ECLI:NL:RVS:2018:2806

201709842/1/A1. Datum uitspraak:22 augustus 2018 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.    [appellante sub 1], gevestigd te Den Haag, 2.    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 31 oktober 2017 in zaak nr. 16/10094 in het geding tussen: [appellante sub 1] en het college

Bij besluit van 28 juni 2016 heeft het college de door [appellante sub 1] aangevraagde omgevingsvergunning voor het splitsen van de woning op het perceel [locatie] te Den Haag (hierna: het perceel) in drie appartementen geweigerd. Bij besluit van 14 november 2016 heeft het college het door [appellante sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 31 oktober 2017 heeft de rechtbank het door [appellante sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en het college hoger beroep ingesteld. [appellante sub 1] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juli 2018, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. F.P. van Galen, advocaat te Leiden, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.W. van Amerongen, zijn verschenen.

Inleiding 1.    [appellante sub 1] heeft op 31 maart 2016 een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen aangevraagd voor het splitsen van een drie-laagse bovenwoning in drie appartementen. De reeds gerealiseerde appartementen worden verhuurd aan derden. Het college heeft geweigerd de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Het college heeft aan de weigering ten grondslag gelegd dat de aanvraag wat het benodigde aantal parkeerplaatsen betreft niet voldoet aan het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zeeheldenkwartier 2010". Voorts bestaat er volgens het college bezwaar tegen het verlenen van een vergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) voor het afwijken van het bestemmingsplan. 2.    De regelgeving die ten grondslag ligt aan de hiernavolgende rechtsoverwegingen is opgenomen in de bijlage die van deze uitspraak deel uitmaakt. Vergunningvrij? 3.    [appellante sub 1] betoogt dat de appartementen mogelijk al tientallen jaren geleden zijn gebouwd en dat deze verbouwing destijds mogelijk vergunningvrij was. 3.1.    [appellante sub 1] beroept zich op een uitzondering op de vergunningplicht. Het is dan ook aan haar om aannemelijk te maken dat de realisatie van de appartementen reeds tientallen jaren geleden vergunningvrij heeft plaatsgevonden. Door [appellante sub 1] zijn echter geen stukken overgelegd waaruit dit blijkt, zodat het betoog reeds daarom faalt. 4.    [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen omgevingsvergunning is vereist voor de al uitgevoerde verbouwing van de bovenwoning tot drie appartementen. Daartoe voert zij aan dat de verbouwing vergunningvrij is op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: Bblb) in samenhang gelezen met artikel 43, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet en artikel 8, eerste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), omdat de verbouwing heeft plaatsgevonden voor april 2008. Volgens [appellante sub 1] heeft de rechtbank ten onrechte, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH2534, geoordeeld dat geen sprake is van een verandering van niet-ingrijpende aard als bedoeld in het Bblb. Volgens haar is, anders dan in die uitspraak, geen sprake van een planologisch relevante wijziging, omdat het niet-wederrechtelijke gebruik wonen was en blijft. Gelet hierop is de verandering van de bovenwoning van niet-ingrijpende aard en dus vergunningvrij, aldus [appellante sub 1] 4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 9 november 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU5864), dient de term "van niet-ingrijpende aard", als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Bblb, in bouwkundige en in stedenbouwkundige zin te worden opgevat. Bij dat laatste aspect spelen zowel het planologische als het feitelijke effect dat de ter beoordeling staande verandering op de omgeving heeft, een rol.     Aangezien door de veranderingen aan de woning drie zelfstandige wooneenheden zijn ontstaan, kunnen deze veranderingen niet als van niet-ingrijpende aard worden aangemerkt, zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k van het Bblb (vergelijk ook de uitspraak van 8 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN6145). Dat de bestemming wonen was en blijft, maakt dat niet anders, omdat dat aan het feitelijke effect op de omgeving en de aard van de bouwkundige wijzigingen niet afdoet. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de verbouwing niet is aan te merken als bouwen van beperkte betekenis zoals bedoeld in artikel 43, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet. Hieruit volgt dat de rechtbank eveneens terecht heeft overwogen dat de verbouwing niet onder het overgangsrecht van artikel 8, eerste lid, van bijlage II van het Bor valt.     Het betoog faalt. 5.    Voor zover [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voor de verbouwing op grond van artikel 3, achtste lid, van bijlage II van het Bor geen omgevingsvergunning is vereist, zal dit betoog verderop in de uitspraak worden besproken. Artikel 23 van de planregels van toepassing 6.    [appellante sub 1] betoogt dat artikel 23 onder f van de planregels een gebruiksregel is die geen betrekking heeft op bouwen en daarom buiten beschouwing moet blijven bij de toetsing van de aanvraag. 6.1.    Hoewel artikel 23 onder f van de planregels is opgenomen onder het kopje ‘Algemene gebruiksregels’, betreft het naar zijn aard een regel waaraan een bouwaanvraag moet worden getoetst. Dit wordt bevestigd in de toelichting bij het bestemmingsplan "Zeeheldenkwartier 2010". Daarin staat dat uitgangspunt is dat de benodigde parkeerplaatsen in een (bouw)plan ook daadwerkelijk op eigen terrein worden gerealiseerd en dat het parkeeraspect door het college wordt getoetst bij de beoordeling van de aanvraag om een bouwvergunning en beoordeeld aan de hand van de door de gemeenteraad vastgestelde parkeernormen.     Verder wijst de Afdeling er nog op dat de formulering van artikel 23 onder f van de planregels overeen komt met die van artikel 2.5.30 van de Bouwverordening, waaraan een bouwaanvraag voorheen moest worden getoetst. Reeds hierom heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college de aanvraag ten onrechte heeft getoetst aan artikel 23 onder f van de planregels.     Het betoog faalt. 7.    [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan niet in strijd is met artikel 23 onder f van de planregels. Volgens haar is dat artikel niet van toepassing, aangezien de bestemming van het gebouw niet is gewijzigd in planologisch relevante zin. 7.1.    In artikel 23 onder f van de planregels staat niet dat die bepaling slechts van toepassing is als sprake is van een planologisch relevante wijziging van de bestemming. Dat ligt ook niet voor de hand, omdat ook een wijziging binnen de bestaande bestemming tot een wijziging van de parkeerbehoefte kan leiden.     Het betoog faalt. 8.    Het college betoogt dat de rechtbank in het kader van de toetsing aan artikel 23 onder f van de planregels ten onrechte heeft overwogen dat ook de "Nota Parkeernormen Den Haag 2011" (hierna: Nota Parkeernormen), zoals aangevuld bij raadsbesluit van 3 maart 2016, van toepassing is aangezien het besluit op bezwaar dateert van na de inwerkingtreding van deze nota. Volgens het college miskent de rechtbank dat in artikel 23 onder f van de planregels wordt verwezen naar de bijlagen van het bestemmingsplan. In het kader van de toetsing aan artikel 23 onder f van de planregels moet dan ook uitsluitend worden gekeken naar de parkeernormen in die bijlagen, aldus het college. 8.1.    Artikel 23 onder f van de planregels verwijst naar de parkeernormen en kaart zoals opgenomen in de bijlage(n) van de planregels. Bijlage 6 van de planregels bevat de parkeernormen en kaart. Daarin wordt niet verwezen naar de Nota Parkeernormen. Artikel 23 onder f van de planregels biedt dan ook geen grond voor het oordeel dat bij de toepassing van dat artikel tevens getoetst dient te worden aan de Nota Parkeernormen. Die nota is pas van belang in het kader van de toetsing aan artikel 25.3, aanhef en onder k, van de planregels, aangezien die bepaling het college de mogelijkheid geeft om af te wijken van artikel 23 onder f indien nadere besluitvorming ten aanzien van het parkeerbeleid en/of parkeernormen aanleiding geeft om af te wijken van de parkeernormen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.     Gelet op de parkeernormen in bijlage 6 van de planregels is het bouwplan in strijd met artikel 23 onder f van de planregels, omdat in de bestaande legale situatie sprake is van een parkeerbehoefte van 2 parkeerplaatsen en in de aangevraagde situatie een parkeerbehoefte van 2.2 parkeerplaatsen.

