ECLI:NL:RVS:2019:3985

201807641/1/A3. Datum uitspraak: 27 november 2019 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats], 2.    Zorginstituut Nederland, gevestigd te Diemen, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 27 augustus 2018 in zaak nr. 17/1960 in het geding tussen: [appellant sub 1] en Zorginstituut Nederland.

Bij besluit van 1 augustus 2016 heeft het Zorginstituut een verzoek van [appellant sub 1] om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) gedeeltelijk afgewezen. Bij besluit van 24 maart 2017 heeft het Zorginstituut het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, een deel van de informatie alsnog al dan niet gedeeltelijk openbaar gemaakt, hem een bedrag van € 990,00 toegekend voor de in bezwaar gemaakte kosten en vastgesteld dat het Zorginstituut aan hem een dwangsom van € 1020,00 is verschuldigd en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard. Bij besluit van 7 december 2017 heeft het Zorginstituut het besluit van 24 maart 2017 herzien en het verzoek van [appellant sub 1] om een proceskostenvergoeding en dwangsom wegens overschrijding van de beslistermijn alsnog afgewezen. Bij uitspraak van 27 augustus 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 24 maart 2017 ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd voor zover daarin is geweigerd de vragen in document 39 openbaar te maken en voor zover daarin is overwogen dat alle e-mailextensies openbaar zijn gemaakt door de vermelding van namen van rechtspersonen in een inventarislijst. De rechtbank heeft het Zorginstituut opgedragen om binnen vier weken alsnog de e-mailextensies en namen van rechtspersonen feitelijk openbaar te maken. Ook heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 7 december 2017 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het Zorginstituut hoger beroep ingesteld. [appellant sub 1] en het Zorginstituut hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Zilveren Kruis Zorgverzekeringen N.V. heeft als derde-belanghebbende een reactie ingediend. [appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend. [appellant sub 1], Zilveren Kruis, UMC Utrecht en UMC Maastricht hebben de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juni 2019, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. R.E. Tak en J.P. Dupon, en het Zorginstituut, vertegenwoordigd door mr. K Siemeling, zijn verschenen. Ook is verschenen Zilveren Kruis, vertegenwoordigd door mr. B. Megens en mr. J.M.Y. van Beijeren.

Wet- en regelgeving     1.    De van belang zijnde bepalingen uit de Wob zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.     Inleiding     2.    Het Wob-verzoek van [appellant sub 1] ziet op taperingstrips. Doel van taperingstrips is om een oplossing te bieden voor problemen die zich kunnen voordoen bij het afbouwen van antidepressiva, antipsychotica, slaap- en kalmeringsmiddelen en andere medicijnen. Taperingstrips bieden patiënten de mogelijkheid om zelf te kiezen hoe langzaam ze een dosis willen verlagen.     2.1.    Leverancier van taperingstrips is de Regenboog Apotheek. [appellant sub 1] heeft op 6 juli 2016 het Zorginstituut verzocht om alle documenten openbaar te maken ten aanzien van taperingstrips.     Besluitvorming 3.    Het Zorginstituut heeft bij besluit van 24 maart 2017 een inventarisatielijst gevoegd met daarin weergegeven welke documenten onder het verzoek vallen. Op de lijst is aangegeven welke documenten door het Zorginstituut openbaar zijn gemaakt of al openbaar zijn en waar deze zijn te vinden. Ook is aangegeven welke documenten al dan niet gedeeltelijk worden geweigerd en op welke gronden. In de inventarislijst staat vermeld dat het Zorginstituut een deel van de informatie heeft geweigerd openbaar te maken door toepassing te geven aan de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob en artikel 11, eerste lid, van de Wob. Aangevallen uitspraak 4.    Het Zorginstituut heeft in zijn verweerschrift meegedeeld dat het een vergissing was om de antwoorden die door de medewerker van Zilveren Kruis in het e-mailbericht van 3 juni 2016 zijn meegezonden in document 38 niet openbaar te maken. Het heeft dit daarom in zijn verweerschrift alsnog gedaan. Verder heeft het meegedeeld dat in document 39, een e-mailbericht van 31 mei 2016 van het Zorginstituut, vragen van een medewerker zijn vermeld die bij nader inzien geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Ook deze vragen heeft het daarom in zijn verweerschrift alsnog openbaar gemaakt. De rechtbank heeft vastgesteld dat het Zorginstituut door deze openbaarmaking feitelijk het besluit van 24 maart 2017 heeft herzien. Naar het oordeel van de rechtbank is alleen al hierom het beroep van [appellant sub 1] tegen dit besluit gegrond en dient dit besluit in zoverre te worden vernietigd.     Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het besluit van 7 december 2017 is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb, zodat het beroep moet worden geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit.     Vervolgens heeft de rechtbank vastgesteld dat het Zorginstituut van een groot aantal e-mailberichten de afzender en ontvanger in zijn geheel heeft gelakt, waardoor het deel na het @-teken niet zichtbaar is. Gevolg hiervan is dat [appellant sub 1] niet kan controleren van welke organisatie de e-mailberichten afkomstig zijn en of de vermeldingen in de inventarislijst juist zijn. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat het besluit van 24 maart 2017 onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en een motiveringsgebrek bevat. De rechtbank heeft geoordeeld dat het Zorginstituut de e-mailextensies en namen van rechtspersonen in geprinte vorm aan [appellant sub 1] moet verstrekken, zoals beschreven onder optie 4 van de brief van 25 januari 2018 van het Zorginstituut. Deze optie 4 houdt in dat het e-mailadres op het scherm zichtbaar kan worden gemaakt door meermalen erop te klikken en dat vervolgens door middel van een printscreen het e-mailadres en de daarin opgenomen namen van de rechtspersonen geprint kunnen worden.     De rechtbank heeft ook geoordeeld dat, mede gelet op wat hierna bij de afzonderlijke documenten is overwogen, de e-mailberichten over de taperingstrips ten behoeve van intern beraad zijn opgesteld. Het Zorginstituut heeft door openbaarmaking van de gelakte informatie in de e-mailberichten op grond van artikel 11 van de Wob te weigeren, op juiste wijze uitvoering gegeven aan de Wob. Dat in de e-mailberichten wordt gesproken over "onze visie" betekent volgens de rechtbank niet dat er sprake is van een door het Zorginstituut als organisatie ingenomen standpunt en daarom niet langer van persoonlijke beleidsopvattingen. Naar het oordeel van de rechtbank kan, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1927, niet worden gezegd dat de in de documenten vervatte opvattingen, voorstellen, aanbevelingen of conclusies over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe aangevoerde documenten van medewerkers van het Zorginstituut die niet tot een individueel persoon herleidbaar zijn per definitie niet als persoonlijke beleidsopvattingen kunnen worden aangemerkt. Zij is verder van oordeel dat de e-mailberichten waarover het in dit geschil gaat niet het karakter dragen van advisering of gestructureerd overleg tussen interne en externe organisaties. Met betrekking tot de weigering om toepassing te geven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob, heeft de rechtbank overwogen dat het Zorginstituut voldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat het verstrekken van informatie over de persoonlijke beleidsopvattingen uit de e-mailberichten in niet tot personen herleidbare vorm, niet goed mogelijk is.     De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het Zorginstituut de openbaarmaking van de in de documenten 1-5, 6, 9-15, 16-18, 22-28, 29 (niet vermeld op de inventarislijst), 33-35, 36-38, 39-42, 43, 44-47, 48, 49-52, 67-68, 69, 70, 71, 72, 74, 75, 76, 77-79, 80, 81-82, 83, 84, 85, 86, 87, 88-91, 92-95, 96-99, 100-101, 117, 119-127 en 128-130 vermelde persoonsgegevens op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob heeft mogen weigeren.     Ook heeft de rechtbank overwogen dat geen aanleiding bestaat voor een nader onderzoek naar eventueel niet openbaar gemaakte documenten die onder het Wob-verzoek vallen. Om die reden bestaat geen aanleiding om aan het Zorginstituut een dwangsom, schadevergoeding of boete op te leggen. Hoger beroep van [appellant sub 1] Persoonlijke beleidsopvattingen en intern beraad 5.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de documenten 9, 12-13, 48, 56, 58, 59, 60-61, 62, 65-66 en 77-78 gedeeltelijk niet openbaar gemaakt moeten worden, omdat de documenten te kwalificeren zijn als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Hij stelt zich op het standpunt dat het Zorginstituut bij het weglakken van persoonlijke beleidsopvattingen het uitgangspunt van de Wob, te weten "openbaarmaking, tenzij" heeft miskend. Volgens hem bevatten de e-mailberichten geen persoonlijke beleidsopvattingen, maar een als organisatie ingenomen standpunt, omdat in het e-mailbericht van 4 juli 2016 wordt gesproken over "onze visie". In dat kader wijst hij op een uitspraak van de Afdeling van 29 april 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD0771, waarin volgens hem bevestigd wordt dat de aard van de door de betreffende personen opgestelde analyses mede bepaalt of sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. Ook voert hij aan dat de rechtbank heeft miskend dat de e-mailberichten tussen het Zorginstituut en het Zilveren Kruis het karakter van advisering of structureel overleg met externe derden dragen. Het Zorginstituut heeft namelijk onder meer als taak om vragen van zorgverzekeraars over het al dan niet vergoeden van zorg te beantwoorden. Het is daarom zeer aannemelijk dat met enige regelmaat terugkerend overleg tussen het Zilveren Kruis en het Zorginstituut plaatsvindt. Bovendien is in de documenten van het Zilveren Kruis het interne karakter aan het beraad komen te ontvallen, omdat het Zilveren Kruis een eigen belang behartigt bij de uitkomst van het beraad. Persoonsgegevens 5.1.    [appellant sub 1] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het Zorginstituut in de documenten 70, 71, 72, 74, 75, en 76 openbaarmaking van namen en andere persoonsgegevens op grond van artikel 10, tweede lid en onder e, van de Wob heeft mogen weigeren.

