ECLI:NL:RVS:2022:1067

202003359/1/R4. Datum uitspraak: 13 april 2022 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.       Vereniging Behoud de Parel, gevestigd te Grubbenvorst, gemeente Horst aan de Maas, en Vereniging Leefmilieu, gevestigd te Nijmegen (hierna tezamen: de Verenigingen) 2.       Het dagelijks bestuur van het Waterschap Limburg, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 30 april 2020 in zaak nr. 18/1222 in het geding tussen: de Verenigingen en het dagelijks bestuur.

Bij besluit van 3 april 2018 heeft het dagelijks bestuur aan RMS Venlo B.V. (hierna: RMS) een vergunning op grond van de Waterwet (hierna: watervergunning) verleend voor het lozen van afvalwater in het oppervlaktewaterlichaam de Gekkengraaf. Bij uitspraak van 30 april 2020 heeft de rechtbank het door de Verenigingen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 3 april 2018 vernietigd voor zover is nagelaten om aan de watervergunning een aanvullend voorschrift te verbinden. De rechtbank heeft bepaald dat een nieuw voorschrift aan de watervergunning wordt verbonden, dat er een bijlage aan de vergunning wordt toegevoegd, en dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben de Verenigingen hoger beroep ingesteld. Het dagelijks bestuur heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Verenigingen hebben een zienswijze naar voren gebracht. De Verenigingen en het dagelijks bestuur hebben nadere stukken ingediend. Het dagelijks bestuur heeft een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2021, waar de Verenigingen, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, rechtsbijstandverlener te Den Haag, vergezeld van [gemachtigden], en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. S.M. Schipper, advocaat te Breda, vergezeld van P.A.L. Caris, zijn verschenen. Voorts is ter zitting RMS, vertegenwoordigd door ing. B.H. Wopereis, vergezeld van [gemachtigde], als partij gehoord.

Inleiding 1.       RMS is voornemens om aan de Horsterweg (ongenummerd) te Grubbenvorst een bioraffinage-installatie te realiseren. In de inrichting wordt mest afkomstig van veehouderijen samen met een aantal andere organische materialen (bermgras en vaste mest) vergist en verwerkt tot duurzame energie (groen gas/CO2), organische meststoffen en ‘schoon‘ water. RMS heeft op 23 december 2016 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het oprichten en in werking hebben van de bioraffinage-installatie (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht). Gelijktijdig heeft zij een watervergunning aangevraagd voor het lozen van het afvalwater, via een opvang- en bezinkvijver, in het oppervlaktewaterlichaam de Gekkengraaf. Bij besluit van 29 maart 2018 heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Bij het besluit van 3 april 2018 heeft het dagelijks bestuur de gevraagde watervergunning als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet, verleend. 2.       De Verenigingen hebben beroep ingesteld tegen de watervergunning en vervolgens hoger beroep tegen de rechtbankuitspraak over de watervergunning. Ook het dagelijks bestuur heeft hoger beroep ingesteld tegen de rechtbankuitspraak over de watervergunning. Het hoger beroep tegen de rechtbankuitspraak over de watervergunning is ter zitting gelijktijdig behandeld met de hoger beroepen van onder meer Vereniging Behoud de Parel tegen de rechtbankuitspraak over de omgevingsvergunning (202004926/1/R4). Aangevallen uitspraak 3.       De rechtbank heeft in haar aangevallen uitspraak overwogen dat het beroep van de Verenigingen is gericht tegen het ontbreken van een voorschrift met lozingsnormen en meet-, bemonstering- en analyseverplichtingen voor medicijnresten en gewasbeschermingsmiddelen in het afvalwater. Na schorsing van de zitting heeft RMS een voorschrift voorgesteld, inhoudende dat het afvalwater gedurende de eerste 12 maanden na het begin van de lozing minimaal tweemaal bemonsterd en geanalyseerd wordt op de 687 stoffen, genoemd in een door haar overgelegde lijst (bijlage 1a). De rechtbank heeft geen reden gezien dit voorstel niet te volgen. Het dagelijks bestuur heeft geen bezwaar tegen het aanvullende voorschrift