ECLI:NL:RVS:2020:2114

201905153/1/A3. Datum uitspraak: 2 september 2020 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Stichting Animal Rights, gevestigd te Arnhem, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 23 mei 2019 in zaken nrs. 18/4690,18/4694 en 18/4695 in het geding tussen: Stichting Animal Rights en het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.

Bij besluit van 29 maart 2018 heeft het college aan stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland (hierna: de Faunabeheereenheid) op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) ontheffing verleend voor het vangen en doden met gebruik van CO2 van de grauwe gans en de verwilderde, gedomesticeerde en/of hybride gans in al zijn verschijningsvormen in de 0 - 20 kilometer zone rondom Schiphol. Bij datzelfde besluit heeft het college aan de Faunabeheereenheid op grond van de Wnb ontheffing verleend voor het vangen en doden met gebruik van CO2 van de brandgans, de Canadese gans, de kolgans, de Indische gans en de nijlgans in de 0 - 10 kilometer zone rondom Schiphol. Bij besluit van 19 september 2018 heeft het college het door Animal Rights daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 23 mei 2019 heeft de rechtbank het door Animal Rights daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft Animal Rights hoger beroep ingesteld. Het college en de Faunabeheereenheid hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Animal Rights en het college hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 maart 2020, waar Animal Rights, vertegenwoordigd door mr. M. van Duijn, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.A. Schoordijk BA en M. van Leeuwen-Schouten, zijn verschenen. Ook de Faunabeheereenheid, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], is ter zitting verschenen.

1.    Het relevante juridische kader, waaronder Richtlijn 2009/147/EG van het Europees parlement en de raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010 L 20/7; hierna: Vogelrichtlijn) en de Wnb, is opgenomen in een bijlage. De bijlage is onderdeel van deze uitspraak. Voorgeschiedenis 2.    Schiphol ligt in de gemeente Haarlemmermeer. In deze gemeente en in het gebied rondom deze gemeente zijn veel ganzen aanwezig. Verschillende soorten ganzen broeden in de omgeving van Schiphol en brengen daar hun jongen groot. Deze ganzen, maar ook ganzen van elders, foerageren - dat is het zoeken en vinden van voedsel - onder andere op recent geoogste graanakkers in de Haarlemmermeer. De ganzen die in het gebied rondom Schiphol broeden zijn zomerganzen, die het hele jaar min of meer in hetzelfde gebied verblijven. Dat zijn bijvoorbeeld grauwe ganzen, soepganzen, nijlganzen, Canadese ganzen, kolganzen en Indische ganzen. Verder komen veel ganzen vanuit andere landen naar Nederland om te overwinteren. Dat zijn winterganzen. Winterganzen zijn bijvoorbeeld kolganzen, brandganzen en grauwe ganzen en een aantal van deze ganzen verblijft gedurende de winter ook in het gebied rondom Schiphol. 2.1.    In de avond van 6 juni 2010 kwam een Boeing van luchtvaartmaatschappij Royal Air Maroc bij Schiphol in botsing met een groep vogels. De Onderzoeksraad voor Veiligheid heeft dat incident onderzocht en daarover het rapport "Noodlanding na vogelaanvaring; Boeing 737-4B6, Amsterdam Schiphol Airport 6 juni 2010" uitgebracht. Uit dat rapport volgt dat het aantal vogels rondom Schiphol dat een risico vormt voor de vliegveiligheid in de tien jaar voorafgaand aan het incident bijna is verdubbeld. Dat geldt in het bijzonder voor het aantal ganzen. Volgens het rapport bestaat internationaal en nationaal al lange tijd algemene overeenstemming over een aanpak voor het beperken van het risico van vogelaanvaringen. Die aanpak bestaat uit vier aandachtsgebieden te weten i) populatiereductie, ii) beperking van foerageergebieden in de omgeving van de luchthaven, iii) beperking van rust- en broedgebieden in de omgeving van de luchthaven en iv) technische maatregelen gericht op radardetectie van vogels en vogelbewegingen. Omdat drie van de vier aandachtsgebieden pas op lange termijn effect hebben, is populatiereductie voor de korte termijn de enige mogelijke maatregel, aldus het rapport. 2.2.    Naar aanleiding van het rapport van de Onderzoeksraad is de Nederlandse Regiegroep Vogelaanvaringen gestart met een aanpak om het risico op vogelaanvaringen rond Schiphol te verminderen. Op 16 april 2012 heeft een aantal partijen, waaronder Schiphol, het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer, de colleges van gedeputeerde staten van Noord-Holland, Zuid-Holland en Utrecht en de Staat der Nederlanden, het ‘Convenant reduceren risico volgelaanvaringen’ getekend. Verder heeft de Faunabeheereenheid een "Ganzenbeheerplan omgeving Schiphol" laten opstellen, als onderdeel van het beleid om de veiligheid voor de luchtvaart te verbeteren door het aantal ganzen rond Schiphol te laten dalen. De looptijd van dat plan was vijf jaar (2013 - 2018). 