ECLI:NL:RVS:2018:4049

201803144/1/A1. Datum uitspraak: 12 december 2018 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: 1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats], 2. [appellant sub 2], wonende te [woonplaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 maart 2018 in zaak nr. 17/5569 in het geding tussen: [appellant sub 2] en het college van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland.

Bij besluit van 28 februari 2017 heeft het college aan [appellant sub 1] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een veranda aan de recreatiewoning op het perceel [locatie] te Kamperland, gemeente Noord-Beveland (hierna: het perceel). Bij besluit van 21 juni 2017 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 6 maart 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 juni 2017 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant sub 2] te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld. Het college en [appellant sub 2] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. Het college heeft bij besluit van 24 mei 2018 opnieuw op het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 28 februari 2017 gerichte bezwaar beslist. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en het college hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2018, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. A. Danopoulos, advocaat te Rotterdam, [appellant sub 2], vergezeld door zijn [echtgenote] en bijgestaan door mr. S.D. van Reenen, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door ing. W.L. Kouwer, zijn verschenen.

Inleiding 1.    [appellant sub 1] heeft het college verzocht om hem een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een veranda aan zijn recreatiewoning op het perceel dat is gelegen op vakantiepark Noordzee Résidence De Banjaard. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan niet in strijd is met het geldende bestemmingsplan "Recreatieparken Banjaard" (hierna: het bestemmingsplan), omdat de aanvraag ziet op een uitbreiding van een bijgebouw, het maximaal aantal vierkante meter voor bijgebouwen van 22 m² met het bouwplan niet wordt overschreden en het bouwplan niet in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Het college heeft daarom de gevraagde omgevingsvergunning op 28 februari 2017 verleend.     [appellant sub 2] is eigenaar van de naastgelegen recreatiewoning en hij verzet zich tegen het bouwplan van [appellant sub 1]. 2.    De van toepassing zijnde wettelijk regelgeving is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. Aangevallen uitspraak 3.    De rechtbank heeft overwogen dat het bouwplan voorziet in een tweede bijgebouw naast een al aanwezige berging. Dit betekent dat het bouwplan in strijd is met artikel 6.2.2 van de planregels van het bestemmingsplan, dat bepaalt dat er maximaal één aangebouwd bijgebouw per perceel aanwezig mag zijn. Het college had de omgevingsvergunning aan [appellant sub 1] alleen kunnen verlenen, nadat het had onderzocht of afwijking van het bestemmingsplan mogelijk was, waarbij het alle relevante belangen had moeten afwegen, waaronder de belangen van [appellant sub 2]. Om die reden slaagt het beroep van [appellant sub 2], aldus de rechtbank.     Vanuit proceseconomisch oogpunt heeft de rechtbank de gronden van [appellant sub 2] over welstand ook besproken en heeft zij geconcludeerd dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan niet in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Hoger beroep [appellant sub 1] 4.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Volgens [appellant sub 1] moeten de aangevraagde veranda en de bestaande berging, waaraan de veranda wordt gebouwd, worden aangemerkt als één bijgebouw. Uit de systematiek van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) kan volgens [appellant sub 1] worden opgemaakt dat ook een bijgebouw kan worden uitgebreid met een veranda. [appellant sub 1] heeft er voorts voor zorggedragen dat de uitbreiding in voldoende relatie staat met de bestaande bouw, zodat deze samen als één geheel te beschouwen zijn. Tot slot heeft de rechtbank volgens [appellant sub 1] ten onrechte doorslaggevend gevonden dat het om twee afzonderlijke ruimtes gaat, die niet met elkaar in verbinding staan. Een doorgang is geen vereiste voor de benodigde samenhang, aldus [appellant sub 1]. 4.1.    