ECLI:NL:RVS:2022:2264

202003052/1/A2. Datum uitspraak:3 augustus 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van: Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw (hierna: WSW), gevestigd te Hilversum, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 9 april 2020 in zaken nrs. 18/4657 en 19/2196 in de gedingen tussen: WSW en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Zaaknummer 18/4657 Bij besluit van 22 november 2017 heeft de minister de door Stichting Humanitas Huisvesting (hierna: SHH) ingediende aanvraag om saneringssubsidie afgewezen. Bij besluit van 31 oktober 2018 heeft de minister het door WSW daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Zaaknummer 19/2196 Bij besluit van 29 juni 2018 heeft de minister de door Woningstichting Geertruidenberg (hierna: WSG) ingediende aanvraag om saneringssubsidie deels toegewezen en deels afgewezen. Bij besluit van 31 oktober 2018 heeft de minister het door WSW daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Beide zaaknummers Bij uitspraak van 9 april 2020 heeft de rechtbank de door WSW daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft WSW hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De minister en WSW hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op 20 september 2021 gelijktijdig met zaken nrs. 202004456/1/A2 en 202004460/1/A2 ter zitting behandeld, waar WSW, vertegenwoordigd door [gemachtigden] (twee laatstgenoemden deelname aan zitting via videoverbinding), bijgestaan door mr. C.W. Kniestedt en mr. dr. P. Jansen, advocaten te Amsterdam en de minister, vertegenwoordigd door mr. J. van der Weide, S. Schilderman en P. Overbeek, bijgestaan door mr. J. Bootsma en mr. J.V. de Kort, advocaten te Den Haag, zijn verschenen.

Tussenuitspraak 1.       Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Inleiding 2.       WSW heeft blijkens haar statuten tot doel om te bevorderen dat toegelaten instellingen, zoals omschreven in artikel 19 van de Woningwet (hierna: de Ww), geld kunnen lenen tegen zo laag mogelijke kosten om hun activiteiten op het gebied van het wonen te kunnen realiseren, waarbij de financiële belangen van de deelnemers, het Rijk en de gemeenten in acht worden genomen. Hiertoe kan WSW zich borg stellen voor de nakoming van verplichtingen die deelnemers aangaan of zijn aangegaan jegens geldgevers. Zowel SHH als WSG waren op het moment dat de besluiten van 22 november 2017 en 29 juni 2018 werden genomen toegelaten instellingen in de zin van artikel 19 van de Ww en namen deel aan WSW. Contractueel was tussen WSW en deze twee instellingen vastgelegd dat WSW borg zou staan voor hun financiële verplichtingen aan derden. Als SHH en WSG hun rente- of aflossingsverplichtingen aan leninggevers niet zouden kunnen voldoen, konden de leninggevers zich tot WSW wenden. WSW zou, na betaling van de rente- en aflossingsverplichtingen aan de leninggevers, vervolgens een vordering op SHH en WSG krijgen uit hoofde van een (contractueel) regresrecht en subrogatie. Als zekerheid hadden SHH en WSG ten gunste van WSW hypotheekrechten verleend op hun registergoederen. 3.       Zowel SHH als WSG zijn in financiële problemen geraakt en hebben een saneringsplan moeten opstellen. Zij hebben de minister verzocht om toekenning van een saneringssubsidie als bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ww om die plannen te kunnen realiseren. 4.       SHH heeft op 2 maart 2017 een subsidieaanvraag ingediend voor een saneringssubsidie ter hoogte van € 116.000.000,00. Op 11 augustus 2017 heeft SHH haar subsidieaanvraag gewijzigd en verzocht om een bedrag van € 130.000.000,00 om een fusie met Stichting Woonbron te kunnen realiseren. De minister heeft de aanvraag om saneringssubsidie van SHH bij het besluit van 22 november 2017 afgewezen, omdat de noodzaak van saneringssubsidie voor het voorzetten van de door de gemeenten als noodzakelijk aangewezen diensten van algemeen economisch belang (hierna: DAEB) niet is komen vast te staan. Betrokkenen hebben volgens de minister een zodanig belang bij totstandkoming van de fusie en het voorkomen van een faillissement dat ervan moet worden uitgegaan dat de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden ook zonder saneringssubsidie zullen worden voortgezet, zonder dat daarbij het volkshuisvestelijk belang in het geding komt. 5.       