ECLI:NL:RVS:2022:1891

202007101/1/R1. Datum uitspraak: 6 juli 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: Brouwerseiland B.V. en Zeelenberg Ontwikkelingsmaatschappij B.V., gevestigd te Rotterdam en Goedereede, gemeente Goeree-Overflakkee (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: Brouwerseiland B.V.), appellanten, en 1.       de raad van de gemeente Schouwen-Duiveland, 2.       het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland, verweerders.

Bij besluit van 5 november 2020 heeft de raad besloten om het bestemmingsplan "Brouwerseiland 2020" niet vast te stellen. Bij besluit van 17 november 2020 heeft het college besloten om de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het realiseren van Brouwerseiland te weigeren. Tegen deze besluiten heeft Brouwerseiland B.V. beroep ingesteld. De raad en het college hebben gezamenlijk een verweerschrift ingediend. Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben Natuur- en Vogelwacht Schouwen-Duiveland en vijf andere natuurorganisaties (hierna gezamenlijk: Natuur- en Vogelwacht Schouwen-Duiveland), Zeil- en surfcentrum Brouwersdam B.V. en Actiegroep Save Our Surfspot/BrouwerseilandNEE een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Brouwerseiland B.V. en Natuur- en Vogelwacht Schouwen-Duiveland hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 25 april 2022, waar zijn verschenen: - Brouwerseiland B.V., vertegenwoordigd door mr. D.H. Nas, advocaat te Nijmegen, vergezeld door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], - de raad en het college, beide vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, vergezeld door K. Nomden, R. Stam en R. de Winter. Voorts zijn ter zitting gehoord: - Actiegroep Save Our Surfspot/BrouwerseilandNEE, vertegenwoordigd door [gemachtigde C] en [gemachtigde D], - Natuur- en Vogelwacht Schouwen-Duiveland, vertegenwoordigd door dr. G.J.C. Buth, - Zeil- en surfcentrum Brouwersdam B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde E], [gemachtigde F] en [gemachtigde G].

Inleiding 1.       De met het in procedure gebrachte bestemmingsplan beoogde ontwikkeling is de transformatie van de huidige Middelplaathaven aan de binnenzijde van de Brouwersdam in een archipel van 13 eilanden, waarop maximaal 242 recreatiewoningen en maximaal 73 hotelvilla’s worden gebouwd. Verder biedt het voorgelegde plan ruimte voor centrale voorzieningen, zoals een restaurant, nautische voorzieningen, met maximaal 350 ligplaatsen, en aanvullende voorzieningen, zoals parkeerplaatsen. Brouwerseiland B.V. is initiatiefneemster van deze ontwikkeling. 2.       Voor deze ontwikkeling heeft de raad eerder bij besluit van 29 juni 2017 het bestemmingsplan "Brouwerseiland" vastgesteld. Bij uitspraak van 30 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1399, heeft de Afdeling, kort gezegd, dit vaststellingsbesluit vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en artikel 2.8, derde lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). Daarbij is ook het besluit van het college van 31 juli 2017 tot verlening van een omgevingsvergunning aan Brouwerseiland B.V. vernietigd. 3.       Brouwerseiland B.V. heeft na deze uitspraak aan het gemeentebestuur kenbaar gemaakt dat zij de ontwikkeling nog steeds wil realiseren. Zij heeft met het oog daarop het bestemmingsplan aangepast. De raad heeft vervolgens, zoals hierboven onder het procesverloop weergegeven, besloten om het bestemmingsplan niet vast te stellen. De motivering van het besluit staat in het daarbij door de raad aangenomen amendement. Een belangrijke reden voor de raad om het plan niet vast te stellen, is dat hij op grond van de passende beoordeling niet de zekerheid heeft verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden in de omgeving niet zal aantasten. Omdat het plan niet is vastgesteld, heeft het college bij besluit van 17 november 2020 de aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd. 4.       De wettelijke bepalingen waarnaar in deze uitspraak wordt verwezen, zijn opgenomen in de bijlage. In die bijlage staan ook enige bepalingen uit het bestemmingsplan "Brouwerseiland 2020". Toetsingskader 5.       Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. De exploitatieovereenkomst 6.       