ECLI:NL:RVS:2021:1060

202002413/1/A3. Datum uitspraak: 19 mei 2021 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Auto Import Trading B.V. (hierna: Import Trading), gevestigd in Nijkerk, en anderen, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 30 maart 2020 in zaken nrs. 19/854, 19/2301, en de zaaknummers vermeld in bijlage 1 bij die uitspraak, in het geding tussen: Auto Import Trading en anderen en de landelijk directeur, dan wel de algemeen directeur, van de Belastingdienst (hierna: de directeur). Bij besluit van 3 augustus 2018 heeft de directeur bijstand of vertegenwoordiging door [juridisch adviseur] met ingang van 6 augustus 2018 voor een duur van 3 maanden geweigerd. Bij besluiten van 21 december 2018 heeft de directeur de door Import Trading en anderen tegen het besluit van 3 augustus 2018 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij besluit van 25 april 2019 heeft de directeur bijstand of vertegenwoordiging door [juridisch adviseur] met ingang van 1 mei 2019 voor een duur van 6 maanden geweigerd. Bij besluiten van 12 augustus 2019 heeft de directeur de door Import Trading en anderen tegen het besluit van 25 april 2019 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 30 maart 2020 heeft de rechtbank: - de beroepen van de [besloten vennootschap onder firma] en de erven van [persoon A] tegen de besluiten van 21 december 2018 en 12 augustus 2019 niet-ontvankelijk, en - de overige beroepen tegen die besluiten ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben Import Trading en anderen hoger beroep ingesteld. De directeur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Import Trading en anderen en de directeur hebben ieder voor zich een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 februari 2021, waar Import Trading en anderen, vertegenwoordigd door [juridisch adviseur], en de directeur, vertegenwoordigd door mr. J.P. Heinrich, mr. M. de Wit, beiden advocaten te Den Haag, mr. A.J. van Lohuizen en J.J.G. Claassens, zijn verschenen. 4.7. Uit artikel 8:54 van de Awb volgt dat de bestuursrechter het onderzoek kan sluiten zonder dat er een zitting heeft plaatsgevonden indien voortzetting van het onderzoek niet nodig is. De rechtbank heeft die bepaling niet toegepast en op 30 januari 2020 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Voor het oordeel dat de rechtbank, gelet op artikel 8:54 van de Awb, ten onrechte in één uitspraak beroepen niet-ontvankelijk respectievelijk ongegrond heeft verklaard, is geen grond. Het betoog slaagt niet. Heffen van griffierecht 4.8. Uit artikel 8:41, derde lid, eerste volzin, van de Awb volgt dat indien een beroepschrift tegen twee of meer samenhangende besluiten is gericht of een beroepschrift van twee of meer indieners tegen hetzelfde besluit is gericht, eenmaal griffierecht is verschuldigd. Voor toepassing van artikel 8:41, derde lid, van de Awb is vereist dat één beroepschrift is ingediend. Omdat Import Trading en anderen ieder afzonderlijk een beroepschrift hebben ingediend, heeft de rechtbank terecht van iedere appellant griffierecht geheven. Het betoog slaagt niet. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2021 629. BIJLAGE Handvest van de grondrechten van de Europese Unie Artikel 11 (De vrijheid van meningsuiting en van informatie) 1. Eenieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te hebben en de vrijheid kennis te nemen en te geven van informatie of ideeën, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Artikel 17 (Het recht op eigendom) 1. Eenieder heeft het recht de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen, in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken. Niemand mag zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist. Artikel 47 (Recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht) Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden. Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen. Rechtsbijstand wordt verleend aan degenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken, voor zover die bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen. Artikel 51 1. De bepalingen van dit Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden en met inachtneming van de grenzen van de bevoegdheden zoals deze in de Verdragen aan de Unie zijn toegedeeld. Artikel 52 (Reikwijdte en uitlegging van de gewaarborgde rechten en beginselen) 1. Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Algemene wet bestuursrecht Artikel 2:2 1. Het bestuursorgaan kan bijstand of vertegenwoordiging door een persoon tegen wie ernstige bezwaren bestaan, weigeren. 2. De belanghebbende en de in het eerste lid bedoelde persoon worden van de weigering onverwijld schriftelijk in kennis gesteld. 3. Het eerste lid is niet van toepassing ten aanzien van advocaten. Artikel 8:41 […] 3. Indien het een beroepschrift tegen twee of meer samenhangende besluiten dan wel van twee of meer indieners tegen hetzelfde besluit betreft, is eenmaal griffierecht verschuldigd. Artikel 8:54 1. Totdat partijen zijn uitgenodigd om op een zitting van de bestuursrechter te verschijnen, kan de bestuursrechter het onderzoek sluiten, indien voortzetting van het onderzoek niet nodig is, omdat: a. de bestuursrechter kennelijk onbevoegd is, b. het beroep kennelijk niet-ontvankelijk is, c. het beroep kennelijk ongegrond is, of d. het beroep kennelijk gegrond is. Besluit fiscaal bestuursrecht 5. Weigeren gemachtigde (artikel 2:2 Awb) 1. De Awb geeft in artikel 2:2 aan het bestuursorgaan de mogelijkheid een gemachtigde te weigeren. De Belastingdienst maakt van die bevoegdheid slechts in uitzonderingsgevallen gebruik. Te denken valt aan gevallen van evidente en ernstige ondeskundigheid. Ook kan het gaan om gemachtigden die herhaaldelijk de normale gang van zaken verstoren, eventueel door met geweld te dreigen of tegen wie vermoedens bestaan van het begaan van strafbare feiten. 2. De bevoegdheid om een gemachtigde te weigeren wordt uitsluitend uitgeoefend door de directeuren en hun plaatsvervangers bij de Belastingdienst. 3. Tegen de beschikking tot weigering is op grond van de Awb bezwaar mogelijk bij een landelijk directeur, waarna beroep mogelijk is bij de Rechtbank, sector bestuursrecht. Inleiding 1. Het juridisch toetsingskader is vermeld in de bijlage, die deel van deze uitspraak uitmaakt. 2. [juridisch adviseur] werkt als juridisch adviseur en verleent rechtsbijstand aan cliënten in geschillen met de Belastingdienst over de BPM (belasting personenauto’s en motorrijwielen). [juridisch adviseur] is door Import Trading en anderen gemachtigd om namens hen in procedures tegen de Belastingdienst op te treden. Omdat [juridisch adviseur] zich volgens de Belastingdienst regelmatig schuldig heeft gemaakt aan onacceptabel gedrag tegenover medewerkers van de Belastingdienst, heeft de directeur [juridisch adviseur] geweigerd als gemachtigde voor een periode van eerst 3 en daarna nog eens 6 maanden. Volgens Import Trading en anderen is deze weigering op grond van artikel 2:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in strijd met de grondrechten vervat in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest). Bij brief van 8 december 2016 heeft de Belastingdienst [juridisch adviseur] bericht dat communicatie niet meer per e-mail of fax, maar alleen per post mogelijk is. Daaraan heeft de Belastingdienst ten grondslag gelegd dat hij al geruime tijd vaak met de Belastingdienst communiceert en in de communicatie met medewerkers van de Belastingdienst denigrerende en intimiderende opmerkingen maakt, hen onheus bejegent en hen persoonlijk gerechtelijke procedures in het vooruitzicht stelt als zij niet handelen zoals hij dat juist acht. Hoewel de Belastingdienst [juridisch adviseur] diverse keren heeft laten weten dat deze wijze van communiceren niet acceptabel is, blijft hij volharden. De Belastingdienst wil met de nieuwe werkwijze de communicatie met [juridisch adviseur] stroomlijnen en een normale wijze van communiceren bewerkstelligen. Bij brief van 15 juni 2018 heeft de Belastingdienst [juridisch adviseur] een waarschuwing gegeven. In die brief staat dat medewerkers van de Belastingdienst