WSG heeft op 25 november 2017, aangevuld op 26 juni 2018, een subsidieaanvraag ingediend voor een saneringssubsidie ter hoogte van maximaal € 701.400.000,00. De subsidieaanvraag is gericht op de realisatie van het zogenoemde ‘puzzelmodel’, waarbij acht regiocorporaties het volledige bezit en een deel van de leningenportefeuille van WSG overnemen. De resterende leningen blijven achter bij WSG. De minister heeft WSG bij het besluit van 29 juni 2018 een saneringssubsidie verleend van maximaal € 385.700.000,00, 55 procent van de gevraagde € 701.400.000,00. Voor het overige heeft de minister de aanvraag afgewezen. Een gedeeltelijke afwijzing acht de minister evenredig, aangezien de totaaloplossing van het puzzelmodel bewerkstelligt dat ook niet-(noodzakelijk)-DAEB-werkzaamheden worden voortgezet en niet voor alle DAEB-werkzaamheden geldt dat het wegvallen daarvan grote negatieve volkshuisvestelijke effecten heeft. De rest van het benodigde bedrag voor de realisatie van het puzzelmodel zal door een andere partij moeten worden verstrekt. De minister heeft aan de subsidieverlening onder andere de opschortende voorwaarden verbonden dat WSG uiterlijk op 1 september 2018 overeenstemming in de vorm van een uitwerkingsovereenkomst bereikt over de wijze waarop het resterende vermogen van WSG op ten minste € 0,00 komt en WSW bereid is haar hypotheekrecht op de registergoederen van WSG door te halen.

6.       In dit hoger beroep staat de vraag centraal of WSW belanghebbende is bij de aan SHH en WSG gerichte besluiten van 22 november 2017 en 29 juni 2018. De minister heeft de bezwaren van WSW tegen die besluiten bij de besluiten van 31 oktober 2018 niet-ontvankelijk verklaard, omdat WSW volgens hem geen rechtstreeks belang heeft bij die besluiten, maar slechts een afgeleid belang ten opzichte van SHH en WSG dat voortvloeit uit de contractuele relatie tussen deze partijen en WSW. WSW is het hier niet mee eens. WSW stelt zich op het standpunt dat zij belanghebbende is bij de besluiten van 22 november 2017 en 29 juni 2018, omdat de kosten van de sanering van SHH (in zijn geheel) en WSG (voor 45%) op haar worden afgewenteld. Wettelijk kader 7.       Artikel 1:2 van de Awb luidt: "1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. […] 3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen." Aangevallen uitspraak 8.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat WSW niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb. Het belang van WSW is naar het oordeel van de rechtbank niet rechtstreeks bij de besluiten van 22 november 2017 en 29 juni 2018 betrokken, zoals artikel 1:2, eerste lid, van de Awb voorschrijft, maar afgeleid van het belang van SHH en WSG. Hoewel het financiële belang van WSW door de besluiten kan worden geraakt, komen de gevolgen van deze besluiten voor haar via haar privaatrechtelijke contractuele relatie met SHH en WSG tot stand. De opschortende voorwaarden die de minister heeft opgenomen in het besluit van 29 juni 2018 zijn voorwaarden die zich - anders dan WSW aanneemt - niet richten tot haar, maar tot WSG als direct-belanghebbende. WSW is niet verplicht om mee te werken aan de gebeurtennissen die in de voorwaarden zijn beschreven. Het kan zijn dat niet meewerken voor WSW financieel onaantrekkelijk is - een mogelijk faillissement van deze twee toegelaten instellingen kost WSW waarschijnlijk veel meer geld - maar dat is een keuze die te maken heeft met haar rol als borg en die dus voortvloeit uit de door haar gesloten contracten met SHH en WSG. De rechtbank volgt WSW niet in haar betoog dat haar belang niet parallel loopt dan wel niet soortgelijk is aan dat van SHH en WSG en dat haar daarom niet kan worden