Brouwerseiland B.V. betoogt dat de raad heeft miskend dat het hem vanwege de op 16 juli 2015 tussen Brouwerseiland B.V. en de gemeente Schouwen-Duiveland gesloten exploitatieovereenkomst niet meer vrijstond om het plan niet vast te stellen. Volgens Brouwerseiland B.V. is in dit geval namelijk sprake van een exploitatieovereenkomst met een in duidelijke bewoordingen omschreven verplichting voor de gemeente. Ook was er een minutieuze voorbereiding van het initiatief waarbij ook de raad betrokken is geweest. Verder is sprake van een eerdere vaststelling van het bestemmingsplan en hoge gemaakte kosten voor de ontwikkeling van het plan. Ter onderbouwing van haar betoog wijst Brouwerseiland B.V. op met name de artikelen 4.6 en 18 van de overeenkomst. Op grond van deze artikelen rust volgens Brouwerseiland B.V. op de raad een resultaatsverplichting of maximale inspanningsverplichting om het bestemmingsplan vast te stellen en zou de raad alleen op grond van het surfspotdossier en het visserijdossier mogen besluiten om het bestemmingsplan niet vast te stellen. Daarbij wijst Brouwerseiland B.V. erop dat aan het sluiten van de exploitatieovereenkomst beslissingen van de raad van 3 oktober 2011 en 27 februari 2014 zijn voorafgegaan over de voorbereiding van de ontwikkeling. De raad heeft op 13 oktober 2015 ook van de inhoud van de exploitatieovereenkomst kennisgenomen. Daarnaast heeft de raad bij besluit van 29 juni 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Brouwerseiland" al eerder besloten om de ontwikkeling mogelijk te maken. Om deze redenen is volgens Brouwerseiland B.V. de weigering ook in strijd met het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het fair-playbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Verder blijkt uit het besluit dat de raad niet de juiste betekenis aan de exploitatieovereenkomst heeft toegekend en daarom het belang van Brouwerseiland B.V. bij vaststelling van het plan onvoldoende in zijn besluitvorming heeft betrokken. 6.1.    De raad stelt dat hij geen partij was bij de exploitatieovereenkomst en dat hij ook geen verplichting op zich heeft genomen om het bestemmingsplan vast te stellen. In de exploitatieovereenkomst staat alleen een inspanningsverplichting voor het college om een planologische procedure te starten. Daaraan heeft het college na 16 juli 2015 voldaan. Ook is geen sprake van de gestelde minutieuze voorbereiding waarbij de raad betrokken is geweest. Bij de voorbereiding en inhoud van het bestemmingsplan en de exploitatieovereenkomst heeft de raad namelijk geen enkele rol gehad. Dat de raad op 29 juni 2017 heeft besloten tot vaststelling van het voor de ontwikkeling benodigde bestemmingsplan, laat onverlet dat de raad opnieuw moest beoordelen of het voorgelegde bestemmingsplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en met het recht. De gedane investeringen heeft Brouwerseiland B.V. voor eigen risico gedaan, zodat zij daaraan geen aanspraak op vaststelling van het plan kan ontlenen. De raad heeft de belangen van Brouwerseiland B.V., zoals die ook blijken uit de exploitatieovereenkomst en het verzoek van Brouwerseiland B.V. om vóór 7 november 2020 te besluiten over de vaststelling van het bestemmingsplan, wel degelijk in zijn afweging betrokken, maar volgens de raad zijn er wettelijke belemmeringen, beleidsmatige redenen en diverse onduidelijkheden en onzekerheden die aan vaststelling van het in procedure gebrachte bestemmingsplan in de weg staan. 6.2.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en, zo ja, hoe. 6.3.    De door Brouwerseiland B.V. genoemde artikelen uit de exploitatieovereenkomst luiden: "4.6 De gemeente zal, voor zover dit in het vermogen van de gemeente ligt, medewerking verlenen aan het starten van een planologische procedure ex artikel 3.1 Wro voor de ontwikkeling van het initiatief. Voorts spant de gemeente zich maximaal in en bevordert dat de door de gemeente te verlenen vergunningen, ontheffingen en toestemmingen met betrekking tot het initiatief, mits de aanvraag van het initiatief naar behoren door de exploitant is ingediend en onverminderd de publiekrechtelijke bevoegdheden van de gemeente, welwillend en voortvarend te behandelen. […] 18. De gemeente heeft het recht deze overeenkomst buiten rechte te ontbinden zonder gehouden te zijn tot enige vergoeding aan de exploitant uit welke hoofde dan ook in het geval dat: a. het (voor)ontwerp bestemmingsplan niet binnen de in artikel 13, lid 13.1 van deze overeenkomst gestelde termijnen is ingediend c.q. ter inzage is gelegd; b. voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan de raad het standpunt inneemt dat niet of onvoldoende uitvoering is gegeven aan de motie van 30 april 2015, mede gelet op de motie van 27 mei 2010 ('surfspotdossier') en/of het amendement van 3 oktober 2011 ('visserijdossier'); c.

9.       De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat artikel 2.8, derde lid, van de Wnb aan de vaststelling van het plan in de weg staat. Dit standpunt kan het besluit tot weigering zelfstandig dragen. Het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen is daarmee deugdelijk gemotiveerd en in overeenstemming met het recht. Omdat het weigeringsbesluit van de raad al in stand kan blijven als één van de weigeringsgronden het besluit kan dragen, kan en zal de Afdeling de beroepsgronden tegen de overige weigeringsgronden buiten inhoudelijke bespreking laten. De omgevingsvergunning 10.     Aangezien het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen rechtmatig is, heeft het college de aanvraag om een omgevingsvergunning op grondslag van dit plan terecht afgewezen.

