ECLI:NL:RVS:2019:225

201707831/1/A3.

Datum uitspraak: 30 januari 2019

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. Nederlandse Stichting voor Fytofarmacie en andere (hierna: Nefyto), gevestigd te Den Haag,

2. de staatssecretaris van Economische Zaken, thans: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 augustus 2017 in zaak nr. 16/4544 in het geding tussen:

Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam,

en

de staatssecretaris.

Bij besluit van 3 december 2015 heeft de staatssecretaris een verzoek van Greenpeace om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) afgewezen.

Bij besluit van 1 juni 2016 heeft de staatssecretaris het door Greenpeace daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 17 augustus 2017 heeft de rechtbank het door Greenpeace daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover dat betrekking heeft op de documenten 1 tot en met 4, het beroep voor het overige gegrond verklaard, het besluit van 1 juni 2016 vernietigd en de staatssecretaris opgedragen binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben Nefyto en de minister hoger beroep ingesteld.

Nefyto, de minister en Greenpeace hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Nefyto en Greenpeace hebben de Afdeling de toestemming verleend, bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 november 2018, waar Nefyto, vertegenwoordigd door mr. A.A. Freriks, advocaat te Eindhoven, [gemachtigde A] en [gemachtigde B], de minister, vertegenwoordigd door mr. W.C.M. Niekus en ing. E.S.N. Mol, en Greenpeace, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde C], zijn verschenen.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart hoger beroep van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit gegrond;

II. verklaart hoger beroep van Nederlandse Stichting voor Fytofarmacie en andere gegrond;

III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover de rechtbank de staatssecretaris heeft opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak, voor zover zij heeft overwogen dat de staatssecretaris aanvullende gedetailleerde informatie moet vergaren bij Nefyto en vervolgens een beslissing dient te nemen over de openbaarmaking ervan;

IV. bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige, voor zover aangevallen;

V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

VI. veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij Nederlandse Stichting voor Fytofarmacie en andere in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.

w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Niane-van de Put

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2019

805. BIJLAGE

Verdrag van Århus

Artikel 2 Begripsomschrijvingen

Voor de toepassing van dit Verdrag,

[…]

2. Wordt onder "overheidsinstantie" verstaan:

a. overheid op nationaal, regionaal of ander niveau;

b. natuurlijke of rechtspersonen die openbare bestuursfuncties naar nationaal recht vervullen, met in begrip van specifieke taken, activiteiten en diensten met betrekking tot het milieu;

c. alle andere natuurlijke of rechtspersonen die openbare verantwoordelijkheden of functies hebben, of openbare diensten verlenen, met betrekking tot het milieu, onder toezicht van een orgaan of persoon vallend onder de bovenstaande a. of b.;

d. de instellingen van elke regionale organisatie voor economische integratie bedoeld in artikel 17 die Partij is bij dit Verdrag.

Deze begripsomschrijving omvat geen organen of instellingen die optreden in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid;

3. Wordt onder „milieu-informatie" verstaan alle informatie in geschreven, visuele, auditieve, elektronische of enige andere materiële vorm over:

a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschappen en natuurgebieden, biologische diversiteit en componenten daarvan, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;

b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid en straling, en activiteiten of maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, milieuakkoorden, beleid, wetgeving, plannen en programma's die de elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten binnen het toepassingsgebied van het voorgaande onderdeel a., en kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen gebruikt in milieubesluitvorming;

c. de toestand van de menselijke gezondheid en veiligheid, de menselijke levensomstandigheden, cultureel waardevolle gebieden en bouwwerken, voor zover deze worden of kunnen worden aangetast door de toestand van de elementen van het milieu of, via deze elementen, door de factoren, activiteiten of maatregelen bedoeld in het voorgaande onderdeel b.;

[…]

Artikel 4 Toegang tot milieu-informatie

1. Elke Partij waarborgt dat, met inachtneming van de volgende leden van dit artikel, overheidsinstanties, in antwoord op een verzoek om

milieu-informatie, deze informatie beschikbaar stellen aan het publiek, binnen het kader van de nationale wetgeving, waaronder, desgevraagd en behoudens het navolgende onderdeel b., afschriften van de feitelijke documentatie die deze informatie bevat of omvat:

a. zonder dat een bepaald belang behoeft te worden gesteld;

b. in de verzochte vorm, tenzij:

i. het voor de overheidsinstantie redelijk is dit in een andere vorm beschikbaar te stellen, in welk geval het beschikbaar stellen in die vorm met redenen wordt omkleed; of

ii. de informatie al voor het publiek beschikbaar is in een andere vorm.

2. De milieu-informatie bedoeld in het bovenstaande eerste lid wordt zo spoedig mogelijk beschikbaar gesteld en uiterlijk binnen een maand nadat het verzoek is ingediend, tenzij de omvang en de ingewikkeldheid van de informatie een verlenging van deze termijn rechtvaardigen tot ten hoogste twee maanden na het verzoek. De verzoeker wordt ingelicht over elke verlenging en over de redenen die deze rechtvaardigen.

3. Een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien:

a. de overheidsinstantie waaraan het verzoek is gericht de verzochte milieu-informatie niet bezit;

b. het verzoek kennelijk onredelijk is of op een te algemene wijze is geformuleerd; of

c. het verzoek nog onvoltooid materiaal of interne mededelingen van overheidsinstanties betreft, wanneer in een dergelijke uitzondering is voorzien in het nationale recht of bestendig gebruik, met inachtneming van het openbare belang dat met bekendmaking wordt gediend.

