ECLI:NL:RVS:2018:3221

201704143/1/A3. Datum uitspraak: 3 oktober 2018 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: Vueling Airlines S.A., gevestigd te Barcelona (Spanje), appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 april 2017 in zaak nr. 16/7192 in het geding tussen: Vueling en de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, thans: de minister van Infrastructuur en Waterstaat.

Bij besluit van 24 december 2015 heeft de staatssecretaris aan Vueling een last onder dwangsom opgelegd. Bij besluit van 1 augustus 2016 heeft de staatssecretaris het door Vueling daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de in de last opgenomen termijn aangepast. Bij besluit van 1 augustus 2016, zoals gewijzigd bij besluit van 1 december 2016, alsmede bij besluiten van 22 september 2016, 3 november 2016 en 14 december 2016 heeft de staatssecretaris in totaal een bedrag van € 1.000.000,00 aan dwangsommen ingevorderd. Bij uitspraak van 5 april 2017 heeft de rechtbank het door Vueling tegen deze besluiten ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft Vueling hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 april 2018, waar Vueling, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.J. Croon en mr. D.C. van Genderen, beiden advocaat te Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.H.P. Rozenbrand, C. Everdinck en N. Widjaja, zijn verschenen.

Regelgeving 1.    De relevante bepalingen uit Verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 295/91 (PB 2004 L 46; hierna: de Verordening), de Wet luchtvaart en de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) zijn opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak. Inleiding 2.    Luchtvaartpassagiers hebben recht op geldelijke compensatie in geval van instapweigering (artikel 4 van de Verordening) en in bepaalde gevallen van annulering van hun vlucht (artikel 5). Volgens jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (onder meer het arrest van 19 november 2009 in gevoegde zaken C-402/07 en C-342/07, Sturgeon, ECLI:EU:C:2009:716) hebben passagiers hetzelfde recht op geldelijke compensatie indien hun vlucht met ten minste drie uren is vertraagd. Bij annulering of vertraging behoeft een luchtvaartmaatschappij geen compensatie te betalen indien zij kan aantonen dat de annulering of vertraging het gevolg is van buitengewone omstandigheden die ondanks het treffen van alle redelijke maatregelen niet konden worden voorkomen. De besluiten van de staatssecretaris 3.    Bij het besluit van 24 december 2015 heeft de staatssecretaris luchtvaartmaatschappij Vueling gelast om binnen zes weken na indiening van verzoeken van passagiers om compensatie op grond van de Verordening: - compensatie te betalen aan de passagiers, of - aan de passagiers aan te tonen dat zij niet verplicht is om compensatie te betalen omdat de annulering of vertraging het gevolg is van buitengewone omstandigheden die ondanks het treffen van alle redelijke maatregelen niet voorkomen konden worden.     Aan deze last heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat Vueling verzoeken om compensatie zonder onderzoek en zonder in te gaan op de specifieke situatie afdoet met een standaardreactie. Indien de desbetreffende passagiers zich vervolgens tot de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) wenden met een klacht of een vordering instellen bij de civiele rechter, betaalt Vueling alsnog compensatie. Met een dergelijke handelwijze - ook wel aangeduid als 'piepsysteem' - overtreedt Vueling de Verordening.     Bij overtreding van deze last verbeurt Vueling een dwangsom, die de staatssecretaris als volgt heeft vastgesteld: - € 60.000,00 per vlucht voor elke geconstateerde overtreding op een vlucht van 1.500 km of minder; - € 96.000,00 per vlucht voor elke geconstateerde overtreding op een vlucht tussen 1.500 en 3.000 km.     De staatssecretaris is bij het vaststellen van deze bedragen uitgegaan van 180 passagiers per vlucht, omdat 90% van de vloot van Vueling bestaat uit vliegtuigen die 180 passagiers kunnen vervoeren. De dwangsom bedraagt 180 maal het in artikel 7 van de Verordening opgenomen compensatiebedrag, vermeerderd met 33%. Deze vermeerdering heeft als doel de dwangsom - in overeenstemming met artikel 16 van de Verordening - afschrikwekkend te doen zijn.     