11.     Het beroep is ongegrond. 12.     De raad en het college hoeven geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: verklaart het beroep ongegrond. Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier. w.g. Minderhoud voorzitter w.g. Boer griffier Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2022 745   BIJLAGE   Wet natuurbescherming Artikel 2.7 1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8. […] A Artikel 2.8 1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied." […] 3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. […] Omgevingsverordening Zeeland 2018 Artikel 11.2  Overgangsrecht hoofdstuk ruimte 1. De Verordening ruimte provincie Zeeland zoals die gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening blijft van toepassing ten aanzien van een bestemmingsplan, een wijzigingsplan of een uitwerkingsplan waarvan het ontwerp voor dit tijdstip ter inzage is gelegd, met dien verstande dat het besluit omtrent vaststelling binnen 2 jaar na dit tijdstip wordt genomen. […] 3. De Verordening ruimte provincie Zeeland zoals die gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening blijft van toepassing ten aanzien van de hierna, onder a tot en met j, bedoelde projecten, met dien verstande dat het besluit omtrent vaststelling van het bestemmingsplan of verlening van een omgevingsvergunning zoals bedoeld in artikel 1.2 vóór 1 januari 2019 wordt genomen. Het betreft de volgende projecten: […] e. Brouwerseiland aan de Brouwersdam […] Bestemmingsplan "Brouwerseiland 2020" Artikel 3.3 Specifieke gebruiksregels 3.3.1 Algemeen […] r. het gebruik van stikstofemissie veroorzakende installaties, zoals gasgestookte verwarmings- of kookinstallaties, open haarden en/of palletkachels en het gebruik van voer- en vaartuigen voor zover deze stikstofemissie veroorzaken, zijn niet toegestaan; s.  in afwijking van het bepaalde onder r. zijn de volgende voer- en vaartuigen die stikstofemissie veroorzaken wel toegestaan: 1.  voertuigen verband houdende met de in lid 3.3.5 sub b genoemde 35 parkeerplaatsen voor campers, de in lid 3.3.5 sub c genoemde 82 parkeerplaatsen voor dagrecreatie en waterrecreatie en de in lid 3.3.4 sub f genoemde trailerhellingen; 2.  vaartuigen verband houdende met de in artikel 3 lid 3.1 sub d genoemde beroepspassagiervaart en beroepsvisserij; t.  ten aanzien van de onder s. toegelaten stikstofemissie veroorzakende voer- en vaartuigen geldt voor de eigenaar van de infrastructuur de verplichting tot: 1.  het bijhouden van een administratie van het jaarlijkse aantal stikstofemissie veroorzakende voer- en vaartuigbewegingen als bedoeld onder s. dat wordt toegelaten; 2.  het voor een periode van minimaal 2 jaar bewaren van deze gegevens; en 3.  het op eerste aanvraag van een daartoe bevoegde ambtenaar ter inzage verstrekken van deze gegevens. Artikel 3.4 Voorwaardelijke verplichting […] g. ten aanzien van een parkeervoorziening voor stikstofemissie veroorzakende voertuigen: het in gebruik nemen van de eerste recreatiewoning of bedrijfswoning of hotelvilla of centrale voorzieningen of nautische voorzieningen is slechts toegestaan indien elders een parkeervoorziening voor stikstofemissie veroorzakende voertuigen die Brouwerseiland willen bezoeken is gerealiseerd en ook duurzaam in stand wordt gehouden, met dien verstande dat het realiseren en duurzaam in stand houden van deze parkeervoorziening niet noodzakelijk is indien volledig met stikstofemissieloos vervoer gereden wordt; […]

202007101/1/R1. Datum uitspraak: 6 juli 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: Brouwerseiland B.V. en Zeelenberg Ontwikkelingsmaatschappij B.V., gevestigd te Rotterdam en Goedereede, gemeente Goeree-Overflakkee (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: Brouwerseiland B.V.), appellanten, en 1.       de raad van de gemeente Schouwen-Duiveland, 2.       het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland, verweerders.

Bij besluit van 5 november 2020 heeft de raad besloten om het bestemmingsplan "Brouwerseiland 2020" niet vast te stellen. Bij besluit van 17 november 2020 heeft het college besloten om de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het realiseren van Brouwerseiland te weigeren. Tegen deze besluiten heeft Brouwerseiland B.V. beroep ingesteld. De raad en het college hebben gezamenlijk een verweerschrift ingediend. Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben Natuur- en Vogelwacht Schouwen-Duiveland en vijf andere natuurorganisaties (hierna gezamenlijk: Natuur- en Vogelwacht Schouwen-Duiveland), Zeil- en surfcentrum Brouwersdam B.V. en Actiegroep Save Our Surfspot/BrouwerseilandNEE een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Brouwerseiland B.V. en Natuur- en Vogelwacht Schouwen-Duiveland hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 25 april 2022, waar zijn verschenen: - Brouwerseiland B.V., vertegenwoordigd door mr. D.H. Nas, advocaat te Nijmegen, vergezeld door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], - de raad en het college, beide vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, vergezeld door K. Nomden, R. Stam en R. de Winter. Voorts zijn ter zitting gehoord: - Actiegroep Save Our Surfspot/BrouwerseilandNEE, vertegenwoordigd door [gemachtigde C] en [gemachtigde D], - Natuur- en Vogelwacht Schouwen-Duiveland, vertegenwoordigd door dr. G.J.C. Buth, - Zeil- en surfcentrum Brouwersdam B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde E], [gemachtigde F] en [gemachtigde G].

