ECLI:NL:RVS:2021:847

201903355/1/A2. Datum uitspraak: 21 april 2021 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.       Stichting Onderwijsgroep Amersfoort (hierna: de Onderwijsgroep), gevestigd te Amersfoort, 2.       het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 25 maart 2019 in zaak nr. 18/2511 in het geding tussen: de Onderwijsgroep en het college.

Bij besluit van 16 januari 2018, voor zover hier van belang, heeft het college aan de Onderwijsgroep een financiële bijdrage toegekend van in totaal € 9.638.000,00 ten behoeve van de vernieuwbouw en uitbreiding van het Stedelijk Gymnasium Johan van Oldenbarnevelt te Amersfoort (hierna: JvO). Bij besluit van 22 mei 2018 heeft het college het door de Onderwijsgroep daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 25 mei 2019 heeft de rechtbank het door de Onderwijsgroep daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 mei 2018 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben de Onderwijsgroep en het college hoger beroep ingesteld. Bij besluit van 14 mei 2019 heeft het college, ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, opnieuw op het door de Onderwijsgroep gemaakte bezwaar tegen het besluit van 16 januari 2018 beslist en dit bezwaar ongegrond verklaard. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 januari 2021, waar de Onderwijsgroep, vertegenwoordigd door mr. H. Doornhof, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. H. Maaijen en A.A. van den Heuvel, zijn verschenen.

1.       De voor deze zaak relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

2.       De gemeente heeft op grond van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de Wvo) de zorgplicht voor onderwijshuisvesting. Het geschil betreft de financiële bijdrage van de gemeente voor de vernieuwbouw van het JvO. Met de Onderwijsgroep is een verschil van inzicht ontstaan over indexering van de gemeentelijke financiële bijdrage. Aanleiding van het geschil 3.       In 2011 is vastgesteld dat het schoolgebouw van het JvO aan het Thorbeckeplein 1 te Amersfoort te klein is en sterk is verouderd. Overeenkomstig artikel 15 van de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Amersfoort (hierna: de Verordening) is overleg gestart over de uitbreiding van de school. Het college heeft bij besluit van 22 februari 2011 een bedrag van € 3.100.000,00 voor de uitbreiding aan de Onderwijsgroep toegekend. 3.1.    Vervolgens hebben vervolggesprekken plaatsgevonden met als doel een vernieuwbouw (inclusief uitbreiding) van het schoolgebouw. Op 5 juli 2016 heeft de raad van de gemeente Amersfoort ingestemd met de vernieuwbouw (inclusief uitbreiding) van het schoolgebouw. In totaal is een krediet beschikbaar gesteld van € 12.400.000,00 met een gemeentelijke bijdrage van € 8.940.000,00 en een bijdrage van de Onderwijsgroep van € 3.460.000,00. Bij besluit van 15 december 2016 heeft het college aan de Onderwijsgroep onder verwijzing naar artikel 76c, eerste lid, sub a en onder 1, van de Wvo, een bedrag van € 8.940.000,00 voor de vernieuwbouw (inclusief uitbreiding) van het JvO toegekend. Onderdeel van dit besluit is het Verslag van Afspraken. Bij besluit van 15 december 2016 is het besluit van 22 februari 2011 ingetrokken, behoudens het bedrag voor de eerste inrichting. 3.2.    In 2017 is door de Onderwijsgroep met het oog op de vernieuwbouw een aanbestedingsprocedure gevoerd. Na aanbesteding  bleek geen van de inschrijvende partijen een aanbieding te kunnen doen binnen het budget. Op 20 april 2017 heeft de adviseur van de Onderwijsgroep, Twijnstra Gudde, geadviseerd om niet opnieuw te gaan aanbesteden, maar het proces met de huidige aannemers te doorlopen en na onderhandeling één van deze partijen te selecteren. Daarvoor dient een hoger plafondbudget te worden vastgesteld. Twijnstra Gudde heeft berekend dat aanvullend budget van € 968.000,00 (inclusief btw) nodig is om te kunnen onderhandelen. De adviseur van het college, AT Osborne, heeft de conclusies van Twijnstra Gudde onderschreven. Door de Onderwijsgroep is vervolgens met de hoogste inschrijver (Klaassen Groep) onderhandeld over de aanbesteding. Deze onderhandelingen hebben geleid tot een overeengekomen aanneemsom die tot oktober 2018 prijsvast is. Het college heeft de raad voorgesteld om in te stemmen met het resultaat van deze onderhandeling. De raad heeft in zijn vergadering van 6 juni 2017 opnieuw een aanvullend krediet beschikbaar gesteld van € 968.000,00. Hieraan draagt de gemeente € 698.000,00 bij en de Onderwijsgroep € 270.000,00. 3.3.    