nu RMS dat vrijwillig aanvaardt, maar heeft wel aangegeven dat er geen grondslag is om dit verplicht voor te schrijven. Het standpunt van de Verenigingen dat tevens moest worden voorzien in een definitief monitoringsprogramma na de eerste 12 maanden, deelt de rechtbank niet. Om tot maatwerk te kunnen komen, moeten eerst de uitkomsten van de twee metingen en analyses in de eerste 12 maanden bekend zijn. Op basis daarvan kan worden bezien voor welke stoffen emissiegrenswaarden moeten worden gesteld en of er meer metingen moeten worden voorgeschreven. Als het dagelijks bestuur niet uit zichzelf emissiegrenswaarden stelt, kunnen de Verenigingen daartoe een verzoek indienen, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft vervolgens het beroep gegrond verklaard en de watervergunning vernietigd, voor zover is nagelaten daaraan een aanvullend voorschrift te verbinden. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat het volgende voorschrift aan de vergunning wordt verbonden: "Voorschrift 6a (Verplichting tot meten, bemonsteren en analyseren van andere stoffen). De afvalwaterstroom wordt voor de stoffen, zoals opgenomen in Bijlage 1a van de vergunning, gedurende de eerste 12 maanden na de aanvang van de lozing, minimaal tweemaal gemeten, bemonsterd en geanalyseerd. Daarbij gelden de    vereisten zoals opgenomen in Voorschrift 6, vierde en vijfde, lid." Verder heeft de rechtbank bepaald dat bijlage 1a (de stoffenlijst) aan de vergunning wordt toegevoegd. De rechtbank heeft tot slot overwogen dat de kosten van de door de Verenigingen overgelegde deskundigenverslagen niet voor vergoeding in aanmerking komen omdat er geen onderbouwing van de kosten is gegeven.

4.       Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Waterwet is de toepassing van deze wet gericht op bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen. Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, is het verboden om stoffen in een oppervlaktewaterlichaam te brengen, tenzij een daartoe strekkende vergunning is verleend. Ingevolge artikel 6.20, eerste lid, kunnen aan een vergunning voorschriften worden verbonden. Ingevolge artikel 6.21 wordt een vergunning geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1. Ingevolge artikel 6.26, eerste lid, aanhef en onder a, in samenhang met artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, dient het dagelijks bestuur bij de beslissing op de vergunningaanvraag in acht te nemen dat de beste beschikbare technieken moeten worden toegepast. Ingevolge artikel 5.4, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht, in samenhang gelezen met artikel 9.2 van de Regeling omgevingsrecht (hierna: de Mor), houdt het dagelijks bestuur bij de bepaling van de voor de lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken en monitoringseisen rekening met de relevante BBT-conclusies en Nederlandse informatiedocumenten over beste beschikbare technieken, die zijn opgenomen in de bijlage bij de Mor. Voor zover hier van belang is in de bijlage bij de Mor als informatiedocument over beste beschikbare technieken (hierna: BBT) opgenomen het Handboek immissietoets. Aan de hand van dit document wordt beoordeeld of een lozing acceptabel is vanuit het oogpunt van waterkwaliteit. Het incidenteel hoger beroep van het dagelijks bestuur 5.       Het dagelijks bestuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom zij de watervergunning vernietigt. Er bestaat geen wettelijke grondslag voor het dagelijks bestuur om het extra voorschrift verplichtend aan de vergunning te verbinden. Dat RMS vrijwillig bereid was dat voorschrift na te leven, leidt er niet toe dat een gebrek kleefde aan de vergunning en evenmin dat met dit voorschrift aan het beroep van de Verenigingen is tegemoetgekomen, zoals de rechtbank overweegt. De rechtbank heeft de beroepsgrond van de Verenigingen over het afvalwater immers niet inhoudelijk beoordeeld, maar heeft het door RMS voorgestelde voorschrift 6a zonder beoordeling van de noodzaak daarvan aan de vergunning verbonden. Volgens het dagelijks bestuur kon de vergunning met de oorspronkelijke voorschriften worden verleend en had het beroep van de Verenigingen dan ook ongegrond moeten worden verklaard. 