Het maximum van de te verbeuren dwangsommen heeft de staatssecretaris gesteld op € 1.000.000,00. 4.    Bij het besluit op bezwaar van 1 augustus 2016 heeft de staatssecretaris de in de last opgenomen termijn van zes weken gewijzigd in twee maanden. 5.    Bij diverse besluiten heeft de staatssecretaris dwangsommen ingevorderd. In totaal heeft hij het maximale bedrag van € 1.000.000,00 ingevorderd. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het hoger beroep mede betrekking op deze besluiten. De aangevallen uitspraak 6.    De rechtbank heeft overwogen dat uit de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:422, niet volgt dat de staatssecretaris niet bevoegd is om handhavend op te treden bij stelselmatige overtreding van artikel 7 van de Verordening, waarbij de last erop is gericht de luchtvaartmaatschappij te dwingen tot het treffen van structurele maatregelen ter voorkoming van overtreding. Nu het stelselmatig overtreden van de Verordening niet als afzonderlijke overtreding in de Verordening is opgenomen, kan de staatssecretaris zijn opdracht om handhavend op te treden tegen stelselmatige overtredingen slechts vervullen door te treden in de vraag of de Verordening in individuele gevallen is overtreden. Daartoe is de staatssecretaris dan ook bevoegd.     De rechtbank is Vueling niet gevolgd in de betogen dat de last ondeugdelijk is, in strijd is met het verbod om met een dwangsom betaling van een geldsom af te dwingen en ten onrechte is opgelegd met een ander doel dan waartoe de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom is gegeven. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris heeft aangetoond dat Vueling gedurende langere tijd compensatieverzoeken van passagiers stelselmatig heeft afgewezen, zonder dat deze afwijzingen specifiek betrekking hadden op de situatie ten aanzien van de desbetreffende vluchten. Vueling handelt in strijd met artikel 7 van de Verordening door te werken met dit 'piepsysteem'. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat reeds uit de strekking van de artikelen 5 en 7 van de Verordening volgt dat het verstrekken van compensatie dan wel het aantonen van buitengewone omstandigheden binnen een redelijke termijn moet geschieden. Zonder termijn zou de compensatieverplichting zinledig zijn. De staatssecretaris mocht bij het bepalen van de in de last opgenomen termijn van twee maanden aansluiten bij interpretatierichtsnoeren van de Europese Commissie.     Gelet op het concurrentievoordeel dat Vueling kan behalen door het niet betalen van compensatie, heeft de rechtbank de hoogte van de dwangsom niet onevenredig geacht. Verder heeft de rechtbank de last onder dwangsom niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel geacht. Tot slot heeft de staatssecretaris zich naar het oordeel van de rechtbank in de invorderingsbesluiten terecht op het standpunt gesteld dat Vueling dwangsommen heeft verbeurd.

Bevoegdheid 7.    Vueling betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris bevoegd is om handhavend op te treden tegen stelselmatige overtreding van artikel 7 van de Verordening. Zij stelt dat de staatssecretaris geen oordeel mag geven over de vraag of een luchtvaartmaatschappij compensatie is verschuldigd aan een passagier, omdat die vraag civielrechtelijk van aard is. Hier doet niet aan af dat in de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet luchtvaart is vermeld dat de staatssecretaris bevoegd is om handhavend op te treden om te bewerkstelligen dat structurele maatregelen worden getroffen ter voorkoming van overtredingen van de Verordening. De staatssecretaris heeft in dit geval, om vast te stellen dat de Verordening stelselmatig is overtreden door Vueling, beoordeeld of Vueling in individuele gevallen de Verordening heeft overtreden. De Afdeling heeft meermalen overwogen dat de staatssecretaris daartoe niet bevoegd is, aldus Vueling. 7.1.    Ingevolge artikel 11.15, aanhef en onder b, onderdeel 1°, van de Wet luchtvaart, gelezen in verbinding met artikel 5:32, eerste lid, van de Awb, was de staatssecretaris en is thans de minister bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen bij overtreding van de Verordening. De Afdeling heeft eerder (onder meer in de uitspraak van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:699) het volgende overwogen over de bevoegdheid van de staatssecretaris om handhavend op te treden indien een luchtvaartmaatschappij weigert compensatie als bedoeld in artikel 7 van de Verordening te betalen: "8.    