2.3.    In maart 2016 is het "Convenant reduceren risico vogelaanvaringen Schiphol 2016 - 2018" getekend, een verlenging van het eerdere convenant. In het convenant 2016 - 2018 is een viersporenaanpak opgenomen. Het eerste spoor is het spoor techniek. In dat spoor zet de afdeling "Bird Control" van Schiphol onder andere in op de verdere ontwikkeling van een vogeldetectiesysteem (een radar). Het tweede spoor ziet op ruimtelijke ordening. Met dit spoor wordt ingezet op beperkingen voor het wijzigen van bestemmingen of grondgebruik op grond van het Luchthavenindelingbesluit Schiphol. Daarbij is een nieuwe Vogeltoets ontwikkeld om de vogelaantrekkende werking van ruimtelijke plannen te bepalen. Het derde spoor ziet op het beperken van foerageermogelijkheden voor ganzen. In het bijzonder worden binnen dit spoor maatregelen getroffen om graanresten na de graanoogst te verminderen, om zo het voedselaanbod te verminderen. Het vierde spoor houdt ten slotte populatiereductie, dus vermindering van het aantal ganzen, in. Dat betekent dat provincies en faunabeheereenheden een populatieomvang nastreven van grauwe ganzen binnen de 10 kilometer zone van Schiphol die overeenkomt met de stand van rond de eeuwwisseling en dat zij voor de overige ganzensoorten een zo laag mogelijke populatie nastreven. 2.4.    Omdat het eerdere Ganzenbeheerplan omgeving Schiphol voor een periode van vijf jaar gold, heeft de Faunabeheereenheid een nieuw Ganzenbeheerplan omgeving Schiphol 2018 - 2024 opgesteld en dat op 5 februari 2018 vastgesteld (hierna: Ganzenbeheerplan). Dit Ganzenbeheerplan is een nadere uitwerking van het vierde spoor, het spoor dat ziet op vermindering van het aantal ganzen. Het college heeft het Ganzenbeheerplan gedeeltelijk goedgekeurd. Het heeft goedkeuring onthouden aan het onderdeel "Beheer in de 10 - 20 km zone" voor zover dit onderdeel betrekking heeft op afschot en vangacties van de soorten kolgans, Canadese gans, brandgans, Indische gans en nijlgans. Uit artikel 3.17, tweede lid, van de Wnb volgt verder dat indien een ontheffing op grond van die bepaling aan de Faunabeheereenheid wordt verleend, zij overeenkomstig het daartoe vastgestelde en goedgekeurde faunabeheerplan handelt. Aangezien het Ganzenbeheerplan zo’n faunabeheerplan is, is het plan van belang bij de verlening en de uitvoering van een ontheffing op grond van de Wnb. 2.5.    De Faunabeheereenheid heeft vervolgens op basis van het Ganzenbeheerplan op 15 maart 2018 bij het college een ontheffing aangevraagd voor het vangen en doden van de brandgans, Canadese gans, soepgans, grauwe gans, Indische gans, kolgans en nijlgans. Zij heeft die ontheffing aangevraagd voor de duur van het Ganzenbeheerplan, te weten van 2018 - 2024. Besluitvorming 3.    Het college heeft de aanvraag van de Faunabeheereenheid gedeeltelijk ingewilligd. Bij besluit van 29 maart 2018 heeft het college ontheffing verleend voor het vangen en doden met gebruik van CO2 van de grauwe gans en de verwilderde, gedomesticeerde en/of hybride gans in al zijn verschijningsvormen in de 0 - 20 kilometer zone rondom Schiphol. Bij datzelfde besluit heeft het college ontheffing verleend voor het vangen en doden met gebruik van CO2 van de brandgans, de Canadese gans, de kolgans, de Indische gans en de nijlgans in de 0 - 10 kilometer zone rondom Schiphol. 3.1.    In het besluit van 29 maart 2018 heeft het college het standpunt ingenomen dat alle baankruisingen door ganzen in potentie een gevaar kunnen opleveren voor startende en landende vliegtuigen en dat een risico voor de vliegveiligheid bestaat vanwege het aantal baankruisingen. De noodzaak om de standpopulatie (de blijvende populatie) van ganzen in de risicovolle zone van 0 - 10 kilometer terug te brengen naar de in het Ganzenbeheerplan genoemde streefgetallen is daarmee nog altijd aanwezig, aldus het college. Het verminderen van de populatie ganzen in de 10 - 20 kilometer zone is alleen belangrijk indien de ganzen die in die zone voorkomen, zich verplaatsen naar en binnen de risicovolle zones en zich verspreiden in die zones. Voor de grauwe gans en de gedomesticeerde en/of hybride gans is uitvoering van populatiereductie in de gehele 0 - 20 kilometer zone volgens het college daarom geoorloofd. Voor de overige ganssoorten geldt dit niet. Het college heeft geconcludeerd dat de veiligheid van landende en vertrekkende vliegtuigen door botsingen met ganzen wordt geschaad. Verder heeft het college gesteld dat, hoewel voortgang is geboekt met de ontwikkeling van de eerste drie sporen, het nog steeds nodig is om de maatregelen in het vierde spoor van populatiereductie te blijven uitvoeren. Daarom is er geen andere bevredigende oplossing dan ook de maatregelen in het vierde spoor uit te voeren.

