ECLI:NL:RVS:2019:3126

201804373/1/A1. Datum uitspraak: 11 september 2019 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: 1.    You Hotel B.V., gevestigd te Amsterdam, 2.    [appellant sub 2] en anderen en de bewonerscommissie Osdorperhof (hierna: [appellant sub 2] en andere), te Amsterdam tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 april 2018 in zaken nrs. 17/718 en 17/637 in het geding tussen: [appellant sub 2] en andere, [belanghebbende A] en [belanghebbende B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [belanghebbende]) en Het algemeen bestuur van de Bestuurscommissie van het stadsdeel Nieuw-West, thans het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college).

Bij besluit van 17 februari 2016 heeft het college aan You Hotel een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het gebruik van de eerste, tweede en derde verdieping van het gebouw aan de Pieter Calandlaan 86 te Amsterdam van een kantoorfunctie naar een logiesfunctie. Bij besluit van 20 december 2016 heeft het college, naar aanleiding van de door [appellant sub 2] en andere en [belanghebbende] daartegen gemaakte bezwaren, het besluit van 17 februari 2016 herroepen en onder aanvulling van een nadere motivering en belangenafweging opnieuw omgevingsvergunning verleend voor de betreffende functiewijziging. Bij uitspraak van 12 april 2018 heeft de rechtbank de door [appellant sub 2] en andere en [belanghebbende] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 20 december 2016 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de gemaakte bezwaren van [appellant sub 2] en andere en [belanghebbende] met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft You Hotel hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] en andere hebben incidenteel hoger beroep ingesteld. Het college, [appellant sub 2] en andere, [belanghebbende] en You Hotel hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Bij besluit van 22 mei 2018, voor zover thans van belang, heeft het college opnieuw op de gemaakte bezwaren beslist, het besluit van 17 februari 2016 herroepen en de aangevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd. You Hotel heeft te kennen gegeven zich niet met het besluit van 22 mei 2018 te kunnen verenigen en heeft hiertegen gronden ingediend. You hotel heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 februari 2019, waar You Hotel, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. L.W. Feenstra en mr. A.E.M. van den Berg, beiden advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. G.B. van Driel en ing. G.A. van Laar, zijn verschenen. Voorts zijn daar verschenen [appellant sub 2] en andere, vertegenwoordigd door [appellant sub 2], bijgestaan door mr. H.A. Sarolea, advocaat te Amsterdam, en [belanghebbende A], bijgestaan door mr. T.A.M. van Oosterhout, advocaat te Utrecht.

Inleiding 1.    Aan de Pieter Calandlaan in Amsterdam is het zorg- en wooncentrum de "Osdorperhof" gelegen. Dit u-vormige complex bestaat uit een hoogbouw- en een laagbouwgedeelte en is eigendom van de woningstichting Rochdale. De huisartsenpraktijk van [belanghebbende] is gevestigd op de begane grond van de hoogbouw. In de hoogbouw vanaf de vierde verdieping bevinden zich 49 seniorenappartementen. De eerste tot en met de derde verdieping van de hoogbouw staan sinds 2012 leeg en deden voorheen dienst als kantoorruimte van de stichting Cordaan. De laagbouw bestaat uit 122 appartementen, deels voor senioren en deels voor patiënten met een GGZ- of VGZ-indicatie. In de laagbouw is ook een zorgcentrum van de stichting Cordaan gevestigd. [appellant sub 2] en andere, voor zover het betreft de natuurlijke personen, zijn allen huurder van een seniorenappartement in de Osdorperhof. Het project voorziet in de vestiging van een zogenoemd budget boutique hotel op de eerste tot en met de derde verdieping van de hoogbouw. In totaal zullen 69 kamers worden gerealiseerd, waarvan 15 tweepersoonskamers, 4 driepersoonskamers, 21 vierpersoonskamers en 29 zespersoonskamers. [appellant sub 2] en andere en [belanghebbende] verzetten zich tegen de vestiging van het hotel. Zij vrezen dat de komst van het hotel, dat zich voornamelijk zal richten op jong publiek, aanzienlijke overlast met zich zal brengen voor de kwetsbare groep bewoners en de bezoekers van de huisartsenpraktijk. 