Ter uitvoering van het raadsbesluit van 6 juni 2017 heeft het college het besluit van 16 januari 2018 genomen. In dat besluit is een gemeentelijke bijdrage van in totaal € 9.638.000,00 toegekend voor de huisvestingsvoorziening vernieuwbouw inclusief uitbreiding van het JvO. Daarbij heeft het college overwogen dat deze bijdrage een taakstellend budget is en prijsvast tot oktober 2018, behoudens het gestelde in artikel 6.2 van het Verslag van Afspraken. Tevens is een bedrag toegekend van € 3.111.071,00 (prijspeil 2011; te indexeren conform de Verordening) voor eerste inrichting samenhangend met de uitbreiding. Bij het besluit van 16 januari 2018 zijn de besluiten van 22 februari 2011 en van 15 december 2016 inclusief het bij de besluiten behorende Verslag van Afspraken ingetrokken. 4.       De Onderwijsgroep heeft bezwaar gemaakt tegen het prijsvast zijn van de gemeentelijke bijdrage. Volgens de Onderwijsgroep dienen de indexeringsvoorschriften uit de Verordening te worden toegepast. Het college heeft bij besluit van 22 mei 2018 het bezwaar van de Onderwijsgroep ongegrond verklaard. Daarbij heeft het college zich op het standpunt gesteld dat met het besluit van 16 januari 2018 en het daarin vervatte extra krediet een ruimer budget is toegekend dan wanneer het college het oorspronkelijk toegekende bedrag op basis van de Verordening zou hebben geïndexeerd. Aangevallen uitspraak 5.       De rechtbank heeft vastgesteld dat in eerste instantie € 8.940.000,00 door het college beschikbaar was gesteld. De Onderwijsgroep droeg daar € 3.460.000,00 aan bij, zodat het totale beschikbare budget € 12.400.000 bedroeg. Dit bedrag omvatte de bouwkosten, maar ook alle bijkomende kosten. Aan het besluit van de raad van 6 juni 2017 om aanvullend krediet beschikbaar te stellen lagen het mislukken van de aanbestedingsprocedure, de gestegen bouwprijzen en het repareren van de consequenties van deze marktsituatie ten grondslag. Naar het oordeel van de rechtbank kan hieruit worden afgeleid dat dit aanvullend krediet beschikbaar werd gesteld om de extra bouwkosten te dekken. Met dit aanvullende krediet kon de bouwopdracht in juli 2017 alsnog worden gegund aan Klaassen Groep voor de reeds overeengekomen aanneemsom. Volgens de rechtbank was de met deze aannemer afgesproken vaste aanneemsom tot einde werk oktober 2018 het uitgangspunt bij de berekening van het benodigde aanvullende krediet. Het college is er blijkens de besluitvorming vanuit gegaan dat hiermee de bouwkosten van de vernieuwbouw en de uitbreiding kunnen worden voldaan. Volgens de rechtbank is het niet logisch dat het aanvullend krediet is verstrekt op basis van de uitgangspunten van het Verslag van Afspraken van december 2016 omdat de berekening van de bouwkosten in dit verslag is gebaseerd op het prijspeil van deze kosten in 2015. De aanbestedingen moesten toen nog plaatsvinden waarbij rekening moest worden gehouden met prijsstijgingen in de toekomst. De daarna ontstane omstandigheden waarbij de aanbesteding is mislukt en opnieuw onderhandelen nodig was waarna met één partij een aanneemsom prijsvast is overeengekomen, zijn gewijzigde omstandigheden op basis waarvan het college wat betreft de bouwkosten mocht afwijken van de in het Verslag van Afspraken behorend bij het besluit van 15 december 2016 gemaakte afspraak over indexering. Volgens de rechtbank vloeit uit artikel 15 van de Verordening niet voort dat nieuwe afspraken hadden moeten worden gemaakt. Ten aanzien van de bijkomende kosten, zoals leges, terreininrichting, sloopkosten, tijdelijke huisvesting, plankosten en verhuiskosten, gaat de rechtbank ervan uit dat deze kosten niet zijn meegenomen in de met Klaassen Groep overeengekomen aanneemsom. De rechtbank ziet daarom niet in waarom deze kosten niet langer zouden behoeven te worden geïndexeerd, zoals tussen partijen eerder was overeengekomen en neergelegd in het Verslag van Afspraken van 15 december 2016. Voor de dekking van deze kosten is geen aanvullend krediet beschikbaar gesteld door de raad en in zoverre is voor deze kosten dan ook geen sprake van gewijzigde omstandigheden, aldus de rechtbank. Nu deze kosten zijn vastgesteld naar een prijspeil van 2015 hadden deze moeten worden geïndexeerd. Hoger beroep Onderwijsgroep 6.       De Onderwijsgroep betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het verstrekken van het aanvullend krediet tot gevolg heeft dat een gedeelte van het budget ter hoogte van de bouwkosten, niet (langer) geïndexeerd behoeft te worden. De Onderwijsgroep wijst erop dat de directe aanleiding voor het verstrekken van het aanvullend krediet, de ontoereikendheid van het in de aanbesteding opgenomen plafondbudget was. Volgens de Onderwijsgroep was in dat plafondbudget (prijspeil 2018) reeds uitgegaan van de indexering van de oorspronkelijke gemeentelijke bijdrage (prijspeil 2015). De rechtbank heeft niet onderkend dat het aanvullend krediet dient als verhoging van de oorspronkelijke gemeentelijke bijdrage en niet in de plaats kan komen van de indexering van die bijdrage omdat dat met zich zou brengen dat het budget voor het project in werkelijkheid niet wordt verhoogd.