In de Wet luchtvaart is voorzien in een algemene grondslag voor de staatssecretaris om handhavend op te treden bij overtreding van de Verordening. Op deze grondslag is de staatssecretaris bijvoorbeeld bevoegd om tot handhaving over te gaan als onderzoek uitwijst dat een luchtvaartmaatschappij jegens passagiers stelselmatig weigert aan haar verplichtingen uit hoofde van de Verordening te voldoen. Naar het oordeel van de Afdeling is de staatssecretaris op de in de Wet luchtvaart voorziene grondslag evenwel niet bevoegd om, op verzoek van een passagier, over te gaan tot handhaving in elk individueel geval afzonderlijk waarin een luchtvaartmaatschappij weigert het uit de artikelen 5, eerste lid, aanhef en onder c, en 7 van de Verordening voortvloeiende recht op compensatie te honoreren. […] 8.2    Zou de staatssecretaris wel bevoegd zijn om in een individueel geval te besluiten tot het treffen van bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen jegens de luchtvaartmaatschappij, dan zou hij noodzakelijkerwijs ook moeten beoordelen of de civiele vordering van die passagier tot uitbetaling van de compensatie toewijsbaar is. […] Het is dus de civiele rechter die beoordeelt of de weigering van de luchtvaartmaatschappij om de compensatie te betalen al dan niet terecht is."     Nadat het Hof van Justitie van de Europese Unie prejudiciële vragen van de Afdeling had beantwoord, heeft de Afdeling dit oordeel en de daaraan ten grondslag liggende overwegingen gehandhaafd (onder meer in de uitspraak van 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1733). 7.2.    De staatssecretaris heeft de last opgelegd omdat Vueling volgens hem verzoeken van passagiers om compensatie stelselmatig afwijst met een standaardreactie. In zo'n standaardreactie wordt in het geheel niet ingegaan op het specifieke geval en wordt dus bijvoorbeeld niet vermeld wegens welke specifieke omstandigheden de passagier volgens Vueling geen recht heeft op compensatie. Op het moment dat een passagier vasthoudend is en bij de ILT een klacht indient of bij de civiele rechter een vordering instelt, betaalt Vueling doorgaans alsnog de gevraagde compensatie. Om deze structurele handelwijze van Vueling te kunnen vaststellen, behoefde de staatssecretaris niet te beoordelen of Vueling in individuele gevallen terecht heeft geweigerd om compensatie te betalen. De overtreding betreft immers niet het ten onrechte weigeren van compensatie, maar het stelselmatig afwijzen van verzoeken door middel van een standaardreactie. Uit voormelde uitspraak van de Afdeling volgt niet dat de staatssecretaris niet bevoegd was om tegen deze overtreding handhavend op te treden.     Het betoog faalt. Overtreding 8.    Vueling betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris zich op het standpunt mocht stellen dat Vueling in strijd met de artikelen 5 en 7 van de Verordening heeft gehandeld. In die bepalingen staat niet dat een verzoek om compensatie binnen een bepaalde termijn moet worden afgehandeld. Ook is de geldelijke compensatie als bedoeld in artikel 7, anders dan de verzorging als bedoeld in artikel 9, geen onmiddellijke compensatie. Het is niet in strijd met de Verordening om een 'piepsysteem' te hanteren. Indien een luchtvaartmaatschappij meent geen compensatie verschuldigd te zijn aan een passagier, hoeft het bedrijf dat standpunt niet gemotiveerd aan die passagier kenbaar te maken, maar mag het volstaan met het achterwege laten van het betalen van compensatie. Voorts is in alle gevallen uiteindelijk compensatie betaald, zodat zich geen overtreding van de Verordening voordoet, aldus Vueling. 8.1.    De staatssecretaris heeft de last onder dwangsom niet opgelegd omdat Vueling niet binnen een bepaalde termijn compensatie heeft betaald of bijzondere omstandigheden heeft aangetoond. Derhalve is voor de vaststelling van de overtreding niet relevant of de Verordening ertoe verplicht om verzoeken om compensatie binnen een bepaalde termijn af te handelen. 8.2.    