2.    Het project is in strijd met de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zuidoosthoek" op het perceel rustende bestemming "Maatschappelijk". Om de vestiging van het hotel niettemin mogelijk te maken, heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onder 9, van de bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) behorende bijlage II bij besluit van 17 februari 2016 omgevingsvergunning verleend. Het college heeft aan het besluit tot vergunningverlening onder meer ten grondslag gelegd dat met het transformeren van het kantoor naar hotel langere leegstand wordt voorkomen en dat door You Hotel voldoende waarborgen zijn ingebouwd om de eventuele overlast voor omwonenden tot een minimum te beperken. Naar het oordeel van het college is het voorziene hotel ruimtelijk inpasbaar, waarbij het onder meer heeft betrokken dat de beoogde locatie een gunstige ligging ten opzichte van het openbaar vervoer en de toegangswegen naar het centrum heeft en dat de komst van een hotel de (sociale) veiligheid van het gebied vergroot. Dat de locatie waar het hotel is voorzien niet is gelegen in het kansengebied, zoals dat is opgenomen in de Regionale Hotelstrategie 2016-2022 (hierna: de Hotelstrategie), betekent volgens het college niet dat de aanvraag dient te worden geweigerd. Voorts heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het hotelconcept weliswaar geen aanvulling voor de regionale hotelmarkt is, maar dat deze in trede 1 van de bij de Hotelstrategie behorende hotelladder opgenomen voorwaarde niet kan worden meegewogen in de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning, omdat deze voorwaarde van economische aard is. De aangevallen uitspraak 3.    De rechtbank heeft overwogen dat het college de aanvraag om omgevingsvergunning ten onrechte niet heeft getoetst aan trede 1 van de in de Hotelstrategie opgenomen hotelladder. De rechtbank acht de toets aan trede 1 (ook) van ruimtelijke aard, nu deze trede gaat over de relatie tussen het hotelinitiatief en zowel de stad Amsterdam als de directe omgeving van het hotel en de vraag stelt of het initiatief bijdraagt aan de kwaliteit van de stad en de directe omgeving. De rechtbank volgt niet het standpunt van het college dat een toets aan deze trede achterwege hoort te blijven, omdat sprake is van puur economische/kwalitatieve criteria. Omdat het besluit gelet hierop niet goed is gemotiveerd, heeft de rechtbank het besluit vernietigd. Zij heeft geen aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, omdat het college naar het oordeel van de rechtbank niet heeft aangetoond dat het hotelinitiatief voldoet aan trede 1 van de hotelladder. Hoger beroep van You Hotel 4.    You Hotel betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat het college de aanvraag dient te toetsen aan trede 1 van de hotelladder uit de  Hotelstrategie, heeft miskend dat deze toets in strijd is met de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn). Hiertoe voert You Hotel aan dat trede 1 van de hotelladder een eis in de zin van artikel 4, zevende lid, van de Dienstenrichtlijn is. Trede 1 van de hotelladder moet volgens You Hotel worden aangemerkt als een niet toegestane eis als bedoeld in artikel 14, vijfde lid, van de Dienstenrichtlijn, omdat toetsing aan die trede niet kan worden beschouwd als een planningseis waarmee geen economische doelen worden nagestreefd, maar die voortkomt uit dwingende redenen van algemeen belang. You Hotel voert aan dat trede 1 is ingegeven vanuit het motief om de kwaliteit van het bestaande hotelaanbod en de directe omgeving te verbeteren. Voor zover wordt geoordeeld dat toetsing aan trede 1 niet in strijd met de Dienstenrichtlijn is, voert You Hotel subsidiair aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de toets aan trede 1 ook ruimtelijk van aard is en de vragen in trede 1 zien op aspecten die de goede ruimtelijke ordening betreffen. Omdat trede 1 niet ziet op aspecten die de goede ruimtelijke ordening betreffen, heeft het college de aanvraag terecht niet getoetst aan trede 1, aldus You Hotel. 4.1.    