ECLI:NL:RVS:2021:906

202000565/1/R1. Datum uitspraak: 28 april 2021 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), op het hoger beroep van: [appellant], wonend te Amsterdam, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 december 2019 in zaak nr. 19/3639 in het geding tussen: [appellant] en het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.

Bij besluit van 2 november 2018 heeft het college [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om de uitbreiding met 4 hotelkamers op de onderste verdieping in het pand aan de [locatie], inclusief alle badkamers, toiletruimtes, scheidingswanden, toegangsdeuren of andere aan hotelmatig gebruik gerelateerde zaken te verwijderen en terug te brengen in de vergunde toestand. Bij besluit van 27 mei 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 2 november 2018 onder aanpassing van de motivering in stand gelaten. Bij besluit van 17 december 2019 heeft het college besloten tot invordering van verbeurde dwangsommen ten bedrage van € 40.000,-. Bij uitspraak van 18 december 2019 heeft de rechtbank het door [appellant]  ingestelde beroep tegen het besluit van 27 mei 2019 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen de uitspraak van de rechtbank heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Bouter, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.D. Hosper, zijn verschenen.

Toetsingskader 1.       Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Inleiding 2.       [appellant] exploiteert een hotel op de verdiepingen (tweede en derde bouwlaag) van het pand aan de [locatie] in Amsterdam. Het pand is aangewezen als rijksmonument. Op grond van het bestemmingsplan "Haarlemmerbuurt/Westelijke eilanden" dat gold ten tijde van de oplegging van de last, was het exploiteren van een hotel uitsluitend in de tweede en derde bouwlaag van het pand toegestaan. [appellant] heeft zonder omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan op de begane grond 4 hotelkamers gebouwd. Niet in geschil is dat deze hotelkamers nooit in gebruik zijn geweest. 2.1.    Het college heeft [appellant] eerder op 25 september 2017 een last onder dwangsom opgelegd op grond waarvan de hotelkamers moesten worden verwijderd en het pand moest worden teruggebracht in de vergunde toestand. Dit besluit is in rechte onaantastbaar en in deze procedure niet aan de orde. 2.2.    Op 4 en 23 oktober 2018 hebben handhavers van de gemeente opnieuw gecontroleerd en geconstateerd dat [appellant] (nog steeds) niet aan de eerder opgelegde last heeft voldaan. Het college heeft daarom bij besluit van 2 november 2018 een tweede last onder dwangsom aan [appellant] opgelegd. Dat is de last onder dwangsom waarover deze zaak gaat. In dit besluit is [appellant] opgedragen om binnen zes weken de gehele uitbreiding met 4 hotelkamers op de onderste verdieping in het pand (de winkelfunctie), inclusief alle badkamers, toiletruimtes, scheidingswanden, toegangsdeuren of andere aan hotelmatig gebruik gerelateerde zaken te verwijderen en terug te brengen in de vergunde toestand. 2.3.    Het college heeft in het besluit van 27 mei 2019 geconcretiseerd wat moet worden verstaan onder ‘terugbrengen in de vergunde toestand'. De last is als volgt aangevuld: ‘Bij het terugbrengen van het pand in de vergunde toestand dient weer zichtbaar gemaakt te worden, dan wel gerestaureerd/gereconstrueerd, de schouw, de historische deuren, het onderste deel van de trap rechts en het plafond van stucwerk welke zijn verwijderd dan wel (deels) beschadigd, dan wel achter (voorzet)wanden zijn verdwenen.’ Het college heeft [appellant] daarbij een termijn van vier maanden gegeven om aan de last te voldoen. Het college heeft aan deze last ten grondslag gelegd dat [appellant] de begane grond van het pand zonder omgevingsvergunning heeft verbouwd ten behoeve van gebruik dat niet is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Dat is in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De exploitatie als hotel op de begane grond is op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan. Daarnaast heeft [appellant] met de verbouwing een rijksmonument gewijzigd zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Dit is in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo. [appellant] heeft na de verbouwing wel een omgevingsvergunning aangevraagd, maar het college heeft deze twee keer geweigerd.

