ECLI:NL:RVS:2021:2437

201908028/1/A3. Datum uitspraak: 3 november 2021 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Amnesty International Afdeling Maastricht en anderen, gevestigd te Maastricht, en [appellant A], wonend te [woonplaats] (hierna tezamen en in enkelvoud: Amnesty International), appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 24 september 2019 in zaak nr. 18/742 in het geding tussen: Amnesty International en de burgemeester van Maastricht.

Bij besluit van 16 november 2017 heeft de burgemeester naar aanleiding van een kennisgeving van [appellant A] beperkingen en voorschriften aan de demonstratie van 19 november 2017 gesteld. Bij besluit van 30 november 2017 heeft de burgemeester naar aanleiding van een kennisgeving van [appellant A] beperkingen en voorschriften aan de demonstratie van 10 december 2017 gesteld. Bij besluit van 1 maart 2018 heeft de burgemeester het door Amnesty International tegen beide besluiten gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, de besluiten van 16 november 2017 en 30 november 2017 in zoverre herroepen en voor het overige ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 24 september 2019 heeft de rechtbank het door Amnesty International daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover het gaat om het flyerverbod, in zoverre het besluit van 1 maart 2018 vernietigd en in zoverre de besluiten van 16 november 2017 en 30 november 2017 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit. De rechtbank heeft het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft Amnesty International hoger beroep ingesteld. De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter videozitting behandeld op 15 juni 2020, waar Amnesty International, vertegenwoordigd door mr. J. Klaas, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigden], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M.C.W. Ploum, via een videoverbinding aan de zitting hebben deelgenomen.

1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Inleiding 2.       Op 12 november 2017 en 24 november 2017 heeft [appellant A] een kennisgeving gedaan over een demonstratie (hieronder wordt mede verstaan: betoging als bedoeld in artikel 2 van de Wet openbare manifestaties; hierna: de Wom) die op 19 november 2017, respectievelijk 10 december 2017 zou gaan plaatsvinden. In de kennisgeving over de demonstratie op 19 november 2017 heeft [appellant A] vermeld dat ten minste 200 personen zouden deelnemen en dat zij een route zouden lopen in het centrum van Maastricht tussen het Vrijthof en de Markt. In de kennisgeving over de demonstratie op 10 december 2017 heeft [appellant A] vermeld dat zij een route zouden lopen in het centrum van Maastricht tussen Plein 1992 en de Markt en dat ten minste 500 personen zouden deelnemen. De burgemeester heeft, onder meer en voor zover in hoger beroep nog van belang, op grond van artikel 5, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 2 van de Wom, in het belang van het verkeer aan de demonstraties het voorschrift verbonden dat de organisator van de demonstraties op eigen kosten ervoor moet zorgen dat twee gecertificeerde verkeersregelaars als bedoeld in artikel 1 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (hierna: het RVV 1990) de demonstraties begeleiden. Uitspraak van de rechtbank 3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het voorschrift dat de organisator verantwoordelijk is voor de inzet van twee gecertificeerde verkeersregelaars tijdens een demonstratie op eigen kosten niet een zodanige drempel opwerpt dat het recht op betoging onredelijk wordt beperkt. De burgemeester is op grond van de Wom bevoegd om een dergelijk voorschrift aan een demonstratie te verbinden en heeft dat ook in dit geval kunnen doen. Daaraan heeft de rechtbank het volgende ten grondslag gelegd. De verplichting om twee gecertificeerde verkeersregelaars de demonstraties te laten begeleiden, brengt weliswaar extra kosten voor de organisatie met zich, maar deze zijn niet zo hoog dat het daardoor onmogelijk wordt te demonstreren. Daarnaast biedt de Wom de grondslag om verkeersregelaars in te zetten als uit concrete omstandigheden blijkt dat het verkeersbelang als bedoeld in artikel 2 van die wet daarmee gediend is. Gezien het opgegeven aantal deelnemers aan de demonstraties en de gekozen route, waarbij de stoepen zeer smal zijn, tegen het verkeer in wordt gelopen en veel verkeer aanwezig is, is dat hier het geval. Verder kan het voorschrift de toets aan het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel doorstaan. Het voorschrift gaat niet verder dan nodig is om het doel van een veilig verloop van de demonstraties voor de deelnemers en het overige verkeer te bereiken en daarnaast zijn de kosten niet onevenredig. Hoger beroepgronden 4.       