uitlatingen van [juridisch adviseur] in zijn correspondentie als beledigend, intimiderend en bedreigend ervaren. In de brief worden passages in brieven van [juridisch adviseur] weergegeven waaruit blijkt dat hij zich op die wijze uitlaat. [juridisch adviseur] ontregelt volgens de Belastingdienst daarmee werkprocessen, nu medewerkers daardoor hun werkzaamheden niet naar behoren kunnen verrichten. Bij besluit van 3 augustus 2018 heeft de directeur [juridisch adviseur] voor een periode van 3 maanden als gemachtigde van alle belanghebbenden die hij vertegenwoordigt bij de Belastingdienst geweigerd. Er zijn ernstige bezwaren tegen hem, nu hij zich naar een medewerker van de Belastingdienst opnieuw ontoelaatbaar heeft uitgelaten. Die uitlatingen zijn volgens de Belastingdienst neergelegd in een beroepschrift van 2 juli 2018 en een e-mail van 18 juli 2018. Dit besluit is in bezwaar gehandhaafd. Bij brief van 21 december 2018 heeft de Belastingdienst [juridisch adviseur] opnieuw een waarschuwing gegeven wegens nieuwe ontoelaatbare uitingen. Zo heeft hij volgens de Belastingdienst opnieuw bedreigingen geuit aan een medewerker van de Belastingdienst. [juridisch adviseur] is daarbij in de gelegenheid gesteld met de Belastingdienst in gesprek te gaan. Bij het op 12 augustus 2019 in bezwaar gehandhaafde besluit van 25 april 2019 heeft de directeur [juridisch adviseur] voor een periode van 6 maanden als gemachtigde geweigerd, omdat hij zich in een pleitnota van 12 maart 2019 bij de rechtbank Noord-Nederland naar een medewerker van de Belastingdienst op een ontoelaatbare wijze heeft uitgelaten. Import Trading en anderen kunnen zich niet verenigen met de weigering van [juridisch adviseur] als gemachtigde, omdat zij zijn beperkt in hun vrije keuze van een gemachtigde. Aangevallen uitspraak 3. De rechtbank heeft het beroep van [besloten vennootschap onder firma] niet-ontvankelijk verklaard, omdat het gericht is tegen een besluit dat niet vatbaar is voor beroep. Het beroep dat beweerdelijk namens de erven van [persoon A] is ingesteld, is niet-ontvankelijk verklaard, omdat de rechtbank op basis van de machtiging niet heeft kunnen vaststellen dat het beroep namens de erven is ingediend. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de overwegingen in haar uitspraak van 30 maart 2020, in zaak nrs. 19/35 en 19/2823, geen grond gezien voor het oordeel dat Import Trading en anderen ten onrechte niet zijn gehoord. Ook heeft de rechtbank geen grond gezien om artikel 2:2, eerste lid, van de Awb onverbindend te verklaren wegens strijd met de artikelen 11, 17 of 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest). Verder heeft de directeur, hoewel de vraag of belanghebbenden onevenredig worden benadeeld door de weigering geen beoordelingscriterium is en de directeur die vraag daarom ten onrechte van belang heeft geacht, zich volgens de rechtbank op het standpunt mogen stellen dat Import Trading en anderen niet in hun verdediging zijn geschaad. Hoger beroep 4. Import Trading en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 2:2, eerste lid, van de Awb onverbindend is. De beperkingen die met deze bepaling mogelijk worden gemaakt, zijn in strijd met de artikelen 11, 17 en 47 van het Handvest. De rechtbank heeft niet onderkend dat de beperkingen niet evenredig en dus niet in overeenstemming zijn met artikel 52, eerste lid, van het Handvest. De rechtbank was op grond van artikel 267 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie gehouden om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) over de uitleg van die bepalingen, omdat daarover onduidelijkheid bestaat. Als die vragen niet worden gesteld, dan gelden daarvoor zware motiveringseisen. Verder heeft de rechtbank, gelet op artikel 8:54 van de Awb, ten onrechte in één uitspraak beroepen onderscheidenlijk niet-ontvankelijk en ongegrond verklaard. Ook heeft de rechtbank ten onrechte voor elk beroepschrift griffierecht geheven. Omdat alle beroepen zijn gericht tegen hetzelfde besluit had de rechtbank op grond van artikel 8:41, derde lid, van de Awb