ECLI:NL:RVS:2018:404

201609039/1/A3. Datum uitspraak: 7 februari 2018 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante], gevestigd te [plaats], tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 27 oktober 2016 in zaak nr. 16/1553 in het geding tussen: [appellante] en de minister van Infrastructuur en Milieu.

Bij besluit van 17 juli 2015 heeft de minister aan [appellante] een boete van € 87.100,00 opgelegd wegens overtreding van de voorschriften uit het Arbeidstijdenbesluit (weg)vervoer (hierna: Atbv), de Verordening (EEG) 3821/85 van de Raad van 20 december 1985 betreffende het controleapparaat in het wegvervoer (hierna: Verordening (EEG) 3821/85) en de Verordening 561/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer, tot wijziging van Verordeningen (EEG) 3821/85 en (EG) 2135/98 van de Raad en tot intrekking van Verordening (EEG) 3820/85 van de Raad (hierna: Verordening (EG) 561/2006). Bij besluit van 2 februari 2016 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en de boete met € 9.900 verlaagd naar € 77.200. Bij uitspraak van 27 oktober 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 december 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. H.A. Meindersma, advocaat te Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer, zijn verschenen.

Wet- en regelgeving 1.    Voor de toepasselijke bepalingen uit de Verordening (EEG) 3821/85, Verordening 561/2006 en Richtlijn 2002/15/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2002 betreffende de organisatie van de arbeidstijd van personen die mobiele werkzaamheden in het wegvervoer uitoefenen (hierna: Richtlijn 2002/15/EG), het Atbv en de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit (weg)vervoer (hierna: de Beleidsregel), wordt verwezen naar de bijlage behorend bij deze uitspraak. Inleiding 2.    [appellante] exploiteert een internationaal transportbedrijf voor vervoer over de weg. De vrachtwagens van [appellante] worden bestuurd door vrachtwagenchauffeurs die het vervoer in opdracht van [appellante] verrichten. Op 20 oktober 2014 en volgende dagen heeft de Inspectie Leefomgeving en Transport [appellante] aan een administratief herhalingsonderzoek onderworpen. De onderzoeksbevindingen zijn neergelegd in een op ambtseed opgemaakt boeterapport van 11 mei 2015 (hierna: het boeterapport). Volgens de minister blijkt uit het boeterapport dat [appellante] in de periode van 2 juni 2014 tot en met 29 juni 2014 het Atbv en Verordeningen (EEG) 3821/85 en (EG) 561/2006 een aantal keer heeft overtreden. De overtredingen betreffen zes vrachtwagenchauffeurs, te weten [persoon A], [persoon B], [persoon C], [persoon D], [persoon E] en [persoon F] (hierna: de chauffeurs). Daarvan zijn blijkens het boeterapport drieëndertig overtredingen vastgesteld. In het primaire besluit heeft de minister aan [appellante] een boete van € 87.100 opgelegd. Besluitvorming 3.    De minister heeft bij besluit van 2 februari 2016 het bezwaar van [appellante] deels gegrond verklaard en de boete met € 9.900 verlaagd tot € 77.200. Voor het overige heeft de minister zijn primaire besluit in stand gelaten. Hij heeft hieraan ten grondslag gelegd dat [appellante] structureel niet heeft toegezien op de juiste werking en het gebruik van de tachograaf en de bestuurderskaart en het in acht nemen van de rij- en rusttijden. De minister acht geen omstandigheden aanwezig die een verdere matiging van de opgelegde boetes rechtvaardigen, omdat [appellante] onvoldoende heeft gedaan om de overtredingen van de voorschriften te voorkomen. Aangevallen uitspraak 4.    De rechtbank heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de chauffeurs niet op juiste wijze gebruik hebben gemaakt van de tachograaf en bestuurderskaart en dat sprake is van overtredingen van artikel 8, tweede lid, van Verordening (EG) 561/2006. De overtredingen zijn terecht aan [appellante] toegerekend. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat de werkgever op grond van artikel 13 van Verordening (EEG) 3821/85 te allen tijde verantwoordelijk is voor de juiste werking en het gebruik van de tachograaf en de bestuurderskaart. Uit de administratie moet direct kunnen worden afgeleid wat met een vrachtwagen is gebeurd na het moment dat een bestuurderskaart is uitgenomen. Gelet op het boeterapport was dat bij [appellante] niet het geval. [appellante] wordt terecht verweten dat zij onvoldoende toezicht heeft gehouden op de juiste werking en het gebruik van de tachograaf en de bestuurderskaart. Uit het boeterapport volgt bovendien dat [appellante] zelf heeft verklaard dat zij in de controleperiode niet heeft toegezien op de juiste werking en het gebruik van de tachograaf en bestuurderskaart. Deze verklaring heeft zij ter zitting herhaald. Voorts rijst uit de verklaringen van de betreffende chauffeurs het beeld van een bedrijfscultuur waarin het zich niet houden aan rij- en rusttijden en het door het uitnemen van de bestuurderskaart trachten te verhullen daarvan een wijdverbreid verschijnsel was dat in overleg met onder andere de heer [appellante] en de planner plaatsvond. