ECLI:NL:RVS:2018:3632

201707404/1/R3. Datum uitspraak: 7 november 2018 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: [appellante], gevestigd te Holten, gemeente Rijssen-Holten, en andere, en de raad van de gemeente Rijssen-Holten, verweerder.

Bij besluit van 13 juli 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Kern Holten, locatie Albert Heijn" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben [appellante] en andere beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juni 2018, waar [appellante] en andere, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.P. Hoegee, advocaat te Nijmegen, en de raad, vertegenwoordigd door mr. C. van Bart, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Holten Have B.V., vertegenwoordigd door mr. D. Kist, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.

Inleiding 1.    Het bestreden plan maakt het mogelijk om een bestaande supermarkt die wordt gedreven door Holten Have B.V. uit te breiden, met dien verstande dat het bruto vloeroppervlak niet meer mag bedragen dan 2.211 m2, en om de bestaande overige detailhandel uit te breiden. Daarnaast maakt het plan de vestiging van horeca en een verblijfsgebied met bijbehorende voorzieningen mogelijk. 2.    De Coop supermarkt van [appellante] is gevestigd op ongeveer 99 m afstand van het plangebied. Ontvankelijkheid 3.    Het beroepschrift is mede ingediend namens Coop Groothandel B.V. Ter zitting is gebleken dat Coop Groothandel B.V. de leverancier is voor de Coop supermarkt van [appellante] De Afdeling concludeert dat, hoewel het belang van Coop Groothandel B.V. door het bestreden besluit kan worden geraakt, het besluit voor die vennootschap slechts gevolgen meebrengt via de contractuele verhouding tussen Coop Groothandel B.V. en [appellante] Aldus heeft Coop Groothandel B.V. een afgeleid belang en is haar belang niet rechtstreeks bij dit besluit betrokken. Naar het oordeel van de Afdeling kan Coop Groothandel B.V. ten aanzien van het bestreden besluit dan ook niet worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het beroep is niet-ontvankelijk voor zover dat is ingesteld door Coop Groothandel B.V. Toetsingskader 4.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Relativiteit 5.    De raad stelt dat de relativiteit tegen kan worden geworpen aan [appellante] en andere. Volgens de raad hebben [appellante] en andere slechts een concurrentiebelang en creëren zij een ruimtelijk belang door te stellen dat er onvoldoende parkeervoorzieningen zijn. De raad stelt dat de in zoverre ingeroepen norm niet ter bescherming strekt van het belang van [appellante] en andere. Zo is de kortste looproute vanaf het gebied van het bestreden plan naar het parkeerterrein van [appellante] en andere ten minste 190 m. Dit is volgens de raad ruim boven de maximale aanvaardbare afstand voor een supermarktbezoeker. Daarnaast maakt het klantenbestand van [appellante] en andere geen gebruik van de Kalfstermansweide en vice versa. 5.1.    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant. 5.2.    De Afdeling acht het niet onaannemelijk dat het klantenbestand van de bestaande supermarkt in het plangebied gebruik zal maken van de parkeerplaatsen bij de Coop supermarkt en het klantenbestand van de Coop supermarkt gebruik zal maken van de Kalfstermansweide. Ten aanzien van de stelling van de raad dat de afstand vanaf het parkeerterrein van het plangebied naar de Coop supermarkt ten minste 190 m is, betrekt de Afdeling hierbij dat deze afstand op grond van de publicatie 'Kencijfers Parkeren en Verkeersgeneratie publicatie 317' (hierna: CROW-publicatie 317) een acceptabele loopafstand is. Volgens de CROW-publicatie 317 is een acceptabele loopafstand tussen parkeervoorzieningen en winkels tussen de 200 m en 600 m gelegen. Het ondernemersklimaat van [appellante] en andere kan gezien het vorenstaande worden beïnvloed door het bestreden plan. Gelet hierop vormt het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste ten aanzien van de aangevoerde beroepsgronden geen beletsel voor vernietiging van het besluit. Parkeergelegenheid 6.    [appellante] en andere voeren aan dat het bestreden plan niet voorziet in het benodigde aantal parkeerplaatsen voor de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt. Zij betogen dat het plan leidt tot een toename van de parkeerbehoefte met 47 parkeerplaatsen, terwijl als gevolg van dit plan 40 bestaande parkeerplaatsen vervallen. Er moeten volgens [appellante] en andere daarom 87 parkeerplaatsen worden aangelegd om de parkeervraag in het bestreden plan op te kunnen vangen. Daarnaast is volgens [appellante] en andere in het plan niet gewaarborgd dat er 11 parkeerplaatsen worden toegevoegd bij de herinrichting van het parkeerterrein Kalfstermansweide te Holten en dat er een blauwe zone wordt ingesteld op dit parkeerterrein. Voorts hebben [appellante] en andere ter zitting aangevoerd dat in het parkeeronderzoek ten onrechte niet uit is gegaan van de mogelijkheid dat er op grond van artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, van de planregels twee supermarkten kunnen worden gerealiseerd in het plangebied en dat in het parkeeronderzoek verschillende bezettingspercentages zijn gehanteerd voor het bepalen of er sprake is van een acceptabele parkeersituatie. 6.1.    De raad stelt dat voor het aantal benodigde parkeerplaatsen gekeken dient te worden naar het in de bijlage van de plantoelichting opgenomen rapport "Parkeren centrum Holten" van Goudappel Coffeng van 21 maart 2017 (hierna: het rapport). 6.2.    In het rapport is gebruik gemaakt van de ruimte die de Nota parkeernormen gemeente Rijssen-Holten biedt voor het leveren van maatwerk, waartoe in de eerste plaats een parkeerbalans is opgemaakt waarin de toekomstige parkeervraag van het plan wordt afgezet tegen het toekomstige parkeeraanbod in de gehele winkelzone van Holten. In het rapport wordt in aansluiting op de CROW-publicatie 317 voor het centrum van Holten uitgegaan van een parkeernorm voor een fullservice supermarkt van 3,9, voor niet dagelijkse detailhandel van 3,3 en voor horeca van 6,0 per 100 m2 bruto vloeroppervlak. Voorts is rekening gehouden met de aanwezigheidspercentages die zijn opgenomen in de CROW-publicatie 317.     Bij de herontwikkeling van de bestaande supermarkt is sprake van een toename van de parkeervraag met 42 plaatsen en een afname van het parkeeraanbod met 29 plaatsen, waardoor het aantal beschikbare parkeerplaatsen in de winkelzone van Holten met 71 afneemt. Hierbij is meegenomen dat op het eigen parkeerterrein van de bestaande supermarkt 40 parkeerplaatsen zullen vervallen en dat er bij de herinrichting van het parkeerterrein Kalfstermansweide 11 parkeerplaatsen worden toegevoegd. Het aanbod aan parkeerplaatsen in de winkelzone van Holten neemt af met 29 plaatsen van 656 naar 627 plaatsen (van 648 naar 619 tijdens de markt) en daarvan worden door de herontwikkeling 42 extra plaatsen in beslag genomen.     Om te kunnen bezien of hiermee sprake is van een acceptabele parkeersituatie heeft Goudappel Coffeng door middel van metingen van de parkeerdruk op drie data onderzoek gedaan naar de bezettingsgraad van de parkeerterreinen in het centrum van Holten. Volgens het rapport is sprake van een acceptabele parkeersituatie als de zoektijd naar een parkeerplaats verwaarloosbaar is. In het rapport vermeldt Goudappel Coffeng dat uit haar ervaring blijkt dat bij een bezettingsgraad hoger dan 80% tot 90% de zoektijd naar een parkeerplaats sterk toeneemt. Voor het centrum van Holten gaat Goudappel Coffeng uit van een maximale parkeerdruk van 85% als maatstaf voor een goede parkeersituatie.