Inleiding 1.       De met het in procedure gebrachte bestemmingsplan beoogde ontwikkeling is de transformatie van de huidige Middelplaathaven aan de binnenzijde van de Brouwersdam in een archipel van 13 eilanden, waarop maximaal 242 recreatiewoningen en maximaal 73 hotelvilla’s worden gebouwd. Verder biedt het voorgelegde plan ruimte voor centrale voorzieningen, zoals een restaurant, nautische voorzieningen, met maximaal 350 ligplaatsen, en aanvullende voorzieningen, zoals parkeerplaatsen. Brouwerseiland B.V. is initiatiefneemster van deze ontwikkeling. 2.       Voor deze ontwikkeling heeft de raad eerder bij besluit van 29 juni 2017 het bestemmingsplan "Brouwerseiland" vastgesteld. Bij uitspraak van 30 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1399, heeft de Afdeling, kort gezegd, dit vaststellingsbesluit vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en artikel 2.8, derde lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). Daarbij is ook het besluit van het college van 31 juli 2017 tot verlening van een omgevingsvergunning aan Brouwerseiland B.V. vernietigd. 3.       Brouwerseiland B.V. heeft na deze uitspraak aan het gemeentebestuur kenbaar gemaakt dat zij de ontwikkeling nog steeds wil realiseren. Zij heeft met het oog daarop het bestemmingsplan aangepast. De raad heeft vervolgens, zoals hierboven onder het procesverloop weergegeven, besloten om het bestemmingsplan niet vast te stellen. De motivering van het besluit staat in het daarbij door de raad aangenomen amendement. Een belangrijke reden voor de raad om het plan niet vast te stellen, is dat hij op grond van de passende beoordeling niet de zekerheid heeft verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden in de omgeving niet zal aantasten. Omdat het plan niet is vastgesteld, heeft het college bij besluit van 17 november 2020 de aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd. 4.       De wettelijke bepalingen waarnaar in deze uitspraak wordt verwezen, zijn opgenomen in de bijlage. In die bijlage staan ook enige bepalingen uit het bestemmingsplan "Brouwerseiland 2020". Toetsingskader 5.       Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. De exploitatieovereenkomst 6.       Brouwerseiland B.V. betoogt dat de raad heeft miskend dat het hem vanwege de op 16 juli 2015 tussen Brouwerseiland B.V. en de gemeente Schouwen-Duiveland gesloten exploitatieovereenkomst niet meer vrijstond om het plan niet vast te stellen. Volgens Brouwerseiland B.V. is in dit geval namelijk sprake van een exploitatieovereenkomst met een in duidelijke bewoordingen omschreven verplichting voor de gemeente. Ook was er een minutieuze voorbereiding van het initiatief waarbij ook de raad betrokken is geweest. Verder is sprake van een eerdere vaststelling van het bestemmingsplan en hoge gemaakte kosten voor de ontwikkeling van het plan. Ter onderbouwing van haar betoog wijst Brouwerseiland B.V. op met name de artikelen 4.6 en 18 van de overeenkomst. Op grond van deze artikelen rust volgens Brouwerseiland B.V. op de raad een resultaatsverplichting of maximale inspanningsverplichting om het bestemmingsplan vast te stellen en zou de raad alleen op grond van het surfspotdossier en het visserijdossier mogen besluiten om het bestemmingsplan niet vast te stellen. Daarbij wijst Brouwerseiland B.V. erop dat aan het sluiten van de exploitatieovereenkomst beslissingen van de raad van 3 oktober 2011 en 27 februari 2014 zijn voorafgegaan over de voorbereiding van de ontwikkeling. De raad heeft op 13 oktober 2015 ook van de inhoud van de exploitatieovereenkomst kennisgenomen. Daarnaast heeft de raad bij besluit van 29 juni 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Brouwerseiland" al eerder besloten om de ontwikkeling mogelijk te maken. Om deze redenen is volgens Brouwerseiland B.V. de weigering ook in strijd met het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het fair-playbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Verder blijkt uit het besluit dat de raad niet de juiste betekenis aan de exploitatieovereenkomst heeft toegekend en daarom het belang van Brouwerseiland B.V. bij vaststelling van het plan onvoldoende in zijn besluitvorming heeft betrokken. 6.1.    De raad stelt dat hij geen partij was bij de exploitatieovereenkomst en dat hij ook geen verplichting op zich heeft genomen om het bestemmingsplan vast te stellen. In de exploitatieovereenkomst staat alleen een inspanningsverplichting voor het college om een planologische procedure te starten. Daaraan heeft het college na 16 juli 2015 voldaan. Ook is geen sprake van de gestelde minutieuze voorbereiding waarbij de raad betrokken is geweest. Bij de voorbereiding en inhoud van het bestemmingsplan en de exploitatieovereenkomst heeft de raad namelijk geen enkele rol gehad. Dat de raad op 29 juni 2017 heeft besloten tot vaststelling van het voor de ontwikkeling benodigde bestemmingsplan, laat onverlet dat de raad opnieuw moest beoordelen of het voorgelegde bestemmingsplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en met het recht. De gedane investeringen heeft Brouwerseiland B.V. voor eigen risico gedaan, zodat zij daaraan geen aanspraak op vaststelling van het plan kan ontlenen. De raad heeft de belangen van Brouwerseiland B.V., zoals die ook blijken uit de exploitatieovereenkomst en het verzoek van Brouwerseiland B.V. om vóór 7 november 2020 te besluiten over de vaststelling van het bestemmingsplan, wel degelijk in zijn afweging betrokken, maar volgens de raad zijn er wettelijke belemmeringen, beleidsmatige redenen en diverse onduidelijkheden en onzekerheden die aan vaststelling van het in procedure gebrachte bestemmingsplan in de weg staan. 6.2.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en, zo ja, hoe. 6.3.    De door Brouwerseiland B.V. genoemde artikelen uit de exploitatieovereenkomst luiden: "4.6 De gemeente zal, voor zover dit in het vermogen van de gemeente ligt, medewerking verlenen aan het starten van een planologische procedure ex artikel 3.1 Wro voor de ontwikkeling van het initiatief. Voorts spant de gemeente zich maximaal in en bevordert dat de door de gemeente te verlenen vergunningen, ontheffingen en toestemmingen met betrekking tot het initiatief, mits de aanvraag van het initiatief naar behoren door de exploitant is ingediend en onverminderd de publiekrechtelijke bevoegdheden van de gemeente, welwillend en voortvarend te behandelen. […] 18. De gemeente heeft het recht deze overeenkomst buiten rechte te ontbinden zonder gehouden te zijn tot enige vergoeding aan de exploitant uit welke hoofde dan ook in het geval dat: a. het (voor)ontwerp bestemmingsplan niet binnen de in artikel 13, lid 13.1 van deze overeenkomst gestelde termijnen is ingediend c.q. ter inzage is gelegd; b. voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan de raad het standpunt inneemt dat niet of onvoldoende uitvoering is gegeven aan de motie van 30 april 2015, mede gelet op de motie van 27 mei 2010 ('surfspotdossier') en/of het amendement van 3 oktober 2011 ('visserijdossier'); c.