8.       De Onderwijsgroep kan niet worden gevolgd in haar standpunt dat verstrekking van het aanvullend krediet onverlet laat dat de eerder toegekende gemeentelijke bijdrage wat de bouwkosten betreft aan indexering onderhevig is. Aanleiding voor het aanvullend krediet is de mislukte aanbestedingsprocedure in 2017. De Onderwijsgroep heeft toegelicht dat in die aanbestedingsprocedure het plafondbudget is vastgesteld aan de hand van het op basis van het besluit van 15 december 2016 beschikbare budget, rekening houdend met indexering van de gemeentelijke bijdrage, zoals in het Verslag van Afspraken van dit besluit was opgenomen. In de aanbestedingsprocedure is inschrijvende aannemers gevraagd prijsvast tot oktober 2018 in te schrijven. Er konden geen passende aanbiedingen worden gedaan. Uit het advies van Twijnstra Gudde kan worden afgeleid dat als gevolg van marktontwikkelingen die niet waren voorzien en aanvullende welstandeisen, de reeds gerealiseerde en nog te verwachten prijsindexering niet tot een voldoende verhoging van het beschikbare budget kon leiden. Twijnstra Gudde heeft daarop geadviseerd een hoger plafondbedrag, dat wil zeggen een hoger gemaximeerd budget, vast te stellen en op basis daarvan met één van de inschrijvende partijen verder te onderhandelen. Om een onderhandelingsresultaat met één van de inschrijvende partijen te kunnen bereiken heeft Twijnstra Gudde berekend dat een aanvullend budget van € 968.000,00 nodig was. De raad is akkoord gegaan met dit bedrag, waarna de gemeentelijk bijdrage is vastgesteld op € 698.000,00. Het ligt in de rede dat de aldus vastgestelde aanvullende gemeentelijke bijdrage in de plaats komt van de indexering van de oorspronkelijke gemeentelijke bijdrage van € 8.940.000,00 naar prijspeil 2018 omdat die ingeschatte indexering tot een onvoldoende verhoging van het budget bleek te leiden om de vernieuwbouw einde werkzaamheden 2018 te kunnen realiseren. Anders dan de Onderwijsgroep stelt, is de aanvullende gemeentelijke bijdrage van € 698.000,00 dan ook niet lager dan wat het bedrag aan indexering van de eerder toegekende gemeentelijke bijdrage van € 8.940.000,00 zou zijn geweest. De gemeentelijke bijdrage zou volgens artikel 6.1 van het Verslag van Afspraken behorend bij het besluit van 15 december 2016 jaarlijks worden geïndexeerd volgens de methodiek die toegepast wordt in de Verordening. In artikel 4 van de Verordening is opgenomen dat de vergoedingsbedragen worden vastgesteld met inachtneming van het bepaalde in bijlage IV, deel A. Daarin is de systematiek van prijsbijstelling van de normbedragen onderwijshuisvesting opgenomen. Volgens het college bedroeg de indexering volgens deze systematiek in 2016, 2,15%, in 2017 3,56%, en in 2018 8,56%. Dit sluit aan bij de berekeningen gepubliceerd door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Uitgaande van deze cijfers zou de indexering van de gemeentelijke bijdrage van € 8.940.000,00 over de periode 2015-2018 € 620.991,00 hebben bedragen. De indexeringscijfers waarvan de Onderwijsgroep blijkens haar toelichting ter zitting is uitgegaan en die resulteren in een hoger geïndexeerd bedrag, zijn uitsluitend gebaseerd op het verschil tussen het CBS-indexcijfer ‘Nieuwbouwwoningen; outputindex 2000=100 (inclusief BTW)’, gepubliceerd in de ‘Maandstatistiek bouwnijverheid' van het CBS over het tweede kwartaal van het lopende jaar en het tweede kwartaal van het daaraan voorafgaande jaar. Daarmee sluit de Onderwijsgroep niet aan bij de volledige systematiek van prijsbijstelling volgens de Verordening. De rechtbank heeft voorts terecht de mislukte aanbesteding als gewijzigde omstandigheid gekwalificeerd op grond waarvan het college mocht afwijken van de indexeringsafspraak neergelegd in het Verslag van Afspraken bij het besluit van 15 december 2016. Zowel in 2016 als in 2018 is ten gunste van de Onderwijsgroep afgeweken van de in de Verordening opgenomen normbedragen. De Onderwijsgroep kan daarom niet zondermeer aanspraak maken op de in de Verordening opgenomen voorschriften over indexering, aangezien die indexering betrekking heeft op de in de Verordening neergelegde normbedragen. Dat op het in 2016 aan de Onderwijsgroep toegekende hogere bedrag de indexeringsvoorschriften uit de Verordening van toepassing zijn verklaard, betekent niet dat het college gehouden was die voorschriften ook van toepassing te verklaren op het taakstellend budget dat in 2018 aan de Onderwijsgroep is toegekend. Anders dan in 2016, toen de aanbestedingsprocedure nog moest plaatsvinden, was ten tijde van de vaststelling van het aanvullend budget bij besluit van 16 januari 2018 reeds met Klaassen Groep een tot 2018 prijsvaste aanneemsom overeengekomen die onder het door Twijnstra Gudde berekende bijgesteld bouwbudget bleef op basis waarvan het aanvullend budget is vastgesteld. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, hoefde geen rekening te worden gehouden met prijsstijgingen in de toekomst zodat sprake was van een andere situatie dan ten tijde van de besluitvorming van 15 december 2016. De Onderwijsgroep heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door het college bij besluit van 18 januari 2018 toegekende gemeentelijke bijdrage van in totaal € 9.638.000,00, prijsvast tot oktober 2018, ontoereikend is om de vernieuwbouw inclusief uitbreiding van het JvO te kunnen realiseren. 9.       Gelet op al het vorenstaande, faalt het betoog van de Onderwijsgroep.