Amnesty International kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank. In hoger beroep verzet Amnesty International zich niet tegen de begeleiding van twee gecertificeerde verkeersregelaars tijdens de demonstraties als zodanig, maar is zij het er niet mee eens dat deze verplichting op haar rust, in plaats van op de burgemeester. Amnesty International betoogt, kort samengevat, dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester in het kader van artikel 2 van de Wom een organisator van een demonstratie kan verplichten tot de inzet van verkeersregelaars op eigen kosten en dat een organisator, gelet op het antwoord van de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de minister) op vragen van een lid van de Kamer (Aanhangsel Handelingen II 2001/02, nr. 770), een eigen verantwoordelijkheid heeft voor wat betreft het veilig verloop van een demonstratie. Volgens Amnesty International heeft de rechtbank verder ten onrechte de route van de demonstraties en het aantal deelnemers ten grondslag gelegd aan haar oordeel dat de burgemeester in dit geval heeft mogen verplichten tot de inzet van twee gecertificeerde verkeersregelaars. Ook heeft de rechtbank niet onderkend dat de inzet van twee verkeersregelaars op eigen kosten een zodanige drempel is om het recht op betoging te kunnen uitoefenen dat deze ontoelaatbaar moet worden geacht. Het voorschrift is daarom in strijd met artikel 11, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), aldus Amnesty International.

5.       Het recht op betoging is neergelegd in artikel 11, eerste lid, van het EVRM en artikel 9, eerste lid, van de Grondwet. Uit artikel 11, tweede lid, van het EVRM, volgt dat een beperking van het recht op betoging alleen is toegestaan als de beperking is voorzien bij de wet en die beperking in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Het vereiste van voorzienbaarheid bij de wet betekent dat de beperking een basis moet hebben in het nationale recht, de wettelijke bepaling kenbaar moet zijn voor de belanghebbende en dat de bepaling voorzienbaar moet zijn wat haar gevolgen betreft. Dit geldt zeker als het niet alleen gaat om het verbinden van voorschriften aan een betoging, maar om het van tevoren verbieden van een betoging. Artikel 9, eerste lid, van de Grondwet bepaalt dat het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. Uit artikel 9, tweede lid, van de Grondwet volgt dat de wet regels kan stellen aan een betoging ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3174, strekt de Wom onder meer tot het stellen van regels als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Grondwet. 5.1.    Zoals het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het Hof) eerder heeft overwogen (arrest van 20 februari 2003, ECLI:CE:ECHR:2003:0220JUD002065292, punt 56-57), is het recht op betoging een van de fundamenten van een democratische samenleving. De ruimte voor de overheid om beperkingen te stellen is daarom beperkt. De overheid moet het recht op betoging niet alleen waarborgen, maar zich ook onthouden van het nemen van indirecte maatregelen die de uitoefening van dat recht onredelijk beperken. Zo vormt de enkele omstandigheid dat het gewone leven, inclusief het verkeer, in enige mate wordt verstoord op zichzelf genomen nog geen rechtvaardiging voor het nemen van maatregelen. Het Hof heeft hierover overwogen dat elke demonstratie op een publieke plek het verkeer in enige mate zal storen en dat de overheid daarvoor een zekere tolerantie moet tonen. De reikwijdte daarvan hangt af van de omstandigheden van het geval en de mate waarin het verkeer wordt verstoord. Daarbij is het belangrijk dat de oranisator van een demonstratie zich houdt aan de regels die zijn gesteld om het vreedzame en veilige verloop van de demonstratie te waarborgen (arrest van 15 oktober 2015, ECLI:CE:ECHR:2015:1015JUD003755305, punt 155). 5.2.    