ECLI:NL:RVS:2022:240

202102662/1/A3. Datum uitspraak: 26 januari 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: [appellant], wonend te [woonplaats], en de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder.

Bij besluit van 23 mei 2018 heeft de minister een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) deels afgewezen. Bij besluit van 25 september 2018 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 1 november 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 september 2018 vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Bij besluit van 18 december 2019 heeft de minister het bezwaar van [appellant] deels gegrond verklaard en het besluit van 23 mei 2018 herroepen voor zover daarbij niet is onderkend dat er meer documenten onder de minister berusten die vallen onder het bereik van het Wob-verzoek, deze documenten deels openbaar gemaakt en het besluit van 23 mei 2018 voor het overige gehandhaafd, onder aanvulling van de motivering. Bij uitspraak van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2437, heeft de Afdeling het door [appellant] ingestelde hoger beroep ongegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank bevestigd. Daarnaast heeft de Afdeling beslist op het beroep tegen het besluit van 18 december 2019, dat op grond van de artikelen 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van rechtswege is ontstaan. De Afdeling heeft dat beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State beroep kan worden ingesteld. Bij besluit van 10 maart 2021 heeft de minister het door [appellant] gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht. Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 november 2021, waar [appellant] en de minister, vertegenwoordigd door mr. E. Koornwinder en P.C.M. van Zundert, zijn verschenen.

Juridisch kader 1.       De relevante bepalingen uit de Wob zijn opgenomen in de bijlage. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. Inleiding 2.       [appellant] heeft verzocht om openbaarmaking van alle correspondentie en gemaakte afspraken tussen de Belgische staat, dan wel het Vlaams Gewest en de Nederlandse Staat aangaande het Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Vlaams Gewest betreffende de uitvoering van de Ontwikkelingsschets 2010 Schelde-estuarium (hierna: het Verdrag), de uitvoering van het Verdrag en de verwerving en ontpoldering van de Hedwigepolder door de Nederlandse Staat, alsmede alle beschikbare documenten met betrekking tot die correspondentie en afspraken.              In de inventarisatielijsten bij het besluit van 25 september 2018 heeft de minister zevenenzestig documenten opgenomen die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Volgens de minister berusten er bij hem niet meer documenten. De minister heeft op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a en e, en artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd een deel van deze documenten openbaar te maken. De rest heeft hij wel openbaar gemaakt.                                            De rechtbank heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a en e, en artikel 11, eerste lid, van de Wob van toepassing zijn. Daarnaast heeft zij overwogen dat zij de stelling van de minister dat hij niet beschikt over meer documenten die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen, ongeloofwaardig vindt. Daarom heeft zij het besluit van 25 september 2018 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb  vernietigd en bepaald dat de minister een nieuwe zoekslag moet verrichten.           Tegen die uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld. Terwijl dat hoger beroep nog in behandeling was, heeft hij een nieuwe zoekslag verricht en vervolgens op 18 december 2019 een nieuw besluit genomen. Daarin heeft de minister aanvullend tien e-mails met bijlagen, die in 2009 en 2010 tussen ambtenaren van het Vlaams Gewest en de Nederlandse Staat zijn gewisseld, als vallend onder de reikwijdte van het Wob-verzoek aangemerkt. Deze documenten heeft hij toegevoegd aan de inventarisatielijsten. De minister heeft deels geweigerd deze documenten openbaar te maken. Volgens hem zijn de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, e dan wel g, dan wel artikel 11, eerste lid, van de Wob van toepassing. De minister heeft in het besluit van 18 december 2019 verder toegelicht waarom hij niet meer documenten heeft aangetroffen. Volgens de minister komt dit doordat de onderhandelingen over het Verdrag niet door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat maar door de Ministeries van Economische Zaken en van Buitenlandse Zaken zijn gevoerd. Correspondentie tussen de verantwoordelijke bewindspersonen vond naar alle waarschijnlijkheid vanuit deze ministeries plaats.                                