8.    In hetgeen [appellante] en andere hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 en 3:46 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voor zover het betreft artikel 3, lid 3.1, onder a, van de planregels en voor zover er geen parkeernormen zijn opgenomen met het oog op een toekomstige gewijzigde situatie waarvoor omgevingsvergunningen voor bouwen zijn vereist. 9.    Nu niet aannemelijk is dat derdebelanghebbenden in zoverre in hun belangen zouden kunnen worden geschaad, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, wat betreft artikel 3, lid 3.1, onder a, van de planregels, op de hierna te melden wijze zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat deze uitspraak ten aanzien van dit plandeel in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dit is vernietigd.     Hierbij betrekt de Afdeling dat namens Holten Have B.V. ter zitting geen bezwaren zijn geuit tegen de bedoelde wijziging van artikel 3, lid 3.1, onder a, van de planregels. 10.    De Afdeling ziet geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, zelf in de zaak te voorzien, voor zover er geen parkeernormen zijn opgenomen met het oog op een toekomstige gewijzigde situatie waarvoor omgevingsvergunningen voor bouwen zijn vereist, nu het gebrek vermeld in overweging 7.5 zich naar haar oordeel niet leent voor toepassing van deze bepaling. 11.    Nu de raad ter zitting te kennen heeft gegeven dat op 20 juni 2018 het ontwerpbestemmingsplan "Parapluplan parkeernormen" ter inzage is gelegd en het de bedoeling is dat het naar aanleiding daarvan vast te stellen bestemmingsplan zal voorzien in één uniforme regeling binnen de gemeente Rijssen-Holten omtrent het parkeren, ziet de Afdeling evenmin aanleiding om de raad in de gelegenheid te stellen het gebrek in het plan vermeld in overweging 7.5 overeenkomstig artikel 8:51a van de Awb te herstellen. 12.    De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen om met inachtneming van deze uitspraak zo nodig een gewijzigd of nieuw plan vast te stellen en zal daartoe een termijn stellen. Het door de raad te nemen gewijzigde of nieuwe besluit behoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid. De raad kan het herstel van het gebrek vermeld in overweging 7.5 achterwege laten als in dit aspect in het bestemmingsplan "Parapluplan parkeernormen" wordt voorzien. De Afdeling gaat er hierbij vanuit dat de raad [appellante] en andere hierover adequaat informeert. 13.    Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl. 14.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    verklaart het beroep niet-ontvankelijk, voor zover dat is ingesteld door Coop Groothandel B.V.; II.    verklaart het beroep voor het overige gegrond; III.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Rijssen-Holten van 13 juli 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Kern Holten, locatie Albert Heijn", voor zover: a. het betreft artikel 3, lid 3.1, onder a, van de planregels; b. er geen parkeernormen zijn opgenomen met het oog op een toekomstige gewijzigde situatie waarvoor omgevingsvergunningen voor bouwen zijn vereist; IV.    bepaalt dat artikel 3, lid 3.1, onder a, van de planregels komt te luiden: "a. detailhandel, met dien verstande dat het bruto vloeroppervlak van ten hoogste één supermarkt niet meer mag bedragen dan 2211 m2"; V.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit als bedoeld onder III.a.; VI.    draagt de raad van de gemeente Rijssen-Holten op om ter zake van het dictumonderdeel onder III.b. binnen 20 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen zo nodig een gewijzigd of nieuw plan vast te stellen en dit zo spoedig mogelijk en op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen; VII.    draagt de raad van de gemeente Rijssen-Holten op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel IV., wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl; VIII.    veroordeelt de raad van de gemeente Rijssen-Holten tot vergoeding van bij [appellante] en andere in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; IX.    gelast dat de raad van de gemeente Rijssen-Holten aan [appellante] en andere het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan. Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier. w.g. Van Diepenbeek    w.g. Kuipers lid van de enkelvoudige kamer    griffier Uitgesproken in het openbaar op 7 november 2018 271-867.