7.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het hoger beroep van het Zorginstituut is gegrond. Dit houdt in dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van 24 maart 2017 heeft vernietigd voor zover daarin is overwogen dat, ondanks het niet zichtbaar zijn van e-mailextensies, door de vermelding van namen van rechtspersonen in de inventarislijst is voldaan aan [appellant sub 1] zijn verzoek en voor zover aan het Zorginstituut is opgedragen om binnen vier weken door middel van de hiervoor genoemde optie 4 de e-mailextensies en de namen van de rechtspersonen feitelijk openbaar te maken. Voor het overige dient de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, te worden bevestigd. 8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond; II.    verklaart het hoger beroep van Zorginstituut Nederland gegrond; III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 27 augustus 2018 in zaak nr. 17/1960, voor zover de rechtbank het besluit van 24 maart 2017 heeft vernietigd voor zover daarin is overwogen dat, ondanks het niet zichtbaar zijn van e-mailextensies, door de vermelding van namen van rechtspersonen in de inventarislijst is voldaan aan het verzoek van [appellant sub 1] en voor zover aan Zorginstituut Nederland is opgedragen om binnen vier weken door middel van de hiervoor genoemde optie 4 de e-mailextensies en de namen van de rechtspersonen feitelijk openbaar te maken; IV.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland voor het overige, voor zover aangevallen. Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier. w.g. Hagen    w.g. Langeveld-Mak voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2019 317-859.   BIJLAGE - Wettelijk kader   Wet openbaarheid van bestuur     Artikel 3 […] 5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.     Artikel 7 1. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten door: […] d. inlichtingen daaruit te verschaffen. 2. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie in de door de verzoeker verzochte vorm, tenzij: a. het verstrekken van de informatie in die vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden; b. de informatie reeds in een andere, voor de verzoeker gemakkelijk toegankelijke vorm voor het publiek beschikbaar is.     Artikel 10 […] 2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: […] e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; […]     Artikel 11 1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. […]

201807641/1/A3. Datum uitspraak: 27 november 2019 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats], 2.    Zorginstituut Nederland, gevestigd te Diemen, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 27 augustus 2018 in zaak nr. 17/1960 in het geding tussen: [appellant sub 1] en Zorginstituut Nederland.

Bij besluit van 1 augustus 2016 heeft het Zorginstituut een verzoek van [appellant sub 1] om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) gedeeltelijk afgewezen. Bij besluit van 24 maart 2017 heeft het Zorginstituut het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, een deel van de informatie alsnog al dan niet gedeeltelijk openbaar gemaakt, hem een bedrag van € 990,00 toegekend voor de in bezwaar gemaakte kosten en vastgesteld dat het Zorginstituut aan hem een dwangsom van € 1020,00 is verschuldigd en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard. Bij besluit van 7 december 2017 heeft het Zorginstituut het besluit van 24 maart 2017 herzien en het verzoek van [appellant sub 1] om een proceskostenvergoeding en dwangsom wegens overschrijding van de beslistermijn alsnog afgewezen. Bij uitspraak van 27 augustus 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 24 maart 2017 ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd voor zover daarin is geweigerd de vragen in document 39 openbaar te maken en voor zover daarin is overwogen dat alle e-mailextensies openbaar zijn gemaakt door de vermelding van namen van rechtspersonen in een inventarislijst. De rechtbank heeft het Zorginstituut opgedragen om binnen vier weken alsnog de e-mailextensies en namen van rechtspersonen feitelijk openbaar te maken. Ook heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 7 december 2017 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het Zorginstituut hoger beroep ingesteld. [appellant sub 1] en het Zorginstituut hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Zilveren Kruis Zorgverzekeringen N.V. heeft als derde-belanghebbende een reactie ingediend. [appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend. [appellant sub 1], Zilveren Kruis, UMC Utrecht en UMC Maastricht hebben de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juni 2019, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. R.E. Tak en J.P. Dupon, en het Zorginstituut, vertegenwoordigd door mr. K Siemeling, zijn verschenen. Ook is verschenen Zilveren Kruis, vertegenwoordigd door mr. B. Megens en mr. J.M.Y. van Beijeren.