Wel of geen hotel? 3.       De rechtbank heeft overwogen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden en [appellant] te verplichten de hotelkamers te verwijderen, omdat de begane grond een winkelbestemming heeft. Niet  relevant is volgens de rechtbank dat [appellant] de hotelkamers nooit als zodanig heeft gebruikt. Van doorslaggevende betekenis is volgens de rechtbank dat [appellant] de begane grond heeft verbouwd met het doel om het als hotel te gaan gebruiken. Het is verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren dat bestaat uit het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Beoordeeld moet worden met welk doel wordt gebouwd of verbouwd. Als wordt verbouwd met het doel om een gebouw te gaan gebruiken op een manier die volgens het bestemmingsplan niet is toegestaan, is een omgevingsvergunning vereist, overweegt de rechtbank. [appellant] erkent dat hij de begane grond als hotel wilde gaan gebruiken en dat de verbouwing met dat doel is uitgevoerd. Ook is volgens de rechtbank duidelijk dat hij dat nog steeds wilde toen de last werd opgelegd, omdat hij daarvoor op 24 januari 2019 nog een omgevingsvergunning heeft aangevraagd. Monumentale status interieur 3.1.    De rechtbank heeft overwogen dat de monumentale status slaat op het hele pand en dus ook op het interieur, zodat het college volgens de rechtbank bevoegd was om handhavend op te treden en [appellant] te verplichten het gebouw terug te brengen in de vergunde toestand waarbij weer zichtbaar gemaakt wordt, dan wel gerestaureerd/gereconstrueerd, de schouw, de historische deuren, het onderste deel van de trap rechts en het plafond van stucwerk welke die zijn verwijderd dan wel (deels) beschadigd, dan wel achter (voorzet)wanden zijn verdwenen. De rechtbank heeft overwogen dat het college voldoende heeft onderbouwd dat de onderdelen van het interieur van het pand waar de last over gaat monumentale waarden hebben. Op 24 februari 2016 heeft een medewerker van het gemeentelijk Bureau Monumenten & Archeologie (hierna: het BMA) het pand bezocht en een omschrijving opgemaakt van de monumentale waarden van het pand. Hieruit volgt volgens de rechtbank duidelijk welke onderdelen op de begane grond monumentale waarde hebben. Het college heeft de last op deze beschrijving gebaseerd. [appellant] heeft het monument gewijzigd door het plafond aan het zicht te onttrekken en de schouw, de historische deuren en het onderste deel van de trap rechts te verwijderen. De stelling dat nooit een schouw en een bijzondere trap aanwezig zijn geweest heeft [appellant] volgens de rechtbank onvoldoende onderbouwd. Last voldoende duidelijk? 3.2.    De rechtbank heeft overwogen dat het college de last in de beslissing op bezwaar voldoende duidelijk heeft omgeschreven en dat het op de weg van [appellant] lag om contact op te nemen met het college of het BMA indien hij behoefte had aan nadere verduidelijking. Hoogte dwangsom 3.3.    Over de hoogte van de dwangsom heeft de rechtbank overwogen dat de eerdere last met een dwangsom van € 20.000,- voor [appellant] onvoldoende prikkel vormde om aan de last te voldoen. Om die reden heeft de rechtbank het niet onredelijk geacht dat de dwangsom vervolgens op € 40.000,- is gesteld. De rechtbank acht de omstandigheid dat de situatie een zware financiële last vormt voor [appellant] geen omstandigheid die bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom een rol kan spelen. Relevante regelgeving 4.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Wel of geen hotel? 5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen sprake is van een overtreding omdat de begane grond/eerste bouwlaag van het pand nooit als hotel heeft gefungeerd. De badkamers en toiletten zijn - met uitzondering van één toilet ten behoeve van de winkel - volgens [appellant] bestendig dichtgemaakt en dichtgeschroefd en konden dus niet worden gebruikt. 5.1.    Niet in geschil is dat bij de hiervoor al genoemde controles op 4 oktober 2018 en 23 oktober 2018 is geconstateerd dat de toiletten en badkamers (al dan niet bestendig dichtgemaakt en dichtgeschroefd) nog steeds aanwezig waren. Evenmin is in geschil dat deze toiletten en badkamers zijn aangebracht in verband met het voornemen van [appellant] om net als op de tweede en derde bouwlaag ook de eerste bouwlaag/begane grond als hotel te exploiteren. Gelet hierop en omdat de exploitatie van een hotel op de begane verdieping op grond van het bestemmingsplan niet was toegestaan, heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat het college bevoegd was om hiertegen handhavend op te treden wegens het zonder omgevingsvergunning gebruiken van bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Dat de toiletten en badkamers