4. Een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien de bekendmaking een nadelige invloed zou hebben op:

a. de vertrouwelijkheid van het handelen van overheidsinstanties, wanneer in dergelijke vertrouwelijkheid is voorzien naar nationaal recht;

b. internationale betrekkingen, nationale defensie of openbare veiligheid;

c. de rechtspleging, de mogelijkheid van een persoon een eerlijk proces te verkrijgen of de bevoegdheid van een overheidsinstantie om een onderzoek te verrichten van strafrechtelijke of tuchtrechtelijke aard;

d. de vertrouwelijkheid van commerciële en industriële informatie, wanneer deze informatie bij wet beschermd wordt om een legitiem economisch belang te beschermen. Binnen dit kader wordt informatie over emissies bekend gemaakt die van belang is voor de bescherming van het milieu;

e. intellectuele eigendomsrechten;

f. de vertrouwelijkheid van persoonsgegevens en/of -dossiers met betrekking tot een natuurlijk persoon wanneer die persoon niet heeft ingestemd met bekendmaking van de informatie aan het publiek, wanneer in deze vertrouwelijkheid is voorzien naar nationaal recht;

g. de belangen van een derde die de verzochte informatie heeft verstrekt zonder dat deze derde wettelijk verplicht is of wettelijk verplicht kan worden dat te doen, en wanneer die derde niet instemt met het vrijgeven van het materiaal; of

h. het milieu waarop de informatie betrekking heeft, zoals de voortplantingsgebieden van zeldzame soorten.

De bovengenoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang en in aanmerking nemend of de verzochte informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.

VEU

Artikel 4

[…]

3. Krachtens het beginsel van loyale samenwerking respecteren de Unie en de lidstaten elkaar en steunen zij elkaar bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien.

De lidstaten treffen alle algemene en bijzondere maatregelen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren.

De lidstaten vergemakkelijken de vervulling van de taak van de Unie en onthouden zich van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen.

VWEU

Artikel 101

1. Onverenigbaar met de interne markt en verboden zijn alle overeenkomsten tussen ondernemingen, alle besluiten van ondernemersverenigingen en alle onderling afgestemde feitelijke gedragingen welke de handel tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden en ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging binnen de interne markt wordt verhinderd, beperkt of vervalst en met name die welke bestaan in:

a. het rechtstreeks of zijdelings bepalen van de aan- of verkoopprijzen of van andere contractuele voorwaarden;

b. het beperken of controleren van de productie, de afzet, de technische ontwikkeling of de investeringen;

c. het verdelen van de markten of van de voorzieningsbronnen;

d. het ten opzichte van handelspartners toepassen van ongelijke voorwaarden bij gelijkwaardige prestaties, hun daarmede nadeel berokkenend bij de mededinging;

e. het afhankelijk stellen van het sluiten van overeenkomsten van de aanvaarding door de handelspartners van bijkomende prestaties welke naar hun aard of volgens het handelsgebruik geen verband houden met het onderwerp van deze overeenkomsten.

[…]

Verordening 1107/2009

Artikel 63

1. Een persoon die verzoekt om vertrouwelijke behandeling van de informatie die hij uit hoofde van deze verordening indient, verstrekt een verifieerbare verantwoording om aan te tonen dat openbaarmaking zijn commerciële belangen of de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de persoonlijke integriteit in het gedrang kan brengen.

2. Openbaarmaking van de volgende informatie wordt normaliter geacht de bescherming van de commerciële belangen of van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van de betrokkenen in het gedrang te brengen:

a. a) de productiemethode;

b) de specificatie van de onzuiverheid van de werkzame stof, met uitzondering van de onzuiverheden die in toxicologisch, ecotoxicologisch of ecologisch opzicht als relevant worden beschouwd;

c) de resultaten over productiepartijen van de werkzame stof die onzuiverheden bevatten;

d) de methoden voor de analyse van onzuiverheden in de werkzame stof zoals die geproduceerd wordt, met uitzondering van de methoden voor onzuiverheden die in toxicologisch, ecotoxicologisch of ecologisch opzicht als relevant worden beschouwd;

e) de banden tussen een producent of importeur en de aanvrager of de houder van de toelating;

f) informatie over de volledige samenstelling van een gewasbeschermingsmiddel;

g) namen en adressen van personen die betrokken zijn bij tests op gewervelde dieren.

3. Dit artikel doet geen afbreuk aan Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie.

Artikel 67

[…]

3. Houders van een toelating verstrekken de bevoegde autoriteiten van de lidstaten alle informatie over het verkoopvolume van gewasbeschermingsmiddelen overeenkomstig de Gemeenschapswetgeving inzake statistieken over gewasbeschermingsmiddelen.

[…]

Artikel 75

1. Elke lidstaat wijst een of meer bevoegde autoriteiten aan voor de uitvoering van de in deze verordening vastgestelde verplichtingen van de lidstaten.

Verordening 1185/2009

Artikel 3

1. De lidstaten verzamelen jaarlijks de noodzakelijke gegevens voor de specificatie van de in bijlage I opgenomen kenmerken, en om de vijf jaar de noodzakelijke gegevens voor de specificatie van de in bijlage II opgenomen kenmerken, door middel van:

— enquêtes;

— informatie met betrekking tot het op de markt brengen en het gebruik van pesticiden, waarbij met name rekening wordt gehouden met de verplichtingen overeenkomstig artikel 67 van Verordening (EG) nr. 1107/2009;

— administratieve bronnen; of

— een combinatie van deze middelen, met inbegrip van statistische schattingsprocedures op basis van deskundigenbeoordelingen of modellen.

2. De lidstaten dienen de statistische resultaten, met inbegrip van vertrouwelijke gegevens, in bij de Commissie (Eurostat) in overeenstemming met de tijdschema’s en de frequentie die in de bijlagen I en II zijn vastgesteld. De gegevens worden gepresenteerd in overeenstemming met de in bijlage III voorgeschreven indeling.

Bijlage I

Statistieken over het op de markt brengen van pesticiden

Sectie 1

Dekking

De statistieken hebben betrekking op de in bijlage III opgenomen stoffen in de op de markt gebrachte pesticiden. Speciale aandacht wordt besteed aan het vermijden van dubbeltellingen bij herverpakking van het product of bij overdracht van een toelating tussen houders van een toelating.

