diensten te verrichten in Nederland. Ten slotte zou het begaan van een overtreding gepaard gaan met een diskwalificatie van titelmisbruik. Daarbij komt in dit geval nog dat hangende de bezwaarprocedure het beleid op dit punt is gewijzigd. Door de wijziging van het beleid is de mogelijkheid tot het verkrijgen van bestuursrechtelijke rechtsbescherming vervallen. De minister heeft gewacht met het nemen van het besluit op bezwaar totdat het gewijzigde beleid in werking was getreden. [appellant] is weliswaar gevraagd in te stemmen met toepassing van het nieuwe beleid, maar van hem kon niet worden verwacht dat hij de consequenties die dat zou hebben voor zijn rechtsbescherming ook kon overzien. Ten slotte heeft de minister in hoger beroep nog gewezen op de wettelijke mogelijkheid om door middel van een melding alsnog zonder inschrijving in het register als medisch specialist tijdelijk en incidenteel werkzaamheden in Nederland te mogen verrichten. Nu een dergelijke melding moet worden gedaan voorafgaand aan de eerste dienstverrichting, kan daarmee echter de eerder geconstateerde overtreding niet ongedaan worden gemaakt, zodat dit voor [appellant] niet als adequate mogelijkheid tot het krijgen van rechtsbescherming tegen de eerder geconstateerde overtreding kan worden aangemerkt. Naar het oordeel van de Afdeling maken de omstandigheden van dit geval dat de op het gewijzigde beleid gebaseerde waarschuwing met het oog op het bieden van adequate rechtsbescherming met een besluit moet worden gelijkgesteld, zodat de geconstateerde overtreding in rechte kan worden bestreden. Dit betekent ook, dat [appellant] procesbelang had bij de beoordeling van zijn beroep. Omdat de rechtbank tot een ander oordeel is gekomen, slaagt het betoog. 7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. 8.       In artikel 8:115, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is bepaald dat de zaak in beginsel moet worden teruggewezen naar de rechtbank. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om met toepassing van artikel 8:116 van de Awb de zaak zonder terugwijzing af te doen, nu de zaak naar haar oordeel geen verdere behandeling van de rechtbank behoeft. Hierbij heeft de Afdeling betrokken dat ter zitting de inhoudelijke aspecten van de zaak voldoende aan de orde zijn geweest. Het beroep 9.       [appellant] stelt zich op het standpunt dat hij op grond van artikel 5 van Richtlijn 2005/36/EG in Nederland werkzaam mag zijn. Hij betoogt dat hij weliswaar in Nederland zijn kwalificaties heeft behaald en in Nederland woont, maar dat hij zich als specialist in België heeft gevestigd. Daar is hij ook geregistreerd als internist. Volgens [appellant] moeten de werkzaamheden die hij als arts in Nederland verricht als tijdelijke en incidentele werkzaamheden worden aangemerkt, zodat hij onder het toepassingsbereik van artikel 5 van Richtlijn 2005/36/EG valt. Volgens [appellant] is hierbij van belang dat de frequentie van de werkzaamheden die hij voor het CBR verrichtte laag was. Ook wijst hij erop dat hij volgens het CBR wel gerechtigd is om de werkzaamheden uit te voeren zonder registratie. 9.1.    In het besluit op bezwaar heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat [appellant] heeft gehandeld in strijd met artikel 17, tweede lid, van de Wet BIG. Volgens de minister is er gelet op de omvang van het aantal verrichte keuringen en de duur ervan geen sprake van tijdelijke en incidentele dienstverlening. Daarom is de uitzondering uit Richtlijn 2005/36/EG volgens de minister niet van toepassing op de situatie van [appellant]. 9.2.    In het kader van de behandeling van de zaak door de Afdeling heeft de minister zich evenwel op het standpunt gesteld dat [appellant] niet heeft voldaan aan de verplichting om de bevoegde instantie in kennis te stellen van zijn voornemen om in Nederland tijdelijk en incidenteel werkzaamheden te verrichten, waaronder het voeren van een beroepstitel, zodat al daarom sprake is van het ten onrechte voeren van een specialistentitel. De vraag of Richtlijn 2005/36/EG en de implementatie daarvan in de Nederlandse wet- en regelgeving van toepassing zijn, dient volgens de minister beoordeeld te worden in het kader van de melding zodat deze vraag buiten het bereik van deze procedure valt. 9.3.    Met dit standpunt heeft de minister een ander standpunt ingenomen dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan, terwijl niet gebleken is van gewijzigde omstandigheden die hiertoe aanleiding hebben gegeven. Dit maakt dat het besluit van 28 januari 2020 niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid, zodat het in strijd met artikel 3:2 van de Awb is vastgesteld. 9.4.    In de door de minister gegeven gewijzigde motivering ziet de Afdeling wel aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 28 januari 2020 in stand te laten. 9.5.    