ECLI:NL:RVS:2022:2811

202103779/1/A3. Datum uitspraak: 28 september 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.       [appellant sub 1], wonend te Nunspeet, 2.       het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 mei 2021 in zaak nr. 19/7285 in het geding tussen: [appellant sub 1] en het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet.

Bij besluit van 21 maart 2019 heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] om haar identiteitsgegevens in de basisregistratie personen (brp) te wijzigen, afgewezen. Bij besluit van 26 november 2019 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 3 mei 2021 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft een zienswijze op het incidenteel hoger beroep gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juni 2022, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. A. Diels, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door M.Y. van Veen, zijn verschenen.

Inleiding 1.1.    [appellant sub 1] is sinds 5 juli 2001 in de brp geregistreerd als [naam 1], geboren op [geboortedatum] 1985 te Xia Fong, China, nationaliteit onbekend. Deze gegevens zijn ontleend aan een door haar onder ede afgelegde verklaring als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet basisregistratie personen (Wet brp). [appellant sub 1] heeft op 25 oktober 2018 het college verzocht om deze gegevens te wijzigen in [naam 2], geboren op [geboortedatum] 1981 te Zhejiang, China, Chinese nationaliteit. Zij heeft ook verzocht om de gegevens van haar ouders, [vader] en [moeder], in de brp te registreren. [appellant sub 1] heeft in het kader van haar verzoek aangevoerd dat zij een oudere zus heeft, genaamd [zus]. 1.2.    [appellant sub 1] heeft ter ondersteuning van haar verzoek meerdere documenten overgelegd die zijn vermeld in de uitspraak van de rechtbank en waarnaar hier kortheidshalve wordt verwezen. Hier wordt volstaan met vermelding van de volgende stukken: een geldig Chinees paspoort op naam van [naam 2], geboren op [geboortedatum] 1981, op 24 juli 2018 afgegeven door de Chinese ambassade in Parijs (paspoort); een kopie van het oude Chinese paspoort op naam van [naam 2], geboren op [geboortedatum] 1981, afgegeven op 30 november 1998; een kopie van een huishoudregistratieboekje (hukou) van [naam 2], geboren op [geboortedatum] 1981, en haar ouders [vader] en [moeder], notarieel gecertificeerd op 16 augustus 2018 en gelegaliseerd voor de handtekening door de minister van Buitenlandse Zaken op 28 augustus 2018. [appellant sub 1] heeft als aanvullend bewijs een door Verilabs opgemaakte rapportage verwantschapsonderzoek van 5 oktober 2018 overgelegd, waarin de conclusie is dat met het uitgevoerde DNA-onderzoek praktisch bewezen is dat de personen die bij de afname van het DNA-materiaal in het Nederlands consulaat-generaal te Shanghai zijn geïdentificeerd als [vader], geboren op [geboortedatum] 1955 in Zhejiang en [moeder], geboren op [geboortedatum] 1957 in Zhejiang, de biologische ouders van [appellant sub 1] zijn. Het Bureau Documenten van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) heeft de overgelegde documenten op verzoek van het college onderzocht en heeft daarvan verkorte verklaringen van onderzoek documenten van 14 december 2018, 30 juli 2019 en 4 maart 2020 opgemaakt. 1.3.    Het college heeft het verzoek afgewezen op de grond dat uit het samenstel van de overgelegde documenten niet de conclusie kan worden getrokken dat daarmee onomstotelijk vaststaat dat de in de brp opgenomen gegevens feitelijk onjuist zijn. uitspraak van de rechtbank 2.       De rechtbank is, in navolging van het college, van oordeel dat [appellant sub 1] niet is geslaagd in het door haar met brondocumenten te leveren bewijs dat haar gegevens in de brp feitelijk onjuist zijn, dat de nieuwe gegevens juist zijn en dat zowel de oude als de nieuwe gegevens op haar betrekking hebben. Het college mocht twijfelen aan de hukou omdat daarin is vermeld dat [naam 2] de oudste dochter is en haar oudere zus daarin niet is vermeld. Het college heeft het paspoort niet als aanknopingspunt voor de identiteit van [appellant sub 1] kunnen aanmerken omdat niet duidelijk is hoe bij de afgifte van het paspoort haar identiteit is vastgesteld en ook niet duidelijk is op basis van welke brondocumenten het paspoort is afgegeven. [appellant sub 1] heeft in 2000 bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) verklaard dat ze nooit een paspoort heeft gehad of aangevraagd. Het college heeft volgens de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om de gegevens van [appellant sub 1] in de brp te wijzigen. hoger beroep 3.       Volgens [appellant sub 1] heeft zij de juiste brondocumenten overgelegd om haar juiste identiteit vast te stellen. Uit het DNA-onderzoek blijkt het verband tussen haar en de overgelegde (bron)documenten. Het door haar geleverde bewijs is volgens vaste rechtspraak van de Afdeling voldoende. De rechtbank wijkt af van die rechtspraak en heeft niet onderkend dat het paspoort een brondocument is waarmee haar identiteit kan worden vastgesteld. Er is volgens [appellant sub 1] geen reden om te twijfelen aan de juistheid van dat paspoort. incidenteel hoger beroep 4.       Volgens het college heeft de rechtbank miskend dat enkele van de door [appellant sub 1] overgelegde stukken uitsluitend zijn gelegaliseerd en niet ook geverifieerd. Verder betwist het college, onder verwijzing naar eerdere uitspraken van de Afdeling, het oordeel van de rechtbank dat een paspoort een brondocument is als bedoeld in artikel 2.8 van de Wet brp. wettelijk kader 5.       De relevante wetgeving is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.