9.       De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat artikel 2.8, derde lid, van de Wnb aan de vaststelling van het plan in de weg staat. Dit standpunt kan het besluit tot weigering zelfstandig dragen. Het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen is daarmee deugdelijk gemotiveerd en in overeenstemming met het recht. Omdat het weigeringsbesluit van de raad al in stand kan blijven als één van de weigeringsgronden het besluit kan dragen, kan en zal de Afdeling de beroepsgronden tegen de overige weigeringsgronden buiten inhoudelijke bespreking laten. De omgevingsvergunning 10.     Aangezien het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen rechtmatig is, heeft het college de aanvraag om een omgevingsvergunning op grondslag van dit plan terecht afgewezen.

11.     Het beroep is ongegrond. 12.     De raad en het college hoeven geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: verklaart het beroep ongegrond. Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier. w.g. Minderhoud voorzitter w.g. Boer griffier Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2022 745   BIJLAGE   Wet natuurbescherming Artikel 2.7 1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8. […] A Artikel 2.8 1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied." […] 3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. […] Omgevingsverordening Zeeland 2018 Artikel 11.2  Overgangsrecht hoofdstuk ruimte 1. De Verordening ruimte provincie Zeeland zoals die gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening blijft van toepassing ten aanzien van een bestemmingsplan, een wijzigingsplan of een uitwerkingsplan waarvan het ontwerp voor dit tijdstip ter inzage is gelegd, met dien verstande dat het besluit omtrent vaststelling binnen 2 jaar na dit tijdstip wordt genomen. […] 3. De Verordening ruimte provincie Zeeland zoals die gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening blijft van toepassing ten aanzien van de hierna, onder a tot en met j, bedoelde projecten, met dien verstande dat het besluit omtrent vaststelling van het bestemmingsplan of verlening van een omgevingsvergunning zoals bedoeld in artikel 1.2 vóór 1 januari 2019 wordt genomen. Het betreft de volgende projecten: […] e. Brouwerseiland aan de Brouwersdam […] Bestemmingsplan "Brouwerseiland 2020" Artikel 3.3 Specifieke gebruiksregels 3.3.1 Algemeen […] r. het gebruik van stikstofemissie veroorzakende installaties, zoals gasgestookte verwarmings- of kookinstallaties, open haarden en/of palletkachels en het gebruik van voer- en vaartuigen voor zover deze stikstofemissie veroorzaken, zijn niet toegestaan; s.  in afwijking van het bepaalde onder r. zijn de volgende voer- en vaartuigen die stikstofemissie veroorzaken wel toegestaan: 1.  voertuigen verband houdende met de in lid 3.3.5 sub b genoemde 35 parkeerplaatsen voor campers, de in lid 3.3.5 sub c genoemde 82 parkeerplaatsen voor dagrecreatie en waterrecreatie en de in lid 3.3.4 sub f genoemde trailerhellingen; 2.  vaartuigen verband houdende met de in artikel 3 lid 3.1 sub d genoemde beroepspassagiervaart en beroepsvisserij; t.  ten aanzien van de onder s. toegelaten stikstofemissie veroorzakende voer- en vaartuigen geldt voor de eigenaar van de infrastructuur de verplichting tot: 1.  het bijhouden van een administratie van het jaarlijkse aantal stikstofemissie veroorzakende voer- en vaartuigbewegingen als bedoeld onder s. dat wordt toegelaten; 2.  het voor een periode van minimaal 2 jaar bewaren van deze gegevens; en 3.  het op eerste aanvraag van een daartoe bevoegde ambtenaar ter inzage verstrekken van deze gegevens. Artikel 3.4 Voorwaardelijke verplichting […] g. ten aanzien van een parkeervoorziening voor stikstofemissie veroorzakende voertuigen: het in gebruik nemen van de eerste recreatiewoning of bedrijfswoning of hotelvilla of centrale voorzieningen of nautische voorzieningen is slechts toegestaan indien elders een parkeervoorziening voor stikstofemissie veroorzakende voertuigen die Brouwerseiland willen bezoeken is gerealiseerd en ook duurzaam in stand wordt gehouden, met dien verstande dat het realiseren en duurzaam in stand houden van deze parkeervoorziening niet noodzakelijk is indien volledig met stikstofemissieloos vervoer gereden wordt; […]