nooit als zodanig in gebruik zijn genomen maakt dat niet anders, omdat het voorgestane gebruik van het gebouw gebruik is dat volgens het bestemmingsplan niet is toegestaan en de toiletten en badkamers zijn gebouwd ten behoeve van dat voorgestane gebruik. Op het punt dat [appellant] betoogt dat hem pas op 17 oktober 2019 duidelijk werd dat hij niet kon volstaan met het bestendig dichtmaken van de toiletruimten, overweegt de Afdeling dat zij dit betoog niet volgt. Het college heeft immers in de last duidelijk geformuleerd dat de toiletten en badkamers moeten worden verwijderd, zodat [appellant] er redelijkerwijs niet van uit heeft kunnen gaan dat het dichttimmeren van de toiletten en badkamers voldoende was. Het betoog faalt. Last voldoende duidelijk? Monumentale status interieur 6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was om wegens strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo op te treden, omdat het gebouw [locatie] alleen vanwege de buitenkant van het gebouw is aangewezen als rijksmonument en de verbouwingen alleen intern hebben plaatsgevonden. De binnenkant/het interieur van het gebouw maakt volgens [appellant] geen deel uit van de aanwijzing als rijksmonument. Voor het geval ook de binnenkant/interieur van het gebouw een rijksmonumentenstatus heeft betoogt [appellant] dat de last onvoldoende duidelijk is geformuleerd. [appellant] ontkent, onder verwijzing naar fotomateriaal, dat hij zeventiende eeuwse (gips)elementen heeft verwijderd. Voorts stelt [appellant], ook onder verwijzing naar fotomateriaal, dat naar zijn weten nooit een schouw, historische deuren en een historische rechtertrap in het gebouw aanwezig zijn geweest. Laat staan dat hij weet hoe deze gerestaureerd/gereconstrueerd moeten worden. Onduidelijk blijft voor [appellant] waar het college de last op deze punten op baseert. Het enige waar het college naar verwijst zijn de aantekeningen van het BMA, aldus [appellant]. 6.1.    Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat in de zogenoemde redengevende omschrijving die deel uitmaakt van een aanwijzingsbesluit van een monument staat waarom een pand als monument wordt aangewezen. De Afdeling verwijst hiervoor bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2555. Het pand [locatie] is sinds 13 mei 1970 aangewezen als een rijksmonument met de redengevende omschrijving ‘Pand met gevel onder rijk gesneden rechte lijst (XVIIId)’. Waar [appellant] stelt dat het college niet bevoegd was om op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo op te treden, omdat in de redengevende omschrijving bij het aanwijzingsbesluit alleen aan de buitenkant van het pand monumentale waarde is toegekend, overweegt de Afdeling het volgende. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is het beschermde monument hetgeen in die redengevende omschrijving als zelfstandige eenheid is genoemd. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 3 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7541. Bij de bepaling van een zelfstandige eenheid gaat het om datgene wat bouwkundig en functioneel een onlosmakelijk geheel vormt. Daarbij is het civielrechtelijk onderscheid in onroerende en roerende zaken ook op monumenten van toepassing. Voor dat laatste verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 3 augustus 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU0396. Dit betekent dat zaken die op grond van artikel 3:4 van het Burgerlijk Wetboek naar verkeersopvatting deel uitmaken van de hoofdzaak of daarmee zodanig zijn verbonden dat zij daarvan niet kunnen worden afgescheiden zonder dat beschadiging van betekenis wordt toegebracht, dezelfde bescherming genieten als het monument waartoe zij behoren. Oftewel, de omstandigheid dat in de redengevende omschrijving behorend bij het aanwijzingsbesluit het interieur niet expliciet als zodanig wordt genoemd, laat onverlet dat aan dat interieur ook monumentale waarden kan toekomen die op grond van het aanwijzingsbesluit bescherming genieten. 6.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, vereist het rechtszekerheidsbeginsel echter dat een last zo duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraak van 20 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1316. Omdat de redengevende omschrijving behorend bij het aanwijzingsbesluit van het rijksmonument op dit punt zeer summier is, verwijst het college ter onderbouwing van de last naar de notitie "Notitie over [locatie]" van 24 februari 2016, die voordat de last is opgelegd door dr. G. van Tussenbroek is opgesteld. Niet in geschil is dat [appellant] deze notitie kende. Ook is niet in geschil dat Van Tussenbroek deskundig is als stedelijk bouwhistoricus. De Afdeling stelt vast dat de notitie