Toetsingskader 5.1.    Voorop moet worden gesteld dat de gegevens in de brp betrouwbaar en duidelijk moeten zijn. De gebruikers van de gegevens moeten erop kunnen vertrouwen dat de gegevens in beginsel juist zijn. Voor de gegevens over de burgerlijke staat die niet aan de Nederlandse burgerlijke stand kunnen worden ontleend, heeft de wetgever in artikel 2.8 van de Wet brp een rangorde aangegeven in de geschriften waaraan deze gegevens mogen worden ontleend. Aan een "lager" document mogen gegevens worden ontleend wanneer op het tijdstip van inschrijving in redelijkheid geen "hoger" document kan worden overgelegd. Het bewijs dat eenmaal in de brp opgenomen gegevens onjuist zijn, kan alleen worden geleverd door overlegging van de juiste brondocumenten. Zie de uitspraken van de Afdeling van 4 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1198 en ECLI:NL:RVS:2022:1300). 5.2.    De Afdeling heeft voorafgaand aan de zitting partijen er schriftelijk op gewezen dat zij in haar uitspraken van 4 mei 2022 de voorheen gehanteerde toetsingsmaatstaf dat voor het wijzigen van in de brp geregistreerde gegevens onomstotelijk moet vaststaan dat deze feitelijk onjuist zijn, heeft genuanceerd. De nieuwe toetsingsmaatstaf is dat beoordeeld moet worden of buiten redelijke twijfel uit de overgelegde brondocumenten, zo nodig bezien in samenhang met de daaraan ten grondslag liggende nadere bewijsmiddelen, volgt dat de daarin vermelde persoonsgegevens juist zijn. Als dat het geval is, en het brondocument van een hogere orde is dan het document of de verklaring op grond waarvan de eerdere inschrijving heeft plaatsgevonden, wordt het betreffende gegeven, of worden de betreffende gegevens, in de brp gewijzigd. 5.3.    Zoals de Afdeling in de uitspraken van 4 mei 2022 samenvattend heeft overwogen, moet in zaken over een verzoek om wijziging van persoonsgegevens in de brp eerst de vraag worden beantwoord of de verzoeker brondocumenten heeft weten over te leggen die voldoen aan de eisen uit artikel 2.8, tweede lid, van de Wet brp. Pas wanneer die vraag bevestigend kan worden beantwoord, wordt toegekomen aan de vraag of het verband tussen de verzoeker en de persoon op de documenten kan worden gelegd. Bij positieve beantwoording van deze vragen zal vervolgens worden beoordeeld of uit de overgelegde brondocumenten, zo nodig bezien in samenhang met de daaraan ten grondslag liggende nadere bewijsmiddelen, buiten redelijke twijfel volgt dat de daarin vermelde persoonsgegevens juist zijn. Als dat het geval is, en het brondocument van een hogere orde is dan het document of de verklaring op grond waarvan de eerdere inschrijving in de brp heeft plaatsgevonden, wordt het betreffende gegeven, of worden de betreffende gegevens, in de brp gewijzigd. 5.4.    Gelet op wat hiervoor is overwogen onder 1.3, 2 en 5.2, zijn het college en de rechtbank van een onjuiste toetsingsmaatstaf uitgegaan. Het college heeft desgevraagd ter zitting verklaard dat dat voor hem geen reden is om een nieuw besluit te nemen. Het college twijfelt aan de inhoud van het paspoort en de hukou en de andere overgelegde documenten omdat [appellant sub 1] niet met een verificatieonderzoek heeft voldaan aan de op haar rustende last te bewijzen dat die documenten inhoudelijk juist zijn. De Afdeling zal hierna het besluit van het college met toepassing van de nieuwe toetsingsmaatstaf beoordelen. Heeft [appellant sub 1] brondocumenten overgelegd? 5.5.    