ECLI:NL:RVS:2021:2594

202007160/1/A3. Datum uitspraak: 17 november 2021 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Gollem Entrepotdok B.V., gevestigd te Amsterdam, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 november 2020 in zaak nr. 19/4459 in het geding tussen: Gollem en de burgemeester van Amsterdam.

Bij besluit van 11 januari 2019 heeft de burgemeester aan Gollem een exploitatievergunning verleend. Bij besluit van 11 juli 2019 heeft de burgemeester het door Gollem daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, drie vergunningvoorschriften geschrapt en het bezwaar van Gollem voor het overige ongegrond verklaard. De burgemeester heeft de door [omwonende A] en [omwonende B] gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 23 november 2020 heeft de rechtbank het door Gollem daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft Gollem hoger beroep ingesteld. De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [omwonende A] en [omwonende B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 september 2021, waar Gollem, vertegenwoordigd door mr. G.L.M. Teeuwen, advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M.H.M. Diderich, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [omwonende A] en [omwonende B], bijgestaan door mr. P.I.M. Houniet, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, gehoord.

Inleiding 1.       Gollem exploiteert sinds juli 2018 biercafé ‘Gollem aan het water’ in het pand aan het Entrepotdok 64 in Amsterdam. Daarvoor was een buurtcafé gevestigd in dit pand. In de directe omgeving van het biercafé zijn voornamelijk woningen gevestigd. Op 11 juli 2018 heeft Gollem een exploitatievergunning aangevraagd voor een horecabedrijf met een terras aan de gevel en een maatwerkterras aan het water. Omwonenden van het biercafé hebben zienswijzen over de aangevraagde exploitatievergunning naar voren gebracht, vanwege de geluidsoverlast die zij ervaren door de aanwezigheid van het biercafé. Volgens de omwonenden is sprake van een onaanvaardbare druk op het woon- en leefklimaat. De burgemeester heeft de exploitatievergunning verleend, maar daar voorschriften aan verbonden. Gollem mag het horecabedrijf met terras exploiteren, maar de burgemeester heeft de openingstijd van het terras beperkt tot 23.00 uur in de avond ter bescherming van het woon- en leefklimaat. De openingstijd van de binnenruimte is niet beperkt. 1.1.    Tegen dit besluit hebben Gollem en de omwonenden [omwonende A] en [omwonende B] bezwaar gemaakt. Het bezwaar van Gollem richtte zich, voor zover in hoger beroep van belang, tegen de beperking van de openingstijd van het terras. De bezwaren van de omwonenden waren gericht op intrekking van de exploitatievergunning, althans beperking van de omvang van het maatwerkterras en verdere beperking van de openingstijd van het terras. De bezwaren van de omwonenden gaan over de overlast die zij van stemgeluid, afkomstig van het terras van het biercafé, ervaren. Deze overlast hebben zij niet ondervonden van het buurtcafé. De woonomgeving is rustig en er is weinig (auto)verkeer. Omdat het terras aan het water ligt, valt het geluid niet weg tegen omgevingsgeluiden. Het biercafé heeft een andere doelgroep dan het buurtcafé. Er komen nu grote groepen bezoekers van buiten de directe omgeving op het café af. Dit zorgt voor een toename van overlast en daarmee voor een onleefbare situatie, aldus de omwonenden. Naar aanleiding van de bezwaren heeft de Bezwaarschriftencommissie een advies uitgebracht. Uit het advies blijkt dat al tijdens het aanvraagtraject van de exploitatievergunning veel klachten over geluidsoverlast zijn binnengekomen. Door 43 bewoners is een zienswijze ingediend. Volgens de Bezwaarschriftencommissie dragen de verandering van de aard van de exploitatie en de verandering van doelgroep bij aan de overlast. Het terras is gelegen aan een rustige weg in een woonbuurt, waardoor het omgevingsgeluid laag is. Het is aannemelijk dat het risico op overlast daardoor groter wordt. Een terrasexploitatie van een biercafé met een maximale openingstijd tot 01.00 uur, respectievelijk 02.00 uur, is daarom niet passend op de locatie. Naar het oordeel van de Bezwaarschriftencommissie blijkt uit het dossier dat uitvoerig en zorgvuldig overleg is gevoerd met betrokken partijen en gemeentelijk adviseurs. Bij het besluit zijn de belangen van omwonenden en van Gollem betrokken. De beperking van de openingstijd van het terras is volgens de Bezwaarschriftencommissie niet onevenredig bezwarend, gelet op het beoogde doel van bescherming van het woon- en leefklimaat. 