een momentopname is waarin Van Tussenbroek in kaart brengt wat op dat moment de (monumentale) stand van zaken is en ook in gaat op de onderdelen van het interieur van het pand waarover de last gaat. In de notitie staat, voor zover relevant, het volgende: "Waardering Haarlemmerdijk heeft een hoge monumentwaarde wat betreft de voorgevel, de hoofddraagconstructie met trap in het tussenlid en de interieurafwerking van het trappenhuis in het tussenlid en de interieurafwerking van de bel-etage in het achterhuis. Voor het overige is de interieurafwerking - voor zover deze kon worden bekeken - indifferent." "Interieur […] De bel-etage van het achterhuis is ongedeeld. De begane grond van het voorhuis is met uitzondering van het afgeschoten trappenhuis naar de eerste verdieping aan de rechterkant geheel modern afgewerkt. De eerste verdieping is toegankelijk middels een lange steektrap. […] Het tussenlid bestaat op het niveau van de begane grond uit een dichtgebouwde lichthof met rechts daarvan een trappenhuis. Het onderste deel van de trap is hieruit verwijderd, een stucveld met brede lijst en een kozijn voorzien van deurkalf met bloktandlijst zijn nog aanwezig. […] De schouw, die zich tegen de linker zijmuur bevond, was tijdens het bezoek verwijderd, enkele onderdelen ervan waren nog los in het pand aanwezig. Dit geldt ook voor enkele deuren die bij de interieurafwerking van deze ruimte hoorden. De wand afwerking toont sporen uit verschillende periodes en gaat terug tot het laatste kwart van de achttiende eeuw. Het betreft een houten lambrisering onder en deels naast de vensters met daar overheen een grotendeels verwijderde wandbespanning op jute. Links achter is aan de bovenzijde een brede strook behang met florale motieven en omlijsting aanwezig.

8.       Gezien hetgeen hiervoor onder 6.3 is overwogen concludeert de Afdeling dat het besluit van 27 mei 2019 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, Awb is genomen. 8.1.    De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de in overweging 6.3 en 6.4 geconstateerde gebreken in het besluit van 27 mei 2019 te herstellen. Het college moet daarom uiterlijk binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat in deze tussenuitspraak onder 6.3 en 6.4 is overwogen het besluit van 27 mei 2019 te voorzien van een deugdelijke motivering. Zoals volgt uit wat is overwogen onder 7 moet het college, als het nog steeds handhavend wil optreden, een nieuwe begunstigingstermijn bepalen. 8.2.    Gezien de geconstateerde gebreken in het besluit van 27 mei 2019 zal de Afdeling de overige beroepsgronden over de hoogte van de dwangsom en de mogelijkheid om aan de last te voldoen nog niet te bespreken. Deze beroepsgronden zullen zo nodig in de einduitspraak besproken worden. 8.3.    Zoals al hiervoor onder 7 is overwogen ziet de Afdeling aanleiding om het primaire besluit van 2 november 2018 met terugwerkende kracht te schorsen. Om die reden doet de Afdeling over het invorderingsbesluit van 17 december 2019 einduitspraak; zij zal dat besluit vernietigen. Dit betekent dat deze uitspraak - in tegenstelling tot het besluit op bezwaar van 27 mei 2019 - op het punt van het invorderingsbesluit een einduitspraak is. Proceskosten en griffierecht 9.       In de einduitspraak over de last onder dwangsom zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        draagt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam op om binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen: - de geconstateerde gebreken in het besluit van 27 mei 2019 te herstellen dan wel een ander besluit te nemen en; - de Afdeling en [appellant] de uitkomst mee te delen en een eventueel nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken; II.       treft de voorlopige voorziening dat het besluit van 2 november 2018 met terugwerkende kracht is geschorst tot zes weken na verzending van het hiervoor onder I nieuw te nemen besluit op bezwaar, met dien verstande dat indien binnen die termijn wordt verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening, de schorsing doorloopt totdat op dat verzoek uitspraak is gedaan; III.      verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 17 december 2019 gegrond; IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 17 december 2019 tot invordering van een dwangsom, kenmerk BWT-60-17-0132. Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Stoof, griffier. Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 28 april 2021 749.   BIJLAGE   Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1 1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: […] c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet, […] f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht, […]