5.1.    De Afdeling stelt vast dat de rechtbank niet heeft gemotiveerd waarom zij de watervergunning vernietigt. Het betoog is in zoverre terecht voorgedragen. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, omdat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat de watervergunning niet, of in elk geval niet zonder nadere voorschriften, in stand kon blijven. De Afdeling overweegt daartoe als volgt. 5.2.    Het standpunt van het dagelijks bestuur, zoals neergelegd in de watervergunning en nader toegelicht ter zitting bij de Afdeling, komt neer op het volgende. Voor mestverwerkingsinstallaties zijn geen BBT-documenten vastgesteld, maar het samenstel van zuiveringsmaatregelen die in de inrichting van RMS worden toegepast kunnen als BBT worden beschouwd. Het gaat om achtereenvolgens: het scheiden van de dikke en de dunne fractie, hygiënisatie, verdampingsinstallatie, omgekeerde osmose en het lozen in een opvang-/bezinkvijver. Verder zijn er uitgebreide meet- en regelvoorzieningen, aldus de watervergunning. Volgens het dagelijks bestuur is de hoeveelheid vee-medicatie en gewasbeschermingsmiddelen die zich in het oppervlaktewater mag bevinden niet gereguleerd in het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 of andere regelgeving. Daarom zijn voor deze stoffen geen lozingsnormen in de watervergunning opgenomen. Ook is in de watervergunning geen meetverplichting voor deze stoffen opgenomen, omdat de onderzoeksinspanning voor RMS onredelijk zwaar, kostbaar en complex zou zijn, aldus het dagelijks bestuur. Het dagelijks bestuur stelt zich op het standpunt dat aan de lozing zeer beperkte risico’s zijn verbonden, omdat de omgekeerde osmose-installatie een verwijderingsrendement tot meer dan 95% heeft. Toepassing van die techniek is voorgeschreven in voorschrift 4 van paragraaf 5.2 van de watervergunning. Uit de Beleidsregel oppervlaktewaterlichamen: effluentlozingen van mestverwerkingsinstallaties (hierna: de Beleidsregel) van het Waterschap Peel en Maasvallei (nu: het Waterschap Limburg), volgt dat de vergunning daarom kan worden verleend. 5.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het dagelijks bestuur hiermee onvoldoende onderbouwd dat de chemische en ecologische kwaliteit van de Gekkengraaf niet in het geding komt door de verlening van de watervergunning. De Afdeling overweegt daartoe, aan de hand van de beroepsgronden van de Verenigingen, dat de omgekeerde osmose-installatie weliswaar een hoog verwijderingsrendement heeft, maar dat daarmee nog niet vaststaat dat in het geheel geen resten van vee-medicatie of gewasbeschermingsmiddelen op de Gekkengraaf zullen worden geloosd. Zoals de Verenigingen in beroep betoogden, hangt dit immers af van de concentratie van deze stoffen in het water dat door de omgekeerde osmose-installatie wordt geleid en van de hoeveelheid afvalwater die wordt geloosd. Het dagelijks bestuur heeft niet onderbouwd dat buiten twijfel staat dat de vee-medicatieresten en gewasbeschermingsmiddelen die resteren na toepassing van omgekeerde osmose zodanig klein zijn dat nadelige gevolgen voor de chemische of ecologische kwaliteit van de Gekkengraaf kunnen worden uitgesloten. In dat verband is tevens van belang dat, zoals de Verenigingen betogen, in de watervergunning niet is ingegaan op de eigenschappen van de Gekkengraaf, zoals het debiet en de ecologische waarden, en evenmin op de cumulatie van de lozingen van RMS met eventuele andere lozingen. Dat de watervergunning volgens het dagelijks bestuur in overeenstemming is met de Beleidsregel, doet er naar het oordeel van de Afdeling niet aan af dat het dagelijks bestuur in het concrete geval onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de hoeveelheid stoffen die zal worden geloosd en de gevolgen daarvoor voor de Gekkengraaf. De Afdeling overweegt verder dat in het Handboek immissietoets is uiteengezet dat als er voor een te lozen stof geen norm beschikbaar is, er meerdere manieren zijn om toch een indicatie te geven van de eventuele nadelige volgen van de lozing, namelijk door een veilig geachte concentratie in water, een indicatieve milieukwaliteitseis of een gedegen jaargemiddelde concentratie en maximaal aanvaardbare concentratie af te leiden. Aangezien het Handboek immissietoets als BBT-informatiedocument is aangewezen, had het dagelijks bestuur rekening moeten houden met de daarin opgenomen beoordelingssystematiek voor niet-genormeerde stoffen. Daarvan is niet gebleken. 