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat haar geen enkel verwijt kan worden gemaakt ten aanzien van de overtredingen. Dat aan de chauffeurs uiteindelijk geen boete is opgelegd, betekent niet dat aan [appellante] geen boete mocht worden opgelegd. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt en dat noch uit de Arbeidstijdenwet en het Atbv noch uit de Beleidsregel volgt dat de minister [appellante] had moeten waarschuwen alvorens over te gaan tot boeteoplegging. Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat geen omstandigheden aanwezig zijn voor een matiging van de boete. Hoger beroep Toepasselijkheid Verordeningen en Atbv 5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan haar betoog dat Verordening (EG) 561/2006, Verordening (EEG) 3821/85 en het Atbv niet van toepassing zijn. Zij voert hiertoe aan dat de vermeende overtredingen hebben plaatsgevonden op "eigen terrein". Op het moment dat een chauffeur arriveert op een laad- of losadres rijdt hij het eigen terrein van het desbetreffende bedrijf op en verlaat hij daarmee de openbare weg. De minister heeft dit ook erkend. Gelet hierop zijn voormelde Verordeningen en het Atbv niet van toepassing. Het Atbv is bovendien niet van toepassing, omdat geen sprake is van samenhangende werkzaamheden als bedoeld in artikel 2.3:1 van het Atbv, omdat de chauffeurs zelf niet laden en lossen. Het is voor de chauffeurs zelfs verboden in de loods met opgeslagen producten van het laad- of losadres te komen. Bovendien is het bij internationaal transport gebruikelijk dat de transporteur of zijn personeel niet zelf laadt of lost. In een aantal gevallen hebben de chauffeurs op verzoek van het laad- of losadres de vrachtwagen verplaatst naar een ander deel van het terrein zonder dat dit is geregistreerd, maar dat nam slechts enkele minuten in beslag. In die gevallen is Verordening (EG) 561/2006 niet van toepassing en mag zonder het invoeren van de bestuurderskaart, oftewel "out-of-scope", worden gereden, aldus [appellante]. 5.1.    Hoewel [appellante] terecht heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op dit betoog, leidt het niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Op grond van artikel 4, aanhef en onder a, van Verordening (EG) 561/2006, waarbij Verordening (EEG) 3821/85 is ingetrokken, is deze verordeningen van toepassing op iedere verplaatsing die geheel of gedeeltelijk over voor openbaar gebruik toegankelijke wegen plaatsvindt, in lege of beladen toestand, door een voertuig dat is bestemd voor het vervoer van personen of goederen. Het Atbv is op grond van artikel 2.3:1 op een dergelijke verplaatsing van toepassing. Dat een deel van de verplaatsing van de vrachtwagen heeft plaatsgevonden op het eigen terrein van het laad- of losadres leidt niet tot het oordeel dat Verordening (EG) 561/2006 en het Atbv reeds daarom niet van toepassing zijn, omdat die ook van toepassing zijn op een verplaatsing die slechts gedeeltelijk over de openbare weg plaatsvindt. De Afdeling leidt hieruit af dat alleen bij vervoer dat uitsluitend op eigen terrein plaatsvindt Verordening (EG) 561/2006 en het Atbv niet van toepassing zijn en zonder het invoeren van de bestuurderskaart mag worden gereden. Een dergelijke situatie is in de beboete gevallen niet aan de orde.     Voor zover [appellante] voorts heeft bedoeld te betogen dat Verordening (EG) 561/2006 en het Atbv niet van toepassing zijn, omdat het laden en lossen, en het ten behoeve daarvan verplaatsen van de vrachtwagen op eigen terrein, niet valt onder de definitie arbeidstijd, omdat het geen met vervoer samenhangende werkzaamheden betreft als bedoeld in artikel 2.3:1 van het Atbv, faalt dit. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat artikel 4, aanhef en onder e, van Verordening (EG) 561/2006 bepaalt dat onder "andere werkzaamheden" alle activiteiten worden verstaan die volgens artikel 3, aanhef en onder a, sub 1, onder ii, van Richtlijn 2002/15/EG worden gedefinieerd als "arbeidstijd" met uitzondering van "rijden". Het Atbv bevat een implementatie van die Richtlijn.