1.2.    De burgemeester heeft zich aangesloten bij dit advies. De burgemeester is bij het besluit om de exploitatievergunning te verlenen onder de beperking van de openingstijd van het terras tot 23.00 uur, gebleven. De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester op goede gronden tot dit besluit heeft kunnen komen. Van strijdigheid met de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 van Amsterdam (hierna: de APV) en Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376; hierna: de Dienstenrichtlijn) is geen sprake, aldus de rechtbank. Hoger beroep 2.       Gollem betoogt dat de beperking van de openingstijd van het terras in strijd is met de APV. Volgens de artikelen 3.14 en 3.15 en de toelichting daarbij, mag de burgemeester met zijn bevoegdheid om de openingstijd te beperken, niet lichtzinnig omgaan. De rechtbank heeft daarom ten onrechte overwogen dat de burgemeester redelijkerwijs heeft kunnen besluiten tot beperking van de openingstijd van het terras. Het gebruik van het terras van Gollem leidt niet tot ernstige aantasting van het woon- en leefklimaat. Er zijn namelijk geen objectieve redenen om aan te nemen dat sprake is van onaanvaardbare overlast die het woon- en leefklimaat nadelig beïnvloedt. Er zijn geen gegronde klachten bekend over het terras in relatie tot de openbare orde en/of het woon- en leefklimaat. Er zijn ook geen overtredingen geconstateerd. Het aantal klachten is volgens vaste rechtspraak bovendien niet bepalend voor de mate van overlast. De rechtbank is verder ten onrechte meegegaan met de stelling van de burgemeester dat het horecabedrijf van andere aard is dan het vorige horecabedrijf en dat dit een beperking van de sluitingstijd van het terras rechtvaardigt. Het terras zou meer luidruchtige bezoekers aantrekken, maar deze overweging berust niet op feitelijk bewijs. Er komen bovendien ook veel buurtbewoners op het biercafé af. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Andere horecabedrijven in de buurt mogen wel een terras na 23.00 uur exploiteren. Er bestaat geen noodzaak om voor het Entrepotdok, zonder nadere onderbouwing en in afwijking van andere horecabedrijven in de buurt, een uitzonderingssituatie te creëren op de algemene openingstijden in Amsterdam. Aan de vorige exploitant werd ook een terrasvergunning verleend zonder beperking van de openingstijd, terwijl de situatie in de buurt niet is gewijzigd. De rechtbank heeft ook ten onrechte overwogen dat het terras is gelegen in een relatief rustige woonbuurt. Het Entrepotdok is gelegen in het centrum van Amsterdam, op korte afstand van de IJ-tunnel, het Centraal Station en dierentuin Artis. Uit de uitspraak van de Afdeling van 24 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1457, waarin het ging om de weigering van een exploitatievergunning voor een terras aan het Entrepotdok, blijkt bovendien dat de burgemeester erkent dat de omgeving rond het Entrepotdok 64 ‘minder rustig is’. Verder zal de omgeving door een terras altijd enige geluidsoverlast ervaren en moeten accepteren. Dat is inherent aan het wonen in een binnenstad, zeker in Amsterdam. Daarbij heeft de raad van de gemeente Amsterdam in algemene zin al besloten dat het horecabedrijf en terras van Gollem voldoen aan de eisen die aan een goede ruimtelijke ordening moeten worden gesteld. Dat is immers geregeld in het bestemmingsplan. Daarnaast moet het horecabedrijf voldoen aan de regels van de APV en de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Daarom mocht Gollem er in het kader van de rechtszekerheid op vertrouwen dat de burgemeester consequent uitvoering zou geven aan de algemeen geldende regelgeving over exploitatievergunningen. Er is door de burgemeester ook onvoldoende rekening gehouden met de financiële belangen van Gollem. Gollem betoogt tot slot dat sprake is van willekeur. De willekeur is met name het gevolg van de open norm van het ‘woon- en leefklimaat’. Die norm is niet duidelijk, transparant en vooraf kenbaar uitgewerkt in een nadere toelichting of beleid. Dit is volgens Gollem in strijd met de Dienstenrichtlijn. Wettelijk kader 3.