5.4.    De conclusie is dat de rechtbank de watervergunning terecht heeft vernietigd. Het betoog slaagt niet. Het hoger beroep van de Verenigingen 6.       De Verenigingen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat voorschrift 6a, dat de rechtbank zelf voorziend aan de watervergunning heeft verbonden, ontoereikend is om de chemische en ecologische kwaliteit van de Gekkengraaf te beschermen. De rechtbank had volgens hen de watervergunning geheel moeten vernietigen en niet slechts voor zover is nagelaten een aanvullend voorschrift daaraan te verbinden. Zij voeren daartoe aan dat in bijlage 1a (de stoffenlijst) uitsluitend gewasbeschermingsmiddelen zijn genoemd. Op grond van voorschrift 6a hoeft RMS dus geen onderzoek te doen naar de vee-medicatieresten in het afvalwater. Bovendien wordt in bijlage 1a voor de meeste stoffen ten onrecht een detectiegrens van 0,01 mg/l genoemd, in plaats van minstens 0,01 µg/l. Door de ruime detectiegrens zullen de meeste stoffen niet worden gedetecteerd.

9.       Het incidenteel hoger beroep van het dagelijks bestuur is ongegrond. Het hoger beroep van de Verenigingen is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd voor zover daarbij is volstaan met gedeeltelijke vernietiging van de watervergunning, voor zover daarbij voorschrift 6a en bijlage 1a aan de vergunning zijn verbonden en voor zover de rechtbank het dagelijks bestuur niet heeft veroordeeld tot vergoeding van de kosten van de deskundige. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling de watervergunning alsnog geheel vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Verder zal de Afdeling het dagelijks bestuur alsnog veroordelen in de kosten voor de deskundige in beroep. De uitspraak van de rechtbank wordt voor het overige bevestigd. Dit betreft de gegrondverklaring van het beroep van de Verenigingen, de veroordeling van het dagelijks bestuur in de door de Verenigingen gemaakte kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en de griffierechtvergoeding. 10.     Het dagelijks bestuur moet een nieuw besluit op de aanvraag nemen met inachtneming van deze uitspraak. Dat betekent dat het dagelijks bestuur onderzoek moet (laten) doen naar de gevolgen van de lozingen van RMS voor de chemische en ecologische kwaliteit van de Gekkengraaf. Als het dagelijks bestuur voornemens is om weer een vergunning te verlenen, moet het bezien of er emissiegrenswaarden aan de lozing moeten worden gesteld, en of er een (indicatieve) norm voor de concentratie van de te lozen stoffen in het oppervlaktewater moet worden gesteld. 11.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld. Proceskostenveroordeling beroep en hoger beroep 12.     Het dagelijks bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. 12.1.  De kosten van de deskundigenverslagen komen op de voet van artikel 8:75 van de Awb voor vergoeding in aanmerking als het inroepen van die deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. De Verenigingen hebben de Afdeling verzocht om het dagelijks bestuur te veroordelen in de kosten van het in hoger beroep overgelegde deskundigenverslag van MOB van 23 november 2021. Volgens de factuur van MOB heeft de deskundige 11 uur besteed aan het opstellen van dit verslag. Het dagelijks bestuur heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat dit een onredelijk aantal uren is voor het verslag van slechts 5 pagina’s. In het deskundigenverslag van 23 november 2021 is een uiteenzetting gegeven over de stoffen die in het afvalwater kunnen voorkomen, het verwijderingsrendement bij omgekeerde osmose en de schadelijkheid van de lozing. Dit betreft deels een herhaling van wat in eerdere verslagen is vermeld. Gelet op de omvang en inhoud van dit stuk ziet de Afdeling aanleiding om in de berekening van de vergoeding uit te gaan van 6 uren. 12.2.  