8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier. w.g. Sevenster    w.g. Veenboer voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2018 730. BIJLAGE Verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad van 20 december 1985 betreffende het controleapparaat in het wegvervoer Artikel 1 Het controleapparaat in de zin van deze verordening moet ten aanzien van zijn constructie-, installatie-, gebruiks- en controle-eisen voldoen aan de voorschriften van deze verordening, met inbegrip van de bijlagen I of I B en II. Artikel 13 De werkgever en de bestuurders zien toe op de juiste werking en het juiste gebruik van het controleapparaat en van de bestuurderskaart, indien de bestuurder moet rijden met een voertuig dat is uitgerust met een aan bijlage I B beantwoordend controleapparaat. Verordening (EG) nr. 561/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer, tot wijziging van Verordeningen (EEG) nr. 3821/85 en (EG) nr. 2135/98 van de Raad en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad Artikel 4 Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities: a) "wegvervoer": iedere verplaatsing die geheel of gedeeltelijk over voor openbaar gebruik toegankelijke wegen plaatsvindt, in lege of beladen toestand, door een voertuig, bestemd voor het vervoer van personen of goederen; […]; e) "andere werkzaamheden": alle activiteiten die worden gedefinieerd als arbeidstijd in artikel 3, onder a), van Richtlijn 2002/15/EG, behalve „rijden", met inbegrip van alle werkzaamheden voor dezelfde of voor een andere werkgever in of buiten de vervoerssector; […]. Artikel 6 1. De dagelijkse rijtijd mag niet meer bedragen dan negen uur. De dagelijkse rijtijd mag echter worden verlengd tot ten hoogste tien uur, doch niet meer dan twee keer in een week. […]. Artikel 8 1. Een bestuurder moet dagelijkse en wekelijkse rusttijden nemen. 2. Binnen elke periode van 24 uur na het einde van de voorafgaande dagelijkse of wekelijkse rusttijd moet een bestuurder een nieuwe dagelijkse rusttijd genomen hebben. Indien het gedeelte van de dagelijkse rusttijd dat binnen die periode van 24 uur valt ten minste negen doch niet meer dan elf uur bedraagt, wordt deze dagelijkse rusttijd als een verkorte dagelijkse rusttijd aangemerkt. Artikel 7 Na een rijperiode van vier en een half uur neemt de bestuurder een aaneengesloten onderbreking van ten minste vijfenveertig minuten, tenzij hij een rusttijd neemt. Deze onderbreking kan worden vervangen door een onderbreking van ten minste 15 minuten gevolgd door een onderbreking van ten minste 30 minuten die elk zodanig tijdens de periode worden ingelast, dat aan de bepalingen van de eerste alinea wordt voldaan. Arbeidstijdenbesluit vervoer (zoals dit gold tot 1 maart 2016) Artikel 2.3:1 Met uitsluiting van het Arbeidstijdenbesluit zijn dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen van toepassing op iedere verplaatsing, die geheel of gedeeltelijk over voor openbaar gebruik toegankelijke wegen plaats vindt in lege of beladen toestand, alsmede de direct daarmee samenhangende werkzaamheden, van: a. een vrachtauto waarvan het kentekenbewijs een laadvermogen van meer dan 500 kilogram vermeldt, alsmede een losse trekker; b. een bus; c. een taxi, niet zijnde een ambulance. Artikel 2.4:13 1. Bij regeling van Onze Minister van Infrastructuur en Milieu kunnen nadere regels worden gesteld, welke voor de uitvoering van verordening (EEG) nr. 3821/85 noodzakelijk zijn. 2. Voor zover verordening (EG) nr. 561/2006 van toepassing is, is het verboden te handelen in strijd met de artikelen 1, 3, eerste lid, en 13 tot en met 16 van verordening (EEG) nr. 3821/85. […]. Artikel 2.5:1 […] 2. De bestuurder die vervoer anders dan taxivervoer verricht, en de bijrijder handelen in overeenstemming met de artikelen 8 en 9 van verordening (EG) nr. 561/2006 […]. […]. Artikel 2.5:3 De bestuurder die vervoer anders dan taxivervoer verricht, handelt in overeenstemming met artikel 6, eerste tot en met derde lid, van verordening (EG) nr. 561/2006 […]. Artikel 8:1 1. Het niet naleven van de artikelen […] 2.5:1, tweede […] lid, 2.5:3, […] en 2.4:13, tweede […] lid, levert een overtreding op. 2. Behoudens de artikelen 2.4:4 en 2.4:13, tweede tot en met vierde lid, wordt, indien de bestuurder werknemer is, ingeval van het niet naleven van een tot de bestuurder gerichte bepaling de werkgever aangemerkt als degene die die bepaling niet heeft nageleefd. 