5.    Animal Rights voert in hoger beroep drie gronden aan. In de eerste plaats betoogt zij dat het Ganzenbeheerplan niet rechtsgeldig tot stand is gekomen, omdat het bestuur van de Faunabeheereenheid niet aan de wettelijke eisen voldoet. Ten tweede voldoet het Ganzenbeheerplan, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet aan de daaraan te stellen wetenschappelijke vereisten en mocht het ook om die reden niet aan de verlening van de ontheffingen ten grondslag worden gelegd. Ten slotte voert Animal Rights aan dat het vangen en doden van ganzen geen oplossing is voor het beweerdelijke probleem en dat de ontheffingen daarom niet noodzakelijk zijn in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer. Dat heeft de rechtbank ten onrechte niet ingezien, aldus Animal Rights. De Afdeling zal deze drie gronden achtereenvolgens beoordelen. i.    De samenstelling van het bestuur van de Faunabeheereenheid 6.    Animal Rights betoogt dat het bestuur van de Faunabeheereenheid niet voldoet aan de in de Wnb neergelegde eisen. Alle bestuursleden van de Faunabeheereenheid zijn jachthouders in de zin van de Wnb, terwijl uit artikel 3.12, tweede lid, van de Wnb volgt dat in het bestuur ook maatschappelijke organisaties moeten zijn vertegenwoordigd, die het doel behartigen van een duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren. Volgens Animal Rights volgt uit zowel een rechtshistorische als een teleologische interpretatie van deze bepaling dat de wetgever met de nieuwe regeling heeft beoogd het maatschappelijk draagvlak voor het faunabeheer te vergroten door faunabeheereenheden te verplichten om naast jachthouders ten minste twee maatschappelijke organisaties, niet zijnde organisaties van jachthouders, in hun besturen op te nemen. Omdat de leden van het bestuur van de Faunabeheereenheid allemaal (organisaties van) jachthouders zijn en daarom geen maatschappelijke organisaties in de zin van artikel 3.12, tweede lid, van de Wnb, is het Ganzenbeheerplan niet rechtsgeldig tot stand gekomen. Het mocht om die reden niet bij de verlening van de ontheffingen worden betrokken, aldus Animal Rights. 6.1.    In het bestuur van de Faunabeheereenheid zijn de volgende organisaties vertegenwoordigd: de Land- en tuinbouworganisatie Noord, de Nederlandse Jagersvereniging, de Nederlandse Organisatie voor Jacht en Grondbeheer, de Wildbeheereenheden in Noord-Holland, Hollands Particulier Grondbezit, Staatsbosbeheer, Stichting Landschap Noord-Holland, Vereniging Natuurmonumenten, Waternet en de Agrarische Collectieven Noord-Holland. Deze laatste organisatie bestaat uit vereniging De Lieuw, vereniging Water, Land en Dijken, gebiedscoöperatie Noord-Holland Zuid en de vereniging Hollands Noorden. De Agrarische Collectieven Noord-Holland en de terrein- beherende organisaties, zoals Natuurmonumenten en Staatsbosbeheer, zijn volgens het college organisaties, die het doel behartigen van een duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren. Animal Rights stelt dat deze organisaties ook jachthouder zijn in de zin van de Wnb en dat het bestuur daarom niet voldoet aan de wettelijk eisen, neergelegd in artikel 3.12, tweede lid, van de Wnb. De Afdeling volgt dat betoog niet. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, volgt uit de tekst van artikel 3.12, tweede lid, van de Wnb dat de maatschappelijke organisaties het doel behartigen van duurzaam wildbeheer in de regio waar de faunabeheereenheid werkzaam is. In het bestuur van de Faunabeheereenheid Noord-Holland zijn zulke maatschappelijke organisaties vertegenwoordigd. Anders dan Animal Rights stelt, kan uit de bedoeling van de wetgever, te weten een afdoende representatie van maatschappelijke organisaties die tot doel hebben om natuur en dier te beschermen, en de wetsgeschiedenis niet worden afgeleid dat de huidige samenstelling van het bestuur in strijd is met artikel 3.12, tweede lid, van de Wnb. Dat maatschappelijke organisaties per definitie niet ook jachthouder kunnen zijn, zoals Animal Rights betoogt, volgt niet uit bepalingen van de Wnb. Het oordeel van de rechtbank op dit punt is juist. 6.2.    Het betoog van Animal Rights faalt. ii.    Het Ganzenbeheerplan en de daarin opgenomen gegevens 7.    