Het college heeft het hotelinitiatief mede getoetst aan de bij raadsbesluit van 27 november 2013 vastgestelde Hotelstrategie, zoals die gold ten tijde van het besluit op de aanvraag. Niet in geschil tussen partijen is dat volgens de overgangsregeling in het inmiddels geldende nieuwe hotelbeleid de Hotelstrategie van toepassing blijft op dit hotelinitiatief. Het regionaal hotelbeleid in de Hotelstrategie is voortgekomen uit de sterke toename van hotels in de regio en de prognose dat deze groei zal doorzetten. Het doel van dit beleid is om het economisch, toeristisch en ruimtelijk beleid met betrekking tot hotels regiobreed met elkaar te verbinden. 4.2.    De hotelladder is een vertaling van de beleidsuitgangspunten van de Hotelstrategie en is bedoeld als instrument om nieuwe hotelinitiatieven te toetsen. Op pagina 8 van de Hotelstrategie is vermeld dat de ladder een ruimtelijk en kwalitatief instrument is, waaraan initiatieven getoetst kunnen worden in de context van het totale hotelaanbod in de regio en de locatie. Er kan volgens de Hotelstrategie bij de criteria een onderverdeling worden gemaakt in ruimtelijke en kwalitatieve/economische criteria. De hotelladder bestaat uit verschillende treden die doorlopen moeten worden bij de beoordeling van een hotelinitiatief. In de Hotelstrategie wordt er vanuit gegaan dat economische aspecten van het beleid geen rol kunnen spelen bij de beoordeling van een aanvraag om omgevingsvergunning. Trede 1 van de hotelladder bevat de volgende vraag: "Voegt het initiatief iets toe aan het bestaande aanbod (nieuwe markt) en zijn omgeving?" Om te beoordelen of een initiatief iets toevoegt aan het bestaande aanbod en zijn omgeving dienen volgens de uitleg bij de hotelladder de volgende vragen tot een positief antwoord te leiden: 1. Geeft de beschrijving van de beoogde doelgroepen van het nieuwe hotelinitiatief een toegevoegde waarde? 2. Krijgt het hotel een sterclassificatie die ondervertegenwoordigd is in zijn directe omgeving? 3.

10.    Het hoger beroep van You Hotel is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] en andere is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij is bepaald dat het college een nieuw besluit op de bezwaren dient te nemen met inachtneming van wat in de aangevallen uitspraak is overwogen. De beslissing van de rechtbank tot vernietiging van het besluit van 20 december 2016 is juist, zodat de aangevallen uitspraak voor het overige, met verbetering van de gronden waarop deze rust, dient te worden bevestigd. Het college dient een nieuw besluit op de gemaakte bezwaren van [appellant sub 2] en andere en [belanghebbende] te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het besluit op bezwaar van 22 mei 2018 11.    Bij besluit van 22 mei 2018 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op de door [appellant sub 2] en andere en [belanghebbende] gemaakte bezwaren. Het college heeft in het besluit op bezwaar het besluit van 17 februari 2016 tot verlening van de omgevingsvergunning herroepen en alsnog geweigerd de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Dit besluit wordt ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van het geding. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, komt de Afdeling tot het oordeel dat aan het besluit van 22 mei 2018 dat ter uitvoering van de aangevallen uitspraak is genomen, de grondslag is komen te ontvallen. Om die reden zal dat besluit worden vernietigd. 12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    verklaart het hoger beroep ongegrond; II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen en de bewonerscommissie Osdorperhof ongegrond; III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 april 2018 in zaken nrs. 17/718 en 17/637, voor zover daarbij is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een nieuw besluit op de gemaakte bezwaren dient te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen; IV.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige; V.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 22 mei 2018, kenmerk 64008-UIT-18-01805. Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier. w.g. Beek-Gillessen    w.g. Deen voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2019 604.