Verder volgt uit de jurisprudentie van het Hof over artikel 11, eerste lid, van het EVRM, dat op de overheid een positieve verplichting rust om een demonstratie zoveel mogelijk te faciliteren en te beschermen. De verdragstaat is verplicht om preventieve en geschikte maatregelen te nemen teneinde het vreedzame verloop van een demonstratie en de veiligheid van burgers te beschermen, bijvoorbeeld door het reguleren van het verkeer om verstoringen te minimaliseren (arresten van 5 januari 2016, ECLI:CE:ECHR:2003:0220JUD002065292, punt 96, 15 oktober 2015, punt 159 en 160, en 5 december 2006, ECLI:CE:ECHR:2006:1205JUD007455201, punt 39). Dit is een inspanningsverplichting en geen resultaatverplichting. De verdragstaat heeft een grote beoordelingsvrijheid om te bepalen welke maatregelen redelijk en geschikt zijn (voormeld arrest van 15 oktober 2015, punt 159, en het arrest van  24 maart 2011, ECLI:CE:ECHR:2011:0324JUD002345802, punt 251). Slechts in uitzonderlijke gevallen, waarin bestuurlijke overmacht aan de orde is, kan een demonstratie worden verboden (arrest van 21 juni 1988, ECLI:CE:ECHR:1988:0621JUD001012682). 5.3.    Zoals hiervoor is overwogen, strekt de Wom onder meer tot het stellen van regels als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Gw. Uit artikel 5, eerste lid, van de Wom volgt dat de burgemeester alleen beperkingen en voorschriften aan een demonstratie kan stellen als een van de in artikel 2 van de Wom vermelde belangen dat vordert. Gelet op de tekst van artikel 5, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 2, komt aan de burgemeester zekere beoordelingsruimte toe en is het aan hem om aan de hand van de lokale omstandigheden een inschatting te maken of, en zo ja, welke beperkingen en voorschriften aan een demonstratie moeten worden gesteld ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1569, waaruit volgt dat beperkingen en voorschriften dienstig moeten zijn aan de in artikel 2 van de Wom vermelde belangen. De rechter moet vervolgens beoordelen of de burgemeester terecht bepaalde beperkingen en voorschriften aan een demonstratie heeft gesteld. 6.       Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, heeft de inzet van gecertificeerde verkeersregelaars bij een demonstratie op zichzelf als doel het verkeer rondom een demonstratie te begeleiden en daarmee de veiligheid van de deelnemers aan de demonstratie en van de overige verkeersdeelnemers te waarborgen. Weggebruikers zijn, gelet op artikel 82, eerste lid, a, van het RVV 1990 verplicht om de aanwijzingen van gecertificeerde verkeersregelaars op te volgen. De inzet van verkeersregelaars kan dan ook, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, dienstig zijn aan het belang van het verkeer, zoals genoemd in artikel 2 van de Wom. Dergelijke omstandigheden zijn bijvoorbeeld gelegen in het aantal deelnemers aan de demonstratie, de route of plaats van de demonstratie, de verkeerssituatie ter plaatse, de periode waarin of het tijdstip waarop de demonstratie wordt gehouden en de mate waarin de demonstratie het verkeer zal verstoren. Daarnaast kan de inzet van gecertificeerde verkeersregelaars ertoe leiden dat de route van een betoging niet hoeft te worden gewijzigd of de demonstratie op een ander dan het gewenste tijdstip moet plaatsvinden. 6.1.    Het verzekeren van de veiligheid van de weg en het beschermen van weggebruikers en passagiers als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a en b, van de Wegenverkeerswet is evenwel een overheidstaak. Uitgangspunt is dan ook dat de overheid verantwoordelijk is voor het vervullen van die taak en ook de kosten, die daarmee zijn gemoeid, voor haar rekening neemt. Voor dit oordeel vindt de Afdeling steun in de derde editie van de richtlijnen over de vrijheid om vreedzaam te betogen van de Europese Commissie voor Democratie door Recht van de Raad van Europa en de ‘Office for Democratic Institutions and Human Rights’ van de OVSE van 15 juli 2010. Deze editie vervangt de tweede waarop Amnesty International heeft gewezen. In de derde editie staat: "89. No financial charges should be levied on assembly organizers. Given the state’s duty to facilitate assemblies, and its general public order mandate, the authorities may not levy charges on assembly organizers for providing relevant services, including adequate and appropriate policing, medical services or health and safety provisions, such as street cleaning. Nor may it make facilitation of an assembly contingent on the payment of such charges. Imposing charges on assembly organizers may constitute a disproportionate prior restraint and may dissuade people from holding assemblies." Dat betekent echter niet dat deze verantwoordelijkheid nooit geheel of gedeeltelijk bij derden, zoals de organisator van een demonstratie, kan rusten. Denkbaar is bijvoorbeeld een samenloop van activiteiten waardoor een zodanig groot beroep wordt gedaan op de capaciteit die nodig is om deze overheidstaak te vervullen dat door bestuurlijke overmacht de betoging niet door kan gaan of niet op de gewenste locatie of het gewenste tijdstip kan plaatsvinden.