Volgens Animal Rights is het Ganzenbeheerplan verder onzorgvuldig tot stand gekomen, omdat het gegevens bevat die geen wetenschappelijk karakter hebben. Animal Rights stelt dat de primaire gegevens in tabel 1 en figuur 2 van het Ganzenbeheerplan afkomstig zijn van een bedrijf dat een zakelijk belang heeft bij het problematiseren van de aanwezigheid van ganzen rondom Schiphol, te weten Bird Control. Dit bedrijf heeft geen wetenschappelijk onderzoek verricht en is geen organisatie van wetenschappers. Het onderzoek waarmee over een periode van twaalf jaar gegevens zijn verzameld, heeft evenmin onder leiding van wetenschappers plaatsgevonden, aldus Animal Rights. Bovendien bevat het Ganzenbeheerplan geen informatie over de theoretische basis en methodologie van het onderzoek naar incidenten, vogelaanvaringen en baankruisingen. Definities zijn evenmin gegeven. Dit geldt ook voor de in opdracht van het college opgestelde analyse van Biometris van 30 mei 2018. Die analyse gaat, aldus Animal Rights, uit van dezelfde onwetenschappelijke gegevens. De grafiek op pagina 20 van het Ganzenbeheerplan die Biometris heeft gebruikt voor het vaststellen van het aantal baankruisingen bevat "visuele waarnemingen". Dat deze grafiek alleen het aantal baankruisingen betreft, blijkt niet uit de grafiek. Daarnaast stelt Animal Rights dat het Ganzenbeheerplan tegenstrijdigheden bevat en dat essentiële informatie ontbreekt om de tellingen van Bird Control te kunnen duiden. Zo roepen tabel 1 en figuur 2 vragen op. Ook in de in Bijlage C van het Ganzenbeheerplan opgenomen reactie van de Wetenschapscommissie valt te lezen dat tabellen en figuren met betrekking tot ganzenaantallen en uitgevoerde maatregelen niet altijd consistent van opzet zijn, dat ze soms ingewikkeld zijn en dat niet altijd duidelijk is op welke deelgebieden ze betrekking hebben. Animal Rights wijst ter ondersteuning van haar standpunt op de door haar overgelegde "Methodologische beschouwing van de wetenschappelijke kwaliteit van het Ganzenbeheerplan" van 13 februari 2020. Die Methodologische Beschouwing bevestigt, aldus Animal Rights, dat het Ganzenbeheerplan geen wetenschappelijk karakter heeft. Het Ganzenbeheerplan mocht dan ook niet worden gebruikt voor de verlening van de ontheffingen. Daarbij komt dat uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt dat bij de besluitvorming gebruik moet worden gemaakt van de best beschikbare wetenschappelijke informatie als basis voor de toepassing van de Vogelrichtlijn. De rechtbank heeft ten onrechte niet ingezien dat het college de ontheffingen niet op grond van het Ganzenbeheerplan mocht verlenen, aldus Animal Rights. 7.1.    Wat betreft het beoordelingskader in dit soort zaken, heeft het Hof van Justitie in het arrest van 21 juni 2018, ECLI:EU:C:2018:477, Commissie/Malta het volgende overwogen. De lidstaten waarborgen dat elke ingreep die de beschermde soorten raakt, slechts wordt toegestaan op basis van besluiten die steunen op een nauwkeurige en passende motivering waarin wordt verwezen naar de in artikel 9, leden 1 en 2, van de Vogelrichtlijn vermelde redenen, voorwaarden en vereisten. Dit is voorgeschreven, omdat het hier om een uitzonderingsregeling gaat die strikt moet worden uitgelegd en volgens welke de autoriteit die het besluit neemt voor elke afwijking moet bewijzen dat aan de gestelde voorwaarden is voldaan. In het arrest van 7 maart 1996, ECLI:EU:C:1996:86, Associazione Italiana per il WWF e.a., heeft het Hof van Justitie overwogen dat de afwijking van de in de Vogelrichtlijn neergelegde verbodsbepalingen moet voldoen aan nauwkeurig omschreven vormvoorwaarden, die tot doel hebben de afwijkingen tot het strikt noodzakelijke te beperken.

9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2020 581.   BIJLAGE   Richtlijn 2009/147/EG van het Europees parlement en de raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand Artikel 1 1. Deze richtlijn heeft betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grond gebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan. […]. Artikel 5 Onverminderd de artikelen 7 en 9 nemen de lidstaten de nodige maatregelen voor de invoering van een algemene regeling voor de bescherming van alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten; deze maatregelen omvatten met name de volgende verbodsbepalingen: a) een verbod om, ongeacht de gebruikte methode, opzettelijk de bedoelde vogels te doden of te vangen; […]. Artikel 9 1. De lidstaten mogen, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, om onderstaande redenen afwijken van de artikelen 5 tot en met 8: a) - […],    - in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer, […]. 2. In de in lid 1 bedoelde afwijkende bepalingen moet worden vermeld: a) voor welke soorten mag worden afgeweken; b) welke middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden zijn toegestaan; c) onder welke voorwaarden met betrekking tot het risico en onder welke omstandigheden van tijd en van plaats deze afwijkende maatregelen mogen worden genomen; d) welke autoriteit bevoegd is te verklaren dat aan die voorwaarden is voldaan, en te beslissen welke middelen, installaties of methoden mogen worden aangewend, binnen welke grenzen en door welke personen; e) welke controles zullen worden uitgevoerd. […]. Wet natuurbescherming Artikel 3.1 1. Het is verboden opzettelijk van nature in Nederland in het wild levende vogels van soorten als bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn te doden of te vangen. […]. Artikel 3.3 1. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van verboden als bedoeld in artikel 3.1 of artikel 3.2, zesde lid, ten aanzien van vogels van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van hun nesten, rustplaatsen of eieren. […]. 4. Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden: a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing; b. zij is nodig: […]; 2°. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer; […]. c. de maatregelen leiden niet tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort. […]. Artikel 3.12 1. Er zijn faunabeheereenheden die voor hun werkgebied een faunabeheerplan vaststellen. Het duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren, de bestrijding van schadeveroorzakende dieren door grondgebruikers en de uitoefening van de jacht geschieden overeenkomstig het faunabeheerplan. 2. Een faunabeheereenheid heeft de rechtsvorm van een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid of een stichting. In het bestuur van een faunabeheereenheid zijn in ieder geval de jachthouders uit het werkgebied van de faunabeheereenheid en maatschappelijke organisaties die het doel behartigen van een duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren in de regio waartoe het werkgebied van de faunabeheereenheid behoort, vertegenwoordigd. Op uitnodiging van het bestuur van de faunabeheereenheid kunnen vertegenwoordigers van andere dan de in de tweede volzin bedoelde maatschappelijke organisaties en wetenschappers op het gebied van faunabeheer deelnemen aan de vergaderingen van het bestuur en het bestuur adviseren. 3. Faunabeheereenheden stellen een of meer faunabeheerplannen vast voor hun werkgebied. […]. 7. Het faunabeheerplan behoeft de goedkeuring van gedeputeerde staten van de provincie waarin de faunabeheereenheid werkzaam is. […]. 9. Provinciale staten stellen bij verordening regels waaraan in hun provincie werkzame faunabeheereenheden en de door de faunabeheereenheid vastgestelde faunabeheerplannen voldoen. […]. Artikel 3.17 1. Ten behoeve van de beperking van de omvang van een populatie van vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, verlenen gedeputeerde staten ontheffing als bedoeld artikel 3.3, eerste, vierde en vijfde lid, 3.4, tweede lid, 3.8, eerste en vijfde lid, 3.9, tweede lid, of 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, indien deze beperking nodig is: a. ingeval van vogels: […]; 2°. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer; […]. 2. Een ontheffing als bedoeld in het eerste lid wordt verleend aan een faunabeheereenheid, die handelt overeenkomstig het daartoe vastgestelde en goedgekeurde faunabeheerplan. […]. Verordening faunabeheer Noord-Holland Artikel 2.2 1. In het bestuur van een faunabeheereenheid zijn tenminste vertegenwoordigd: a. agrariërs; b. particuliere grondeigenaren; c. verenigingen van jagers; d. minimaal twee maatschappelijke organisaties die het doel behartigen van een duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren; werkzaam binnen het werkgebied van de betreffende faunabeheereenheid. 2. De in het eerste lid, onderdeel d, bedoelde maatschappelijke organisaties hebben gezamenlijk minimaal twee zetels in het bestuur van de faunabeheereenheid. 3. Een faunabeheereenheid nodigt in ieder geval de volgende organisaties uit bij haar vergaderingen aanwezig te zijn en hen te adviseren: a. Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Dieren b. Stichting De Faunabescherming c. Vogelbescherming Nederland. Artikel 3.4.1 1. Een faunabeheerplan bevat ten minste de volgende gegevens: a. de omvang van het werkingsgebied van het faunabeheerplan; b. een kaart waarop de begrenzing van het werkingsgebied van het faunabeheerplan is aangegeven. 2. Een faunabeheerplan voldoet voorts aan het navolgende: a. er is sprake van een heldere en logische opbouw van het plan; b. resultaten, gevolgtrekkingen en conclusies zijn logisch, herleidbaar en op wetenschappelijk verantwoorde en kritische wijze tot stand gekomen; c. er is sprake van een ter zaken doende lijn van argumentatie, heldere en logische relaties worden gelegd en conclusies en resultaten worden in een breder kader geplaatst; d. in het plan gebruikte gegevens zijn gevalideerd en op kloppende en congruente wijze overgenomen uit de gebruikte bronnen; e. gebruikte telgegevens van voorgaande jaren zijn gebaseerd op een gevalideerde telmethode en zijn gecontroleerd door de verschillende partijen in het bestuur van een faunabeheereenheid, in samenspraak met de rechtstreeks aan het bestuur adviserende partijen als bedoeld in artikel 2.2, tweede lid; f. relevante wetenschappelijke literatuur is gebruikt om conclusies te ondersteunen; g. bronvermeldingen en referenties zijn conform wetenschappelijke richtlijnen op heldere en gestructureerde wijze vermeld en een literatuurlijst is aanwezig. Beleidsregel natuurbescherming Noord-Holland Artikel 11 1. Een ontheffing, vrijstelling of opdracht kan worden verleend voor populatiebeheer, met als doel het bereiken van een minimale stand, voor de jaarrond verblijvende grauwe gans binnen een straal van 10 kilometer rondom de luchthaven Schiphol. 2.