De rechtbank is Vueling terecht niet gevolgd in het betoog dat de in artikel 7 van de Verordening bedoelde compensatie volgens jurisprudentie van het Hof van Justitie wel een gestandaardiseerde compensatie is, maar geen onmiddellijke compensatie. Het Hof heeft meermalen (onder meer in het Sturgeon-arrest, punt 51) in algemene zin overwogen dat de Verordening ertoe strekt onmiddellijke en gestandaardiseerde compensatie voor schade te bieden, zonder daarbij onderscheid te maken tussen het recht op geldelijke compensatie en het recht op verzorging. In artikel 4 van de Verordening staat ook dat passagiers bij instapweigering onmiddellijk moeten worden gecompenseerd overeenkomstig artikel 7. 8.3.    De in de Verordening neergelegde verplichting tot betalen van compensatie, zoals deze volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie moet worden opgevat, ontstaat niet pas wanneer een passagier een vordering instelt bij de civiele rechter. Indien aan de vereisten is voldaan, heeft een passagier volgens de Verordening recht op compensatie. Daarom moet een luchtvaartmaatschappij, indien een passagier een verzoek om compensatie indient, in reactie op dat verzoek de verzochte compensatie betalen of aan de passagier gemotiveerd te kennen geven waarom niet aan de vereisten voor betaling van compensatie is voldaan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het in strijd is met het karakter van de compensatieplicht en dus in strijd met de Verordening om een 'piepsysteem' te hanteren en verzoeken om compensatie stelselmatig met een niet op het specifieke geval toegesneden reactie af te wijzen. Dat Vueling in veel gevallen, na de aanvankelijke afwijzing van de verzoeken, alsnog compensatie heeft betaald, laat onverlet dat zij de Verordening heeft overtreden door toepassing van het 'piepsysteem'.     Het betoog faalt. Deugdelijkheid last 9.    Voorts betoogt Vueling dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de last deugdelijk is. De in de last opgenomen verplichtingen sluiten volgens haar niet aan bij de overtreding. 9.1.    Ingevolge artikel 5:31d, van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 5:2, aanhef en onder b, van die wet, moet een last onder dwangsom strekken tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    verklaart het hoger beroep gegrond; II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 april 2017 in zaak nr. 16/7192; III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond; IV.    vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 1 augustus 2016, kenmerk ILT-2016/63294; V.    verklaart de beroepen tegen de invorderingsbesluiten van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van - 1 december 2016, kenmerk ILT-2016/54811, zoals gewijzigd bij besluit van 1 december 2016, kenmerk ILT-2016/88464, - 22 september 2016, kenmerk ILT-2016/63314, - 3 november 2016, kenmerk ILT-2016/72128, en - 14 december 2016, kenmerk ILT-2016/72128, gegrond; VI.    vernietigt de onder V vermelde besluiten; VII.    bepaalt dat tegen het door de minister van Infrastructuur en Waterstaat te nemen nieuwe besluit op het door Vueling Airlines S.A. tegen het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 24 december 2015, kenmerk ILT-2015/83556, gemaakte bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; VIII.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het onder VII vermelde besluit tot de dag waarop de minister van Infrastructuur en Waterstaat een nieuw besluit heeft genomen op het door Vueling Airlines S.A. tegen dat besluit gemaakte bezwaar en dat nieuwe besluit heeft bekendgemaakt; IX.    veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij Vueling Airlines S.A. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.006,00 (zegge: drieduizend zes euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; X.    gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan Vueling Airlines S.A. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 835,00 (zegge: achthonderdvijfendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier. w.g. Uylenburg    w.g. Herweijer voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2018 640. BIJLAGE Verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 295/91 (PB 2004 L 46) Artikel 1 1. Deze verordening stelt onder de erin genoemde voorwaarden de minimumrechten vast die luchtreizigers hebben bij: a) instapweigering tegen hun wil, b) annulering van hun vlucht, c) vertraging van hun vlucht. Artikel 4 […] 3.  