Wet- en regelgeving     1.    De van belang zijnde bepalingen uit de Wob zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.     Inleiding     2.    Het Wob-verzoek van [appellant sub 1] ziet op taperingstrips. Doel van taperingstrips is om een oplossing te bieden voor problemen die zich kunnen voordoen bij het afbouwen van antidepressiva, antipsychotica, slaap- en kalmeringsmiddelen en andere medicijnen. Taperingstrips bieden patiënten de mogelijkheid om zelf te kiezen hoe langzaam ze een dosis willen verlagen.     2.1.    Leverancier van taperingstrips is de Regenboog Apotheek. [appellant sub 1] heeft op 6 juli 2016 het Zorginstituut verzocht om alle documenten openbaar te maken ten aanzien van taperingstrips.     Besluitvorming 3.    Het Zorginstituut heeft bij besluit van 24 maart 2017 een inventarisatielijst gevoegd met daarin weergegeven welke documenten onder het verzoek vallen. Op de lijst is aangegeven welke documenten door het Zorginstituut openbaar zijn gemaakt of al openbaar zijn en waar deze zijn te vinden. Ook is aangegeven welke documenten al dan niet gedeeltelijk worden geweigerd en op welke gronden. In de inventarislijst staat vermeld dat het Zorginstituut een deel van de informatie heeft geweigerd openbaar te maken door toepassing te geven aan de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob en artikel 11, eerste lid, van de Wob. Aangevallen uitspraak 4.    Het Zorginstituut heeft in zijn verweerschrift meegedeeld dat het een vergissing was om de antwoorden die door de medewerker van Zilveren Kruis in het e-mailbericht van 3 juni 2016 zijn meegezonden in document 38 niet openbaar te maken. Het heeft dit daarom in zijn verweerschrift alsnog gedaan. Verder heeft het meegedeeld dat in document 39, een e-mailbericht van 31 mei 2016 van het Zorginstituut, vragen van een medewerker zijn vermeld die bij nader inzien geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Ook deze vragen heeft het daarom in zijn verweerschrift alsnog openbaar gemaakt. De rechtbank heeft vastgesteld dat het Zorginstituut door deze openbaarmaking feitelijk het besluit van 24 maart 2017 heeft herzien. Naar het oordeel van de rechtbank is alleen al hierom het beroep van [appellant sub 1] tegen dit besluit gegrond en dient dit besluit in zoverre te worden vernietigd.     Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het besluit van 7 december 2017 is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb, zodat het beroep moet worden geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit.     Vervolgens heeft de rechtbank vastgesteld dat het Zorginstituut van een groot aantal e-mailberichten de afzender en ontvanger in zijn geheel heeft gelakt, waardoor het deel na het @-teken niet zichtbaar is. Gevolg hiervan is dat [appellant sub 1] niet kan controleren van welke organisatie de e-mailberichten afkomstig zijn en of de vermeldingen in de inventarislijst juist zijn. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat het besluit van 24 maart 2017 onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en een motiveringsgebrek bevat. De rechtbank heeft geoordeeld dat het Zorginstituut de e-mailextensies en namen van rechtspersonen in geprinte vorm aan [appellant sub 1] moet verstrekken, zoals beschreven onder optie 4 van de brief van 25 januari 2018 van het Zorginstituut. Deze optie 4 houdt in dat het e-mailadres op het scherm zichtbaar kan worden gemaakt door meermalen erop te klikken en dat vervolgens door middel van een printscreen het e-mailadres en de daarin opgenomen namen van de rechtspersonen geprint kunnen worden.     