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Beperking van de openingstijd van terras 4.       De burgemeester kan op grond van de artikelen 3.11, 3.14 en 3.15 van de APV besluiten om de openingstijd van horecabedrijven te beperken. Dit kan als naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf. Daarbij houdt de burgemeester onder andere rekening met het karakter van de straat en de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen, de aard van het horecabedrijf en de spanning waaraan het woon- en leefklimaat ter plaatse al blootstaat. De burgemeester kan besluiten om de openingstijd voor een heel gebied te beperken, maar ook in een individueel geval, als daar aanleiding toe bestaat. Uit de toelichting bij artikel 3.14 van de APV volgt dat de in dat artikel genoemde openingstijden tijdstippen zijn waarop de exploitatie van een terras uiterlijk moet zijn beëindigd. Dat laat de ruimte om beleidskaders te scheppen waarin een nadere invulling wordt gegeven aan de gewenste sluitingstijd van terrassen in verschillende gebieden. Dat is gebeurd in de Stedelijke kaders voor terrassenbeleid. 4.1.    In de Stedelijke kaders voor terrassenbeleid wordt onderscheid gemaakt tussen uitgaansgebieden, woongebieden en gebieden die een gemengde functie hebben. In een uitgaansgebied prevaleert uitgaan boven wonen. Dat rechtvaardigt toepassing van de maximale sluitingstijd die op grond van artikel 3.14, tweede lid, van de APV kan worden vastgesteld. In een woongebied prevaleert wonen boven uitgaan. Dat houdt in dat de norm voor sluitingstijd van een zomerterras wordt gesteld op 23.00 uur en voor een winterterras op 20.00 uur. In een gemengd gebied dienen uitgaan en wonen met elkaar in balans te zijn. Dat houdt in dat de sluitingstijd van het terras afhangt van de specifieke lokale situatie. Voor gebieden waar geen sprake is van dreigende overlast wordt de norm voor zomerterrassen vastgesteld op 23.00 uur of later, maar uiterlijk tot 01.00 uur doordeweeks en 02.00 uur in het weekeinde. Voor winterterrassen geldt een uiterste sluitingstijd van 24.00 uur. Voor gebieden die kwetsbaar zijn voor overlast wordt de norm voor zomerterrassen gesteld op 23.00 uur en voor winterterrassen op 20.00 uur, of later wanneer dit op grond van maatwerkafspraken met omwonenden mogelijk is. 4.2.    In het Terrassenbeleid 2011, stadsdeel Centrum, staat onder paragraaf 5.12 ‘Geluidsoverlast’, dat bij het bepalen van geluidsniveaus het stemgeluid van bezoekers op een onverwarmd en onoverdekt terrein van het horecabedrijf buiten beschouwing blijft. Klachten over hinder van stemgeluid kunnen niet gemeten worden. In de APV kunnen daar ook geen normen over worden vastgesteld. Dat neemt volgens het Terrassenbeleid niet weg dat bij de vraag of een terrasvergunning verleend kan worden, beoordeeld zal worden of de situering van dat terras inbreuk maakt op het woon- en leefklimaat van die specifieke locatie. Op grond hiervan kan een terrasvergunning geweigerd worden of kunnen beperkende voorschriften aan de vergunning worden verbonden. Dit is mede afhankelijk van de te verwachten geluidssituatie op basis van mogelijke bezoekersaantallen, akoestische omstandigheden en achtergrondgeluid. De sluitingstijd van een terras kan worden beperkt indien de verwachting is dat een terras een te grote inbreuk maakt op het woon- en leefklimaat ter plaatse, als dit tot laat in de nacht wordt geëxploiteerd. Uit het Terrassenbeleid volgt dat dit kan worden bepaald voor individuele gevallen, maar ook per buurt, zoals is gebeurd in de Jordaan. 4.3.    