Indien passagiers tegen hun wil de toegang tot een vlucht wordt geweigerd, compenseert de luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert hen onmiddellijk overeenkomstig artikel 7, en biedt zij hun bijstand overeenkomstig de artikelen 8 en 9. Artikel 5 In geval van annulering van een vlucht: (…) c) hebben de betrokken passagiers recht op de in artikel 7 bedoelde compensatie door de luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert, tenzij i) de annulering hun tenminste twee weken voor de geplande vertrektijd wordt meegedeeld, of ii) de annulering hun tussen twee weken en zeven dagen voor de geplande vertrektijd wordt meegedeeld en hun een andere vlucht naar hun bestemming wordt aangeboden die niet eerder dan twee uur voor de geplande vertrektijd vertrekt en hen minder dan vier uur later dan de geplande aankomsttijd op de eindbestemming brengt, of iii) de annulering hun minder dan zeven dagen voor de geplande vertrektijd wordt meegedeeld en hun een andere vlucht naar hun bestemming wordt aangeboden die niet eerder dan één uur voor de geplande vertrektijd vertrekt en hen minder dan twee uur later dan de geplande aankomsttijd op de eindbestemming brengt. 3. Een luchtvaartmaatschappij die een vlucht uitvoert, is niet verplicht compensatie te betalen als bedoeld in artikel 7 indien zij kan aantonen dat de annulering het gevolg is van buitengewone omstandigheden die ondanks het treffen van alle redelijke maatregelen niet voorkomen konden worden. Artikel 7 1. Wanneer naar dit artikel wordt verwezen, krijgen de passagiers compensatie ten belope van: a) 250 EUR voor alle vluchten tot en met 1.500 km; b) 400 EUR voor alle intracommunautaire vluchten van meer dan 1.500 km en voor alle andere vluchten tussen 1.500 en 3.500 km; c) 600 EUR voor alle niet onder a) of b) vallende vluchten. Bij de bepaling van de afstand wordt gekeken naar de laatste bestemming waar de passagier als gevolg van de instapweigering of annulering na de geplande tijd zal aankomen. Artikel 9 1. Wanneer naar dit artikel wordt verwezen, krijgen de passagiers gratis: a) maaltijden en verfrissingen, in redelijke verhouding tot de wachttijd; b) hotelaccommodatie in gevallen — waarin een verblijf van één of meer nachten noodzakelijk wordt, of — waarin een langer verblijf noodzakelijk wordt dan het door de passagier geplande verblijf; c) vervoer tussen de luchthaven en de plaats van de accommodatie (hotel of andere accommodatie). 2. Bovendien kunnen de passagiers twee gratis telefoongesprekken of telex-, fax- of e-mailberichten verzenden. 3. Bij het toepassen van dit artikel schenkt de luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert bijzondere aandacht aan de behoeften van personen met beperkte mobiliteit en hun eventuele begeleiders, alsook aan de behoeften van alleenreizende kinderen. Artikel 16 1. Elke lidstaat wijst een instantie aan die verantwoordelijk is voor de handhaving van de verordening met betrekking tot de vluchten vanuit de zich op het grondgebied van de lidstaat bevindende luchthavens en met betrekking tot de vluchten vanuit een derde land naar deze luchthavens. In voorkomend geval neemt deze instantie de maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de rechten van de passagiers worden geëerbiedigd. De lidstaten delen de Commissie mee welke instantie overeenkomstig dit lid is aangewezen. 2. Onverminderd artikel 12 kan een passagier een klacht indienen bij elke overeenkomstig lid 1 aangewezen instantie of iedere andere door een lidstaat aangewezen bevoegde instantie over een vermeende overtreding van deze verordening op een op het grondgebied van een lidstaat gelegen luchthaven of betreffende een vlucht vanuit een derde land naar een op dat grondgebied gelegen luchthaven. 3. De door de lidstaten vastgestelde sancties voor overtreding van deze verordening moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. Wet luchtvaart Artikel 11.15 Onze Minister van Infrastructuur en Milieu is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van: […] b. het bepaalde bij of krachtens de volgende EG verordeningen: 1°. Verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 259/91 (PbEU L 46); […]. Artikel 11.16 1 Onze Minister van Infrastructuur en Milieu kan een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van: […] e. het bepaalde bij of krachtens: 1°. Verordening (EG) nr.