Hoewel artikel 9 van de Vogelrichtlijn een ruime afwijking van de algemene beschermingsregeling toestaat, moet het niettemin een concrete en gerichte toepassing vinden, teneinde tegemoet te komen aan nauwkeurige vereisten en specifieke situaties (vgl. ook de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1535). 7.2.    Omdat het Ganzenbeheerplan aan de bij besluit van 29 maart 2018 verleende ontheffingen ten grondslag ligt en het college voor de motivering van dit besluit veelvuldig naar dit plan verwijst, dient te worden beoordeeld of het college met verwijzing naar het Ganzenbeheerplan een "nauwkeurige en passende motivering" heeft gegeven voor het verlenen van de ontheffingen. 7.3.    De toepasselijke wet- en regelgeving, noch de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie vereist dat het Ganzenbeheerplan een wetenschappelijk onderzoek is, dan wel dat het Ganzenbeheerplan alleen aan de ontheffingen ten grondslag kan worden gelegd, indien de daarin gebruikte gegevens door wetenschappers zijn verzameld. Wel moet het Ganzenbeheerplan steunen op gegevens die objectief en voldoende betrouwbaar zijn om daaruit conclusies te kunnen trekken. Verder staan, ter uitwerking van de Vogelrichtlijn en het vereiste van een nauwkeurige en passende motivering uit de rechtspraak van het Hof van Justitie, onder meer in artikel 3.4.1 van de Verordening faunabeheer Noord-Holland vereisten waaraan het Ganzenbeheerplan moet voldoen. a.    De gegevens over baankruisingen 7.4.    Met de term "baankruisingen" wordt volgens het Ganzenbeheerplan bedoeld de kruisingen van ganzen of groepen ganzen met de baan van dalende of stijgende vliegtuigen waardoor het risico op aanvaringen ontstaat. De gegevens over het aantal baankruisingen rondom Schiphol worden verzameld door Bird Control Schiphol. Het college heeft toegelicht dat het bekend is met de werkwijze van Bird Control Schiphol, omdat deze werkwijze meerdere malen is toegelicht en ook ter plaatse aan medewerkers van het college is getoond. Het college heeft verder aan de hand van de brochure "Bird Control at Schiphol" uiteengezet dat de luchthaven speciale bird controllers in dienst heeft die er voor zorgen dat vogels niet in de buurt van de start- en landingsbanen komen. Deze bird controllers verzamelen ook gegevens over vogelaanvaringen en vogelwaarnemingen rondom Schiphol en zij rapporteren daarover. Dat doen zij, zo heeft het college gemotiveerd, aan de hand van protocollen, waaronder het protocol Bird Control, het protocol Incidenten met vogels rapporteren en het protocol Gegevens loggen op Birdpad Skylark. De bird controllers doen waarnemingen vanaf het terrein van Schiphol, van ganzen die zich bevinden op en rondom de luchthaven en die een risico vormen voor de veiligheid van het luchtverkeer, zowel in de situatie dat ganzen overvliegen als in de situatie dat de ganzen zich bevinden op en rond de start- en landingsbanen zelf. De bird controllers, die 24 uur per dag en 365 dagen per jaar actief zijn op de luchthaven, dienen waarnemingen structureel door te geven aan de hand van de hiervoor genoemde protocollen. Daarmee vindt de gegevensverzameling volgens het college op een gestandaardiseerde en systematische manier plaats, zoals dat gebruikelijk is bij monitoring van natuur- en milieugegevens. Omdat de bird controllers zijn opgeleid, beschikken over de vereiste kennis, werken via vastgestelde protocollen en de gegevens sinds 2005 op dezelfde gesystematiseerde en gestandaardiseerde wijze verzamelen, acht het college de verzamelde gegevens over het aantal baankruisingen voldoende betrouwbaar. 7.5.    De rechtbank heeft, gelet op de hiervoor onder 7.4 weergegeven motivering van het college over de wijze waarop de gegevens over het aantal baankruisingen worden verzameld, terecht geoordeeld dat het college deze gegevens voldoende betrouwbaar heeft mogen vinden. In de door Animal Rights in hoger beroep overgelegde Methodologische Beschouwing ziet de Afdeling geen reden om daarover anders te oordelen. De deskundige heeft in die Methodologische Beschouwing zijn vraagtekens gezet bij de totstandkoming van de protocollen aan de hand waarvan de gegevens worden verzameld en hij heeft gesteld dat onduidelijk is vanaf wanneer deze protocollen gelden. Het college heeft evenwel toegelicht dat de gegevensverzameling over baankruisingen sinds 2005 op dezelfde wijze plaatsvindt, waarbij de bezetting van Bird Control sinds de start van het rapporteren ook gelijk is gebleven. Wel is de wijze van rapporteren op enig moment gewijzigd van analoog naar digitaal door middel van Birdpads, maar dat neemt volgens het college niet weg dat de methodiek van waarnemen sinds 2005 hetzelfde is gebleven, een en ander overeenkomstig de intern tot stand gekomen protocollen. Er bestaat geen reden om aan deze toelichting van het college te twijfelen. De enkele stelling van Animal Rights dat Bird Control een zakelijk belang zou hebben bij het problematiseren van de aanwezigheid van ganzen rondom Schiphol, leidt, wat daar overigens ook van zij, gezien de hiervoor onder 7.4 weergegeven motivering, niet tot de conclusie dat de gegevens niet op objectieve wijze zouden zijn verzameld. b.    De gegevens over de aantalsontwikkeling van ganzen 7.6.    