10.     Het college betoogt terecht dat de rechtbank heeft miskend dat de bijkomende kosten, zoals leges, terreininrichting, sloopkosten, tijdelijke huisvesting, plankosten en verhuiskosten, evenals de bouwkosten niet hoeven te worden geïndexeerd. Het college kan worden gevolgd in zijn standpunt dat leges betrekking hebben op de benodigde vergunningen en daarmee naar hun aard onderdeel zijn van de bouwkosten. Ten aanzien van de kosten voor terreininrichting, heeft het college verwezen naar Bijlage IV, deel A, paragraaf 3 van de Verordening. Daaruit volgt dat onder bouwkosten wordt begrepen, bouwkosten van het gebouw inclusief fundering op staal en de inrichting van het schoolterrein. De sloopkosten zijn volgens het college onderdeel geweest van de kostenraming door Klaassen Groep. Onderwijsgroep heeft dit niet weersproken. De kosten van leges, terreininrichting en sloopkosten moeten daarmee worden geacht te vallen onder de prijsvaste afspraak naar prijspeil 2018 die met Klaassen Groep is gemaakt over de bouwkosten. Mede gelet op hetgeen hiervoor ten aanzien van het hoger beroep van de Onderwijsgroep is overwogen, gaat het in zoverre niet om kosten die alsnog geïndexeerd zouden moeten worden. Op grond van artikel 2, onder g, gelezen in samenhang met artikel 4, derde lid, van de Verordening, worden de feitelijke verhuiskosten volledig vergoed. Indexering van die kosten is dan ook niet aan de orde. Het college heeft verder toegelicht dat de kosten van tijdelijke huisvesting gelet op artikel 4.3 van het Verslag van Afspraken behorend bij het besluit van 16 januari 2018 voor rekening van de gemeente komen waarbij niet meer dan de in die bepaling afgesproken bedragen in mindering worden gebracht op de gemeentelijke bijdrage. Kosten boven het vermelde vaste bedrag worden niet ten laste van de Onderwijsgroep gebracht. Het college stelt terecht dat gelet hierop geen aanleiding bestaat om de kosten te indexeren, wat bovendien nadelig zou zijn voor de Onderwijsgroep omdat dit tot een hoger bedrag zou leiden wat dan in mindering wordt gebracht. Hetzelfde geldt voor plankosten zoals de kosten voor de architect, engineeringkosten, constructeurkosten en kosten van de (installatie)adviseur en bouwfysica. Het college heeft onweersproken gesteld dat overige plankosten worden aangemerkt als bouwkosten. Voor zover het gaat om plankosten die in het verleden zijn gemaakt voor voorlopers van het huidige bouwplan, kan het college worden gevolgd in zijn standpunt dat deze niet voor indexering in aanmerking komen omdat die kosten reeds zijn gemaakt en daarom geen sprake kan zijn van toekomstige prijsontwikkelingen. 11.     Het betoog van het college slaagt. Besluit van 14 mei 2019 12.     Het besluit van 14 mei 2019 is gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van die wet, mede onderwerp van dit geding. 13.     Gelet op wat hiervoor is overwogen, komt de Afdeling tot het oordeel dat aan het besluit van 14 mei 2019, dat ter uitvoering van de aangevallen uitspraak is genomen, de grondslag is komen te ontvallen. Om die reden zal dat besluit worden vernietigd. Slotconclusie 14.     Het hoger beroep van de Onderwijsgroep is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 22 mei 2018 van het college alsnog ongegrond verklaren. Het besluit van 14 mei 2019 zal worden vernietigd. 15.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep van Stichting Onderwijsgroep Amersfoort ongegrond; II.       verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort gegrond; III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 25 maart 2019 in zaak nr. 18/2511; IV.     verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond. V.      vernietigt het besluit het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort van 14 mei 2019, kenmerk DIR/JDA/BRP.18.0026.001. Aldus vastgesteld door mr. J.J. van Eck, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier. w.g. Van Eck voorzitter De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2021 343.   BIJLAGE   Algemene wet bestuursrecht Artikel 6:19 1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. […] Artikel 6:24 Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld. Wet op het voortgezet onderwijs Artikel 76c 1. Voor de toepassing van dit hoofdstuk worden onder voorzieningen in de huisvesting begrepen: a. voor blijvend onderscheidenlijk voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen, bestaande uit: 1°.nieuwbouw, een bestaand gebouw of een gedeelte daarvan, verplaatsing van een bestaand gebouw of van een gedeelte daarvan, terreinen, alsmede eerste aanschaf van leer- en hulpmiddelen en meubilair, […] Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Amersfoort Artikel 4 Vaststelling vergoeding voorzieningen 1. Bij toekenning van een van de in artikel 2 genoemde voorzieningen, of bij toekenning van bekostiging van bouwvoorbereiding als bedoeld in artikel 3, wordt bij de wijze van vaststelling van de hoogte van de vergoeding een onderscheid gemaakt tussen vooraf genormeerde bedragen en bedragen gebaseerd op de feitelijk voorziene kosten per geval. 2. De genormeerde vergoedingsbedragen worden vastgesteld met inachtneming van het bepaalde in bijlage IV, deel A. De vergoedingsbijdragen die zijn gebaseerd op de feitelijke kosten worden vastgesteld met inachtneming van het bepaalde in bijlage IV, deel B. De aldus bepaalde bedragen zijn de maximaal ter beschikking te stellen bedragen. 3. Deel A van bijlage IV is van toepassing op voorzieningen als bedoeld in artikel 2, onder a, onderdelen 1, 2, 3, 6, 7 en 8 voor zover het medegebruik van ruimte voor onderwijs in lichamelijke oefening betreft, en voor het voortgezet onderwijs tevens onder f, alsmede op de voorziening als bedoeld in artikel 3. Deel B van bijlage IV is van toepassing op de voorzieningen als bedoeld in artikel 2, die niet in de vorige volzin zijn genoemd.