tegengeworpen dat zij slechts een afgeleid belang heeft. Weliswaar zijn de motieven van SHH en WSG om saneringssubsidie te ontvangen misschien anders dan die van WSW, maar dat maakt niet dat het belang van WSW niet materieel volledig parallel loopt aan dat van SHH en WSG. Zowel WSW als SHH en WSG willen immers volledige saneringssubsidie voor de bestrijding van de financiële problemen bij SHH en WSG. Wat WSW inhoudelijk wil aanvoeren, kan in de beroepen van SHH en WSG aan de orde worden gesteld. De rechtbank volgt WSW ook niet in haar betoog dat zij door de besluiten van 22 november 2017 en 29 juni 2018 wordt geraakt in een zakelijk recht. De besluiten hebben volgens de rechtbank geen gevolgen voor de waarde van de registergoederen van SHH en WSG. Dat de subsidie aan WSG alleen kan worden toegekend als WSG de hypotheekrechten die zij heeft afgesloten ten gunste van WSW doorhaalt, is slechts een opschortende voorwaarde die zich tot WSG richt en die noodzakelijk is om feitelijk uitvoering te geven aan het uitgekozen saneringsplan. Hieraan hoeft WSW strikt genomen niet mee te werken. De redenering dat bij een mogelijk faillissement de registergoederen van de instellingen tegen een lagere waarde zullen worden verkocht, is - wat hier ook van zij - geen rechtstreeks gevolg van het besluit tot weigering van de saneringssubsidie. De rechtbank ziet geen aanleiding om op dit punt een ruimere uitzondering op het leerstuk van afgeleid belang aan te nemen. Dat zou de onwenselijke situatie met zich brengen dat een financier direct-belanghebbende is in álle gevallen waarin een betrokkene te maken krijgt met een financieel overheidsbesluit dat gevolgen zou kunnen hebben voor diens rente- en aflossingsmogelijkheden. De rechtbank volgt WSW verder niet in haar betoog dat haar bijzondere positie in het volkshuisvestelijke bestel maakt dat zij rechtstreeks in haar belangen wordt geraakt. WSW heeft niet kunnen aantonen dat haar positie wezenlijk anders is dan die van een andere financier en dat zij de borgstelling voor de leningen niet op enig moment heeft kunnen weigeren. Dat er op de woningmarkt geen andere speler is zoals zij, doet er niet aan af dat WSW alleen via de door haar afgesloten privaatrechtelijke contracten geraakt wordt in haar belang. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een andere conclusie in de aankondiging van WSW dat zij, bij een negatieve uitkomst in deze beroepsprocedures, naar de civiele rechter zal stappen met een vordering uit onrechtmatige daad. WSW heeft gelijk dat moet worden voorkomen dat zowel de bestuursrechter als de civiele rechter zich zouden moeten buigen over deze kwestie, maar dat maakt haar nog niet belanghebbend bij de primaire besluiten. Naar het oordeel van de rechtbank zijn er geen aanknopingspunten voor het standpunt dat de weigering om SHH en WSG een saneringssubsidie toe te kennen onrechtmatig zou kunnen zijn tegenover WSW als privaatrechtelijke borg. De rechtbank heeft WSW ook niet gevolgd in haar betoog dat zij een collectief belang behartigt, zoals bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. WSW behartigt naar het oordeel van de rechtbank geen specifiek collectief belang dat zelfstandige rechtsbescherming rechtvaardigt. Hoger beroep 9.       WSW betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat WSW niet kan worden aangemerkt als belanghebbende bij de besluiten van 22 november 2017 en 29 juni 2018, omdat haar belang niet rechtstreeks bij die besluiten is betrokken, maar slechts is afgeleid van dat van SHH en WSG. Volgens WSW is de rechtbank ten onrechte uitgegaan van de (oude) leer dat er geen sprake is van een rechtstreeks betrokken belang indien er sprake is van een privaatrechtelijke relatie met de geadresseerde van het besluit. Daarmee miskent de rechtbank de nodige nuances die de bestuursrechtspraak de laatste jaren in het leerstuk van afgeleid belang heeft aangebracht. WSW verwijst in dit verband naar de conclusie van Advocaat-Generaal Widdershoven in