Onder 4, 4.1 en 4.2 is omschreven met welke factoren de burgemeester rekening moet houden bij het gedeeltelijk weigeren van een exploitatievergunning. Onder 4.1 is omschreven welke sluitingstijden als uitgangspunt gelden voor verschillende soorten gebieden. Onder 4.2 is omschreven met welke specifieke omstandigheden rekening moet worden gehouden om te bepalen of vanwege het woon- en leefklimaat beperkende voorschriften aan een vergunning voor terrassen in het centrum kunnen worden verbonden. Dat een horecabedrijf op grond van het bestemmingsplan en een verleende omgevingsvergunning op de desbetreffende locatie is toegestaan, maakt niet dat bij een aanvraag om een exploitatievergunning niet op de hierboven omschreven wijze moet worden getoetst of het horecabedrijf geen nadelige invloed heeft op het woon- en leefklimaat. De eisen die het Activiteitenbesluit stelt aan de toegestane geluidsniveaus van een horecabedrijf staan ook niet aan een dergelijke beoordeling van de burgemeester in de weg. 4.4.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de burgemeester de openingstijd van het terras in redelijkheid heeft kunnen beperken tot 23.00 uur. Weliswaar bestaat voor het Entrepotdok geen apart beleid waarin de openingstijden van horecabedrijven zijn beperkt, maar de burgemeester heeft de beperking in overeenstemming met de APV en het geldende beleid vastgesteld. De burgemeester heeft namelijk gekeken naar de aard en situering van het horecabedrijf, het karakter van het Entrepotdok en de mogelijke bezoekersaantallen. Daarbij heeft de burgemeester in aanmerking kunnen nemen dat Gollem onderdeel is van een keten van speciaalbiercafés. De aard van het biercafé is daardoor anders dan het horecabedrijf dat voorheen in het pand was gevestigd. Het is aannemelijk dat Gollem als onderdeel van een keten die zich specialiseert in speciaalbieren meer klanten zal trekken, juist ook van buiten de buurt. Weliswaar functioneert Gollem ook als buurtcafé voor omwonenden, maar dat verhindert niet dat het karakter van het biercafé ook een andere, nieuwe doelgroep aantrekt. Het is aannemelijk dat het risico op overlast daardoor groter wordt. Verder is van belang dat het biercafé van Gollem is gelegen in een relatief rustige woonbuurt. Hoewel deze woonbuurt in het centrum van Amsterdam ligt, heeft de burgemeester zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het karakter van het Entrepotdok aanleiding geeft tot beperking van de openingstijd. Het terras van Gollem ligt aan een rustige weg met voornamelijk woningen. In de straat zijn relatief weinig andere horecabedrijven en er is vooral sprake van bestemmingsverkeer. Een dergelijk gebied kan worden aangemerkt als woongebied, waar wonen prevaleert boven uitgaan. Door de klachten en zienswijzen die zijn ingediend door verschillende omwonenden is het aannemelijk dat overlast wordt ondervonden van het terras. Uitgangspunt zal moeten zijn dat enige mate van geluidsoverlast, zeker wanneer die wordt veroorzaakt door stemgeluid, geaccepteerd moet worden in de binnenstad. De beoordeling gaat in dit geval dan ook over de vraag of de vestiging van het biercafé in deze woonbuurt, zonder beperkte openingstijden van het terras, leidt tot een niet meer aanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat. Alle omstandigheden moeten daarbij in samenhang worden beoordeeld. Dat heeft de burgemeester gemotiveerd gedaan. Anders dan Gollem stelt, is het niet noodzakelijk dat eerst overtredingen moeten zijn geconstateerd om tot het oordeel te komen dat het woon- en leefklimaat wordt of zal worden aangetast. Dat de burgemeester in de uitspraak van de Afdeling van 24 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1457, heeft erkend dat de omgeving rond het Entrepotdok 64 minder rustig is dan andere gedeelten van het Entrepotdok, baat Gollem niet. Het ging in die uitspraak immers om een exploitatievergunning voor een terras aan een ander gedeelte van het Entrepotdok die bovendien volledig was geweigerd. In die uitspraak werd een vergelijking met het Entrepotdok 64 gemaakt om aan te tonen waarom een terras op die locatie wél was toegestaan. En dat is nog steeds het geval, zij het met een beperkte openingstijd. De burgemeester heeft ook de financiële belangen van Gollem betrokken bij de belangenafweging. De burgemeester heeft daarbij redelijkerwijs kunnen betrekken dat de openingstijd van de binnenruimte niet is beperkt. De beperking van de openingstijd van het terras is daardoor niet onevenredig bezwarend.