Het Ganzenbeheerplan bevat verder gegevens over de aantalsontwikkeling van ganzen op en rondom Schiphol. Daarover gaat paragraaf 2.4 van het Ganzenbeheerplan. In die paragraaf is een onderscheid gemaakt tussen de gegevens over de zomerganzen en die over de winterganzen, zowel binnen de 0 - 10 kilometer zone als binnen de 10 - 20 kilometer zone. Voor de zomerganzen geldt dat de provincie Noord-Holland sinds 2011 professioneel tellingen laat uitvoeren in de 0 - 10 kilometer zone. Voor de populatieomvang van zomerganzen in de 10 - 20 kilometer zone is gebruik gemaakt van de gegevens van de julitellingen zomerganzen die door provincies en faunabeheereenheden worden gecoördineerd en waarbij de tellingen zelf worden uitgevoerd door de wildbeheereenheden, terreinbeheerders en vogelaars. Jaarlijks brengt de provincie een rapportage uit over deze tellingen. Die rapportages zijn opgenomen in de bronnenlijst bij het Ganzenbeheerplan. Voor de winterganzen is gebruik gemaakt van de gegevens van het Netwerk Ecologische Monitoring en gegevens van de Sovon-wintertellingen. Daarnaast vinden simultaantellingen plaats van eind juli tot en met november. Die tellingen zien zowel op zomer- als op winterganzen. Het college heeft verder toegelicht dat de onderzoeken die ten grondslag liggen aan het Ganzenbeheerplan over de aantalsontwikkeling voor een groot deel zijn uitgevoerd door Natuurlijke Zaken, de onderzoeksafdeling van Stichting Landschap Noord-Holland. In die onderzoeken zijn de vraagstelling, dataverzameling, data-analyse en de conclusies weergegeven en openbaar beschikbaar. De tellingen zijn uitgevoerd door vogelbeschermers en jagers tezamen om de zweem van belangenverstrengeling en een vertekening van de resultaten te voorkomen, aldus het college. Bij het opstellen van het Ganzenbeheerplan is daarnaast gebruik gemaakt van andere onderzoeken en van wetenschappelijke literatuur, waaruit objectieve gegevens in het Ganzenbeheerplan zijn overgenomen en beoordeeld. Verder is gebruik gemaakt van het onderzoek "Evaluatie Ganzenbeheerplan Schiphol 2013-2018: Stand van zaken na drie jaar", dat ook is opgenomen in de bronnenlijst bij het Ganzenbeheerplan. 7.7.    De Afdeling heeft over de gegevens waarop het Ganzenbeheerplan Schiphol 2013-2018 is gebaseerd, eerder geconcludeerd dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college van onvoldoende nauwkeurige tellingen en aantalsschattingen is uitgegaan (zie overweging 4.1 van de uitspraak van 28 september 2016 van de Afdeling, ECLI:NL:RVS:2016:2538). De Afdeling ziet geen reden om nu anders over die gegevens te oordelen. Ook bestaat, gelet op hetgeen onder 7.6 is overwogen, geen grond voor het oordeel dat het college niet van de actuele gegevens over de aantalsontwikkeling van zowel de zomer- als de winterganzen mocht uitgaan.

De opmerkingen van de deskundige in zijn Methodologische Beschouwing over het mogelijke gebrek aan onafhankelijkheid van de partijen die de gegevens hebben verzameld, zoals het ministerie, de provincie en de wildbeheereenheden, leiden niet tot een ander oordeel. Er zijn geen concrete aanwijzingen dat de gegevens over de aantalsontwikkeling van de ganzen in het gebied rondom Schiphol niet op objectieve wijze zijn verzameld. Daarbij is van voorts belang dat tellingen zijn verricht door jagers en vogelbeschermers tezamen. c.    De verwerking van de gegevens in het Ganzenbeheerplan 7.8.    De gegevens over het aantal baankruisingen zijn, zoals ook de rechtbank heeft vastgesteld, verwerkt in paragraaf 2.1 van het Ganzenbeheerplan. In die paragraaf is inzichtelijk gemaakt hoeveel en welk type aanvaringen zich met ganzen op Schiphol over de periode 2005-2017 hebben voorgedaan. In paragraaf 2.2 van het Ganzenbeheerplan is een omschrijving gegeven van de verschillende groepen van ganzen en de wijze waarop deze het gebied op en rondom Schiphol gebruiken. De gegevens over de aantalsontwikkeling van de ganzen in het gebied rondom Schiphol zijn opgenomen in paragraaf 2.4. Wat betreft de uitwerking van de gegevens over de ganzen in grafieken en tabellen, deelt het college het standpunt van de Wetenschapscommissie en van Animal Rights dat die uitwerking en de presentatie van de gegevens in tabellen en grafieken in het Ganzenbeheerplan beter had gekund. Het college heeft daarom verbeterpunten meegegeven aan de Faunabeheereenheid voor het opstellen van een eventueel volgend Ganzenbeheerplan. Verder heeft het college in de kritiek van de Wetenschapscommissie dat de verbanden tussen de ganzenpopulatie, de baankruisingen en het risico in het Ganzenbeheerplan niet expliciet nader zijn beschouwd, aanleiding gezien om een nader onderzoek laten verrichten door Biometris. Met het rapport van Biometris van 30 mei 2018 is volgens het college inzicht verschaft in de statistische ontwikkeling van het aantal baankruisingen. Gelet op het uitgebreid gemotiveerde Ganzenbeheerplan, bezien in samenhang met het rapport van Biometris, heeft de rechtbank terecht geen reden gezien voor het oordeel dat het Ganzenbeheerplan, ook wat betreft de daaraan ten grondslag liggende gegevens en de verwerking daarvan in grafieken en tabellen, niet aan de vereisten in artikel 3.4.1 van de Verordening Faunabeheer Noord-Holland voldoet. 7.9.    Het betoog van Animal Rights faalt. iii.    De noodzaak van het vangen en doden van ganzen 8.    