3. Het tweede lid is niet van toepassing indien de werkgever aantoont dat door hem de nodige bevelen zijn gegeven, de nodige maatregelen zijn genomen, de nodige middelen zijn verschaft en het redelijkerwijs te vorderen toezicht is gehouden om de naleving van de bepaling te verzekeren. […]. Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) Blijkens bijlage 1, onder 5. Installatie en gebruik tachograaf, van de beleidsregel (Stcrt. 2014, 15221), staat op overtredingen van artikel 1 en 13 van Verordening 3821/85 een boete van € 4.400 (Boetefeit B 2.4:5 (6)).

Onder arbeidstijd wordt verstaan de periode tussen het begin en het einde van het werk, waarin de werknemer op het werk is, ter beschikking van de werkgever staat en zijn taken of activiteiten uitoefent, dat wil zeggen de tijd die wordt besteed aan alle wegvervoersactiviteiten, waaronder onder meer het laden en lossen alsmede de periodes waarin de werknemer niet vrijelijk over zijn tijd kan beschikken en op de werkplek moet blijven, gereed om aan het werk te gaan, en daarbij belast is met bepaalde aan die dienst verbonden taken, met name de wachttijden bij laden of lossen wanneer de verwachte duur daarvan vooraf niet bekend is (zie ook het arrest van het Hof van 9 september 2004, Spanje en Finland/Parlement en Raad, ECLI:EU:C:2004:497, punt 67). Hieruit volgt dat het laden en lossen van goederen, dan wel het wachten daarop, niet los kan worden gezien van het vervoer van die goederen geheel of gedeeltelijk over de openbare weg dat daarop volgt of daaraan vooraf is gegaan. Dat de chauffeurs volgens [appellante] niet zelf laden of lossen betekent dan ook niet dat daarom de bestuurderskaart uit het apparaat mocht worden gehaald. Zoals de minister terecht heeft toegelicht zou een andere uitleg de controle op de naleving van de rij- en rusttijden van de vrachtwagenchauffeurs onmogelijk maken, nu een deel van de arbeidstijd van een chauffeur kan bestaan uit laad- of loswerkzaamheden of wachttijd, tijd die niet vrij ter beschikking staat voor de chauffeur. Voor zover [appellante] heeft betoogd dat de chauffeurs in de beboete gevallen tijdens het laden en lossen hun rust pakten en derhalve geen sprake was van arbeidstijd, wordt overwogen dat deze stelling niet wordt ondersteund door de verklaringen van de chauffeurs. Reeds daarom kan dat betoog niet slagen. Voor het oordeel dat Verordening (EG) 561/2006, Verordening (EEG) 3821/85 en het Atbv niet van toepassing zijn, bestaat derhalve geen grond.     Het betoog faalt. Boetefeiten B.2.4:5 (6) 6.    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank, indien moet worden aangenomen dat Verordening EG (561/2006) en het Atbv wel van toepassing zijn, ten onrechte heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake was van overtredingen van boetefeit B.2.4:5(6). Zij voert hiertoe aan dat de rechtbank heeft overwogen dat een chauffeur zijn bestuurderskaart uit de tachograaf mag halen wanneer hij klaar is met zijn werkzaamheden. Uit het boeterapport volgt echter dat de minister van mening is dat de bestuurderskaart in de aan de orde zijnde situaties niet uit het apparaat had mogen worden gehaald, terwijl hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de chauffeurs na het uitnemen van de bestuurderskaart nog werkzaamheden hebben verricht. Voor zover na het uitnemen van de bestuurderskaart nog is gereden, was dit in de gegeven situatie toegestaan. De chauffeurs hebben de tachograaf en bestuurderskaart op de juiste wijze gebruikt. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte overwogen dat de minister bevoegd was tot het opleggen van een boete. Daarbij komt dat [appellante] niet heeft gehandeld in strijd met doelstellingen van de aan de orde zijnde wet- en regelgeving, namelijk: verkeersveiligheid, eerlijke concurrentie en goede arbeidsomstandigheden. Zij verwijst hiertoe naar de verklaring van [persoon B] en [persoon D]. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet bij de beoordeling betrokken, aldus [appellante]. 6.1.    De rechtbank heeft terecht voorop gesteld dat de minister in beginsel van de juistheid van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport en proces-verbaal mag uitgaan. Dit is slechts anders indien sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van dit uitgangspunt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2012, ECLl:NL:RVS:2012:BV2400). De rechtbank heeft terecht overwogen dat van bijzondere omstandigheden in vorenbedoelde zin niet is gebleken. Dat [appellante] van mening is dat de chauffeurs geen overtredingen hebben begaan, omdat die tijdens het uitnemen van de bestuurderskaart geen werkzaamheden meer hebben verrichten, biedt geen grond voor een ander oordeel. Zoals onder 5.1 is overwogen was in geen van de beboete gevallen sprake van een situatie waarin zonder het invoeren van de bestuurderskaart mocht worden gereden of van rusttijd. De minister is derhalve terecht uitgegaan van de in het boeterapport opgenomen overtredingen. 6.2.    Bij het besluit van 2 februari 2016 is aan [appellante] een boete opgelegd wegens overtreding van onder meer artikel 2.4:13, tweede lid, van het Atbv gelezen in samenhang met artikel 1 en 13 van Verordening (EEG) 3821/85. [appellante] wordt verweten dat zij niet heeft toegezien op de juiste werking en het gebruik van de tachograaf en de bestuurderskaart. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante] blijkens de tot het boeterapport behorende verklaring van 14 februari 2015 zelf heeft verklaard dat door haar in de controleperiode niet is toegezien op de juiste werking en gebruik van de tachograaf en bestuurderskaart. Ter zitting bij de rechtbank heeft [appellante] nogmaals verklaard dat daarop onvoldoende toezicht is gehouden. Dat [appellante] desondanks niet in strijd met de doelstellingen van de aan de orde zijnde wet- en regelgeving heeft gehandeld, kan de Afdeling niet volgen. Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, leidt verder niet tot het oordeel dat haar geen enkel verwijt kan worden gemaakt. De rechtbank heeft derhalve terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de minister niet bevoegd was een boete op te leggen. 6.3.    Het betoog faalt. Matiging boete 7.    Ten slotte betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien de boete te matigen. Zij voert hiertoe aan dat zij het onredelijk en onbillijk vindt, dat zij gelijk gesteld wordt met bedrijven die de regels aan hun laars lappen. [appellante] heeft hiertoe verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2136. In het kader van de matiging van de boete heeft [appellante] voorts verwezen naar uitspraken van de Afdeling van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2511, 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4707 en 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1187. 7.1.    Bij het opleggen van een bestuurlijke boete wegens overtreding van de artikelen 2.5:1, tweede lid, 2.5:3, alsmede het bepaalde krachtens artikel 2.4:13, eerste lid, van het Atbv gaat het om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de bestuurlijke boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen omtrent het al dan niet opleggen van een bestuurlijke boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen, of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de bestuurlijke boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de bestuurlijke boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. 7.2.    In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor matiging van de boete.