slechts één keer griffierecht mogen heffen, aldus Import Trading en anderen. Toepasselijkheid Handvest 4.1. Op grond van artikel 51, eerste lid, van het Handvest zijn de bepalingen van dat Handvest alleen gericht tot de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. [juridisch adviseur] verricht zijn juridische diensten vanuit zijn in Nederland gevestigde bedrijven. Hij treedt als gemachtigde bij de Belastingdienst op voor Import Trading en anderen, die in Nederland woonachtig of gevestigd zijn met uitzondering van [appellant A], die in België woont. Voor zover het gaat om de appellanten die in Nederland woonachtig of gevestigd zijn, wordt het recht op vrij verkeer van diensten door de weigeringen als gemachtigde niet beperkt. Voor zover het om [appellant A] gaat, wordt [juridisch adviseur] wel in dat recht beperkt. In zoverre gaat het om een situatie die binnen de werkingssfeer van het vrij verkeer van diensten valt en wordt het recht van de Unie ten uitvoer gebracht in de zin van artikel 51, eerste lid, van het EU Handvest (vergelijk het arrest van het Hof van 30 april 2014, Pfleger, ECLI:EU:C:2014:281). Anders dan de directeur heeft betoogd, valt deze zaak daarom in zoverre binnen de werkingssfeer van het Handvest. Verenigbaarheid van artikel 2:2 van de Awb met het Handvest 4.2. In artikel 2:2, eerste lid, van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan bijstand of vertegenwoordiging door een persoon tegen wie ernstige bezwaren bestaan, kan weigeren. In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:2 van de Awb (Kamerstukken II, nr. 3, 21 221, pagina 50) staat dat het bestuursorgaan van zijn bevoegdheid om bijstand of vertegenwoordiging van een persoon tegen wie ernstige bezwaren bestaan te weigeren slechts in uitzonderlijke gevallen gebruik mag maken. Dit is tot uitdrukking gebracht door de voorwaarde van het bestaan van ernstige bezwaren. Deze bezwaren kunnen van uiteenlopende aard zijn. 4.6. Het betoog over de onverenigbaarheid van artikel 2:2 van de Awb met de artikelen 11, 17 en 47 van het Handvest slaagt niet. Er bestaat gelet op het arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 10, geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen, omdat er redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de wijze waarop de opgeworpen vragen over het Handvest moet worden beantwoord. 5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. 5.1. De directeur hoeft geen proceskosten te vergoeden. Gedacht kan worden aan gevallen van evidente en ernstige ondeskundigheid. Ook kan worden gedacht aan gemachtigden die herhaaldelijk de normale gang van zaken, eventueel onder bedreiging van geweld, verstoren. Het bestuursorgaan mag van zijn bevoegdheid in geen geval gebruik maken om zich van een bekwame en daardoor lastige tegenstander te ontdoen. Verwacht mag worden dat bestuursorganen zich van hun verantwoordelijkheid terdege bewust zullen zijn en slechts in het uiterste geval tot weigering over zullen gaan, aldus de geschiedenis. De Afdeling beoordeelt hierna of de regeling van artikel 2:2 van de Awb verenigbaar is met de artikelen 11, 17 en 47 van het Handvest. Verenigbaarheid van artikel 2:2 van de Awb met artikel 11 Handvest (vrijheid van meningsuiting) 4.3. In artikel 11, eerste lid, van het Handvest is bepaald dat eenieder recht op vrijheid van meningsuiting heeft. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. De vrijheid en de pluriformiteit van de media worden geëerbiedigd. Artikel 11 van het Handvest correspondeert volgens de Toelichting bij het Handvest met artikel 10 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) (zie het arrest van het Hof 29 juli 2019, Spiegel Online GmbH, ECLI:EU:C:2019:625, punt 57). Gelet op het bepaalde in artikel 52, derde lid, van het Handvest, betekent dit, dat de inhoud en reikwijdte van deze bepalingen van het Handvest dezelfde zijn als die welke er door het EVRM aan worden toegekend. De Afdeling is van oordeel dat het weigeren op grond van artikel 2:2, eerste lid, van de Awb geen inmenging vormt in de vrijheid