201903355/1/A2. Datum uitspraak: 21 april 2021 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.       Stichting Onderwijsgroep Amersfoort (hierna: de Onderwijsgroep), gevestigd te Amersfoort, 2.       het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 25 maart 2019 in zaak nr. 18/2511 in het geding tussen: de Onderwijsgroep en het college.

Bij besluit van 16 januari 2018, voor zover hier van belang, heeft het college aan de Onderwijsgroep een financiële bijdrage toegekend van in totaal € 9.638.000,00 ten behoeve van de vernieuwbouw en uitbreiding van het Stedelijk Gymnasium Johan van Oldenbarnevelt te Amersfoort (hierna: JvO). Bij besluit van 22 mei 2018 heeft het college het door de Onderwijsgroep daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 25 mei 2019 heeft de rechtbank het door de Onderwijsgroep daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 mei 2018 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben de Onderwijsgroep en het college hoger beroep ingesteld. Bij besluit van 14 mei 2019 heeft het college, ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, opnieuw op het door de Onderwijsgroep gemaakte bezwaar tegen het besluit van 16 januari 2018 beslist en dit bezwaar ongegrond verklaard. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 januari 2021, waar de Onderwijsgroep, vertegenwoordigd door mr. H. Doornhof, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. H. Maaijen en A.A. van den Heuvel, zijn verschenen.

1.       De voor deze zaak relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

2.       De gemeente heeft op grond van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de Wvo) de zorgplicht voor onderwijshuisvesting. Het geschil betreft de financiële bijdrage van de gemeente voor de vernieuwbouw van het JvO. Met de Onderwijsgroep is een verschil van inzicht ontstaan over indexering van de gemeentelijke financiële bijdrage. Aanleiding van het geschil 3.       In 2011 is vastgesteld dat het schoolgebouw van het JvO aan het Thorbeckeplein 1 te Amersfoort te klein is en sterk is verouderd. Overeenkomstig artikel 15 van de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Amersfoort (hierna: de Verordening) is overleg gestart over de uitbreiding van de school. Het college heeft bij besluit van 22 februari 2011 een bedrag van € 3.100.000,00 voor de uitbreiding aan de Onderwijsgroep toegekend. 3.1.    Vervolgens hebben vervolggesprekken plaatsgevonden met als doel een vernieuwbouw (inclusief uitbreiding) van het schoolgebouw. Op 5 juli 2016 heeft de raad van de gemeente Amersfoort ingestemd met de vernieuwbouw (inclusief uitbreiding) van het schoolgebouw. In totaal is een krediet beschikbaar gesteld van € 12.400.000,00 met een gemeentelijke bijdrage van € 8.940.000,00 en een bijdrage van de Onderwijsgroep van € 3.460.000,00. Bij besluit van 15 december 2016 heeft het college aan de Onderwijsgroep onder verwijzing naar artikel 76c, eerste lid, sub a en onder 1, van de Wvo, een bedrag van € 8.940.000,00 voor de vernieuwbouw (inclusief uitbreiding) van het JvO toegekend. Onderdeel van dit besluit is het Verslag van Afspraken. Bij besluit van 15 december 2016 is het besluit van 22 februari 2011 ingetrokken, behoudens het bedrag voor de eerste inrichting. 3.2.    In 2017 is door de Onderwijsgroep met het oog op de vernieuwbouw een aanbestedingsprocedure gevoerd. Na aanbesteding  bleek geen van de inschrijvende partijen een aanbieding te kunnen doen binnen het budget. Op 20 april 2017 heeft de adviseur van de Onderwijsgroep, Twijnstra Gudde, geadviseerd om niet opnieuw te gaan aanbesteden, maar het proces met de huidige aannemers te doorlopen en na onderhandeling één van deze partijen te selecteren. Daarvoor dient een hoger plafondbudget te worden vastgesteld. Twijnstra Gudde heeft berekend dat aanvullend budget van € 968.000,00 (inclusief btw) nodig is om te kunnen onderhandelen. De adviseur van het college, AT Osborne, heeft de conclusies van Twijnstra Gudde onderschreven. Door de Onderwijsgroep is vervolgens met de hoogste inschrijver (Klaassen Groep) onderhandeld over de aanbesteding. Deze onderhandelingen hebben geleid tot een overeengekomen aanneemsom die tot oktober 2018 prijsvast is. Het college heeft de raad voorgesteld om in te stemmen met het resultaat van deze onderhandeling. De raad heeft in zijn vergadering van 6 juni 2017 opnieuw een aanvullend krediet beschikbaar gesteld van € 968.000,00. Hieraan draagt de gemeente € 698.000,00 bij en de Onderwijsgroep € 270.000,00. 3.3.    