De rechtbank heeft ook geoordeeld dat, mede gelet op wat hierna bij de afzonderlijke documenten is overwogen, de e-mailberichten over de taperingstrips ten behoeve van intern beraad zijn opgesteld. Het Zorginstituut heeft door openbaarmaking van de gelakte informatie in de e-mailberichten op grond van artikel 11 van de Wob te weigeren, op juiste wijze uitvoering gegeven aan de Wob. Dat in de e-mailberichten wordt gesproken over "onze visie" betekent volgens de rechtbank niet dat er sprake is van een door het Zorginstituut als organisatie ingenomen standpunt en daarom niet langer van persoonlijke beleidsopvattingen. Naar het oordeel van de rechtbank kan, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1927, niet worden gezegd dat de in de documenten vervatte opvattingen, voorstellen, aanbevelingen of conclusies over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe aangevoerde documenten van medewerkers van het Zorginstituut die niet tot een individueel persoon herleidbaar zijn per definitie niet als persoonlijke beleidsopvattingen kunnen worden aangemerkt. Zij is verder van oordeel dat de e-mailberichten waarover het in dit geschil gaat niet het karakter dragen van advisering of gestructureerd overleg tussen interne en externe organisaties. Met betrekking tot de weigering om toepassing te geven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob, heeft de rechtbank overwogen dat het Zorginstituut voldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat het verstrekken van informatie over de persoonlijke beleidsopvattingen uit de e-mailberichten in niet tot personen herleidbare vorm, niet goed mogelijk is.     De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het Zorginstituut de openbaarmaking van de in de documenten 1-5, 6, 9-15, 16-18, 22-28, 29 (niet vermeld op de inventarislijst), 33-35, 36-38, 39-42, 43, 44-47, 48, 49-52, 67-68, 69, 70, 71, 72, 74, 75, 76, 77-79, 80, 81-82, 83, 84, 85, 86, 87, 88-91, 92-95, 96-99, 100-101, 117, 119-127 en 128-130 vermelde persoonsgegevens op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob heeft mogen weigeren.     Ook heeft de rechtbank overwogen dat geen aanleiding bestaat voor een nader onderzoek naar eventueel niet openbaar gemaakte documenten die onder het Wob-verzoek vallen. Om die reden bestaat geen aanleiding om aan het Zorginstituut een dwangsom, schadevergoeding of boete op te leggen. Hoger beroep van [appellant sub 1] Persoonlijke beleidsopvattingen en intern beraad 5.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de documenten 9, 12-13, 48, 56, 58, 59, 60-61, 62, 65-66 en 77-78 gedeeltelijk niet openbaar gemaakt moeten worden, omdat de documenten te kwalificeren zijn als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Hij stelt zich op het standpunt dat het Zorginstituut bij het weglakken van persoonlijke beleidsopvattingen het uitgangspunt van de Wob, te weten "openbaarmaking, tenzij" heeft miskend. Volgens hem bevatten de e-mailberichten geen persoonlijke beleidsopvattingen, maar een als organisatie ingenomen standpunt, omdat in het e-mailbericht van 4 juli 2016 wordt gesproken over "onze visie". In dat kader wijst hij op een uitspraak van de Afdeling van 29 april 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD0771, waarin volgens hem bevestigd wordt dat de aard van de door de betreffende personen opgestelde analyses mede bepaalt of sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. Ook voert hij aan dat de rechtbank heeft miskend dat de e-mailberichten tussen het Zorginstituut en het Zilveren Kruis het karakter van advisering of structureel overleg met externe derden dragen. Het Zorginstituut heeft namelijk onder meer als taak om vragen van zorgverzekeraars over het al dan niet vergoeden van zorg te beantwoorden. Het is daarom zeer aannemelijk dat met enige regelmaat terugkerend overleg tussen het Zilveren Kruis en het Zorginstituut plaatsvindt. Bovendien is in de documenten van het Zilveren Kruis het interne karakter aan het beraad komen te ontvallen, omdat het Zilveren Kruis een eigen belang behartigt bij de uitkomst van het beraad. Persoonsgegevens 5.1.    [appellant sub 1] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het Zorginstituut in de documenten 70, 71, 72, 74, 75, en 76 openbaarmaking van namen en andere persoonsgegevens op grond van artikel 10, tweede lid en onder e, van de Wob heeft mogen weigeren.