Sectie 2

Variabelen

De hoeveelheid van elke in bijlage III opgenomen stof in de op de markt gebrachte pesticiden wordt in elke lidstaat vastgesteld.

Sectie 3

Meeteenheid

De hoeveelheden stoffen worden uitgedrukt in kilogram.

[…]

Verordening 223/2009

Artikel 20

1. De volgende regels en maatregelen zijn van toepassing om te waarborgen dat vertrouwelijke gegevens uitsluitend voor statistische doeleinden worden gebruikt en niet op onrechtmatige wijze openbaar worden gemaakt.

2. Vertrouwelijke gegevens die uitsluitend voor de productie van Europese statistieken zijn verkregen, worden door de NSI en andere nationale instanties en door de Commissie (Eurostat) alleen voor statistische doeleinden gebruikt, tenzij de statistische eenheid ondubbelzinnig heeft ingestemd met het gebruik ervan voor enig doel.

[…]

Richtlijn 2003/4

Artikel 2

In deze richtlijn wordt verstaan onder:

1. milieu-informatie": alle informatie in geschreven, visuele, auditieve, elektronische of enige andere materiële vorm over:

a.

a) de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;

b) factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a) bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;

c) maatregelen (met inbegrip van bestuurlijke maatregelen), zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma's, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a) en b) bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;

d) verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;

e) kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c) bedoelde maatregelen en activiteiten;

f) de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voorzover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a) bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door het genoemde onder b) of c);

[…]

Artikel 3

1. De lidstaten zorgen ervoor dat de overheidsinstanties, overeenkomstig het bepaalde in deze richtlijn, ertoe gehouden zijn de milieu-informatie waarover zij beschikken, of die voor hen wordt beheerd, aan elke aanvrager op verzoek beschikbaar te stellen, zonder dat deze daarvoor een belang hoeft aan te voeren.

[…]

Artikel 4

1. De lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien:

a. a) de gevraagde informatie niet in het bezit is van of wordt beheerd voor de overheidsinstantie waaraan het verzoek is gericht. Wanneer die overheidsinstantie in een dergelijk geval er kennis van heeft dat de informatie in het bezit is van of beheerd wordt voor een andere overheidsinstantie, geeft zij het verzoek zo spoedig mogelijk aan die andere instantie door en stelt zij de aanvrager daarvan in kennis of licht zij de aanvrager in over de overheidsinstantie waarbij naar haar mening de verzochte informatie kan worden aangevraagd;

b) het verzoek kennelijk onredelijk is;

c) het verzoek te algemeen geformuleerd is, rekening houdend met artikel 3, lid 3;

d) het verzoek nog onvoltooid materiaal of onvoltooide documenten of gegevens betreft;

e) het verzoek interne mededelingen betreft, rekening houdend met het openbaar belang dat met bekendmaking wordt gediend.

Indien een verzoek wordt geweigerd op grond van het feit dat het nog onvoltooid materiaal betreft, dient de overheidsinstantie de naam te vermelden van de instantie die verantwoordelijk is voor de voorbereiding van het materiaal, alsmede het geschatte tijdstip van voltooiing.

[…].

2. De lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien openbaarmaking van de informatie afbreuk doet aan een van de volgende punten:

a. a) Het vertrouwelijke karakter van handelingen van overheidsinstanties, indien deze vertrouwelijkheid bij wet is voorzien;

b) internationale betrekkingen, openbare veiligheid of nationale defensie;

c) de rechtsgang, de mogelijkheid voor een persoon om een eerlijk proces te krijgen of de mogelijkheid voor een overheid om een onderzoek van strafrechtelijke of disciplinaire aard in te stellen;

d) de vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie, wanneer deze vertrouwelijkheid bij de nationale of de communautaire wetgeving geboden wordt om een gewettigd economisch belang te beschermen, met inbegrip van het algemeen belang dat met statistische en fiscale geheimhouding is gediend;

e) intellectuele-eigendomsrechten;

f) de vertrouwelijkheid van persoonsgegevens en/of -dossiers met betrekking tot een natuurlijk persoon wanneer die persoon niet heeft ingestemd met bekendmaking van de informatie aan het publiek, wanneer in deze vertrouwelijkheid is voorzien naar nationaal of Gemeenschapsrecht;

g) de belangen of de bescherming van iedere persoon die de verzochte informatie op vrijwillige basis heeft verstrekt, zonder daartoe wettelijk verplicht te zijn of te kunnen worden, tenzij die persoon ermee heeft ingestemd dat de betrokken informatie wordt vrijgegeven;

h) de bescherming van het milieu waarop die informatie betrekking heeft, zoals de habitat van zeldzame soorten.

De in de leden 1 en 2 genoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met voor het specifieke geval inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang. In elk afzonderlijk geval dient het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking te worden afgewogen tegen het specifieke belang dat is gediend met de weigering om openbaar te maken. De lidstaten kunnen het bepaalde in lid 2, onder a), d), f), g) en h), niet als grondslag aanzien om te bepalen dat een verzoek kan worden geweigerd indien het betrekking heeft op informatie over emissies in het milieu. In dit verband en met het oog op de toepassing van punt f) zorgen de lidstaten ervoor dat Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens wordt nageleefd.

[…]

Wob

Artikel 1

In de wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

a. document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;

[…]

g. milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer;

[…].

Artikel 3

1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

[…]

Artikel 10

1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege:

[…]

c. voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.

[…].

4. Het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid, aanhef en onder a, zijn niet van toepassing voorzover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voorzover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang.

[…]

Wet milieubeheer

Artikel 1.1

1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder emissie: stoffen, trillingen, warmte, die of geluid dat direct of indirect vanuit een bron in de lucht, het water of de bodem worden, onderscheidenlijk wordt gebracht.

Artikel 19.1a

1. Onder milieu-informatie wordt verstaan alle informatie, neergelegd in documenten, over:

a.