Ter uitvoering van het raadsbesluit van 6 juni 2017 heeft het college het besluit van 16 januari 2018 genomen. In dat besluit is een gemeentelijke bijdrage van in totaal € 9.638.000,00 toegekend voor de huisvestingsvoorziening vernieuwbouw inclusief uitbreiding van het JvO. Daarbij heeft het college overwogen dat deze bijdrage een taakstellend budget is en prijsvast tot oktober 2018, behoudens het gestelde in artikel 6.2 van het Verslag van Afspraken. Tevens is een bedrag toegekend van € 3.111.071,00 (prijspeil 2011; te indexeren conform de Verordening) voor eerste inrichting samenhangend met de uitbreiding. Bij het besluit van 16 januari 2018 zijn de besluiten van 22 februari 2011 en van 15 december 2016 inclusief het bij de besluiten behorende Verslag van Afspraken ingetrokken. 4.       De Onderwijsgroep heeft bezwaar gemaakt tegen het prijsvast zijn van de gemeentelijke bijdrage. Volgens de Onderwijsgroep dienen de indexeringsvoorschriften uit de Verordening te worden toegepast. Het college heeft bij besluit van 22 mei 2018 het bezwaar van de Onderwijsgroep ongegrond verklaard. Daarbij heeft het college zich op het standpunt gesteld dat met het besluit van 16 januari 2018 en het daarin vervatte extra krediet een ruimer budget is toegekend dan wanneer het college het oorspronkelijk toegekende bedrag op basis van de Verordening zou hebben geïndexeerd. Aangevallen uitspraak 5.       De rechtbank heeft vastgesteld dat in eerste instantie € 8.940.000,00 door het college beschikbaar was gesteld. De Onderwijsgroep droeg daar € 3.460.000,00 aan bij, zodat het totale beschikbare budget € 12.400.000 bedroeg. Dit bedrag omvatte de bouwkosten, maar ook alle bijkomende kosten. Aan het besluit van de raad van 6 juni 2017 om aanvullend krediet beschikbaar te stellen lagen het mislukken van de aanbestedingsprocedure, de gestegen bouwprijzen en het repareren van de consequenties van deze marktsituatie ten grondslag. Naar het oordeel van de rechtbank kan hieruit worden afgeleid dat dit aanvullend krediet beschikbaar werd gesteld om de extra bouwkosten te dekken. Met dit aanvullende krediet kon de bouwopdracht in juli 2017 alsnog worden gegund aan Klaassen Groep voor de reeds overeengekomen aanneemsom. Volgens de rechtbank was de met deze aannemer afgesproken vaste aanneemsom tot einde werk oktober 2018 het uitgangspunt bij de berekening van het benodigde aanvullende krediet. Het college is er blijkens de besluitvorming vanuit gegaan dat hiermee de bouwkosten van de vernieuwbouw en de uitbreiding kunnen worden voldaan. Volgens de rechtbank is het niet logisch dat het aanvullend krediet is verstrekt op basis van de uitgangspunten van het Verslag van Afspraken van december 2016 omdat de berekening van de bouwkosten in dit verslag is gebaseerd op het prijspeil van deze kosten in 2015. De aanbestedingen moesten toen nog plaatsvinden waarbij rekening moest worden gehouden met prijsstijgingen in de toekomst. De daarna ontstane omstandigheden waarbij de aanbesteding is mislukt en opnieuw onderhandelen nodig was waarna met één partij een aanneemsom prijsvast is overeengekomen, zijn gewijzigde omstandigheden op basis waarvan het college wat betreft de bouwkosten mocht afwijken van de in het Verslag van Afspraken behorend bij het besluit van 15 december 2016 gemaakte afspraak over indexering. Volgens de rechtbank vloeit uit artikel 15 van de Verordening niet voort dat nieuwe afspraken hadden moeten worden gemaakt. Ten aanzien van de bijkomende kosten, zoals leges, terreininrichting, sloopkosten, tijdelijke huisvesting, plankosten en verhuiskosten, gaat de rechtbank ervan uit dat deze kosten niet zijn meegenomen in de met Klaassen Groep overeengekomen aanneemsom. De rechtbank ziet daarom niet in waarom deze kosten niet langer zouden behoeven te worden geïndexeerd, zoals tussen partijen eerder was overeengekomen en neergelegd in het Verslag van Afspraken van 15 december 2016. Voor de dekking van deze kosten is geen aanvullend krediet beschikbaar gesteld door de raad en in zoverre is voor deze kosten dan ook geen sprake van gewijzigde omstandigheden, aldus de rechtbank. Nu deze kosten zijn vastgesteld naar een prijspeil van 2015 hadden deze moeten worden geïndexeerd. Hoger beroep Onderwijsgroep 6.       De Onderwijsgroep betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het verstrekken van het aanvullend krediet tot gevolg heeft dat een gedeelte van het budget ter hoogte van de bouwkosten, niet (langer) geïndexeerd behoeft te worden. De Onderwijsgroep wijst erop dat de directe aanleiding voor het verstrekken van het aanvullend krediet, de ontoereikendheid van het in de aanbesteding opgenomen plafondbudget was. Volgens de Onderwijsgroep was in dat plafondbudget (prijspeil 2018) reeds uitgegaan van de indexering van de oorspronkelijke gemeentelijke bijdrage (prijspeil 2015). De rechtbank heeft niet onderkend dat het aanvullend krediet dient als verhoging van de oorspronkelijke gemeentelijke bijdrage en niet in de plaats kan komen van de indexering van die bijdrage omdat dat met zich zou brengen dat het budget voor het project in werkelijkheid niet wordt verhoogd.