indien het bestemmingsplan ten behoeve van het initiatief niet onherroepelijk wordt;" 6.4.    De Afdeling stelt onder verwijzing naar haar uitspraak van 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1052, voorop dat een overeenkomst niet kan leiden tot een verplichting van de raad om aan gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht of die in strijd is met het recht. De definitieve beslissing over de vaststelling van een plan kan, mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen, inclusief de mogelijke belangen van derden, namelijk anders uitvallen dan bij het sluiten van de overeenkomst is voorzien. Daarbij is in deze zaak bovendien van belang dat de exploitatieovereenkomst niet door of namens de raad is gesloten en ook geen verplichting inhoudt om het bestemmingsplan vast te stellen. Met name het door Brouwerseiland B.V. genoemde artikel 4.6 van de exploitatieovereenkomst bevat alleen de verbintenis om, voor zover dit in het vermogen van de gemeente ligt, medewerking te verlenen aan het starten van een planologische procedure op grond van artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening voor de ontwikkeling van het initiatief. Aan deze verplichting is voldaan. De door Brouwerseiland B.V. gestelde maximale inspanningsverplichting, of zelfs resultaatsverplichting, om het bestemmingsplan vast te stellen is niet in de exploitatieovereenkomst terug te vinden. In de raadsvoorstellen van 3 oktober 2011, 27 februari 2014 en 13 oktober 2015, waar Brouwerseiland B.V. zonder verdere concretisering op wijst, staat ook geen toezegging of andersoortige uitlating van de raad dat het bestemmingsplan zou moeten worden vastgesteld, ook niet als deze raadsvoorstellen in samenhang met de exploitatieovereenkomst en het eerdere vaststellingsbesluit van 29 juni 2017 worden beschouwd. De omstandigheden dat aan de totstandkoming van het voorgelegde bestemmingsplan een lange periode van samenwerking tussen Brouwerseiland B.V. en het college vooraf is gegaan en dat Brouwerseiland B.V. veel kosten heeft gemaakt ten behoeve van de planvorming, leiden er ook niet toe dat de raad verplicht was om het bestemmingsplan vast te stellen. Het voorgaande leidt voor het beroep op het vertrouwensbeginsel tot de conclusie dat Brouwerseiland B.V. niet aannemelijk heeft gemaakt dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de raad het bestemmingsplan zou vaststellen. Om deze redenen bestaat ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in strijd met de andere door Brouwerseiland B.V. genoemde geschreven en ongeschreven rechtsregels of algemene rechtsbeginselen heeft gehandeld. Daarbij betrekt de Afdeling  dat Brouwerseiland B.V. haar betoog hierop ook verder niet heeft toegespitst. Dat tussen Brouwerseiland B.V. en de gemeente een overeenkomst is gesloten, is wel een omstandigheid die de raad in de besluitvorming over het al dan niet vaststellen van het plan moet betrekken. Dat heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling toereikend gedaan. In de motivering van het bestreden besluit staat welke betekenis de raad in zijn afweging aan de exploitatieovereenkomst en de belangen van Brouwerseiland B.V. bij de totstandkoming van het project heeft toegekend. Daarbij heeft de raad ook gemotiveerd dat er onder meer wettelijke belemmeringen zijn om het plan vast te stellen, zoals de hierna te bespreken weigeringsgrond dat op grond van de passende beoordeling niet de zekerheid is verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden in de omgeving niet zal aantasten. Dat de raad rekening heeft gehouden met de belangen van Brouwerseiland B.V., volgt daarnaast uit de omstandigheid dat de raad op aandringen van Brouwerseiland B.V. vóór 7 november 2020 een besluit heeft genomen in een daarvoor gehouden extra raadsvergadering. Het betoog slaagt niet. Natuur / het transferium 7.       Brouwerseiland B.V. betoogt dat de raad ten onrechte aan zijn weigering ten grondslag heeft gelegd dat geen zekerheid is verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. Daarbij heeft de raad ten onrechte betekenis toegekend aan de verwachting dat dagrecreanten Brouwerseiland zullen bezoeken in voertuigen met verbrandingsmotoren en dat die bezoekers van een transferium bij Marina Port Zélande gebruik zullen maken. Volgens Brouwerseiland B.V. is het transferium geen onderdeel van het project, zodat de gevolgen daarvan ook niet in de passende beoordeling behoefden te worden betrokken. De ontwikkeling die in het plan is voorzien zal alleen toegankelijk zijn voor emissieloos verkeer, wat in het plan is gewaarborgd en in alle informatie aan bezoekers ook zal worden vermeld. Het transferium zal door een derde partij worden geëxploiteerd en ligt op 1,5 km van Brouwerseiland. Op het transferium kunnen bezoekers overstappen op emissieloos vervoer, zodat het plan zelf alleen emissieloos verkeer genereert. Bovendien zijn bezoekers niet verplicht om van het transferium gebruik te maken. Zij kunnen ook gebruik maken van andere parkeergelegenheden en manieren om naar Brouwerseiland te komen. De dagrecreanten die met voertuigen met verbrandingsmotoren naar Brouwerseiland willen komen, zijn ook niet noodzakelijk voor de exploitatie van de ontwikkeling. Verder wijst Brouwerseiland B.V. op de Instructie gegevensinvoer AERIUS Calculator 2020, op grond waarvan zij concludeert dat de verkeersbewegingen van en naar het transferium niet meer aan Brouwerseiland kunnen worden toegerekend. Daarnaast geven de genoemde aantallen verkeersbewegingen zulke beperkte emissies dat gevolgen zijn uit te sluiten, terwijl deze gevolgen ook intern zouden kunnen worden gesaldeerd. 7.1.    