de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 7 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3474, over de toepassing van het leerstuk van afgeleid belang. De rechtbank had volgens WSW meer oog moeten hebben voor de zelfstandige positie die WSW inneemt en haar eigen - niet met SHH en WSG parallel lopende - belang. De rechtbank doet geen recht aan de bijzondere positie van WSW binnen de wettelijke systematiek van de Ww als borg en als saneerder en de nauwe betrokkenheid van de minister die in hoge mate invloed kan uitoefenen op het beleid van WSW. De minister heeft door middel van zowel privaatrechtelijke als publiekrechtelijke instrumenten een doorslaggevende stem in de wijze waarop WSW haar bedrijfsvoering als borg inricht. De minister moet de criteria die WSW hanteert bij het aangaan van borgstellingen goedkeuren. Hiermee onderscheidt WSW zich op een essentiële wijze van iedere andere commerciële borginstelling en/of financier en is duidelijk dat zij een bijzonder en eigen belang heeft bij alle beslissingen die de minister neemt in het kader van het verstrekken van een saneringssubsidie. WSW betoogt verder dat haar belangen niet (geheel) parallel lopen met die van SHH. De rechtbank is er volgens WSW aan voorbij gegaan dat de Advocaat-Generaal in zijn conclusie niet alleen oog had voor de beoogde uitkomst van de zaak, maar ook doelde op de materiële belangpositie van partijen. De besluiten van 22 november 2017 en 29 juni 2018 richten zich dan wel tot SHH en WSG, maar hebben mede financiële gevolgen voor WSW.

10.     In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. 10.1.  Aan het criterium rechtstreeks belang wordt niet voldaan wanneer er uitsluitend sprake is van een afgeleid belang. Een afgeleid belang wordt in de regel aangenomen indien een appellant slechts indirect, bijvoorbeeld via een contractuele relatie, wordt getroffen in een belang dat parallel is aan dat van de geadresseerde van het besluit. In dat geval ligt het op de weg van de geadresseerde van het besluit om voor die belangen op te komen. 10.2.  In sommige gevallen bestaat er aanleiding om een betrokkene niet tegen te werpen dat hij een afgeleid belang heeft en geen rechtstreeks belanghebbende is omdat zijn belang uitsluitend voortvloeit uit een contractuele relatie. Dat is onder andere het geval als de betrokkenheid van zijn recht- of belangpositie een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt. 10.3.  Het belang waar WSW voor opkomt vloeit naar het oordeel van de Afdeling uitsluitend voort uit de contractuele relatie van WSW met SHH en WSG. Dat de kosten van de sanering van SHH en WSG geheel respectievelijk gedeeltelijk door WSW worden gedragen, is niet het gevolg van de besluiten van 22 november 2017 en 29 juni 2018, maar van de contractuele afspraken die WSW met SHH en WSG heeft gemaakt. De positie van WSW in het volkshuisvestelijk bestel als borg of gemandateerd saneerder maakt dat niet anders. De positie van WSW als gemandateerd saneerder ziet uitsluitend op het aan haar verleende mandaat om te besluiten op aanvragen om saneringssubsidie van toegelaten instellingen. Hieruit volgt niet een eigen belang dat rechtstreeks wordt geraakt door de in deze procedure aan de orde zijnde besluiten. In de hoedanigheid als borg voor de nakoming van de financiële verplichtingen die SHH en WSG zijn aangegaan jegens verstrekkers van leningen, heeft WSW belang bij een goede financiële positie van SHH en WSG. WSW beoogt met de toekenning van de saneringssubsidie te bereiken dat zij niet, via de contractuele relatie met SHH en WSG, als borg wordt aangesproken. Dat voor WSW aanleiding bestaat om bij niet toekenning van de subsidie bij te dragen aan het oplossen van de financiële problemen van SHH en WSG, vloeit evenzeer voort uit die contractuele relatie waardoor faillissement van SHH en WSG voor haar als borg een groter financieel risico met zich brengt. Dit betekent dat WSW geen eigen belang heeft dat rechtstreeks bij die besluiten is betrokken, maar dat zij slechts een afgeleid belang heeft ten opzichte van SHH en WSG. 10.4.  