8.       De Onderwijsgroep kan niet worden gevolgd in haar standpunt dat verstrekking van het aanvullend krediet onverlet laat dat de eerder toegekende gemeentelijke bijdrage wat de bouwkosten betreft aan indexering onderhevig is. Aanleiding voor het aanvullend krediet is de mislukte aanbestedingsprocedure in 2017. De Onderwijsgroep heeft toegelicht dat in die aanbestedingsprocedure het plafondbudget is vastgesteld aan de hand van het op basis van het besluit van 15 december 2016 beschikbare budget, rekening houdend met indexering van de gemeentelijke bijdrage, zoals in het Verslag van Afspraken van dit besluit was opgenomen. In de aanbestedingsprocedure is inschrijvende aannemers gevraagd prijsvast tot oktober 2018 in te schrijven. Er konden geen passende aanbiedingen worden gedaan. Uit het advies van Twijnstra Gudde kan worden afgeleid dat als gevolg van marktontwikkelingen die niet waren voorzien en aanvullende welstandeisen, de reeds gerealiseerde en nog te verwachten prijsindexering niet tot een voldoende verhoging van het beschikbare budget kon leiden. Twijnstra Gudde heeft daarop geadviseerd een hoger plafondbedrag, dat wil zeggen een hoger gemaximeerd budget, vast te stellen en op basis daarvan met één van de inschrijvende partijen verder te onderhandelen. Om een onderhandelingsresultaat met één van de inschrijvende partijen te kunnen bereiken heeft Twijnstra Gudde berekend dat een aanvullend budget van € 968.000,00 nodig was. De raad is akkoord gegaan met dit bedrag, waarna de gemeentelijk bijdrage is vastgesteld op € 698.000,00. Het ligt in de rede dat de aldus vastgestelde aanvullende gemeentelijke bijdrage in de plaats komt van de indexering van de oorspronkelijke gemeentelijke bijdrage van € 8.940.000,00 naar prijspeil 2018 omdat die ingeschatte indexering tot een onvoldoende verhoging van het budget bleek te leiden om de vernieuwbouw einde werkzaamheden 2018 te kunnen realiseren. Anders dan de Onderwijsgroep stelt, is de aanvullende gemeentelijke bijdrage van € 698.000,00 dan ook niet lager dan wat het bedrag aan indexering van de eerder toegekende gemeentelijke bijdrage van € 8.940.000,00 zou zijn geweest. De gemeentelijke bijdrage zou volgens artikel 6.1 van het Verslag van Afspraken behorend bij het besluit van 15 december 2016 jaarlijks worden geïndexeerd volgens de methodiek die toegepast wordt in de Verordening. In artikel 4 van de Verordening is opgenomen dat de vergoedingsbedragen worden vastgesteld met inachtneming van het bepaalde in bijlage IV, deel A. Daarin is de systematiek van prijsbijstelling van de normbedragen onderwijshuisvesting opgenomen. Volgens het college bedroeg de indexering volgens deze systematiek in 2016, 2,15%, in 2017 3,56%, en in 2018 8,56%. Dit sluit aan bij de berekeningen gepubliceerd door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Uitgaande van deze cijfers zou de indexering van de gemeentelijke bijdrage van € 8.940.000,00 over de periode 2015-2018 € 620.991,00 hebben bedragen. De indexeringscijfers waarvan de Onderwijsgroep blijkens haar toelichting ter zitting is uitgegaan en die resulteren in een hoger geïndexeerd bedrag, zijn uitsluitend gebaseerd op het verschil tussen het CBS-indexcijfer ‘Nieuwbouwwoningen; outputindex 2000=100 (inclusief BTW)’, gepubliceerd in de ‘Maandstatistiek bouwnijverheid' van het CBS over het tweede kwartaal van het lopende jaar en het tweede kwartaal van het daaraan voorafgaande jaar. Daarmee sluit de Onderwijsgroep niet aan bij de volledige systematiek van prijsbijstelling volgens de Verordening. De rechtbank heeft voorts terecht de mislukte aanbesteding als gewijzigde omstandigheid gekwalificeerd op grond waarvan het college mocht afwijken van de indexeringsafspraak neergelegd in het Verslag van Afspraken bij het besluit van 15 december 2016. Zowel in 2016 als in 2018 is ten gunste van de Onderwijsgroep afgeweken van de in de Verordening opgenomen normbedragen. De Onderwijsgroep kan daarom niet zondermeer aanspraak maken op de in de Verordening opgenomen voorschriften over indexering, aangezien die indexering betrekking heeft op de in de Verordening neergelegde normbedragen. Dat op het in 2016 aan de Onderwijsgroep toegekende hogere bedrag de indexeringsvoorschriften uit de Verordening van toepassing zijn verklaard, betekent niet dat het college gehouden was die voorschriften ook van toepassing te verklaren op het taakstellend budget dat in 2018 aan de Onderwijsgroep is toegekend. Anders dan in 2016, toen de aanbestedingsprocedure nog moest plaatsvinden, was ten tijde van de vaststelling van het aanvullend budget bij besluit van 16 januari 2018 reeds met Klaassen Groep een tot 2018 prijsvaste aanneemsom overeengekomen die onder het door Twijnstra Gudde berekende bijgesteld bouwbudget bleef op basis waarvan het aanvullend budget is vastgesteld. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, hoefde geen rekening te worden gehouden met prijsstijgingen in de toekomst zodat sprake was van een andere situatie dan ten tijde van de besluitvorming van 15 december 2016. De Onderwijsgroep heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door het college bij besluit van 18 januari 2018 toegekende gemeentelijke bijdrage van in totaal € 9.638.000,00, prijsvast tot oktober 2018, ontoereikend is om de vernieuwbouw inclusief uitbreiding van het JvO te kunnen realiseren. 9.       Gelet op al het vorenstaande, faalt het betoog van de Onderwijsgroep.