Ten slotte betoogt Animal Rights dat het doden van ganzen geen oplossing is voor het beweerdelijke probleem. Het doden van ganzen heeft geen effect op het aantal aanvaringen. Uit de gegevens over de jaren 2012 tot en met 2015 blijkt dat het vangen en doden van vele duizenden ganzen geen meetbaar effect heeft gehad op de getelde vogelaanvaringen. Tussen 2005 en 2016 schommelt het aantal vogelaanvaringen rond de drie, met hier en daar een uitschieter naar beneden of naar boven, terwijl de ganzenpopulaties en het aantal vliegbewegingen de afgelopen jaren flink zijn toegenomen. Ook de Wetenschapscommissie twijfelt aan het uitgangspunt dat vermindering van de ganzenpopulatie leidt tot een vermindering van het risico op botsingen. Het college heeft tijdens de hoorzitting toegegeven dat aan de hand van het aantal incidenten geen statistisch relevant verband kan worden ontdekt, omdat het aantal incidenten te laag is. Daarmee bestaat volgens Animal Rights geen causaal verband tussen het aantal ganzen en het aantal door Bird Control getelde incidenten. Bovendien is inmiddels duidelijk dat het massaal doden van ganzen niet daadwerkelijk leidt tot een vermindering van het aantal ganzen. Dit blijkt ook uit de in het Ganzenbeheerplan opgenomen gegevens. In werkelijkheid is de kans op een vogelaanvaring, volgens Animal Rights, nul. Het gaat gemiddeld om nog geen tien aanvaringen per jaar, terwijl er vermoedelijk rond de 60.000 ganzen in het gebied rondom Schiphol aanwezig zijn. De kans op een aanvaring hangt samen met het gedrag van de ganzen en niet met de aantallen. Als een start- en landingsbaan regelmatig wordt gebruikt, weten lokale ganzen dat ze daar niet moeten komen en juist deze ganzen vormen minder risico voor het vliegverkeer. Ook als de streefgetallen uit het Ganzenbeheerplan worden gehaald, blijft de kans op een aanvaring aanwezig, indien niets aan de aantrekkingskracht van landbouwpercelen wordt gedaan, aldus Animal Rights. 8.1.    Met het oog op deze beroepsgrond moet worden beoordeeld of het college onder verwijzing naar het Ganzenbeheerplan, bezien in samenhang met het rapport Biometris, passend en nauwkeurig heeft gemotiveerd dat een oorzakelijke relatie bestaat tussen het aantal ganzen en de veiligheid van het luchtverkeer en dat verlening van de ontheffingen (dus) noodzakelijk is om het belang van de veiligheid van het luchtverkeer te beschermen. 8.2.    Volgens het college kan geen statistisch relevant verband worden ontdekt tussen het aantal ganzen en het aantal incidenten, omdat het aantal incidenten daarvoor te laag is. Zodoende kan geen duidelijk beeld worden verkregen over de effectiviteit van het beheer, de eventuele invloed daarvan op de populatieontwikkeling en op het gebruik van de luchthaven. De doorslaggevende relatie om het ganzengevaar voor de veiligheid van het luchtverkeer te duiden, is, aldus het college, de relatie tussen het aantal ganzen en het aantal baankruisingen. Het college heeft gemotiveerd uiteengezet dat de hoeveelheid baankruisingen als indicator geldt voor de effectiviteit van het ganzenbeheer en daarmee voor het risico voor de veiligheid van het luchtverkeer rondom Schiphol. Het risico op vogelaanvaringen neemt toe indien meer baankruisingen plaatsvinden. De rechtbank heeft dat uitgangspunt terecht niet voor onjuist gehouden, aldus het college. 8.3.    Om inzicht te verschaffen in de statistische ontwikkeling van het aantal baankruisingen door ganzen heeft het college, zoals gezegd, een nader rapport laten opstellen door Biometris. Volgens het college volgt uit dat rapport dat het aantal baankruisingen door ganzen is gestagneerd en dat zelfs een daling van het aantal baankruisingen zichtbaar is, hoewel deze daling nog niet significant is. Als deze stagnatie naast de trendlijn van de ganzenpopulatie wordt gelegd, is zichtbaar dat de toename van het aantal baankruisingen is gestopt, sinds de maatregelen voor populatiereductie en die uit de andere drie sporen tezamen worden ingezet. Het verband tussen de viersporenbenadering - waaronder vermindering van het aantal ganzen - en het verkleinen van het risico voor het luchtverkeer is zodoende zichtbaar gemaakt met het rapport van Biometris, aldus het college. 8.4.    In de Methodologische Beschouwing heeft de deskundige daartegenover gesteld dat het Ganzenbeheerplan een oorzaak voor de toename van incidenten met ganzen over het hoofd lijkt te zien. Volgens hem lijkt een andere voor de hand liggende verklaring voor de toename van incidenten te kunnen zijn dat in dezelfde periode het aantal vluchten vanaf Schiphol flink is toegenomen. Daarnaast speelt ook bij het rapport van Biometris het probleem van de kwaliteit en betrouwbaarheid van de verzamelde gegevens, omdat van dezelfde gegevens wordt uitgegaan als het Ganzenbeheerplan, aldus de deskundige in zijn Methodologische Beschouwing.     Zoals hiervoor uit overwegingen 7.5 en 7.7 volgt, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college mocht uitgaan van de aan het Ganzenbeheerplan ten grondslag liggende gegevens, omdat deze voldoende objectief en betrouwbaar zijn. Dat geldt dus ook voor de gegevens waarop het rapport van Biometris is gebaseerd. Verder is in het Ganzenbeheerplan, wat betreft de toename van het vliegverkeer, uiteengezet dat start- en landingsbanen bij veel vliegverkeer langdurig in gebruik zijn, hetgeen minder baankruisingen tot gevolg heeft. Het college heeft in dit verband toegelicht dat de cijfers van aantallen vluchten, aantallen vogelaanvaringen, aantallen ganzen en aantallen ganzenbewegingen in de juiste context moeten worden geplaatst.