Bij uitspraak van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2437, heeft de Afdeling het hoger beroep van [appellant] tegen de uitspraak van de rechtbank ongegrond verklaard. Op grond van de artikelen 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Awb heeft zij in die uitspraak ook getoetst of de minister in het besluit van 18 december 2019 het door de rechtbank geconstateerde gebrek heeft hersteld. De Afdeling heeft deze vraag ontkennend beantwoord. Zij heeft overwogen dat de minister heeft toegelicht dat bij het ministerie in het gedigitaliseerde systeem en in de documentatie van zijn voorgangers naar de gevraagde documenten is gezocht en dat hij het Wob-verzoek daarnaast heeft doorgeleid naar Rijkswaterstaat en de Projectdirectie Ontwikkelingsschets Schelde-estuarium (hierna: ProSes). De minister heeft echter niet duidelijk gemaakt welke zoekopdracht aan de daarbij ingeschakelde functionarissen is gegeven, en niet door middel van een rapportage van die functionarissen of anderszins duidelijk gemaakt in welke bestanden en dossiers en met welke zoektermen is gezocht. De Afdeling heeft verder, onder verwijzing naar haar uitspraak van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1586, overwogen dat de minister moet onderzoeken of de gevraagde documenten (hebben) bestaan en bij hem hadden behoren te berusten. Dit betekent dat hij ook moet onderzoeken of documenten die veilig gesteld hadden moeten worden, zijn vernietigd. De Afdeling heeft overwogen dat de minister opnieuw moet beslissen op het door [appellant] gemaakte bezwaar en met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb bepaald dat tegen dat besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld. Het besluit van 10 maart 2021 3.       In het besluit van 10 maart 2021 heeft de minister opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant]. Hij heeft toegelicht dat hij zich bij het beoordelen van het verzoek steeds heeft geconcentreerd op documenten die informatie bevatten over de Hedwigepolder. Hij beschikt niet over meer documenten die onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Hij heeft toegelicht dat de bewindspersonen die betrokken zijn geweest bij de totstandkoming en de tenuitvoerlegging van het Verdrag, een taakverdeling hebben afgesproken. De toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat was verantwoordelijk voor de vaargeulverruiming. De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister van LNV) was met name betrokken bij de besluitvorming over de ontpoldering van de Hedwigepolder als onderdeel van het Natuurpakket Westerschelde. Doordat de Hedwigepolder een belangrijk en gevoelig onderwerp is geweest, ligt het volgens de minister voor de hand dat alleen de minister van LNV hierover heeft gecorrespondeerd met Vlaanderen. Dit verklaart volgens de minister waarom hij niet over meer documenten beschikt. De minister heeft daarnaast toegelicht hoe hij naar documenten heeft gezocht. Op het ministerie is er één contactpersoon betreffende de Vlaams-Nederlandse samenwerking in het Schelde-estuarium. Bij de eerste en tweede zoekslag heeft hij gezocht in het persoonlijke dossier van deze ambtenaar en in het algemene digitale archief van het ministerie. Hierbij heeft hij de zoektermen 'Hedwigepolder' en 'Ontwikkelingsschets 2010' gebruikt. Hij heeft daarnaast een verzoek neergelegd bij Rijkswaterstaat. Medewerkers van Rijkswaterstaat hebben zonder resultaat gezocht naar relevante documenten. De minister heeft verder toegelicht dat hij het Wob-verzoek niet heeft doorgeleid naar ProSes. De reden hiervoor is dat het werkarchief van ProSes geen correspondentie bevat tussen Nederlandse en Vlaamse bewindslieden. Dit komt omdat ProSes een samenwerkingsverband was tussen Vlaanderen en Nederland, dat gehuisvest was in Bergen op Zoom, waar de samenwerking fysiek plaatsvond. ProSes hield zich vooral bezig met het opstellen van voorbereidende studies en onderzoeken ten behoeve van het opstellen van de Ontwikkelingsschets 2010. ProSes was niet gemandateerd tot het voeren van onderhandelingen tussen Vlaanderen en Nederland. Het beroep 4.       In beroep betoogt [appellant] dat de minister zijn verzoek te beperkt heeft opgevat, dat de door hem gebruikte zoektermen niet adequaat zijn, dat zijn standpunt over ProSes onjuist is, dat uit diverse documenten kan worden afgeleid dat de minister over meer documenten moet beschikken en dat de minister in het besluit van 18 december 2019 ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat de door hem gestelde weigeringsgronden van toepassing zijn. Reikwijdte van het verzoek 5.       Volgens [appellant] heeft de minister ten onrechte alleen gezocht naar correspondentie tussen Nederlandse en Belgische, dan wel Vlaamse bewindspersonen. Ook correspondentie tussen ambtenaren valt namelijk onder de reikwijdte van het verzoek.