Leveren de extra hotelkamers een aantoonbare kwaliteitsimpuls voor de directe omgeving? Trede 2 luidt: "Ligt het initiatief in een kansengebied?" Trede 3 luidt: "Is er sprake van transformatie?" Trede 4 luidt: "Voldoet het initiatief aan de ruimtelijke en kwalitatieve criteria?" Bij trede 4 is een tabel gevoegd waarin een onderscheid is gemaakt tussen ruimtelijke criteria enerzijds en kwalitatieve en economische criteria anderzijds waaraan het hotelinitiatief dient te voldoen. 4.3.    De vragen die in trede 1 staan vermeld zijn ingegeven vanuit het motief om de kwaliteit van het bestaande hotelaanbod en de directe omgeving te verbeteren. De vraag of een hotelinitiatief voldoet aan trede 1 wordt beantwoord aan de hand van het reeds bestaande hotelaanbod in de regio en de directe omgeving. Met de kwaliteitsimpuls voor de hotelmarkt wordt beoogd om deze sector gezond te houden en om de balans in vraag en aanbod duurzaam in stand te houden. Gelet hierop ligt aan trede 1 van de hotelladder voornamelijk een economisch motief ten grondslag. Daarnaast ziet trede 1 op de relatie tussen een hotelinitiatief en de directe omgeving en bevat het mede aspecten die de goede ruimtelijke ordening betreffen, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. Nu in de Hotelstrategie een onderscheid is gemaakt tussen ruimtelijke toetsing en kwalitatieve/economische toetsing van een hotelinitiatief en uit de Hotelstrategie volgt dat niet is beoogd om de kwalitatieve/economische criteria te betrekken bij beslissingen omtrent een omgevingsvergunning, heeft het college zich in het besluit van 20 december 2016 terecht op het standpunt gesteld dat bij de beoordeling van de aanvraag niet kan worden meegewogen dat niet is voldaan aan de in trede 1 opgenomen voorwaarde dat het hotelconcept een aanvulling voor de regionale hotelmarkt is, omdat dit criterium van economische aard is. Uit het besluit op bezwaar blijkt dat het college het hotelplan heeft getoetst aan alle treden van de hotelladder, voor zover deze ruimtelijk relevant zijn. Het college heeft daarmee in overeenstemming met het hotelbeleid gehandeld. Door te overwegen dat het college het hotelplan alsnog dient te toetsen aan alle aspecten van trede 1, heeft de rechtbank niet onderkend dat in trede 1 ook niet ruimtelijke criteria zijn opgenomen, die in het kader van de beoordeling of sprake is van een goede ruimtelijke ordening niet relevant zijn. Reeds hierom heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college toetsing aan trede 1 van de hotelladder niet achterwege had mogen laten en dat het besluit om deze reden vernietigd moet worden. Het betoog dat de opdracht van de rechtbank om het hotelplan aan alle aspecten van trede 1 te toetsen strijd oplevert met de Dienstenrichtlijn behoeft gelet op hetgeen hiervoor is overwogen geen bespreking. Het betoog slaagt. Incidenteel hoger beroep [appellant sub 2] en ander 5.    [appellant sub 2] en andere betogen dat de rechtbank het besluit van 13 oktober 2016, waarbij omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een nieuwe entree voor het hotel, ten onrechte niet met toepassing van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in de procedure heeft betrokken. Zij betogen dat You Hotel vanwege het bestaan van een privaatrechtelijke belemmering geen gebruik zal kunnen maken van de vergunning, nu de eigenaar van het gebouw geen toestemming zal verlenen voor de vergunde wijziging van de entree. 5.1.    Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb luidt: "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben." 5.2.    