1. De van belang zijnde bepalingen uit het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (hierna: Verdrag van Århus), het Verdrag betreffende de Europese Unie (hierna: VEU), het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU), Verordening (EG) Nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en tot intrekking van de Richtlijnen 79/117/EEG en 91/414/EEG van de Raad (hierna: Verordening 1107/2009), Verordening (EG) Nr. 1185/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 betreffende statistieken over pesticiden (hierna: Verordening 1185/2009), Verordening (EG) Nr. 223/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2009 betreffende de Europese statistiek en tot intrekking van Verordening (EG, Euratom) nr. 1101/2008 betreffende de toezending van onder de statistische geheimhoudingsplicht vallende gegevens aan het Bureau voor de Statistiek van de Europese Gemeenschappen, Verordening (EG) nr. 322/97 van de Raad betreffende de communautaire statistiek en Besluit 89/382/EEG, Euratom van de Raad tot oprichting van een Comité statistisch programma van de Europese Gemeenschappen (hierna: Verordening 223/2009), Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad (hierna: Richtlijn 2003/4), de Wet milieubeheer, de Mededingingswet, de Wob en de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: Wgb) zijn opgenomen in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

2. Greenpeace heeft op grond van de Wob verzocht om gegevens over de jaarlijkse afzet van bestrijdingsmiddelen in Nederland in de periode 2010 tot en met 2014. Het gaat om de jaarlijkse afzet op de Nederlandse markt per werkzame stof in kilogrammen, zoals die zijn verstrekt door de bedrijven en/of samengevoegd binnen het ministerie of de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA). Daarnaast wordt verzocht om eventuele aanvullende informatie al dan niet met deze afzetgegevens die door producenten van gewasbeschermingsmiddelen en/of houders van toelatingen jaarlijks in de betreffende jaren is verstrekt, openbaar te maken, zoals de gegevens per producent, per gewasbeschermingsmiddel en per merknaam.

3. De staatssecretaris heeft zes documenten aangetroffen. De documenten 1 tot en met 5 zien op onderscheidenlijk de jaren 2010 tot en met 2014. Deze documenten bevatten informatie over de gezamenlijke afzet in kilogrammen van werkzame stoffen van de bij Nefyto aangesloten ondernemers over het betreffende jaar en een aanbiedingsbrief van de directeur van Nefyto. Document 6 is een Excel-bestand met door de staatssecretaris samengevoegde informatie van houders van toelatingen van gewasbeschermingsmiddelen die geen lid zijn van Nefyto.

Bij het besluit van 3 december 2015 heeft de staatssecretaris het verzoek om openbaarmaking afgewezen. Het bezwaar tegen dat besluit heeft hij gedeeltelijk gegrond verklaard. De documenten 1 tot en met 4 zijn inmiddels al openbaar gemaakt. Document 5 heeft de staatssecretaris openbaar gemaakt voor zover het de aanbiedingsbrief betreft. De afzetgegevens uit de documenten 5 en 6 heeft hij geweigerd omdat het gaat om bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Volgens de staatssecretaris is er geen aanvullende informatie over de afzet, zoals gegevens per producent, gewasbeschermingsmiddel of merknaam.

4. De rechtbank heeft over de documenten 1 tot en met 5 geoordeeld dat de staatssecretaris op grond van artikel 67, derde lid, van Verordening 1107/2009 in samenhang bezien met artikel 3 en Bijlage I van Verordening 1185/2009 over de aanvullende informatie moet beschikken waarom Greenpeace heeft verzocht. Op de staatssecretaris rust de plicht om deze onderliggende informatie bij Nefyto te vergaren. Over document 6 heeft zij geoordeeld dat er geen vergaarplicht bestaat. De onderliggende formulieren waarover de staatssecretaris beschikt moeten wel openbaar worden gemaakt.

Verder heeft de rechtbank over de documenten 5 en 6 geoordeeld dat de verkoopgegevens van gewasbeschermingsmiddelen als emissiegegevens moeten worden aangemerkt en derhalve openbaar moeten worden gemaakt.

5. Tegen deze uitspraak hebben Nefyto en de minister hoger beroep ingesteld.

Welke openbaarmakingsregeling is van toepassing?

6. Nefyto betoogt dat de rechtbank zich ten onrechte bevoegd heeft geacht over het beroep van Greenpeace te oordelen. Greenpeace heeft verzocht om gegevens die zijn ingediend in het kader van artikel 67, derde lid, van Verordening 1107/2009. Op grond van deze bepaling verstrekken houders van een toelating aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaten alle informatie over het verkoopvolume van gewasbeschermingsmiddelen overeenkomstig de Gemeenschapswetgeving inzake statistieken over gewasbeschermingsmiddelen. In Verordening 1185/2009 betreffende statistieken over gewasbeschermingsmiddelen zijn specifieke regels opgenomen over het verzamelen, indienen en verwerken van deze afzetgegevens. Verder is op het publiceren van de afzetgegevens Verordening 223/2009 over Europese statistieken van toepassing. Volgens Nefyto is niet de Wob van toepassing, maar artikel 63 van Verordening 1107/2009 waarin de vertrouwelijke behandeling is geregeld van informatie die op grond van die Verordening wordt ingediend. De gegevens mogen alleen voor statistische doeleinden worden gebruikt. Het gaat hier om een uitputtend openbaarmakingsregime dat derogeert aan de Wob, aldus Nefyto.

7. Greenpeace heeft verzocht om openbaarmaking van informatie op grond van de Wob. De staatssecretaris heeft het verzoek van Greenpeace beoordeeld op grond van de Wob. Gelet op de gekozen rechtsgrondslag van de besluiten van 3 december 2015 en 1 juni 2016 heeft de rechtbank zich terecht bevoegd geacht om te oordelen over de rechtmatigheid van deze besluiten. Daaraan doet niet af dat de gekozen rechtsgrondslag onjuist kan zijn.