Onder verwijzing naar de uitspraak van 28 februari 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:AZ9541) overweegt de Afdeling dat de vraag of de te bouwen veranda een bijgebouw is, moet worden beantwoord aan de hand van de in de planregels opgenomen definitie daarvan. In artikel 1.28 van de planregels is een definitie opgenomen van het begrip gebouw, die inhoudt dat een gebouw elk bouwwerk is, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt. Artikel 1.19 van de planregels bepaalt vervolgens dat een bijgebouw een met het hoofdgebouw verbonden of daarvan vrijstaand gebouw is dat ten dienste staat van het hoofdgebouw en door zijn ligging, constructie of afmetingen ondergeschikt is aan het hoofdgebouw.     De rechtbank heeft terecht overwogen dat de aangevraagde veranda een gebouw is als bedoeld in artikel 1.28 van de planregels, omdat de veranda een voor mensen toegankelijke, overdekte met twee wanden omsloten ruimte vormt. De rechtbank heeft voorts ook terecht overwogen dat de veranda moet worden gezien als een op zichzelf staand gebouw dat dienstbaar is en ondergeschikt is aan het hoofdgebouw en daarmee een bijgebouw is. Anders dan [appellant sub 1] betoogt, is de veranda niet aan te merken als een uitbreiding van de eerder opgerichte berging, omdat deze berging en de veranda twee afgesloten ruimtes betreffen die niet met elkaar zijn verbonden. Daarbij komt dat de veranda zich architectonisch en qua constructie onderscheidt van de berging en de veranda voorts niet ten dienste van de berging staat maar van het hoofdgebouw. Het gaat derhalve om twee op zichzelf staande bijgebouwen. Dat de twee bijgebouwen door de toevoeging van een schijnkap optisch gezien samenhang vertonen, maakt niet dat zij moeten worden beschouwd als één bijgebouw. De stelling van [appellant sub 1] dat als hij de berging en de veranda gelijktijdig had opgericht, het geheel wel zou zijn aangemerkt als één bijgebouw, leidt, nog daargelaten de juistheid daarvan, niet tot een ander oordeel, omdat de aanvraag waarop het college dient te beslissen en thans in geding is niet op die situatie ziet. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het bouwplan in strijd is met artikel 6.2.2 van de planregels van het bestemmingsplan.     Het betoog faalt. Incidenteel hoger beroep [appellant sub 2] 5.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het positieve welstandsadvies van 24 februari 2017, met de nadere toelichtingen van 28 maart, 24 april en 19 mei 2017 (hierna: de welstandsadviezen), zodanige gebreken vertoont dat het college dat niet aan zijn oordeel over de welstand ten grondslag mocht leggen. Volgens [appellant sub 2] is het bouwplan in strijd met de Nota Welstandsbeleid gemeente Noord-Beveland van augustus 2013 (hierna: de welstandsnota), omdat de veranda op het zij-erf is gebouwd. Verder heeft de kap op het gebouw geen functie en is daarom niet noodzakelijk. Door het toevoegen van een schijnkap is geen sprake van het beheerst inpassen van het bouwwerk in de omgeving. Volgens [appellant sub 2] wordt in de nadere adviezen van de welstandscommissie, noch in het besluit op bezwaar voldoende ingegaan op de namens hem door stedenbouwkundige ir. A. Geerse ingebrachte adviezen van 6 april en 15 mei 2017 (hierna: de adviezen van Geerse). Uit deze adviezen volgt volgens [appellant sub 2] dat niet alleen de uitbreiding van de recreatiewoning met een veranda dient te worden beoordeeld, maar dat ook de eerdere uitbreidingen van de recreatiewoning met een berging, tuinkamer en vergroting van de woonkamer bij de beoordeling van de welstandscommissie betrokken hadden moeten worden. Deze totale uitbreiding van ruim 50 m² past niet bij de beoogde welstand in het recreatiepark. De welstandscommissie heeft dan ook ten onrechte aan de categorie ‘kleine bouwwerken’ van de welstandsnota getoetst. Ook heeft de welstandscommissie volgens de adviezen van Geerse ten onrechte verwezen naar de parkstandaarden in de welstandsnota, omdat daarin een schijnkap niet voorkomt. 5.1.    Het college heeft het bouwplan in overeenstemming bevonden met de redelijke eisen van welstand en heeft in dat verband verwezen naar de welstandsadviezen. In deze adviezen heeft de welstandscommissie het bouwplan getoetst aan het beleid, neergelegd in de welstandsnota. Het perceel ligt op een recreatiepark dat volgens de welstandstandsnota valt onder de reguliere welstandsgebieden waarbij de aanwezige kwaliteit gehandhaafd blijft. De aandachtspunten voor welstandstoezicht genoemd in de welstandsnota zijn: identiteit van de individuele bebouwing, samenhang in bebouwing, positionering, kleurgebruik en massa en maatvoering.     Volgens de welstandscommissie gaat het in dit geval om de bouw van een veranda aan de achterzijde van de woning. Zij vindt het bouwplan niet in strijd met de redelijke eisen van welstand, omdat het volume op een verzorgde manier is vormgegeven, in overeenstemming met de vormgeving van het bestaande gebouw. De uitbreiding voegt zich ruimtelijk met de bestaande uitbreiding; er ontstaat geen veelheid van volumes, maar een samenhangend geheel, aldus de welstandscommissie.