Over de vergoeding van de door de Verenigingen in beroep gemaakte kosten voor deskundigen overweegt de Afdeling dat de kosten voor de verslagen van MOB van 3 oktober 2019 en 15 oktober 2019 en de kosten voor het optreden van de deskundige ter zitting bij de rechtbank voor vergoeding in aanmerking komen. De kosten voor de schriftelijke reactie van de deskundige op het concept-verslag van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening komen in deze procedure niet voor vergoeding in aanmerking, omdat dat verslag is opgesteld in het kader van de procedure tegen de omgevingsvergunning. Redelijke termijn 13.     RMS stelde zich ter zitting op het standpunt dat de procedure over de watervergunning te lang duurt, terwijl de Crisis en herstelwet (hierna: de Chw) van toepassing is op de zaak. 13.1.  Voor zover RMS beoogt schadevergoeding te krijgen wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), overweegt de Afdeling als volgt. Voor een zaak als deze waarbij het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, begint de redelijke termijn te lopen op het moment dat beroep is ingesteld tegen het besluit. De behandeling van het beroep mag ten hoogste twee jaar duren en de behandeling van het hoger beroep eveneens ten hoogste twee jaar. In totaal bedraagt de redelijke termijn dus 4 jaar (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:585). De Verenigingen hebben op 24 mei 2018 beroep ingesteld tegen de watervergunning en op 10 juni 2020 hoger beroep ingesteld tegen de rechtbankuitspraak. Dat betekent dat de redelijke termijn niet is overschreden. Dat op grond van artikel 1.6, vierde lid, in samenhang gelezen met artikel 1.9a van de Chw binnen zes maanden na afloop van de hogerberoepstermijn uitspraak had moeten worden gedaan, leidt niet tot een ander oordeel. De uitspraaktermijn in de Chw staat los van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Aan het overschrijden van de uitspraaktermijn op grond van de Chw, kunnen geen gevolgen worden verbonden, hoe vervelend die overschrijding ook is.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep van Vereniging behoud de Parel en Vereniging Leefmilieu gegrond; II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van het dagelijks bestuur van het Waterschap Limburg ongegrond; III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 30 april 2020 in zaak nr. 18/1222 voor zover daarbij is volstaan met gedeeltelijke vernietiging van het besluit van het dagelijks bestuur van het Waterschap Limburg van 3 april 2018, voor zover daarbij voorschrift 6a en bijlage 1a aan de bij dit besluit verleende vergunning zijn verbonden en voor zover de rechtbank het dagelijks bestuur niet heeft veroordeeld tot vergoeding van de kosten van de deskundige; IV.     vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur van het Waterschap Limburg van 3 april 2018, kenmerk 2017-Z486; V.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige; VI.     draagt het dagelijks bestuur van het Waterschap Limburg op om met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen; VII.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; VIII.    veroordeelt het dagelijks bestuur van het Waterschap Limburg tot vergoeding van de bij Vereniging behoud de Parel en Vereniging Leefmilieu in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.260,50, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het dagelijks bestuur aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan. Van voornoemd bedrag is € 2.277,00 toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en betreft € 1.983,50 de kosten van deskundigen, te verhogen met de daarover verschuldigde omzetbelasting. IX.     gelast dat het dagelijks bestuur van het Waterschap Limburg aan Vereniging behoud de Parel en Vereniging Leefmilieu het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 532,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het dagelijks bestuur aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan. Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier. w.g. Uylenburg voorzitter w.g. Veldwijk griffier Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2022 912