Zoals de Afdeling meermalen heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:715), wijkt de Wob als algemene openbaarmakingsregeling voor bijzondere regelingen, indien deze zijn neergelegd in een formele wet en indien de bijzondere regeling bovendien uitputtend van aard is. Dat laatste is het geval indien de regeling ertoe strekt te voorkomen dat door toepassing van de Wob afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet.

In het tweede lid van artikel 63 van Verordening 1107/2009 is een opsomming opgenomen van de gegevens waarvan de openbaarmaking normaliter wordt geacht de bescherming van de commerciële belangen in het gedrang te brengen en waarvoor elke persoon op grond van het eerste lid om vertrouwelijke behandeling kan verzoeken. In het derde lid is evenwel bepaald dat het artikel geen afbreuk doet aan Richtlijn 2003/4. Deze richtlijn is de uitwerking van het Verdrag van Århus waarin de openbaarheid van milieu-informatie is verankerd. Richtlijn 2003/4 is geïmplementeerd in de Wob. Gelet hierop is in artikel 63 van Verordening 1107/2009 geen uitputtende openbaarmakingsregeling vervat die derogeert aan de Wob.

Dat Verordening 1107/2009 geen uitputtende openbaarmakingsregeling bevat, blijkt ook uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 23 november 2016, Bayer CropScience, ECLI:EU:C:2016:890, waarin het Hof van Justitie het begrip "emissies in het milieu" uitlegde:

"96 Gelet op een en ander moet worden geoordeeld dat inlichtingen over de aard, de samenstelling, de hoeveelheid, de datum en de plaats van „emissies in het milieu" van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, en van stoffen die deze producten bevatten, alsook gegevens over de invloeden op kortere of langere termijn van deze emissies in het milieu, meer bepaald informatie over residuen die na het gebruik van het product in kwestie in het milieu aanwezig zijn en studies inzake de mate van stofdrift bij dit gebruik, onder het begrip „informatie over emissies in het milieu" vallen, ongeacht of deze gegevens afkomstig zijn uit (semi-)veldstudies, laboratoriumstudies of translocatiestudies.

97 [ Deze uitleg] ontneemt ook niet het nuttig effect aan artikel 63 van verordening nr. 1107/2009, dat in lid 2 een opsomming bevat van de gegevens waarvan de openbaarmaking normaliter wordt geacht de bescherming van de commerciële belangen in het gedrang te brengen en waarvoor elke persoon op grond van lid 1 van dat artikel om vertrouwelijke behandeling kan verzoeken.

[…]

99 [ De Uniewetgever heeft,] overeenkomstig de ruime beoordelingsmarge waarover hij beschikt, geoordeeld dat het voor de verwezenlijking van die doelstellingen noodzakelijk was om erin te voorzien dat een verzoek om toegang met betrekking tot „informatie over emissies in het milieu", gelet op de relevantie en het belang van die informatie voor de bescherming van het milieu, niet kon worden afgewezen op grond dat de openbaarmaking daarvan de vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie in het gedrang zou brengen.

100 De uitlegging van het begrip „informatie over emissies in het milieu" die in dat verband uit punt 96 van dit arrest volgt, leidt er geenszins toe dat alle gegevens in dossiers betreffende toelatingen voor het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen of biociden, en meer bepaald alle gegevens die afkomstig zijn uit studies die voor het verkrijgen van die toelating zijn verricht, onder dat begrip vallen en altijd openbaar moet worden gemaakt. Alleen de gegevens die betrekking hebben op „emissies in het milieu" vallen immers onder dit begrip, waarmee dus niet alleen informatie die geen betrekking heeft op de emissies van het betrokken product in het milieu is uitgesloten, maar ook gegevens over hypothetische emissies, zoals volgt uit de punten 77 tot en met 80 van dit arrest, dat wil zeggen emissies die niet daadwerkelijk of voorzienbaar plaatsvinden in omstandigheden die met normaal of realistisch gebruik overeenstemmen. Deze uitlegging leidt dus niet tot een onevenredige aantasting van de bescherming van de door de artikelen 16 en 17 van het Handvest en artikel 39, lid 3, van de TRIPs-Overeenkomst gewaarborgde rechten.

101 Wat ten tweede artikel 63 van verordening nr. 1107/2009 betreft, moet eraan worden herinnerd dat dit artikel, zoals is uiteengezet in punt 43 van dit arrest, onverminderd richtlijn 2003/4 van toepassing is. Uit dit artikel volgt dus geenszins dat de daarin vermelde gegevens niet als „informatie over emissies in het milieu" zouden kunnen worden gekwalificeerd of dat deze gegevens nooit op grond van die richtlijn openbaar mogen worden gemaakt.

102 Bovendien moet worden benadrukt dat de uitlegging van dat begrip die uit punt 96 van dit arrest volgt, artikel 63 niet zijn nuttig effect ontneemt. Op grond van het vermoeden dat in lid 2 van dat artikel is vastgelegd, kan de bevoegde autoriteit immers tot de beslissing komen dat de informatie die is verstrekt door de aanvrager van een toelating voor het op de markt brengen en die onder die bepaling valt, in beginsel vertrouwelijk is en niet aan het publiek ter beschikking kan worden gesteld wanneer er geen verzoek om toegang tot die informatie op grond van richtlijn 2003/4 is ingediend. Dit vermoeden biedt voor die aanvrager ook de waarborg dat de bevoegde autoriteit die informatie in geval van indiening van een dergelijk verzoek pas openbaar kan maken wanneer hij per informatie heeft vastgesteld dat die betrekking heeft op emissies in het milieu of dat een ander hoger openbaar belang die openbaarmaking rechtvaardigt."

Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat de Wob niet van toepassing is.

Het betoog van Nefyto faalt.