7.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het hoger beroep van het Zorginstituut is gegrond. Dit houdt in dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van 24 maart 2017 heeft vernietigd voor zover daarin is overwogen dat, ondanks het niet zichtbaar zijn van e-mailextensies, door de vermelding van namen van rechtspersonen in de inventarislijst is voldaan aan [appellant sub 1] zijn verzoek en voor zover aan het Zorginstituut is opgedragen om binnen vier weken door middel van de hiervoor genoemde optie 4 de e-mailextensies en de namen van de rechtspersonen feitelijk openbaar te maken. Voor het overige dient de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, te worden bevestigd. 8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond; II.    verklaart het hoger beroep van Zorginstituut Nederland gegrond; III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 27 augustus 2018 in zaak nr. 17/1960, voor zover de rechtbank het besluit van 24 maart 2017 heeft vernietigd voor zover daarin is overwogen dat, ondanks het niet zichtbaar zijn van e-mailextensies, door de vermelding van namen van rechtspersonen in de inventarislijst is voldaan aan het verzoek van [appellant sub 1] en voor zover aan Zorginstituut Nederland is opgedragen om binnen vier weken door middel van de hiervoor genoemde optie 4 de e-mailextensies en de namen van de rechtspersonen feitelijk openbaar te maken; IV.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland voor het overige, voor zover aangevallen. Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier. w.g. Hagen    w.g. Langeveld-Mak voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2019 317-859.   BIJLAGE - Wettelijk kader   Wet openbaarheid van bestuur     Artikel 3 […] 5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.     Artikel 7 1. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten door: […] d. inlichtingen daaruit te verschaffen. 2. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie in de door de verzoeker verzochte vorm, tenzij: a. het verstrekken van de informatie in die vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden; b. de informatie reeds in een andere, voor de verzoeker gemakkelijk toegankelijke vorm voor het publiek beschikbaar is.     Artikel 10 […] 2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: […] e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; […]     Artikel 11 1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. […]

Hij stelt dat uit de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321, volgt dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich niet verzet tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die wegens hun functie in de openbaarheid treden. Volgens hem volgt uit een e-mailbericht van 28 juni 2016 dat een medewerker van het Zorginstituut wegens zijn of haar functie in de openbaarheid is getreden, omdat deze medewerker een symposium heeft bezocht. Nader onderzoek 5.2.    [appellant sub 1] kan zich ook niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat geen aanleiding bestaat voor een nader onderzoek naar eventueel niet openbaar gemaakte documenten. Volgens [appellant sub 1] is het opmerkelijk dat er geen stukken zijn in de periode tussen het verzenden van de brief van de Regenboog Apotheek van 28 januari 2016 en de reactie van het Zorginstituut op 13 april 2016. Alleen al daarom moet volgens hem een nader onderzoek plaatsvinden. Hoger beroep van het Zorginstituut E-mailextensies 5.3.    Het Zorginstituut betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit van 24 maart 2017 onvoldoende is gemotiveerd. Het Zorginstituut voert aan dat het door het alsnog openbaar maken van de e-mailextensies verplicht wordt om nieuwe documenten te vervaardigen. Daarbij stelt het de namen van de betreffende rechtspersonen al openbaar te hebben gemaakt, omdat het op de inventarislijst heeft vermeld welke organisatie de desbetreffende e-mailberichten heeft verzonden en welke organisatie deze e-mailberichten heeft ontvangen. Oordeel van de Afdeling Persoonlijke beleidsopvattingen en intern beraad 6.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad heeft de wetgever beoogd "dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren." (Kamerstukken II 1987/88, 19 859, nr. 6, blz. 13). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.     Artikel 11 van de Wob biedt daarmee de basis om documenten voor intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten te weigeren. Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen derhalve niet krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd. 6.1     Het Zorginstituut heeft zich op het standpunt gesteld dat de documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, omdat het oogmerk in dit geval was om een oordeel te geven over de vraag of taperingstrips al dan niet verzekerde zorg is. 6.2.    