Brondocumenten zijn de in artikel 2.8, tweede lid, onder a tot en met e, van de Wet brp omschreven documenten. Een buiten Nederland opgemaakte akte en een geschrift waarin het feit is vermeld waarover het verzoek tot opneming gaat, zijn brondocumenten als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder c, respectievelijk d, van de Wet brp als de akte of het geschrift overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt en ten doel heeft tot bewijs te dienen van het feit waarover het verzoek tot opneming gaat. Een paspoort waarin het desbetreffende feit wordt vermeld, kan zo'n geschrift zijn (Kamerstukken II 2011-2012, 33 219, nr. 3, blz. 127). In een beperkt aantal uitspraken heeft de Afdeling overwogen dat een paspoort geen brondocument kan zijn, omdat dit wordt verleend op grond van andere documenten. De Afdeling heeft deze lijn bij voormelde uitspraken van 4 mei 2022 verlaten, omdat daarmee een te enge uitleg van het begrip brondocument werd aangehouden. Aan paspoorten wordt in het internationale rechtsverkeer een belangrijke bewijsfunctie toegekend. De houder van een paspoort hoeft, anders dan het college meent, daarom niet met een verificatieonderzoek aannemelijk te maken dat de inhoud van het paspoort juist is. Als het college betwist dat een paspoort overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt, zal het in de regel ter onderbouwing daarvan een deskundigenadvies moeten overleggen. 5.6.    [appellant sub 1] heeft een geldig Chinees paspoort overgelegd waarin de naam, de geboorteplaats en de geboortedatum zijn vermeld waarover haar verzoek tot wijziging gaat. Aan de echtheid van het paspoort wordt niet getwijfeld. Het paspoort moet daarom worden aangemerkt als een brondocument als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d, van de Wet brp. In het incidenteel hoger beroep heeft het college betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het paspoort een brondocument is. Dit betoog slaagt gelet op wat onder 5.5. is overwogen niet. 5.7.    [appellant sub 1] heeft ook een kopie van de hukou overgelegd waarin de naam, de geboorteplaats en de geboortedatum van [naam 2] en haar ouders zijn vermeld waarover haar verzoek gaat. Aan de echtheid van de hukou wordt niet getwijfeld. De hukou is notarieel gecertificeerd en de handtekening is gelegaliseerd door de minister van Buitenlandse Zaken. In de vertaalde verklaring van 17 mei 2021 van het Public Security Bureau (PSB) over deze hukou wordt door het PSB ook van de echtheid daarvan uitgegaan. De hukou moet daarom worden aangemerkt als een brondocument als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d, van de Wet brp. 5.8.    In het incidenteel hoger beroep heeft het college weliswaar terecht betoogd dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, de legalisatie van documenten nog geen uitsluitsel biedt over de inhoudelijke juistheid van deze documenten. Maar dit betoog leidt niet tot vernietiging van de uitspraak, omdat het niet is gericht tegen een dragende overweging, en faalt om die reden. 5.9.    Uit het vorenstaande volgt dat [appellant sub 1] brondocumenten heeft overgelegd. Kan het verband tussen [appellant sub 1] en de persoon in de hukou worden gelegd? 5.10.  Het college heeft ter zitting verklaard dat het gelet op de door [appellant sub 1] nader overgelegde stukken niet langer twijfelt aan de hukou van [naam 2]. Redengevend hiervoor zijn de volgende feiten en omstandigheden. [appellant sub 1] heeft in hoger beroep de hukou van haar oudere zus [zus] en een verklaring van 17 mei 2021 van het PSB overgelegd. In die verklaring is vermeld dat [naam 2], geboren op [geboortedatum] 1981, in de hukou van het huishouden van [vader], geboren op 8 juli 1955 en [moeder], geboren op [geboortedatum] 1957 in Zhejiang, is vermeld als oudste dochter omdat de oudere zus [zus] is verhuisd en een eigen huishouden heeft. Dat strookt met het algemeen ambtsbericht China 2018 waaruit volgt dat Chinese onderdanen maar in één hukou kunnen worden geregistreerd. Dat verklaart waarom [naam 2] als oudste dochter is vermeld in de hukou in plaats van haar oudere zuster [zus]. Verder blijkt uit het overgelegde DNA-onderzoek dat voormelde ouders de biologische en dus ook juridische ouders zijn van [appellant sub 1]. Er is geen reden om ervan uit te gaan dat de identiteitscontrole van de ouders van [appellant sub 1] bij het DNA-onderzoek door het Nederlandse consulaat-generaal te Shanghai onjuist heeft plaatsgevonden of dat het onderzoek anderszins onzorgvuldig is geweest.