Zoals reeds overwogen, bestaat de overtreding in dit geval uit het hanteren van een 'piepsysteem', waarbij Vueling verzoeken van passagiers om compensatie stelselmatig afwijst met een standaardreactie die niet ingaat op het specifieke geval. De last dient dus gericht te zijn op afschaffing van dit 'piepsysteem', hetgeen aanpassing van de werkwijze van Vueling vereist. De Afdeling stelt vast dat de last echter geen betrekking heeft op de werkwijze van Vueling, maar op de manier waarop individuele verzoeken om compensatie worden afgedaan. Indien Vueling het 'piepsysteem' afschaft en daardoor de overtreding niet meer begaat, maar in een individueel geval bijvoorbeeld pas na meer dan zes weken compensatie betaalt, handelt zij toch in strijd met de last, zo is op de zitting door de minister bevestigd. De minister heeft ter zitting uitdrukkelijk te kennen gegeven dat de last ook zo is bedoeld, omdat hij wil controleren of Vueling in individuele gevallen daadwerkelijk compensatie betaalt indien een passagier daar recht op heeft. Omdat de overtreding de structurele handelwijze van Vueling betreft, terwijl de last ziet op de afhandeling van individuele verzoeken om compensatie, strekt de last niet tot beëindiging van de overtreding. De rechtbank heeft de last daarom ten onrechte deugdelijk bevonden.     Het betoog slaagt. Overige gronden betreffende de last onder dwangsom 10.    Het voorgaande leidt ertoe dat de opgelegde last onder dwangsom niet in stand kan blijven. Hetgeen Vueling voor het overige over de last onder dwangsom heeft aangevoerd, behoeft daarom geen bespreking. Invorderingsbesluiten 11.    Omdat de thans opgelegde last onder dwangsom ondeugdelijk is, heeft de staatssecretaris ten onrechte dwangsommen ingevorderd wegens het niet voldoen aan de in die last omschreven verplichtingen. De invorderingsbesluiten kunnen reeds daarom niet in stand blijven. Hetgeen Vueling voor het overige tegen de invorderingsbesluiten heeft aangevoerd, behoeft daarom geen bespreking. Slotoverwegingen 12.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.     Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Vueling tegen het besluit op bezwaar van de staatssecretaris van 1 augustus 2016 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 5:31d, van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 5:2, aanhef en onder b, van die wet, voor vernietiging in aanmerking. De minister dient opnieuw te besluiten op het door Vueling tegen het besluit van de staatssecretaris van 24 december 2015 gemaakte bezwaar. Ten behoeve van het te nemen nieuwe besluit overweegt de Afdeling dat uit het voorgaande volgt dat de minister bevoegd is om handhavend op te treden tegen het hanteren van een 'piepsysteem' door Vueling, waarbij zij verzoeken van passagiers om compensatie stelselmatig met een standaardreactie afwijst. Het handhavend optreden tegen deze overtreding moet dan wel zijn gericht op het beëindigen van dat 'piepsysteem'.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door de minister te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.     Voorts zal de Afdeling de beroepen tegen de invorderingsbesluiten van 1 augustus 2016, zoals gewijzigd bij besluit van 1 december 2016, alsmede van 22 september 2016, 3 november 2016 en 14 december 2016 alsnog gegrond verklaren. Deze besluiten komen eveneens voor vernietiging in aanmerking.     Door de vernietiging van het besluit op bezwaar van 1 augustus 2016 wordt het besluit van 24 december 2015 weer van kracht. De bij het laatstvermelde besluit opgelegde last is, afgezien van de daarin opgenomen termijn, gelijk aan de last die in het besluit op bezwaar staat. Gelet op hetgeen onder 9.1 is overwogen, is ook deze last ondeugdelijk. De Afdeling ziet daarin aanleiding om het besluit van 24 december 2015 bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen tot de dag waarop de minister een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen en dat nieuwe besluit heeft bekendgemaakt. Dit betekent dat de minister, zolang hij geen nieuw besluit op bezwaar heeft genomen en bekendgemaakt, niet bevoegd is om dwangsommen in te vorderen. 13.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.