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I    bevestigt de aangevallen uitspraak; II     verklaart het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 24 mei 2018 ongegrond. Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier. w.g. Van der Spoel    w.g. Montagne voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2018 374-870. BIJLAGE De wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.10 1 Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien: […] c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan[…], tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12; d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, […], zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet; […] 2 In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is. Artikel 2.12 1 Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en: a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:[…] 2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of […] Bijlage II bij het besluit omgevingsrecht Artikel 4 Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking: 1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen: a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf, b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2; […] Bestemmingsplan ‘Recreatieparken Banjaard’ 1.19 bijgebouw een met het hoofdgebouw verbonden of daarvan vrijstaand gebouw dat ten dienste staat van het hoofdgebouw en door zijn ligging, constructie of afmetingen ondergeschikt is aan het hoofdgebouw. 1.28 gebouw elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt. 1.31 hoofdgebouw een gebouw, dat op een bouwperceel door zijn aard, functie, constructie of afmetingen dan wel gelet op de bestemming als belangrijkste bouwwerk valt aan te merken. 6.1 Bestemmingsomschrijving De voor Recreatie - Verblijfsrecreatie - 2 aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. recreatiewoningen; […] 6.2 Bouwregels Voor het bouwen gelden de volgende regels: 6.2.1 Toelaatbaarheid van bouwwerken a. op deze gronden mogen binnen het bouwvlak worden gebouwd:     ◦ 1. hoofdgebouwen;     ◦ 2. aan- en uitbouwen;     ◦ 3. bijgebouwen; 6.2.2 Maatvoering Het aantal, de oppervlakte, inhoud, goothoogte, bouwhoogte en afstanden van gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, bedragen niet meer of niet minder dan de volgende aangegeven maten: […] h. aangebouwde bijgebouwen, 1 per perceel, max. oppervlakte 22 m² […]

De welstandscommissie ziet voldoende ruimtelijke inpassing van het bouwplan in de omgeving. Ook heeft de welstandscommissie benoemd dat het bouwplan door de kleur en het materiaal voldoet aan de redelijke eisen van welstand. 5.2.    De rechtbank heeft terecht verwezen naar vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8987), waaruit volgt dat het college, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis kan toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Ook laatstgenoemde omstandigheid kan aanleiding geven tot het oordeel dat het besluit van het college in strijd is met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) of niet berust op een deugdelijke motivering. Dit neemt echter niet weg dat een welstandsnota criteria kan bevatten die zich naar hun aard beter lenen voor beoordeling door een deskundige dan voor beoordeling door een aanvrager of derde-belanghebbende. 5.3.    De rechtbank heeft in hetgeen [appellant sub 2] in beroep heeft aangevoerd terecht geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat de welstandsadviezen naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertonen, dat het college die niet aan zijn besluit tot vergunningverlening ten grondslag mocht leggen. Daarbij neemt de Afdeling het volgende in aanmerking.     De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich onder verwijzing naar de welstandsadviezen terecht op het standpunt heeft gesteld dat door de positionering van de veranda aan de achterzijde van het perceel, geen sprake is van strijd met de welstandsnota, waarin is vermeld dat veranda’s zoveel mogelijk op het achtererf worden gebouwd.     Verder heeft het college in de schijnkap, waarin het bouwplan voorziet, geen aanwijzing hoeven zien dat die kap wel leidt tot strijd met de redelijke eisen van welstand. Het college heeft zich onder verwijzing naar de welstandsadviezen op het standpunt kunnen stellen dat de schijnkap een ondergeschikte toevoeging aan het hoofdvolume is en dat de schijnkap, die wordt voorzien van grijze, horizontale rabatdelen en rode pannen, aansluit bij het hoofdgebouw en qua volume is vormgegeven in overeenstemming met de bestaande bouw. Dat de welstandscommissie een eerder bouwplan met een ander dak ook in overeenstemming heeft gevonden met de redelijke eisen van welstand, leidt niet tot de conclusie dat dit bouwplan met schijnkap reeds daarom in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Slechts het onderhavige bouwplan ligt ter beoordeling aan het college voor.     