9.       Het beroep is gegrond. Het besluit van 10 maart 2021 moet worden vernietigd. De minister moet opnieuw een besluit nemen op het door [appellant] gemaakte bezwaar. Daarvoor moet hij opnieuw naar documenten zoeken. De minister moet alle documenten inventariseren die onder hem en onder de onder zijn verantwoordelijkheid werkzame instellingen, diensten of bedrijven berusten en onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Omdat de minister opnieuw naar documenten moet zoeken, komt de Afdeling niet toe aan de beoordeling van het betoog van [appellant] dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij niet beschikt over meer stukken.                                           De minister heeft al drie keer beslist op het door [appellant] gemaakte bezwaar. De Afdeling geeft de minister in overweging om in overleg te treden met [appellant] over de wijze waarop hij naar documenten zal zoeken, voordat hij opnieuw op het bezwaar beslist.                       De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. 10.     Van voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het beroep gegrond; II.       vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 10 maart 2021, kenmerk IENW/BSK-2021/37554; III.      bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; IV.      gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.R. Fernandez, griffier. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.        De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 26 januari 2022 753   BIJLAGE   Wet openbaarheid van bestuur Artikel 1 1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: […] c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid; […] f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten; […] Artikel 10 […] 2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties; […] g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. Artikel 11 1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. […]

Daarnaast heeft de minister niet onderkend dat ook correspondentie binnen het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en tussen Nederlandse ministeries onderling onder de reikwijdte van het verzoek valt. 5.1.    In zijn schriftelijke uiteenzetting heeft de minister erkend dat hij alleen heeft gezocht naar correspondentie tussen Nederlandse en Belgische, dan wel Vlaamse bewindspersonen. Volgens hem is het verzoek daartoe beperkt. Correspondentie op een ander niveau valt volgens de minister niet onder de reikwijdte van het verzoek. Ter zitting bij de Afdeling heeft hij gespecificeerd dat correspondentie tussen ambtenaren alleen onder de reikwijdte van het verzoek valt voor zover die correspondentie heeft geleid tot correspondentie tussen de bedoelde bewindspersonen. De minister heeft uitdrukkelijk gesteld dat hij niet heeft gezocht naar correspondentie tussen ministeries onderling. 5.2.    [appellant] betoogt terecht dat deze uitleg van het Wob-verzoek te beperkt is. Het verzoek is, gelet op de bewoordingen daarvan, niet beperkt tot correspondentie tussen Nederlandse en Belgische, dan wel Vlaamse bewindspersonen. Ook correspondentie tussen Nederlandse en Belgische, dan wel Vlaamse ambtenaren valt onder het verzoek. Daarnaast gaat het verzoek, gezien de daarin opgenomen zinsnede 'alsmede alle beschikbare documenten met betrekking tot die correspondentie en afspraken', ook over de schriftelijke contacten over de bedoelde correspondentie en afspraken binnen het ministerie en tussen het ministerie en de andere betrokken ministeries. De Afdeling heeft eerder in gelijke zin geoordeeld in de uitspraak van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2436, waarin het ging om een gelijkluidend Wob-verzoek dat [appellant] had ingediend bij de minister van LNV.        Het betoog slaagt. De zoekmethode 6.       [appellant] betoogt dat de minister zich bij het zoeken naar documenten ten onrechte heeft beperkt tot de zoektermen 'Hedwigepolder' en 'Ontwikkelingsschets 2010'. Met deze zoektermen komen niet alle documenten naar boven die onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Daarnaast heeft de minister ten onrechte niet toegelicht hoe is gezocht binnen Rijkswaterstaat, aldus [appellant]. 6.1.    De minister heeft ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat bij de zoekslag binnen Rijkswaterstaat ook de zoektermen 'Hedwigepolder' en 'Ontwikkelingsschets 2010' zijn gebruikt. [appellant] heeft deze stelling niet bestreden. 6.2.    