8.       Het hoger beroep is gegrond. Het incidenteel hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit van 26 november 2019 vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. 8.1.    De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en daartoe het besluit van 21 maart 2019 te herroepen. Zoals onder 6 is overwogen is de juistheid van de in het paspoort en de hukou vermelde gegevens die [appellant sub 1] in de brp opgenomen wil zien, buiten redelijke twijfel  komen vast te staan. Nu deze brondocumenten van een hogere orde zijn dan de verklaring op grond waarvan de eerdere inschrijving in de brp heeft plaatsgevonden, moeten de betreffende gegevens in de brp worden gewijzigd. De Afdeling zal het college opdragen om de bestaande inschrijving binnen vier weken na verzending van deze uitspraak in de brp te wijzigen zoals hierna bepaald. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. 9.       Het college moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       verklaart het incidenteel hoger beroep ongegrond; III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 mei 2021 in zaak nr. 19/7285; IV.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond; V.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet van 26 november 2019, kenmerk 0302-AZK-58512; VI.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet van 21 maart 2019, kenmerk 0302-AZK-58512; VII.     draagt het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet op binnen vier weken na verzending van deze uitspraak de bestaande inschrijving van [appellant sub 1] te wijzigen in: [naam 2], geboren op [geboortedatum] 1981 in Zhejiang, China, van Chinese nationaliteit, van wie de moeder is [moeder], geboren op [geboortedatum] 1957 in Zhejiang, China, en van wie de vader is [vader], geboren op [geboortedatum] 1955 in Zhejiang, China; VIII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit; IX.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.082,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; X.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.795,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; XI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet aan [appellant sub 1] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 444,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. C.C.W. Lange, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier. w.g. Lange lid van de enkelvoudige kamer w.g. Klein griffier Uitgesproken in het openbaar op 28 september 2022 176-983   BIJLAGE   Algemene wet bestuursrecht Artikel 7:12

8:113 [..] 2. Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter. Wet basisregistratie personen Artikel 2.7 1. In de basisregistratie worden over de ingeschrevene uitsluitend de volgende gegevens opgenomen: a. algemene gegevens: 1° gegevens over de burgerlijke staat waar het betreft de naam, de geboorte, het geslacht, de ouders, het huwelijk, dan wel geregistreerd partnerschap en eerdere huwelijken of eerder geregistreerde partnerschappen, de echtgenoot dan wel geregistreerd partner en eerdere echtgenoten of geregistreerde partners, de kinderen en het overlijden; [..] Artikel 2.8 [..] 2. De gegevens over de burgerlijke staat worden, indien zij feiten betreffen die zich buiten Nederland hebben voorgedaan, ontleend aan een geschrift als bedoeld onder a, bij gebreke hiervan aan een geschrift als bedoeld onder b of c, bij gebreke ook hiervan aan een geschrift als bedoeld onder d en bij gebreke ten slotte ook hiervan aan een geschrift als bedoeld onder e: a. een akte over het desbetreffende feit, die is opgenomen in de registers van de Nederlandse burgerlijke stand; b. een in Nederland gedane rechterlijke uitspraak over het desbetreffende feit die in kracht van gewijsde is gegaan; c. een buiten Nederland overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie opgemaakte akte die ten doel heeft tot bewijs te dienen van het desbetreffende feit, of een over dat feit gedane rechterlijke uitspraak, of bij gebreke daarvan een beëdigde verklaring, bedoeld in artikel 45 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek; d. een geschrift dat overeenkomstig de plaatselijke voorschriften is opgemaakt door een bevoegde instantie, waarin het desbetreffende feit is vermeld; e. een verklaring over het desbetreffende feit die betrokkene ten overstaan van een door het college van burgemeester en wethouders aangewezen ambtenaar onder eed of belofte heeft afgelegd, die op schrift is gesteld en door betrokkene is ondertekend. [..] Artikel 2.10 [..] Aan een geschrift als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder c, d of e, alsmede artikel 2.8, derde lid, worden geen gegevens ontleend, voor zover de Nederlandse openbare orde zich verzet tegen de erkenning van de rechtsgeldigheid van de in deze geschriften vermelde feiten. [..] Artikel 2.58 1. Het verzoek waarmee betrokkene met betrekking tot de basisregistratie het recht uitoefent op rectificatie van gegevens, bedoeld in artikel 16 van de verordening, of op wissing van gegevens, bedoeld in artikel 17, eerste lid, aanhef en onderdeel d, van de verordening, bevat de aan te brengen wijzigingen. 2. Het college van burgemeester en wethouders geeft aan het verzoek, bedoeld in het eerste lid, uitvoering met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze afdeling [artikelen 2.1-2.61]. [..]