Evenmin bestaat aanleiding voor het oordeel, zoals in de adviezen van Geerse is verwoord, dat de schijnkap niet zou passen bij de in de welstandsnota opgenomen parkstandaarden. De in de welstandsnota opgenomen foto’s laten gebouwen zien met en zonder kap, waaruit volgt dat een schijnkap op zichzelf niet in strijd is met de welstandsnota. Het college heeft daarbij kunnen betrekken dat een kap van het gebouw een geheel kan maken, waarbij het niet uitmaakt of het een echte kap of schijnkap is.     Het in de adviezen van Geerse ingenomen standpunt dat de welstandsadviezen zich dienden uit te strekken tot de totale uitbreiding van de woning met 50 m² is onjuist. Het bouwplan dat ter beoordeling bij het college voorlag, ziet alleen op de uitbreiding van de woning met een veranda. Het college heeft dan ook terecht alleen advies gevraagd over die uitbreiding.     Tot slot overweegt de Afdeling dat in de adviezen van Geerse weliswaar een andere visie op het bouwplan wordt gegeven, maar dat dat op zichzelf niet meebrengt dat de door het college gebruikte adviezen niet deugdelijk zijn. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de in de welstandsnota neergelegde criteria naar hun aard niet in de weg staan aan uiteenlopende waarderingen van het bouwplan.     Het betoog faalt. Het besluit van 24 mei 2018 6.    Bij besluit van 24 mei 2018 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant sub 2] tegen het besluit van 28 februari 2017. Omdat de rechtbank heeft overwogen dat het bouwplan van [appellant sub 1] in strijd is met het bestemmingsplan, heeft het college onderzocht of het mogelijk is om in afwijking van dat bestemmingsplan aan [appellant sub 1] vergunning te verlenen. Volgens het college kan de door [appellant sub 1] gevraagde omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor, worden verleend. Het college heeft het bezwaar van [appellant sub 2] gegrond verklaard, maar het besluit van 28 februari 2017 tot verlening van de omgevingsvergunning voor de bouw van de veranda gehandhaafd, onder aanvulling van de motivering. 6.1.    Gelet op artikel 6:24, gelezen in verbinding met artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht, is het besluit van 24 mei 2018 mede onderwerp van dit geding. Beroep [appellant sub 2] 7.    [appellant sub 2] betoogt dat het college bij het nemen van het besluit van 24 mei 2018 geen zorgvuldige belangenafweging heeft gemaakt en dat het besluit niet berust op een kenbare motivering. Het bouwplan van [appellant sub 1] heeft grote negatieve gevolgen voor zijn woon- en leefklimaat. Hij wordt geconfronteerd met een 8 m lange muur van bijna 5 m hoog langs de erfgrens van zijn perceel. De bouw van de schijnkap, die geen enkele functie heeft, neemt veel zonlicht weg van zijn terras, aldus [appellant sub 2]. 7.1.    Bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om voor afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, komt het college beleidsruimte toe. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. 7.2.    Het college heeft bij de besluitvorming betrokken dat de rechtbank van oordeel is dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, omdat er meer dan één bijgebouw op het perceel wordt gebouwd. Weliswaar is dus sprake van strijd met het bestemmingsplan, maar het gaat volgens het college slechts om een geringe afwijking ten opzichte van wat wel mogelijk is. Optisch vormen de ruimtes voor derden één geheel vanwege de dakvorm. De maximale toegestane oppervlakte van 22 m² van een bijgebouw wordt niet overschreden en ook de andere afmetingen van de veranda blijven binnen de mogelijkheden van het bestemmingsplan. [appellant sub 2] noch andere belanghebbenden worden door het bouwplan in hun belangen geschaad, aldus het college. 7.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 12 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2713, mag het college bij de afweging van de bij de besluitvorming betrokken belangen meewegen dat negatieve gevolgen van een bouwplan ook kunnen worden veroorzaakt door de fictieve realisering van een bouwplan dat in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Dit betekent dat het college in dit geval bij de belangenafweging heeft mogen betrekken dat het bestemmingsplan al een bouwhoogte toestaat tot 5,5 m en dat de schijnkap, die op de veranda en de berging zal worden opgericht, deze maximale afmeting niet overschrijdt.