De raad stelt dat in de passende beoordeling ten onrechte niet alle effecten van het plan zijn beoordeeld. In het bijzonder is geen rekening gehouden met 329 motorvoertuigbewegingen per etmaal (hierna: mvt/etm) aan niet-emissieloos verkeer. Deze verkeersbewegingen hangen rechtstreeks samen met de voorzieningen die het plan mogelijk maakt, zoals een multifunctionele zaal en een restaurant. Ook zonder transferium zouden deze verkeersbewegingen er dus zijn. Op grond van de ‘Instructie Gegevensinvoer AERIUS’ hadden deze verkeersbewegingen in de berekening betrokken moeten worden. Daarbij wijst de raad op een in het advies van Hekkelman van 3 november 2020 gemaakte proefberekening, waaruit volgt dat deze verkeersbewegingen leiden tot een toename van stikstofdepositie in omliggende Natura 2000-gebieden. 7.2.    Als bijlage 12 bij de passende beoordeling is het door Rho opgestelde rapport "Onderzoek stikstofdepositie emissieloos" van 22 september 2020 (hierna: het stikstofonderzoek) opgenomen. In tabel 4.3 in het stikstofonderzoek staat dat de beoogde functies leiden tot een verkeersgeneratie van 329 mvt/etm aan niet-emissieloos verkeer dat via het transferium zal worden geleid. Het stikstofonderzoek is naar aanleiding van de reactie van het provinciebestuur van 16 oktober 2020 geactualiseerd met de nieuwste versie van AERIUS-Calculator in een door Rho opgesteld memo van 21 oktober 2020. In deze actualisatie zijn de verwachte niet-emissieloze verkeersbewegingen die via het transferium zullen worden geleid niet meer meegenomen. 7.3.    De Afdeling overweegt dat de berekende 329 mvt/etm weliswaar niet op het terrein van de geplande ontwikkeling zouden worden toegelaten, maar dat die wel direct en exclusief zijn te herleiden tot de in het plan opgenomen functies. Omdat deze verkeersgeneratie direct en exclusief verband houdt met de toegelaten functies, kan deze niet buiten beschouwing worden gelaten. De stelling van Brouwerseiland B.V. dat bezoekers in theorie geen gebruik hoeven te maken van het transferium en ook ergens anders kunnen parkeren, komt niet overeen met de in het stikstofonderzoek nog tot uitgangspunt genomen te verwachten feitelijke situatie.

indien het bestemmingsplan ten behoeve van het initiatief niet onherroepelijk wordt;" 6.4.    De Afdeling stelt onder verwijzing naar haar uitspraak van 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1052, voorop dat een overeenkomst niet kan leiden tot een verplichting van de raad om aan gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht of die in strijd is met het recht. De definitieve beslissing over de vaststelling van een plan kan, mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen, inclusief de mogelijke belangen van derden, namelijk anders uitvallen dan bij het sluiten van de overeenkomst is voorzien. Daarbij is in deze zaak bovendien van belang dat de exploitatieovereenkomst niet door of namens de raad is gesloten en ook geen verplichting inhoudt om het bestemmingsplan vast te stellen. Met name het door Brouwerseiland B.V. genoemde artikel 4.6 van de exploitatieovereenkomst bevat alleen de verbintenis om, voor zover dit in het vermogen van de gemeente ligt, medewerking te verlenen aan het starten van een planologische procedure op grond van artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening voor de ontwikkeling van het initiatief. Aan deze verplichting is voldaan. De door Brouwerseiland B.V. gestelde maximale inspanningsverplichting, of zelfs resultaatsverplichting, om het bestemmingsplan vast te stellen is niet in de exploitatieovereenkomst terug te vinden. In de raadsvoorstellen van 3 oktober 2011, 27 februari 2014 en 13 oktober 2015, waar Brouwerseiland B.V. zonder verdere concretisering op wijst, staat ook geen toezegging of andersoortige uitlating van de raad dat het bestemmingsplan zou moeten worden vastgesteld, ook niet als deze raadsvoorstellen in samenhang met de exploitatieovereenkomst en het eerdere vaststellingsbesluit van 29 juni 2017 worden beschouwd. De omstandigheden dat aan de totstandkoming van het voorgelegde bestemmingsplan een lange periode van samenwerking tussen Brouwerseiland B.V. en het college vooraf is gegaan en dat Brouwerseiland B.V. veel kosten heeft gemaakt ten behoeve van de planvorming, leiden er ook niet toe dat de raad verplicht was om het bestemmingsplan vast te stellen. Het voorgaande leidt voor het beroep op het vertrouwensbeginsel tot de conclusie dat Brouwerseiland B.V. niet aannemelijk heeft gemaakt dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de raad het bestemmingsplan zou vaststellen. Om deze redenen bestaat ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in strijd met de andere door Brouwerseiland B.V. genoemde geschreven en ongeschreven rechtsregels of algemene rechtsbeginselen heeft gehandeld. Daarbij betrekt de Afdeling  dat Brouwerseiland B.V. haar betoog hierop ook verder niet heeft toegespitst. Dat tussen Brouwerseiland B.V. en de gemeente een overeenkomst is gesloten, is wel een omstandigheid die de