Na kennisneming van de geheime stukken heeft de Afdeling vastgesteld dat de hiervoor onder 5 genoemde documenten hoofdzakelijk bestaan uit e-mailberichten en daarbij behorende bijlagen tussen ambtenaren van het Zorginstituut onderling over de vergoeding van taperingstrips. De rechtbank is het Zorginstituut terecht gevolgd in diens standpunt dat deze documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, omdat zij zijn opgesteld met het oogmerk om door anderen binnen het Zorginstituut te worden gebruikt om tot een oordeel over de vergoeding van taperingstrips te komen. In tegenstelling tot het accountsrapport uit de door [appellant sub 1] aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 29 april 2008 zijn de e-mailberichten geen eindresultaat van een zo objectief mogelijk onderzoek van feitelijke aard. In de e-mailberichten wordt door ambtenaren overleg gevoerd en worden voorstellen gedaan over de vergoeding van taperingstrips. Hiermee geven de ambtenaren hun persoonlijke beleidsopvattingen weer. Dat in een van de documenten wordt gesproken over "onze visie", maakt dit niet anders. De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1927, overwogen dat het niet noodzakelijk is dat opvattingen, om te kunnen worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob, herleidbaar zijn tot een individueel persoon. In een document opgenomen opvattingen van personen die bij de opstelling van het document betrokken waren, dan wel opvattingen van overigens bij de beleidsvorming hiervan betrokken personen, verliezen hun karakter van persoonlijke beleidsopvattingen niet doordat zij niet herleidbaar zijn tot één bepaalde persoon. Dat volgens [appellant sub 1] de opvattingen openbaar moeten worden gemaakt omdat deze opvattingen inhoudelijk afwijken van de informatie die wel openbaar is gemaakt maakt het voorgaande evenmin anders, omdat artikel 11 van de Wob juist beoogt te bewerkstelligen dat de bij de primaire vormgeving van beleid betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen moeten kunnen uiten.     Ook heeft de Afdeling vastgesteld dat het Zilveren Kruis met de documenten 38 en 39 het Zorginstituut de informatie heeft verschaft die het Zorginstituut haar heeft gevraagd. Deze documenten heeft het Zorginstituut in zijn verweerschrift bij de rechtbank openbaar gemaakt, want de door de medewerker van het Zorginstituut gestelde vragen en de antwoorden van het Zilveren Kruis bevatten geen persoonlijke beleidsopvattingen. Ook is het e-mailverkeer tussen Zilveren Kruis en het Zorginstituut, met uitzondering van enkele persoonsgegevens, openbaar gemaakt en aan [appellant sub 1] verstrekt. Dat ambtenaren van het Zorginstituut onderling in e-mailberichten overleg hebben gevoerd over de documenten van het Zilveren Kruis, betekent niet dat daarom aan die e-mailberichten het karakter van intern beraad zou komen te vervallen. Die e-mailberichten bevatten immers nog steeds persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren. Voor het standpunt van [appellant sub 1] dat de hiervoor onder 5 genoemde documenten ten onrechte op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob zijn geweigerd omdat daarbij een externe is betrokken, bestaat dan ook geen grond.     Het betoog faalt. Persoonsgegevens 6.3.    In de hiervoor, onder 5.1, genoemde uitspraak van 31 januari 2018 heeft de Afdeling overwogen, dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het desbetreffende Wob-verzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt.     Weliswaar volgt uit een e-mailbericht dat een medewerker van het Zorginstituut aanwezig was op een symposium, maar uit dit bericht volgt niet dat de medewerker op het symposium het Zorginstituut heeft vertegenwoordigd en dus wegens zijn of haar functie in de openbaarheid is getreden. Verder is de stelling van [appellant sub 1] dat uit het bericht zou blijken dat een persoon met een hiërarchisch hogere functie wordt bevraagd, onvoldoende om te concluderen dat de medewerker uit hoofde van zijn of haar functie in de openbaarheid treedt.

Hij stelt dat uit de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321, volgt dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich niet verzet tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die wegens hun functie in de openbaarheid treden. Volgens hem volgt uit een e-mailbericht van 28 juni 2016 dat een medewerker van het Zorginstituut wegens zijn of haar functie in de openbaarheid is getreden, omdat deze medewerker een symposium heeft bezocht. Nader onderzoek 5.2.    [appellant sub 1] kan zich ook niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat geen aanleiding bestaat voor een nader onderzoek naar eventueel niet openbaar gemaakte documenten. Volgens [appellant sub 1] is het opmerkelijk dat er geen stukken zijn in de periode tussen het verzenden van de brief van de Regenboog Apotheek van 28 januari 2016 en de reactie van het Zorginstituut op 13 april 2016. Alleen al daarom moet volgens hem een nader onderzoek plaatsvinden. Hoger beroep van het Zorginstituut E-mailextensies 5.3.    