Als gevolg van het bestreden plan ontstaat volgens Goudappel Coffeng binnen de winkelzone van het Centrum van Holten een parkeerdruk van maximaal 69%. Goudappel Coffeng concludeert dat de parkeerdruk ruimschoots onder de grens blijft van een acceptabele parkeersituatie (85%) in het centrum van Holten.     In het rapport wordt verder geconcludeerd dat de parkeerdruk in de directe omgeving van de locatie van de herontwikkeling van de bestaande supermarkt (de parkeerterreinen Dorpsstraat en Kalfstermansweide) oploopt tot 89%. Volgens Goudappel Coffeng blijft deze parkeerdruk onder de uit haar ervaring voor dit soort terreinen acceptabele parkeerdruk van 90%. In het rapport adviseert Goudappel Coffeng de parkeersituatie in de directe omgeving van het plangebied te monitoren na het realiseren van het bestreden plan. Wanneer uit de monitoring blijkt dat de parkeerdruk verder oploopt, adviseert zij om de blauwe zone op parkeerterrein Kalfstermansweide uit te breiden. 6.3.    De normen van de CROW-publicatie 317, waarbij de raad aansluiting heeft gezocht voor het berekenen van het aantal parkeerplaatsen en de toepassing daarvan, staan niet langer ter discussie tussen partijen. Het geschil spitst zich toe op de vragen of de raad uit is gegaan van de maximale planologische mogelijkheden en of in het rapport terecht twee verschillende bezettingspercentages zijn gehanteerd voor het bepalen of er sprake is van een acceptabele parkeersituatie. 6.4.    Artikel 3, lid 3.1, van de planregels luidt: "De voor 'Centrum - 2' aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. detailhandel, met dien verstande dat het bruto vloeroppervlak van een supermarkt niet meer mag bedragen dan 2211 m2; b. het op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan bestaande aantal (bedrijfs-)woningen, met dien verstande dat wonen alleen is toegestaan op de verdiepingen; c. ter plaatse van de aanduiding 'horeca tot en met horecacategorie 2' tevens horeca overeenkomstig categorie 1 tot en met 2, zoals vermeld in de bij deze regels behorende 'Bijlage 1' (Categorie-indeling horecabedrijven), en uitsluitend op de begane grond; d. verblijfsgebied met bijbehorende voorzieningen; een en ander met bijbehorende bebouwing, (on)bebouwde terreinen, parkeervoorzieningen, en overige voorzieningen ten behoeve van de bestemming." 6.5.    De Afdeling stelt vast dat in het rapport niet is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden. Het plan staat op de gronden met de bestemming "Centrum - 2" detailhandel toe met dien verstande dat het bruto vloeroppervlak per supermarkt niet meer mag bedragen dan 2.211 m2. Op het grootste deel van de gronden in het plangebied waaraan de bestemming "Centrum - 2" is toegekend geldt een maximaal toegestane bouwhoogte van 11 m. Gelet hierop is het, zoals [appellante] en andere stellen, niet uitgesloten dat een tweede supermarkt op de eerste verdieping wordt gerealiseerd. Nu hiermee in het rapport geen rekening is gehouden, is de Afdeling van oordeel dat het plan in zoverre niet met de daarbij te betrachten zorgvuldigheid is voorbereid.     Het betoog slaagt. 6.6.    Niettemin zal de Afdeling met het oog op een finale geschilbeslechting de overige beroepsgronden ook beoordelen. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit het parkeeronderzoek kan worden afgeleid en ter zitting door de raad is bevestigd dat de raad beoogt de mogelijkheid te bieden om maximaal één supermarkt te realiseren in het plangebied. Hiervan uitgaande zal de Afdeling de overige beroepsgronden beoordelen. 6.7.    