Bevoegdheid staatssecretaris

8. Nefyto betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 1 juni 2016 onbevoegd is genomen omdat destijds niet de staatssecretaris maar het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: Ctgb) bevoegd was op het verzoek van Greenpeace te beslissen. Daartoe voert zij aan dat het Ctgb destijds de bevoegde autoriteit als bedoeld in artikel 67, derde lid, van Verordening 1107/2009 was om de geaggregeerde informatie over het verkoopvolume van gewasbeschermingsmiddelen aan de Commissie (Eurostat) te verstrekken.

8.1. Ingevolge artikel 67, derde lid, van Verordening 1107/2007 verstrekken de houders van een toelating de bevoegde autoriteiten alle informatie over het verkoopvolume van gewasbeschermingsmiddelen overeenkomstig de Gemeenschapswetgeving inzake statistieken over gewasbeschermingsmiddelen. Ingevolge artikel 75 wijst elke lidstaat een of meer bevoegde autoriteiten aan voor de uitvoering van de in deze verordening vastgestelde verplichtingen van de lidstaten. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van Verordening 1185/2009 verzamelen de lidstaten jaarlijks de noodzakelijke gegevens voor de specificatie van de in bijlage I opgenomen kenmerken. De lidstaten dienen de statistische resultaten in bij de Commissie (Eurostat), zo staat in het tweede lid. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wgb is het Ctgb aangewezen als bevoegde autoriteit voor Nederland.

Ter zitting bij de Afdeling is gebleken dat de staatssecretaris ten tijde van de besluitvorming feitelijk de geaggregeerde gegevens verzamelde en verstrekte aan de Commissie. Op basis van de destijds geldende wetgeving was evenwel niet hij, maar het Ctgb daartoe bevoegd. Deze onbevoegdheid is in eerste instantie gerepareerd met een machtiging (Stcrt. 9 maart 2017, 12684), waarin het Ctgb de NVWA en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland machtigde om namens het Ctgb bij de toelatinghouders gegevens te verzamelen voor statistische doeleinden met betrekking tot het op de markt brengen en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen, in overeenstemming met het bepaalde in artikel 67, derde lid, van Verordening 1107/2009 en om deze informatie overeenkomstig Verordening 1185/2009 te verwerken en ten behoeve van statistische doeleinden door te geleiden naar de Europese Commissie (Eurostat) en nationale instanties. Later is deze onbevoegdheid gerepareerd in de Wgb door aan artikel 4 een vijfde lid toe te voegen. In dit lid, dat op 1 juli 2018 in werking is getreden, staat dat in afwijking van het eerste lid de houder van een toelating aan de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit informatie verstrekt over het verkoopvolume van gewasbeschermingsmiddelen als bedoeld in artikel 67, derde lid, van Verordening 1107/2009.

Hoewel de staatssecretaris ten tijde van de besluitvorming dus niet bevoegd was om de informatie over het verkoopvolume van gewasbeschermingsmiddelen te verzamelen en aan de Commissie te verstrekken, voerde hij deze taak feitelijk wel uit in plaats van het Ctgb. De voor deze taak benodigde documenten berustten op dat moment feitelijk bij de staatssecretaris.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob wordt onder document verstaan een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat. Weliswaar blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wob (Kamerstukken II 1986-1987, 19 859, nr. 3, p. 21) dat voor de beantwoording van de vraag of een document bij het overheidsorgaan berust niet alleen de fysieke aanwezigheid van belang is omdat het document als zodanig ook bestemd moet zijn voor het overheidsorgaan, maar dit doet er niet aan af dat het in dit geval niet gaat om documenten die bij vergissing bij de staatssecretaris terecht zijn gekomen. De documenten berustten functioneel bij hem. De staatssecretaris beschikte over deze documenten omdat hij in de veronderstelling was de bevoegde autoriteit te zijn in de zin van artikel 67, derde lid, van Verordening 1107/2009. In dat kader verwerkte hij de desbetreffende gegevens. De Wob is bedoeld om overheidshandelen controleerbaar te maken. Zo kan uit de openbaarmaking van documenten naar aanleiding van een Wob-verzoek blijken dat het desbetreffende bestuursorgaan deze gegevens ten onrechte verwerkt omdat hij daartoe niet bevoegd is. Dat maakt echter niet dat dat bestuursorgaan niet bevoegd was op het Wob-verzoek te besluiten. Gelet op het feit dat de documenten feitelijk en niet bij vergissing bij de staatssecretaris berustten en gelet op de controlefunctie van de Wob, was de staatssecretaris bevoegd op het Wob-verzoek van Greenpeace te beslissen. Dat hij destijds niet bevoegd was om de geaggregeerde gegevens aan de Commissie te verstrekken op grond van Verordening 1107/2009 is niet relevant in het kader van de Wob. Dit betekent dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat de staatssecretaris onbevoegd was op het Wob-verzoek te beslissen.

Het betoog faalt.

Emissiegegevens

9. Nefyto betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de verkoopgegevens van gewasbeschermingsmiddelen milieu-informatie is die betrekking heeft op emissies in het milieu. De afzetgegevens hebben geen betrekking op de toestand van elementen van het milieu en de interactie tussen deze elementen en ook niet op het vrijkomen van stoffen in het milieu. De gegevens zeggen alleen iets over op de markt gebrachte volumes. Ook de door de rechtbank aangehaalde arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 23 november 2016, Bayer CropScience, ECLI:EU:C:2016:890 en Commissie/ACC, ECLI:EU:C:2016:889, bieden daarvoor geen aanknopingspunten. De afzetgegevens bevatten geen evaluatie van daadwerkelijke of voorzienbare emissies van producten of stoffen of een analyse van de invloeden van die emissies. Verder volgt uit punt 39 en 40 van het arrest van het Hof van Justitie van 6 december 2010, Stichting Natuur en Milieu e.a., ECLI:EU:C:2010:779, dat (zelfs) niet alle informatie die wordt verstrekt in het kader van een procedure tot toelating van een gewasbeschermingsmiddel of een biocide moet worden aangemerkt als milieu-informatie, aldus Nefyto.