Het Zorginstituut betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit van 24 maart 2017 onvoldoende is gemotiveerd. Het Zorginstituut voert aan dat het door het alsnog openbaar maken van de e-mailextensies verplicht wordt om nieuwe documenten te vervaardigen. Daarbij stelt het de namen van de betreffende rechtspersonen al openbaar te hebben gemaakt, omdat het op de inventarislijst heeft vermeld welke organisatie de desbetreffende e-mailberichten heeft verzonden en welke organisatie deze e-mailberichten heeft ontvangen. Oordeel van de Afdeling Persoonlijke beleidsopvattingen en intern beraad 6.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad heeft de wetgever beoogd "dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren." (Kamerstukken II 1987/88, 19 859, nr. 6, blz. 13). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.     Artikel 11 van de Wob biedt daarmee de basis om documenten voor intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten te weigeren. Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen derhalve niet krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd. 6.1     Het Zorginstituut heeft zich op het standpunt gesteld dat de documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, omdat het oogmerk in dit geval was om een oordeel te geven over de vraag of taperingstrips al dan niet verzekerde zorg is. 6.2.    Na kennisneming van de geheime stukken heeft de Afdeling vastgesteld dat de hiervoor onder 5 genoemde documenten hoofdzakelijk bestaan uit e-mailberichten en daarbij behorende bijlagen tussen ambtenaren van het Zorginstituut onderling over de vergoeding van taperingstrips. De rechtbank is het Zorginstituut terecht gevolgd in diens standpunt dat deze documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, omdat zij zijn opgesteld met het oogmerk om door anderen binnen het Zorginstituut te worden gebruikt om tot een oordeel over de vergoeding van taperingstrips te komen. In tegenstelling tot het accountsrapport uit de door [appellant sub 1] aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 29 april 2008 zijn de e-mailberichten geen eindresultaat van een zo objectief mogelijk onderzoek van feitelijke aard. In de e-mailberichten wordt door ambtenaren overleg gevoerd en worden voorstellen gedaan over de vergoeding van taperingstrips. Hiermee geven de ambtenaren hun persoonlijke beleidsopvattingen weer. Dat in een van de documenten wordt gesproken over "onze visie", maakt dit niet anders. De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1927, overwogen dat het niet noodzakelijk is dat opvattingen, om te kunnen worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob, herleidbaar zijn tot een individueel persoon. In een document opgenomen opvattingen van personen die bij de opstelling van het document betrokken waren, dan wel opvattingen van overigens bij de beleidsvorming hiervan betrokken personen, verliezen hun karakter van persoonlijke beleidsopvattingen niet doordat zij niet herleidbaar zijn tot één bepaalde persoon. Dat volgens [appellant sub 1] de opvattingen openbaar moeten worden gemaakt omdat deze opvattingen inhoudelijk afwijken van de informatie die wel openbaar is gemaakt maakt het voorgaande evenmin anders, omdat artikel 11 van de Wob juist beoogt te bewerkstelligen dat de bij de primaire vormgeving van beleid betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen moeten kunnen uiten.     Ook heeft de Afdeling vastgesteld dat het Zilveren Kruis met de documenten 38 en 39 het Zorginstituut de informatie heeft verschaft die het Zorginstituut haar heeft gevraagd. Deze documenten heeft het Zorginstituut in zijn verweerschrift bij de rechtbank openbaar gemaakt, want de door de medewerker van het Zorginstituut gestelde vragen en de antwoorden van het Zilveren Kruis bevatten geen persoonlijke beleidsopvattingen. Ook is het e-mailverkeer tussen Zilveren Kruis en het Zorginstituut, met uitzondering van enkele persoonsgegevens, openbaar gemaakt en aan [appellant sub 1] verstrekt. Dat ambtenaren van het Zorginstituut onderling in e-mailberichten overleg hebben gevoerd over de documenten van het Zilveren Kruis, betekent niet dat daarom aan die e-mailberichten het karakter van intern beraad zou komen te vervallen. Die e-mailberichten bevatten immers nog steeds persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren. Voor het standpunt van [appellant sub 1] dat de hiervoor onder 5 genoemde documenten ten onrechte op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob zijn geweigerd omdat daarbij een externe is betrokken, bestaat dan ook geen grond.     Het betoog faalt. Persoonsgegevens 6.3.    In de hiervoor, onder 5.1, genoemde uitspraak van 31 januari 2018 heeft de Afdeling overwogen, dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het desbetreffende Wob-verzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt.     Weliswaar volgt uit een e-mailbericht dat een medewerker van het Zorginstituut aanwezig was op een symposium, maar uit dit bericht volgt niet dat de medewerker op het symposium het Zorginstituut heeft vertegenwoordigd en dus wegens zijn of haar functie in de openbaarheid is getreden. Verder is de stelling van [appellant sub 1] dat uit het bericht zou blijken dat een persoon met een hiërarchisch hogere functie wordt bevraagd, onvoldoende om te concluderen dat de medewerker uit hoofde van zijn of haar functie in de openbaarheid treedt.