De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] niet heeft voldaan aan de vereisten die gelden voor het kunnen doen van een beroep op de door hem ingeroepen uitzondering op de registratieverplichting. Uit de artikelen 21 en 24 van de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties volgt dat een dienstverlener die vanuit een andere betrokken staat naar Nederland komt om bij wijze van tijdelijke en incidentele dienstverrichting hetzelfde beroep uit te oefenen, onder meer is vrijgesteld van de inschrijving bij een beroepsorganisatie of een bij of krachtens de wet ingesteld register. Hiermee is artikel 5 van Richtlijn 2005/36/EG, waarnaar [appellant] heeft verwezen, geïmplementeerd. Uit artikel 23 van de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties, gelezen in samenhang met artikel 33 van die wet alsmede met artikel 5 van de Regeling erkenning EU-beroepskwalificaties beroepen in de individuele gezondheidszorg en artikel B.10 van het Besluit buitenlands gediplomeerden, volgt echter dat een dienstverlener die vanuit een andere betrokken staat naar Nederland komt om tijdelijk en incidenteel zijn diensten te verrichten, zich voorafgaand aan de eerste dienstverrichting in Nederland moet melden bij de bevoegde autoriteit en een aantal gegevens moet overleggen. Hiermee is aangesloten bij artikel 7 van Richtlijn 2005/36/EG. Niet gebleken is dat [appellant] zich ten tijde van de geconstateerde overtreding had gemeld en de gevraagde gegevens had overgelegd. Dit maakt dat hij geen beroep kon doen op de uitzondering van de registratieverplichting zoals opgenomen in artikel 24 van de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties. Omdat niet in geschil is dat [appellant] in 2018 de titel internist heeft gevoerd terwijl hij niet in het specialistenregister stond ingeschreven, heeft de minister terecht geconstateerd dat sprake was van een overtreding van artikel 17, tweede lid, van de Wet BIG. Het hiertegen gerichte betoog van [appellant] slaagt dus niet. Vanwege die overtreding was de minister, gelet op de Beleidsregels bestuurlijke boete Minister VWS 2019, bevoegd om [appellant] een schriftelijke waarschuwing te geven.

Daarvoor is in ieder geval vereist dat het voor de betrokkenen onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van de rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen. 6.4.    Naar het oordeel van de Afdeling is het in dit geval onevenredig bezwarend voor [appellant] om de vraag of sprake is van een overtreding van artikel 17, tweede lid, van de Wet BIG pas via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk sanctiebesluit bij de bestuursrechter aan de orde te kunnen te stellen. Daarbij is van belang dat het besluit op bezwaar een herbevestigde vaststelling van de overtreding is die voor hem als arts vergaande consequenties heeft. [appellant] kan als gevolg daarvan immers niet meer als arts werken in Nederland zonder in overtreding te zijn en het risico te lopen dat aan hem een boete zal worden opgelegd. Bovendien heeft het CBR na het vaststellen van de overtreding de samenwerking met [appellant] beëindigd. Aannemelijk is dan ook dat [appellant] door de vaststelling van de overtreding niet meer is gevraagd zijn diensten te verrichten in Nederland. Ten slotte zou het begaan van een overtreding gepaard gaan met een diskwalificatie van titelmisbruik. Daarbij komt in dit geval nog dat hangende de bezwaarprocedure het beleid op dit punt is gewijzigd. Door de wijziging van het beleid is de mogelijkheid tot het verkrijgen van bestuursrechtelijke rechtsbescherming vervallen. De minister heeft gewacht met het nemen van het besluit op bezwaar totdat het gewijzigde beleid in werking was getreden. [appellant] is weliswaar gevraagd in te stemmen met toepassing van het nieuwe beleid, maar van hem kon niet worden verwacht dat hij de consequenties die dat zou hebben voor zijn rechtsbescherming ook kon overzien. Ten slotte heeft de minister in hoger beroep nog gewezen op de wettelijke mogelijkheid om door middel van een melding alsnog zonder inschrijving in het register als medisch specialist tijdelijk en incidenteel werkzaamheden in Nederland te mogen verrichten. Nu een dergelijke melding moet worden gedaan voorafgaand aan de eerste dienstverrichting, kan daarmee echter de eerder geconstateerde overtreding niet ongedaan worden gemaakt, zodat dit voor [appellant] niet als adequate mogelijkheid tot het krijgen van rechtsbescherming tegen de eerder geconstateerde overtreding kan worden aangemerkt. Naar het oordeel van de Afdeling maken de omstandigheden van dit geval dat de op het gewijzigde beleid gebaseerde waarschuwing met het oog op het bieden van adequate rechtsbescherming met een besluit moet worden gelijkgesteld, zodat de geconstateerde overtreding in rechte kan worden bestreden. Dit betekent ook, dat [appellant] procesbelang had bij de beoordeling van zijn beroep. Omdat de rechtbank tot een ander oordeel is gekomen, slaagt het betoog. 7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. 8.       In artikel 8:115, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is bepaald dat de zaak in beginsel moet worden teruggewezen naar de rechtbank. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om met toepassing van artikel 8:116 van de Awb de zaak zonder terugwijzing af te doen, nu de zaak naar haar oordeel geen verdere behandeling van de rechtbank behoeft. Hierbij heeft de Afdeling betrokken dat ter zitting de inhoudelijke aspecten van de zaak voldoende aan de orde zijn geweest. Het beroep 9.       [appellant] stelt zich op het standpunt dat hij op grond van artikel 5 van Richtlijn 2005/36/EG in Nederland werkzaam mag zijn. Hij betoogt dat hij weliswaar in Nederland zijn kwalificaties heeft behaald en in Nederland woont, maar dat hij zich als specialist in België heeft gevestigd. Daar is hij ook geregistreerd als internist. Volgens [appellant] moeten de werkzaamheden die hij als arts in Nederland verricht als tijdelijke en incidentele werkzaamheden worden aangemerkt, zodat hij onder het toepassingsbereik van artikel 5 van Richtlijn 2005/36/EG valt. Volgens [appellant] is hierbij van belang dat de frequentie van de werkzaamheden die hij voor het CBR verrichtte laag was. Ook wijst hij erop dat hij volgens het CBR wel gerechtigd is om de werkzaamheden uit te voeren zonder registratie. 9.1.    In het besluit op bezwaar heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat [appellant] heeft gehandeld in strijd met artikel 17, tweede lid, van de Wet BIG. Volgens de minister is er gelet op de omvang van het aantal verrichte keuringen en de duur ervan geen sprake van tijdelijke en incidentele dienstverlening. Daarom is de uitzondering uit Richtlijn 2005/36/EG volgens de minister niet van toepassing op de situatie van [appellant]. 9.2.    In het kader van de behandeling van de zaak door de Afdeling heeft de minister zich evenwel op het standpunt gesteld dat [appellant] niet heeft voldaan aan de verplichting om de bevoegde instantie in kennis te stellen van zijn voornemen om in Nederland tijdelijk en incidenteel werkzaamheden te verrichten, waaronder het voeren van een beroepstitel, zodat al daarom sprake is van het ten onrechte voeren van een specialistentitel. De vraag of Richtlijn 2005/36/EG en de implementatie daarvan in de Nederlandse wet- en regelgeving van toepassing zijn, dient volgens de minister beoordeeld te worden in het kader van de melding zodat deze vraag buiten het bereik van deze procedure valt. 9.3.    Met dit standpunt heeft de minister een ander standpunt ingenomen dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan, terwijl niet gebleken is van gewijzigde omstandigheden die hiertoe aanleiding hebben gegeven. Dit maakt dat het besluit van 28 januari 2020 niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid, zodat het in strijd met artikel 3:2 van de Awb is vastgesteld. 9.4.    In de door de minister gegeven gewijzigde motivering ziet de Afdeling wel aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 28 januari 2020 in stand te laten. 9.5.    De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] niet heeft voldaan aan de vereisten die gelden voor het kunnen doen van een beroep op de door hem ingeroepen uitzondering op de registratieverplichting. Uit de artikelen 21 en 24 van de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties volgt dat een dienstverlener die vanuit een andere betrokken staat naar Nederland komt om bij wijze van tijdelijke en incidentele dienstverrichting hetzelfde beroep uit te oefenen, onder meer is vrijgesteld van de inschrijving bij een beroepsorganisatie of een bij of krachtens de wet ingesteld register. Hiermee is artikel 5 van Richtlijn 2005/36/EG, waarnaar [appellant] heeft verwezen, geïmplementeerd. Uit artikel 23 van de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties, gelezen in samenhang met artikel 33 van die wet alsmede met artikel 5 van de Regeling erkenning EU-beroepskwalificaties beroepen in de individuele gezondheidszorg en artikel B.10 van het Besluit buitenlands gediplomeerden, volgt echter dat een dienstverlener die vanuit een andere betrokken staat naar Nederland komt om tijdelijk en incidenteel zijn diensten te verrichten, zich voorafgaand aan de eerste dienstverrichting in Nederland moet melden bij de bevoegde autoriteit en een aantal gegevens moet overleggen. Hiermee is aangesloten bij artikel 7 van Richtlijn 2005/36/EG. Niet gebleken is dat [appellant] zich ten tijde van de geconstateerde overtreding had gemeld en de gevraagde gegevens had overgelegd. Dit maakt dat hij geen beroep kon doen op de uitzondering van de registratieverplichting zoals opgenomen in artikel 24 van de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties. Omdat niet in geschil is dat [appellant] in 2018 de titel internist heeft gevoerd terwijl hij niet in het specialistenregister stond ingeschreven, heeft de minister terecht geconstateerd dat sprake was van een overtreding van artikel 17, tweede lid, van de Wet BIG. Het hiertegen gerichte betoog van [appellant] slaagt dus niet. Vanwege die overtreding was de minister, gelet op de Beleidsregels bestuurlijke boete Minister VWS 2019, bevoegd om [appellant] een schriftelijke waarschuwing te geven.