Bij zijn hogerberoepschrift heeft [appellant] een memo van de Nederlandse ambassade gevoegd die onder meer is gericht aan het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Daarin is een verslag opgenomen van een gesprek dat op 21 februari 2008 heeft plaatsgevonden tussen de toenmalige minister-president Balkenende en zijn toenmalige Vlaamse ambtgenoot Peeters. In dat verslag staat dat zij hebben gesproken over het Verdrag en over de gedwongen ontpoldering. Deze memo valt naar het oordeel van de Afdeling onder de reikwijdte van het Wob-verzoek. In deze memo komen de termen 'Hedwigepolder' en 'Ontwikkelingsschets 2010' echter niet voor. Bij zijn hogerberoepschrift heeft [appellant] daarnaast een e-mail gevoegd van 1 februari 2010 die blijkens de adressering ook is gericht aan het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Die e-mail gaat over de in het Verdrag overeengekomen geschillenbeslechtingsprocedure en bevat als bijlage een brief van de toenmalige Vlaamse minister-president Peeters gericht aan een Nederlandse bewindspersoon. Ook deze e-mail valt naar het oordeel van de Afdeling onder de reikwijdte van het Wob-verzoek. De termen 'Hedwigepolder' en 'Ontwikkelingsschets 2010' komen ook daarin echter niet voor. [appellant] klaagt daarom terecht dat de minister meer zoektermen had moeten gebruiken.                                                  Het betoog slaagt. ProSes 7.       [appellant] betoogt in de eerste plaats dat de stelling van de minister dat hij het verzoek niet heeft doorgeleid naar ProSes, niet strookt met wat hij ter zitting bij de rechtbank heeft gesteld. In de tweede plaats betoogt [appellant] dat de minister wel in het werkarchief van ProSes had moeten zoeken naar documenten. Dat archief behoort bij hem te berusten en het is niet geloofwaardig dat dat archief geen correspondentie bevat die onder de reikwijdte van het verzoek valt. 7.1.    [appellant] kan worden toegegeven dat in het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank staat: "Verzoek ook uitgezet bij agentschap Rijkswaterstaat. Ook projectorganisatie ProSes.". De Afdeling vindt het echter aannemelijk dat deze passage uit het proces-verbaal berust op een vergissing. In het dossier bevinden zich namelijk geen andere stukken waarin de minister heeft gesteld dat hij het verzoek heeft doorgeleid naar ProSes. De Afdeling vindt verder van belang dat de minister al in zijn schriftelijke uiteenzetting in reactie op het vorige hogerberoepschrift van [appellant] heeft gesteld dat het werkarchief van ProSes buiten de reikwijdte van het verzoek valt.                                                     De minister heeft toegelicht dat hij niet gehouden is het werkarchief van ProSes te doorzoeken, omdat eventuele correspondentie van ProSes niet kan worden aangemerkt als correspondentie tussen zijn ambtsvoorgangers en de ambtgenoten van Vlaanderen en België. Gelet op wat de Afdeling hiervoor onder 5.2 heeft overwogen over de reikwijdte van het verzoek, houdt dit standpunt van de minister geen stand. Het betoog slaagt in zoverre. Zijn de gestelde weigeringsgronden van toepassing? 8.       [appellant] betoogt dat de minister ten onrechte heeft geweigerd delen van de tien e-mails met bijlagen die de minister in het besluit van 18 december 2019 aan de inventarisatielijst heeft toegevoegd, openbaar te maken. 8.1.    De Afdeling heeft de documenten die de minister niet openbaar heeft gemaakt met toestemming van [appellant] ingezien. 8.2.    De minister heeft met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob, geweigerd de documenten ´Gevolgen voor uitvoering Prosperpolder t.g.v. besluit Nederlandse regering', 'Voorlopige versie Handelingen Commissievergadering MOW' en 'Voorlopige versie Commissievergadering MOW' openbaar te maken. Volgens hem zou openbaarmaking de betrekkingen van Nederland met België, dan wel met het Vlaams Gewest schaden.                                 Volgens de memorie van toelichting bij de Wob (blz. 34) wordt met de uitzonderingsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob beoogd te voorkomen dat de wettelijke plicht tot het verstrekken van informatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse internationale betrekkingen schade zouden lijden. Voor toepassing van deze bepaling is voldoende dat men als gevolg van het verschaffen van informatie voorziet dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. Gezien de aard en de inhoud van de stukken die de minister met toepassing van deze bepaling heeft geweigerd openbaar te maken, is de Afdeling van oordeel dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat openbaarmaking van de documenten de betrekkingen met Vlaanderen kan schaden en dat het belang bij goede betrekkingen zwaarder dient te wegen dan het belang van openbaarheid. Daarom heeft de minister de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob terecht toegepast. 8.3.    De minister heeft met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob geweigerd de documenten 'STAB-verslag Tracébesluit verruiming vaargeul Westerschelde', 'gronden beroep Vogelbescherming vergunning Nb-wet verruiming vaargeul Westerschelde', 'gronden beroep Vogelbescherming' en 'Schriftelijke uiteenzetting inzake beroepen uitvoeringsbesluiten verruiming vaargeul Westerschelde' openbaar te maken. De minister heeft toegelicht dat deze documenten door de STAB en een advocaat op vertrouwelijke basis aan de minister zijn verstrekt ten behoeve van een concrete gerechtelijke procedure.