Ten aanzien van de stelling van [appellante] en andere dat ten onrechte is uitgegaan van twee verschillende normen om de acceptabele parkeerdruk in kaart te brengen, overweegt de Afdeling dat de raad ter zitting te kennen heeft gegeven dat deze normen zijn afgestemd op de inzichten en ervaringen van Goudappel Coffeng. De Afdeling acht het niet onredelijk dat de raad de parkeerdruk primair in het licht van de gehele winkelzone in plaats van enkel in het perspectief van de directe omgeving van de bestaande supermarkt heeft bekeken. Zo ontstaat door het bestreden plan een parkeerdruk in het centrum van Holten van ongeveer 69%, hetgeen onder de grens van een volgens de raad acceptabele parkeerdruk blijft van 85% voor het centrum.     De toekomstige parkeerdruk in de directe omgeving van de bestaande supermarkt loopt op naar 89%, hetgeen blijft onder een volgens de raad acceptabele parkeerdruk van 90%. De raad heeft zich daarbij in redelijkheid op de ervaring van Goudappel Coffeng kunnen baseren dat de directe omgeving van het plangebied een parkeerdruk van maximaal 90% aan kan. Gelet hierop heeft de raad zich − nog daargelaten in hoeverre een blauwe zone kan worden geregeld in het bestemmingsplan − in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de uitbreiding van de blauwe zone op het parkeerterrein Kalfstermansweide niet noodzakelijk is om te spreken van een aanvaardbare parkeerdruk. Volgens het rapport wordt bij het uitbreiden van de blauwe zone de parkeerdruk in de directe omgeving van het plangebied maximaal 78%. De raad stelt dat dit percentage weliswaar onder de hier maximaal gewenste parkeerdruk van 90% ligt, maar dat de parkeerdruk zonder uitbreiding van de blauwe zone, te weten 89%, ook onder deze maximaal gewenste grens ligt. In hetgeen [appellante] en andere hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet op dit standpunt heeft mogen stellen.     Het betoog faalt. Parkeernorm 7.    [appellante] en andere betogen dat de raad ten onrechte geen parkeernormen heeft opgenomen in het bestreden plan. [appellante] en andere voeren aan dat vanwege de wet Herstel van wetstechnische gebreken en leemten alsmede aanbrenging van andere wijzigingen van ondergeschikte aard in diverse wetsbepalingen op het terrein van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: Reparatiewet BZK 2014) stedenbouwkundige voorschriften, waaronder parkeernormen, niet langer in de gemeentelijke bouwverordening kunnen worden opgenomen en dat hierdoor een parkeerregeling in het bestemmingsplan moet worden opgenomen. Het ontbreken van een parkeerregeling in het bestemmingsplan betekent volgens [appellante] en andere dat bij de toetsing van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor bouwen niet toegekomen kan worden aan de vraag of het bouwplan voorziet in de realisatie van voldoende parkeergelegenheid. [appellante] en andere betogen dat het plan in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen. 7.1.    De raad stelt dat hij niet verplicht is een parkeernorm op te nemen in het bestreden plan. Ter zitting heeft de raad verwezen naar de memorie van toelichting van de Reparatiewet BZK 2014 waaruit volgens de raad volgt dat het opnemen van parkeernormen in een bestemmingsplan geen verplichting is, mits er sprake is van een goede ruimtelijke ordening.     Voorts stelt de raad garant te staan voor de realisatie en instandhouding van de openbare parkeerplaatsen op de Kalfstermansweide te Holten, waardoor een eventuele voorwaardelijke verplichting niet noodzakelijk is. 7.2.    Op 29 november 2014 is de Reparatiewet BZK 2014 (Stb. 2014, 458) in werking getreden. Deze wet strekt tot het herstel van wetstechnische gebreken en leemten in een aantal wetten op het terrein van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister voor Wonen en Rijksdienst en op enkele aanverwante terreinen.     Ingevolge artikel XXIII, onder c, is het vijfde lid van artikel 8 van de Woningwet komen te vervallen.