6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 7.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. w.g. De Vries griffier Uitgesproken in het openbaar op 17 november 2021 582-973   BIJLAGE   Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Amsterdam gemeentelijke regelgeving op het gebied van openbare orde en veiligheid (Algemene Plaatselijke Verordening 2008) Artikel 3.11 Bijzondere weigeringsgronden […] 2. De burgemeester kan de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren als naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf, de openbare orde of de veiligheid nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf. 3. Bij de toepassing van de in het vorige lid genoemde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met: a. het karakter van de straat en de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen; b. de aard van het horecabedrijf; c. de spanning waaraan het woon- en leefklimaat ter plaatse reeds bloot staat; d. de wijze van bedrijfsvoering door de exploitant of de leidinggevende en e. het levensgedrag van de exploitant of leidinggevende. Artikel 3.14 Openingstijden terrassen […] 2. De burgemeester geeft in de exploitatievergunning voor een terras als tijdstip aan: a. in de periode van 1 maart tot 1 november uiterlijk 01.00 uur en in het weekend 02.00 uur; b. in de periode van 1 november tot 1 maart uiterlijk 24.00 uur. Artikel 3.15 Afwijkende openingstijden 1. De burgemeester kan in het belang van de openbare orde en het woon- en leefklimaat de openingstijden van het horecabedrijf beperken. […] Toelichting Artikel 3.11 Bijzondere weigeringsgronden […] Volgens het tweede lid kan de burgemeester de vergunning ook gedeeltelijk weigeren. Voorbeelden van een gedeeltelijke weigering zijn het niet vergunnen van een terras terwijl de exploitatie van het eigenlijke horecabedrijf geen bezwaren oproept of een beperking van de sluitingstijden als de openbare orde of het woon- en leefklimaat hiertoe aanleiding geven. […] Artikel 3.14 Openingstijden terrassen […] De tijdstippen die in het tweede lid worden genoemd, betreffen tijdstippen waarop de exploitatie van een terras uiterlijk moet zijn beëindigd. Dat laat de ruimte om beleidskaders te scheppen waarin een nadere invulling wordt gegeven aan de gewenste sluitingstijden van terrassen in verschillende gebieden. Dit is gebeurd in de op 30 november 2011 in de raad besproken Stedelijke beleidskaders voor terrassen, waarin onderscheid wordt gemaakt tussen woongebieden, uitgaansgebieden en gebieden die een gemengde functie hebben. Bij het beoordelen van de aanvraag voor het vergunnen van een nieuw terras moet de invloed daarvan op de straat en de buurt in de afweging worden betrokken. Dat kan resulteren in een eerdere sluitingstijd. […] Artikel 3.15 Afwijkende openingstijden De in het eerste lid bedoelde bevoegdheid kan bijvoorbeeld worden gebruikt in situaties waarin de openbare orde en het woon- en leefklimaat in een bepaald gebied tijdelijk ernstig te lijden hebben als gevolg van een aantal factoren waaronder de aanwezigheid van een bepaald bedrijf of de aanwezigheid van een aantal bedrijven. […]