De bij besluit van 13 oktober 2016 verleende omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo voor het wijzigen van de entree van het voorziene hotel heeft het college verleend naar aanleiding van een daartoe ingediende, nieuwe aanvraag. Dit besluit ziet op een andere activiteit dan het besluit van 17 februari 2016 en is geen intrekking, wijziging of vervanging van het besluit tot vergunningverlening van 17 februari 2016. Dit betekent dat de rechtbank terecht geen grond heeft gezien voor het oordeel dat het college de tegen het besluit van 17 februari 2016 gemaakte bezwaren met toepassing van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede had moeten aanmerken als zijnde gericht tegen het besluit van 13 oktober 2016. Aan bespreking van hetgeen [appellant sub 2] en andere tegen dit besluit hebben aangevoerd, is de rechtbank derhalve terecht niet toegekomen. Het betoog faalt. Door rechtbank niet besproken beroepsgronden 6.    Nu de rechtbank niet is toegekomen aan de bespreking van alle door [appellant sub 2] en andere en [belanghebbende] in beroep aangevoerde gronden, zal de Afdeling de onbesproken gronden alsnog beoordelen. 7.    [appellant sub 2] en andere en [belanghebbende] hebben in beroep betoogd dat de voorziene vestiging van het hotel ook om andere redenen dan het niet voldoen aan trede 1 van de hotelladder niet in overeenstemming is met het hotelbeleid dat is neergelegd in de Hotelstrategie. Hierover hebben zij aangevoerd dat het perceel niet is gelegen in een in de Hotelstrategie aangewezen kansengebied en dat onduidelijkheid bestaat over de financiële haalbaarheid van het hotelinitiatief. 7.1.    Het college heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat het hotelinitiatief aan de ruimtelijke criteria van de Hotelstrategie voldoet, met uitzondering van de ligging van het hotel buiten een in trede 2 van de hotelladder bedoeld kansengebied. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 8 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1085, volgt uit de Hotelstrategie niet dat nieuwe hotels niet zijn toegelaten op plekken die niet zijn aangewezen als kanslocatie. In zoverre heeft het college zich dus terecht op het standpunt gesteld dat het hotelbeleid niet in de weg staat aan de vestiging van een hotel op deze plek. De vraag of er aantoonbare financiële haalbaarheid is, is opgenomen in tabel 4 bij trede 4. De vraag staat onder het kopje "kwalitatieve en economische criteria" vermeld. Het college heeft dit aspect van economische aard terecht buiten beschouwing gelaten bij de toetsing van het hotelplan aan de Hotelstrategie. Het betoog slaagt niet. 8.    Het in beroep aangevoerde betoog van [appellant sub 2] en andere en [belanghebbende] dat een privaatrechtelijke belemmering aan verlening van de omgevingsvergunning in de weg staat, omdat de eigenaar van het gebouw de drie verdiepingen van het gebouw niet meer wenst te verhuren aan You Hotel, faalt evenzeer. Voor het oordeel door de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de verlening van een omgevingsvergunning in de weg staat, is slechts aanleiding, wanneer deze belemmering een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering aan een activiteit in de weg staat. De kantonrechter van de rechtbank Amsterdam heeft bij vonnis van 27 september 2018 geoordeeld dat tussen partijen een huurovereenkomst tot stand is gekomen en heeft alle beslissingen aangehouden. Omdat het huurgeschil bij de kantonrechter nog aanhangig is, is reeds daarom geen sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering die aan de verlening van een omgevingsvergunning in de weg staat. 9.    [appellant sub 2] en andere en [belanghebbende] hebben verder in beroep betoogd dat het college niet in redelijkheid de omgevingsvergunning voor de vestiging van het hotel heeft kunnen verlenen. Hierover hebben zij aangevoerd dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van de kwetsbare groep bewoners van de Osdorperhof en de belangen van de huisartsenpraktijk. Volgens [appellant sub 2] en andere en [belanghebbende] is het voorziene hotel gelet op de jonge doelgroep in feite een hostel en daarom niet passend in deze omgeving.