10.     Het college betoogt terecht dat de rechtbank heeft miskend dat de bijkomende kosten, zoals leges, terreininrichting, sloopkosten, tijdelijke huisvesting, plankosten en verhuiskosten, evenals de bouwkosten niet hoeven te worden geïndexeerd. Het college kan worden gevolgd in zijn standpunt dat leges betrekking hebben op de benodigde vergunningen en daarmee naar hun aard onderdeel zijn van de bouwkosten. Ten aanzien van de kosten voor terreininrichting, heeft het college verwezen naar Bijlage IV, deel A, paragraaf 3 van de Verordening. Daaruit volgt dat onder bouwkosten wordt begrepen, bouwkosten van het gebouw inclusief fundering op staal en de inrichting van het schoolterrein. De sloopkosten zijn volgens het college onderdeel geweest van de kostenraming door Klaassen Groep. Onderwijsgroep heeft dit niet weersproken. De kosten van leges, terreininrichting en sloopkosten moeten daarmee worden geacht te vallen onder de prijsvaste afspraak naar prijspeil 2018 die met Klaassen Groep is gemaakt over de bouwkosten. Mede gelet op hetgeen hiervoor ten aanzien van het hoger beroep van de Onderwijsgroep is overwogen, gaat het in zoverre niet om kosten die alsnog geïndexeerd zouden moeten worden. Op grond van artikel 2, onder g, gelezen in samenhang met artikel 4, derde lid, van de Verordening, worden de feitelijke verhuiskosten volledig vergoed. Indexering van die kosten is dan ook niet aan de orde. Het college heeft verder toegelicht dat de kosten van tijdelijke huisvesting gelet op artikel 4.3 van het Verslag van Afspraken behorend bij het besluit van 16 januari 2018 voor rekening van de gemeente komen waarbij niet meer dan de in die bepaling afgesproken bedragen in mindering worden gebracht op de gemeentelijke bijdrage. Kosten boven het vermelde vaste bedrag worden niet ten laste van de Onderwijsgroep gebracht. Het college stelt terecht dat gelet hierop geen aanleiding bestaat om de kosten te indexeren, wat bovendien nadelig zou zijn voor de Onderwijsgroep omdat dit tot een hoger bedrag zou leiden wat dan in mindering wordt gebracht. Hetzelfde geldt voor plankosten zoals de kosten voor de architect, engineeringkosten, constructeurkosten en kosten van de (installatie)adviseur en bouwfysica. Het college heeft onweersproken gesteld dat overige plankosten worden aangemerkt als bouwkosten. Voor zover het gaat om plankosten die in het verleden zijn gemaakt voor voorlopers van het huidige bouwplan, kan het college worden gevolgd in zijn standpunt dat deze niet voor indexering in aanmerking komen omdat die kosten reeds zijn gemaakt en daarom geen sprake kan zijn van toekomstige prijsontwikkelingen. 11.     Het betoog van het college slaagt. Besluit van 14 mei 2019 12.     Het besluit van 14 mei 2019 is gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van die wet, mede onderwerp van dit geding. 13.     Gelet op wat hiervoor is overwogen, komt de Afdeling tot het oordeel dat aan het besluit van 14 mei 2019, dat ter uitvoering van de aangevallen uitspraak is genomen, de grondslag is komen te ontvallen. Om die reden zal dat besluit worden vernietigd. Slotconclusie 14.     Het hoger beroep van de Onderwijsgroep is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 22 mei 2018 van het college alsnog ongegrond verklaren. Het besluit van 14 mei 2019 zal worden vernietigd. 15.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep van Stichting Onderwijsgroep Amersfoort ongegrond; II.       verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort gegrond; III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 25 maart 2019 in zaak nr. 18/2511; IV.     verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond. V.      vernietigt het besluit het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort van 14 mei 2019, kenmerk DIR/JDA/BRP.18.0026.001. Aldus vastgesteld door mr. J.J. van Eck, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier. w.g. Van Eck voorzitter De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2021 343.   BIJLAGE   Algemene wet bestuursrecht Artikel 6:19 1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. […] Artikel 6:24 Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld. Wet op het voortgezet onderwijs Artikel 76c 1. Voor de toepassing van dit hoofdstuk worden onder voorzieningen in de huisvesting begrepen: a. voor blijvend onderscheidenlijk voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen, bestaande uit: 1°.nieuwbouw, een bestaand gebouw of een gedeelte daarvan, verplaatsing van een bestaand gebouw of van een gedeelte daarvan, terreinen, alsmede eerste aanschaf van leer- en hulpmiddelen en meubilair, […] Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Amersfoort Artikel 4 Vaststelling vergoeding voorzieningen 1. Bij toekenning van een van de in artikel 2 genoemde voorzieningen, of bij toekenning van bekostiging van bouwvoorbereiding als bedoeld in artikel 3, wordt bij de wijze van vaststelling van de hoogte van de vergoeding een onderscheid gemaakt tussen vooraf genormeerde bedragen en bedragen gebaseerd op de feitelijk voorziene kosten per geval. 2. De genormeerde vergoedingsbedragen worden vastgesteld met inachtneming van het bepaalde in bijlage IV, deel A. De vergoedingsbijdragen die zijn gebaseerd op de feitelijke kosten worden vastgesteld met inachtneming van het bepaalde in bijlage IV, deel B. De aldus bepaalde bedragen zijn de maximaal ter beschikking te stellen bedragen. 3. Deel A van bijlage IV is van toepassing op voorzieningen als bedoeld in artikel 2, onder a, onderdelen 1, 2, 3, 6, 7 en 8 voor zover het medegebruik van ruimte voor onderwijs in lichamelijke oefening betreft, en voor het voortgezet onderwijs tevens onder f, alsmede op de voorziening als bedoeld in artikel 3. Deel B van bijlage IV is van toepassing op de voorzieningen als bedoeld in artikel 2, die niet in de vorige volzin zijn genoemd.