10. De minister betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het niet gaat om informatie over emissies in het milieu bij afzetgegevens over gewasbeschermingsmiddelen. De rechtbank heeft zich ten onrechte gebaseerd op de twee arresten van het Hof van Justitie van 23 november 2016. Het Hof van Justitie overwoog ten aanzien van de documenten over de toelating op de markt dat het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen moet worden aangemerkt als informatie over ‘emissies in het milieu’, omdat deze stoffen bij normaal gebruik bedoeld zijn om in het milieu vrij te komen, louter vanwege hun functie. In deze zaak gaat het om informatie van heel andere aard. Met ‘het op de markt brengen’ bedoelt het Hof van Justitie niet het afzetten van de werkzame stof op de markt, maar de toelating van de stof op de markt. Dit is een ander type informatie dan gegevens over het afzetten van de werkzame stof. Bij afzetgegevens gaat het om informatie over het verkoopvolume. Volgens de minister vallen afzetgegevens niet onder ‘het op de markt brengen’. Verder gaat het hier niet om de informatie over emissies in het milieu die voldoende direct de uitstoot in het milieu betreft. Om te spreken van informatie over emissies in het milieu moet er in de documenten sprake zijn van de aard, de samenstelling, de hoeveelheid, de datum en de plaats van ‘emissies in het milieu’ van deze producten of stoffen. De afzetgegevens zijn slechts onderdeel van de berekening van de emissies van gewasbeschermingsmiddelen per jaar. Zij geven niet direct inzicht in de emissies in het milieu. Daarvoor moet een berekening worden gemaakt waarbij meerdere aspecten worden meegewogen. Omdat er geen sprake is van emissiegegevens heeft de minister in de besluitvorming terecht een belangenafweging gemaakt. Omdat de gegevens op basis van de Verordeningen 1185/2009, 1107/2009, 223/2009 vertrouwelijk zijn en omdat het gaat om bedrijfs- en fabricagegegevens, heeft hij de openbaarmaking van de informatie geweigerd.

11. Het gaat hier om de beantwoording van de vraag of de documenten 5 en 6 informatie over emissies in het milieu bevatten. Indien dat het geval is mogen de gegevens ingevolge artikel 10, vierde lid, van de Wob niet geweigerd worden op de grond dat het bedrijfs- en fabricagegegevens zijn.

Het hoger beroep van Nefyto heeft alleen betrekking op document 5, omdat hierin gegevens staan van bij Nefyto aangesloten ondernemers over het jaar 2014. Document 6 ziet op informatie van houders van toelatingen van gewasbeschermingsmiddelen die geen lid zijn van Nefyto. Het hoger beroep van de minister heeft betrekking op beide documenten.

Naar aanleiding van de arresten van het Hof van Justitie van 23 november 2016, Bayer CropScience, ECLI:EU:C:2016:890 en Commissie/ACC, ECLI:EU:C:2016:889, heeft de Afdeling in de uitspraak van 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2211, overwogen dat onder de begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" niet alleen gegevens moeten worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, welke beoordeling aan de besluitvorming door een bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegen, juist is. De begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" moeten niet restrictief worden uitgelegd.

Document 5 bestaat uit twee kolommen. In de eerste kolom is de werkzame stof weergegeven en in de tweede kolom de afzet in kilogrammen van de desbetreffende werkzame stof. Document 6 bestaat uit meer kolommen: het registratiejaar van een gewasbeschermingsmiddel, het toelatingsnummer voor het gewasbeschermingsmiddel, de naam van het gewasbeschermingsmiddel, het gehalte van de werkzame stof, de meeteenheid van de werkzame stof, het aantal kilo’s van de werkzame stof, de naam, het adres en de contactpersoon bij de toelatingshouder.

De rechtbank heeft gelet op de jurisprudentie van het Hof van Justitie terecht overwogen dat de afzetgegevens in de documenten 5 en 6 emissiegegevens zijn. Bij informatie over emissies in het milieu gaat het niet alleen om daadwerkelijke emissies, maar ook om voorzienbare emissies.

Het Hof van Justitie oordeelde in het arrest van 23 november 2016, Bayer CropScience, ECLI:EU:C:2016:890 (punt 78 en 79):

"Hoewel het enkele op de markt brengen van een product in de regel niet volstaat om aan te nemen dat dit product noodzakelijkerwijs in het milieu zal vrijkomen en dat informatie over dit product betrekking heeft op ‘emissies in het milieu’, is dat anders bij een product als een gewasbeschermingsmiddel of een biocide, dat bij normaal gebruik bedoeld is om in het milieu vrij te komen, louter vanwege zijn functie. De voorzienbare emissies van dit product in het milieu zijn in dat laatste geval niet hypothetisch. In die omstandigheden vallen emissies die daadwerkelijk bij het gebruik van het product of de stof in kwestie in het milieu vrijkomen alsook voorzienbare emissies van dit product of die stof in het milieu bij normaal of realistisch gebruik van het product of de stof in overeenstemming met de toelating voor het op de markt brengen die voor het product in kwestie is afgegeven en overeenkomstig de omstandigheden in het gebied waarvoor het product is bestemd, onder het begrip ‘emissies in het milieu’."