Zoals hiervoor onder 10.1 is uiteengezet kan ervan worden afgezien een betrokkene tegen te werpen dat sprake is van een afgeleid belang als de betrokkenheid van zijn recht- of belangpositie een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt. De Afdeling is van oordeel dat dat hier het geval is en dat WSW dus als belanghebbende bij de besluiten van 22 november 2017 en 29 juni 2018 moet worden gekwalificeerd. Daartoe is het volgende redengevend. WSW wordt door die besluiten evident zwaarder in haar belang getroffen dan SHH en WSG. Zowel bij gehele als bij gedeeltelijke weigering van de subsidie, wordt WSW als borg uiteindelijk geheel dan wel gedeeltelijk aangesproken voor de kosten van de sanering van SHH respectievelijk WSG. De minister heeft in zijn besluitvorming ook actief aangestuurd op een financiële bijdrage van WSW. De besluitvorming gaat ervan uit dat het beoogde saneringsplan in het geval van SHH en het beoogde puzzelmodel in het geval van WSG zal worden gerealiseerd, ook indien de saneringssubsidie niet wordt verleend, omdat het benodigde bedrag door andere partijen zal worden bijgedragen. Voor SHH en WSG leidt de besluitvorming er dus niet toe dat de beoogde oplossing voor hun financiële problemen niet gerealiseerd kan worden. De wijze waarop volgens de besluitvorming die oplossing zonder saneringssubsidie gerealiseerd kan worden raakt niet zozeer de  positie van SHH en WSG, als wel die van WSW die zich vanwege risicobeperking genoodzaakt ziet de financiële situatie van SHH en WSG te bevorderen en daarmee de sanering mogelijk te maken, in plaats van SHH dan wel WSG failliet te laten gaan om vervolgens door schuldeisers te worden aangesproken. De problematiek van SHH en WSG wordt daarmee doorgeschoven naar WSW. Bovendien volgt de Afdeling WSW in haar redenering dat de besluitvorming inzake de subsidieaanvragen van SHH en WSW erop neer komt dat in alle gevallen waarin zij als borg ten behoeve van een bij haar aangesloten woningcorporatie optreedt, bij een aanvraag om saneringssubsidie eerst zal worden bezien of WSW financiële steun kan bieden voordat saneringssubsidie wordt toegekend. Het belang van WSW strekt daarmee verder dan uitsluitend de financiële gevolgen verband houdend met SHH en WSG. Op grond van het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat in het geval van WSW het afgeleid belang niet mag worden tegengeworpen en dat een zelfstandige aanspraak op bestuursrechtelijke rechtsbescherming gerechtvaardigd is. Anders dan de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat WSW als belanghebbende bij de besluiten van 22 november 2017 en 29 juni 2018 moet worden aangemerkt.

11.     De minister heeft de bezwaren van WSW bij de besluiten van 31 oktober 2018 ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. In de einduitspraak zullen de uitspraak van de rechtbank en de besluiten op bezwaar van 31 oktober 2018 worden vernietigd. De minister zal nieuwe besluiten op bezwaar moeten nemen waarin alsnog inhoudelijk op de bezwaren van WSW wordt beslist. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de minister op te dragen binnen 12 weken na verzending van deze tussenuitspraak nieuwe besluiten op bezwaar te nemen, waarin inhoudelijk op de bezwaren van WSW wordt beslist, en de Afdeling en WSW de uitkomst mede te delen en de nieuwe besluiten op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. 12.     In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: draagt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op om binnen 12 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen de besluiten van 31 oktober 2018 te herstellen door nieuwe besluiten op bezwaar te nemen waarin alsnog inhoudelijk wordt beslist op de bezwaren van Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw. Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier. w.g. Van Altena voorzitter w.g. Van Soest-Ahlers griffier Uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2022 343-949