raad in de besluitvorming over het al dan niet vaststellen van het plan moet betrekken. Dat heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling toereikend gedaan. In de motivering van het bestreden besluit staat welke betekenis de raad in zijn afweging aan de exploitatieovereenkomst en de belangen van Brouwerseiland B.V. bij de totstandkoming van het project heeft toegekend. Daarbij heeft de raad ook gemotiveerd dat er onder meer wettelijke belemmeringen zijn om het plan vast te stellen, zoals de hierna te bespreken weigeringsgrond dat op grond van de passende beoordeling niet de zekerheid is verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden in de omgeving niet zal aantasten. Dat de raad rekening heeft gehouden met de belangen van Brouwerseiland B.V., volgt daarnaast uit de omstandigheid dat de raad op aandringen van Brouwerseiland B.V. vóór 7 november 2020 een besluit heeft genomen in een daarvoor gehouden extra raadsvergadering. Het betoog slaagt niet. Natuur / het transferium 7.       Brouwerseiland B.V. betoogt dat de raad ten onrechte aan zijn weigering ten grondslag heeft gelegd dat geen zekerheid is verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. Daarbij heeft de raad ten onrechte betekenis toegekend aan de verwachting dat dagrecreanten Brouwerseiland zullen bezoeken in voertuigen met verbrandingsmotoren en dat die bezoekers van een transferium bij Marina Port Zélande gebruik zullen maken. Volgens Brouwerseiland B.V. is het transferium geen onderdeel van het project, zodat de gevolgen daarvan ook niet in de passende beoordeling behoefden te worden betrokken. De ontwikkeling die in het plan is voorzien zal alleen toegankelijk zijn voor emissieloos verkeer, wat in het plan is gewaarborgd en in alle informatie aan bezoekers ook zal worden vermeld. Het transferium zal door een derde partij worden geëxploiteerd en ligt op 1,5 km van Brouwerseiland. Op het transferium kunnen bezoekers overstappen op emissieloos vervoer, zodat het plan zelf alleen emissieloos verkeer genereert. Bovendien zijn bezoekers niet verplicht om van het transferium gebruik te maken. Zij kunnen ook gebruik maken van andere parkeergelegenheden en manieren om naar Brouwerseiland te komen. De dagrecreanten die met voertuigen met verbrandingsmotoren naar Brouwerseiland willen komen, zijn ook niet noodzakelijk voor de exploitatie van de ontwikkeling. Verder wijst Brouwerseiland B.V. op de Instructie gegevensinvoer AERIUS Calculator 2020, op grond waarvan zij concludeert dat de verkeersbewegingen van en naar het transferium niet meer aan Brouwerseiland kunnen worden toegerekend. Daarnaast geven de genoemde aantallen verkeersbewegingen zulke beperkte emissies dat gevolgen zijn uit te sluiten, terwijl deze gevolgen ook intern zouden kunnen worden gesaldeerd. 7.1.    De raad stelt dat in de passende beoordeling ten onrechte niet alle effecten van het plan zijn beoordeeld. In het bijzonder is geen rekening gehouden met 329 motorvoertuigbewegingen per etmaal (hierna: mvt/etm) aan niet-emissieloos verkeer. Deze verkeersbewegingen hangen rechtstreeks samen met de voorzieningen die het plan mogelijk maakt, zoals een multifunctionele zaal en een restaurant. Ook zonder transferium zouden deze verkeersbewegingen er dus zijn. Op grond van de ‘Instructie Gegevensinvoer AERIUS’ hadden deze verkeersbewegingen in de berekening betrokken moeten worden. Daarbij wijst de raad op een in het advies van Hekkelman van 3 november 2020 gemaakte proefberekening, waaruit volgt dat deze verkeersbewegingen leiden tot een toename van stikstofdepositie in omliggende Natura 2000-gebieden. 7.2.    Als bijlage 12 bij de passende beoordeling is het door Rho opgestelde rapport "Onderzoek stikstofdepositie emissieloos" van 22 september 2020 (hierna: het stikstofonderzoek) opgenomen. In tabel 4.3 in het stikstofonderzoek staat dat de beoogde functies leiden tot een verkeersgeneratie van 329 mvt/etm aan niet-emissieloos verkeer dat via het transferium zal worden geleid. Het stikstofonderzoek is naar aanleiding van de reactie van het provinciebestuur van 16 oktober 2020 geactualiseerd met de nieuwste versie van AERIUS-Calculator in een door Rho opgesteld memo van 21 oktober 2020. In deze actualisatie zijn de verwachte niet-emissieloze verkeersbewegingen die via het transferium zullen worden geleid niet meer meegenomen. 7.3.    De Afdeling overweegt dat de berekende 329 mvt/etm weliswaar niet op het terrein van de geplande ontwikkeling zouden worden toegelaten, maar dat die wel direct en exclusief zijn te herleiden tot de in het plan opgenomen functies. Omdat deze verkeersgeneratie direct en exclusief verband houdt met de toegelaten functies, kan deze niet buiten beschouwing worden gelaten. De stelling van Brouwerseiland B.V. dat bezoekers in theorie geen gebruik hoeven te maken van het transferium en ook ergens anders kunnen parkeren, komt niet overeen met de in het stikstofonderzoek nog tot uitgangspunt genomen te verwachten feitelijke situatie.