8.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover aangevallen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 1 maart 2018 van de burgemeester gegrond verklaren, voor zover dat ziet op het voorschrift dat de organisator van de demonstraties voor eigen rekening twee gecertificeerde verkeersregelaars moet inzetten. Dat besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en moet worden vernietigd voor zover het gaat om dat voorschrift. De burgemeester moet in zoverre een nieuw besluit nemen op het bezwaar van Amnesty International, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. 9.       De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.        verklaart het hoger beroep gegrond; II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 24 september 2019 in zaak nr. 18/742, voor zover die gaat over de voorwaarde dat de organisator van de demonstraties voor eigen rekening twee gecertificeerde verkeersregelaars moet inzetten; III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond; IV.     vernietigt het besluit van de burgemeester van Maastricht van 1 maart 2018, kenmerk 17-0555BB, voor zover dat gaat over het voorschrift dat de organisator van de demonstraties voor eigen rekening twee gecertificeerde verkeersregelaars moet inzetten; V.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; VI.     veroordeelt de burgemeester van Maastricht tot vergoeding van bij Amnesty International Afdeling Maastricht en anderen, en [appellant A],  in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.496,00 (zegge: duizendvierhonderd en zesennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; VII.     gelast dat de burgemeester van Maastricht aan Amnesty International Afdeling Maastricht en anderen, en [appellant A], het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan. Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier. w.g. Verheij voorzitter       w.g. Van Tuyll van Serooskerken griffier Uitgesproken in het openbaar op 3 november 2021 689-290.   BIJLAGE   Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden Artikel 11 1. Een ieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen. 2. De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat. Grondwet Artikel 9 1. Het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. 2. De wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Wet openbare manifestaties Artikel 2 De bij of krachtens de bepalingen uit deze paragraaf aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging, kunnen slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Artikel 5 1. De burgemeester kan naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen stellen of een verbod geven. […] 3. Een voorschrift, beperking of verbod kan geen betrekking hebben op de inhoud van hetgeen wordt beleden, onderscheidenlijk van de te openbaren gedachten of gevoelens. 4. Beschikkingen als bedoeld in het eerste lid worden zo spoedig mogelijk bekendgemaakt aan degene die de kennisgeving heeft gedaan. Algemene Plaatselijke Verordening voor de gemeente Maastricht 2006 Artikel 2.1.2.2 Kennisgeving betogingen op openbare plaatsen 1. Degene die het voornemen heeft op een openbare plaats een betoging te houden, moet daarvan voor de openbare aankondiging ervan en ten minste 48 uur voordat de betoging zal worden gehouden, schriftelijk kennis geven aan de burgemeester, met inachtneming van hetgeen in artikel 2.1.2.4, eerste lid, hierover is bepaald. 2. Onder openbare plaats wordt verstaan: een plaats als bedoeld in artikel 1, eerste lid, juncto tweede lid van de Wet openbare manifestaties, te weten een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek. Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 Artikel 1 In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: […] Verkeersregelaar: persoon als bedoeld in artikel1, onderdeel i, van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer; […].