van meningsuiting en daarom niet door artikel 10, eerste lid, EVRM wordt bestreken. Indachtig de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (Piermont tegen Frankrijk, arrest van 27 april 1995, zaak nrs. 15773/89 en 15774/89, ECLI:CE:ECHR:1995:0427JUD001577389) is daarbij van belang dat het weigeren op grond van artikel 2:2, eerste lid, van de Awb niet specifiek bedoeld is om de vrijheid van meningsuiting te beperken. Het blijft [juridisch adviseur] vrij staan om zijn mening te uiten tegenover de overheid (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:98). Verenigbaarheid van artikel 2:2 van de Awb met artikel 17 Handvest (recht op eigendom) 4.4. In artikel 17 van het Handvest is het recht op eigendom neergelegd. Volgens vaste rechtspraak van het Hof betreft de bij dat artikel verleende bescherming niet de bescherming van louter commerciële belangen of kansen, waarvan de wisselvalligheid wezenlijk is voor economische activiteiten. De door deze bepaling geboden bescherming heeft betrekking op alle rechten met een vermogenswaarde waaruit vanuit het oogpunt van de rechtsorde een verworven rechtspositie voortvloeit op basis waarvan deze rechten door en ten gunste van de houder ervan autonoom kunnen worden uitgeoefend (zie het arrest van het Hof van 24 september 2020, YS, ECLI:EU:C:2020:753, punt 90). De Afdeling overweegt dat voor zover het weigeren van een gemachtigde tot verlies van waarde van een onderneming leidt, het daarbij louter gaat om commerciële belangen of kansen, waarvan de wisselvalligheid wezenlijk is voor economische activiteiten en niet om een recht dat autonoom kan worden uitgeoefend. Artikel 17, eerste lid, van het Handvest is daarom niet van toepassing. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat artikel 2:2, eerste lid, van de Awb met artikel 17 van het Handvest onverenigbaar is. Verenigbaarheid van artikel 2.2 van de Awb met artikel 47 Handvest (recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht) 4.5. Verder heeft de rechtbank, voor zover een besluit tot weigering als gemachtigde een beperking zou opleveren van het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht terecht geoordeeld dat die beperking op grond van artikel 52, eerste lid, van het Handvest kan worden gerechtvaardigd. Zoals het Hof heeft overwogen in het arrest van 26 juli 2017, Sacko, ECLI:EU:C:2017:591, zijn grondrechten zoals de eerbiediging van de rechten van de verdediging niet absoluut, maar kunnen zij onderhevig zijn aan beperkingen als deze daadwerkelijk beantwoorden aan doelstellingen van algemeen belang die met de in het geding zijnde maatregel worden nagestreefd, en uit het oogpunt van het nagestreefde doel geen onduldbare ingreep vormen waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast. In dit verband overweegt de Afdeling dat de bevoegdheid om vertegenwoordiging te weigeren, is neergelegd in artikel 2:2, eerste lid, van de Awb, zodat die beperking bij wet is voorzien. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:2 van de Awb volgt dat aan de bevoegdheid om bijstand of vertegenwoordiging te weigeren door een persoon tegen wie ernstige bezwaren bestaan het waarborgen van een goed en ordentelijk procesverloop als dwingende reden van algemeen belang ten grondslag ligt. Voor het oordeel dat die bevoegdheid niet geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken, ziet de Afdeling geen grond. Ook gaat de regeling van artikel 2:2, eerste lid, van de Awb niet verder dan voor het bereiken van dat doel noodzakelijk is, omdat slechts in uitzonderlijke gevallen en in het uiterste geval van die bevoegdheid gebruik mag worden gemaakt. De wezenlijke inhoud van dat recht wordt geëerbiedigd, omdat belanghebbenden van de weigering op grond van artikel 2:2, tweede lid, van de Awb onverwijld schriftelijk in kennis worden gesteld, zodat zij zich door een ander persoon kunnen laten bijstaan of vertegenwoordigen. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat artikel 2:2, eerste lid, van de Awb wegens strijd met artikel 47 van het Handvest onverenigbaar is.