Gewasbeschermingsmiddelen, zoals hier aan de orde, zijn bedoeld om in het milieu vrij te komen. De afzetgegevens van gewasbeschermingsmiddelen zeggen dus ook iets over de voorzienbare emissies van deze producten in het milieu. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het niet aannemelijk is dat een dermate grote hoeveelheid van de verkochte gewasbeschermingsmiddelen niet in het milieu zou vrijkomen, dat daardoor de verkoopcijfers geen representatief beeld van het gebruik van deze middelen meer zouden geven. In dat kader heeft zij terecht het rapport Emissies landbouwbestrijdingsmiddelen, versie mei 2016, opgesteld in opdracht van Rijkwaterstaat, van belang geacht. Hieruit blijkt dat de overheid het totale volume verbruik van een stof baseert op het afzetvolume van de stof op de Nederlandse markt in het desbetreffende jaar. Dat voor het bepalen van het totale volume nog wel een berekening moet worden gemaakt waarbij verschillende emissiefactoren van belang zijn, doet daaraan niet af, aangezien de afzetgegevens worden gebruikt als inputgegevens waarmee de daadwerkelijke emissies worden berekend. Bovendien blijkt uit de definitie die het Hof van Justitie van de begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" heeft gegeven dat daaronder eveneens gegevens vallen die het publiek in staat stellen te controleren of beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, welke beoordeling aan de besluitvorming door een bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegen, juist is. Openbaarmaking van de verzochte afzetgegevens maakt die controle mogelijk. Dat geldt niet alleen voor de besluitvorming in een concreet geval, maar ook voor de uitvoering van het beleid ter zake door de overheid in zijn algemeenheid.

Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat document 5 geheel openbaar moet worden gemaakt, dat uit document 6 de eerste acht kolommen openbaar moeten worden gemaakt en dat ten aanzien van de overige kolommen van document 6 alsnog een beslissing over openbaarmaking moet worden genomen.

De betogen van de Nefyto en de minister falen.

Vergaarplicht

12. Nefyto betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat op de staatssecretaris de plicht rust om ten aanzien van de documenten 1 tot en met 5 onderliggende informatie bij haar te vergaren. Lidstaten dienen op grond van artikel 67, derde lid, van Verordening 1107/2009 informatie te verzamelen om te voldoen aan hun verplichting op grond van Verordening 1185/2009, te weten het verzamelen van informatie over het aantal kilogrammen per werkzame stof per jaar. Zij zijn niet verplicht om afzetgegevens van gewasbeschermingsmiddelen te vergaren per toelatingshouder, per gewasbeschermingsmiddel en per merknaam, aldus Nefyto.

13. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij de plicht heeft om per houder per gewasbeschermingsmiddel aanvullende informatie te vergaren. Op grond van artikel 67 van Verordening 1107/2009 hoefde hij niet over deze informatie te beschikken. De aan te leveren gegevens moeten op het niveau van werkzame stof per kilogram per jaar plaatsvinden. Nergens is opgenomen dat de vergaarplicht van de lidstaten zich richt op informatie over de gewasbeschermingsmiddelen (dus namen en toelatingsnummer) per houder, aldus de minister.

14. Ingevolge artikel 67, derde lid, van Verordening 1107/2007 verstrekken de houders van een toelating de bevoegde autoriteiten alle informatie over het verkoopvolume van gewasbeschermingsmiddelen overeenkomstig de Gemeenschapswetgeving inzake statistieken over gewasbeschermingsmiddelen. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van Verordening 1185/2009 verzamelen de lidstaten jaarlijks de noodzakelijke gegevens voor de specificatie van de in bijlage I opgenomen kenmerken. De lidstaten dienen de statistische resultaten in bij de Commissie (Eurostat), zo staat in het tweede lid. Zoals hiervoor onder 8.1 is overwogen was de staatssecretaris destijds niet bevoegd om deze gegevens te verzamelen en aan de Commissie te verstrekken, omdat dit de taak van de Ctgb was. Reeds hierom bestond er destijds geen verplichting voor de staatssecretaris om meer gegevens te vergaren. De rechtbank heeft dit niet onderkend.

De verplichting om meer gegevens te vergaren bestaat overigens ook nu, nu de minister wel de bevoegde autoriteit is, niet. Uit bijlage I, sectie 3 volgt dat de hoeveelheden stoffen worden uitgedrukt in kilogram. In sectie 1 staat dat de statistieken betrekking hebben op de in bijlage III opgenomen stoffen in de op de markt gebrachte pesticiden. Speciale aandacht wordt besteed aan het vermijden van dubbeltellingen bij herverpakking van het product of bij overdracht van een toelating tussen houders van een toelating. Uit deze laatste zin uit sectie 1 volgt niet dat bij de minister ook informatie per houder per gewasbeschermingsmiddel behoort te berusten, omdat anders de controle en het toezicht op de juistheid van die gegevens illusoir zou zijn. In praktijk ontvangt de minister afzetgegevens van Nefyto en van de niet bij Nefyto aangesloten toelatinghouders via de NVWA. Voor zover het de afzetgegevens van Nefyto betreft, beschikt de minister niet over de onderliggende informatie per houder per gewasbestrijdingsmiddel. Hij krijgt de informatie van Nefyto geaggregeerd aangeleverd op het niveau van werkzame stoffen. In de hiervoor vermelde sectie staat alleen dat dubbeltellingen moeten worden voorkomen, maar niet dat de bevoegde autoriteit zelf alle onderliggende gegevens moet hebben en de tellingen moet verrichten. Ter zitting bij de Afdeling heeft de minister toegelicht dat deze aan deze plicht tot het vermijden van dubbeltellingen wordt voldaan bij Nefyto door controle door een accountant. De directeur van Nefyto heeft toegelicht dat er contact is met de NVWA, vallend onder het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, over de wijze van aanleveren van de gegevens. De administratie van individuele toelatinghouders wordt jaarlijst door een accountant gecontroleerd zodat Nefyto kan instaan voor de juistheid van de gegevens. De Afdeling is van oordeel dat op deze wijze de juistheid van de geaggregeerd aangeleverde gegevens is geborgd en dat er derhalve geen vergaarplicht bestaat ten aanzien van de informatie per houder per gewasbeschermingsmiddel.

De betogen van Nefyto en de minister slagen.

Beperking van de mededinging

15. Nefyto betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat openbaarmaking van gedetailleerde verkoopgegevens in strijd is met artikel 4, derde lid, van het VEU, artikel 101, eerste lid, van het VWEU en artikel 6, eerste lid, van de Mededingingswet.