13.    Het hoger beroep van [appellante sub 1] is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. Omdat het college niet opkomt tegen het door de rechtbank onder 7 van de aangevallen uitspraak geconstateerde motiveringsgebrek, bestaat voor vernietiging van die uitspraak geen grond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. 14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen. Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier. w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van Roessel voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2018 457-866. BIJLAGE     Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) Artikel 2.1 1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: a. het bouwen van een bouwwerk, […] c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet, […] 3. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt. Woningwet (tekst zoals gold ten tijde van belang) Artikel 43 1. In afwijking van artikel 40, eerste lid, is geen bouwvergunning vereist voor het bouwen: […] c. dat bij algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als van beperkte betekenis, waarbij tevens voorschriften kunnen worden gegeven omtrent het gebruik van het bouwwerk of de standplaats. […] Besluit omgevingsrecht (Bor) Artikel 2.3 1. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3 in samenhang met artikel 5 van bijlage II. 2. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a of c, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II. Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) Artikel 3 Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op: […] 8. een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen: a. geen verandering van de draagconstructie, b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering, c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en d. geen uitbreiding van het bouwvolume. Artikel 8 1. Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de wet is niet vereist, indien die activiteiten betrekking hebben op het bouwen van een bouwwerk dat reeds was aangevangen voor de inwerkingtreding van de wet en op het tijdstip waarop met dat bouwen is begonnen daarvoor krachtens de Woningwet geen bouwvergunning was vereist. […] Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (Bblb) Artikel 3 1. Behoudens in gevallen als bedoeld in artikel 5 wordt als bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onderdeel c, van de wet voorts aangemerkt: […] k. het aanbrengen van een verandering van niet-ingrijpende aard aan een bestaand bouwwerk, mits voldaan wordt aan de volgende kenmerken: 1°. de verandering geen betrekking heeft op de draagconstructie van dat bouwwerk, 2°. de bebouwde oppervlakte niet wordt uitgebreid, en 3°. het bestaande niet-wederrechtelijke gebruik wordt gehandhaafd. […] Bestemmingsplan "Zeeheldenkwartier 2010" Artikel 23 […] f. Indien de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, moet volgens de parkeernormen en kaart zoals opgenomen in de bijlage(n) van de regels ten behoeve van het parkeren of stallen van personenauto’s ruimte zijn aangebracht in, op of onder dat gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort; […] Artikel 25.3 Met een door het bevoegd gezag verleende omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in de regels ten behoeve van: […] k. de parkeernormen die gehanteerd worden voor het parkeren of stallen van auto’s, fietsen, bromfietsen en voor het laden en lossen van goederen, indien: […] 2. nadere besluitvorming ten aanzien van het parkeerbeleid en/of parkeernormen aanleiding geeft om af te wijken van de parkeernormen;

Er is dus een toename van de parkeerbehoefte van 0.2 parkeerplaats. Dit betekent dat 1 extra parkeerplaats moet worden gerealiseerd. Die parkeerplaats kan niet worden gerealiseerd op het terrein dat bij de bovenwoning hoort.     Voor zover [appellante sub 1] nog betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat, als het bouwplan in strijd is met artikel 23 onder f van de planregels, haar een beroep op het gebruiksovergangsrecht van artikel 27 van de planregels toekomt, faalt dit betoog reeds omdat, gelet op hetgeen hiervoor onder 6.1 is overwogen, artikel 23 onder f van de planregels geen gebruiksregel is. Bovendien geldt dat het overgangsrecht voor gebruik niet meebrengt dat ten behoeve van dat gebruik mag worden gebouwd (vergelijk de uitspraak van 24 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1985).     Het betoog slaagt. Vergunningvrij op andere gronden? 9.    [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voor de verbouwing op grond van artikel 3, achtste lid, van bijlage II van het Bor geen omgevingsvergunning is vereist. 9.1.    Voor zover artikel 3, aanhef en achtste lid, van bijlage II van het Bor al van toepassing zou zijn, betekent dat uitsluitend dat voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, geen vergunning nodig is. Gelet op hetgeen hiervoor onder 8.1 is overwogen, is het bouwplan echter in strijd met de planregels, zodat in ieder geval een omgevingsvergunning is vereist voor het afwijken van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. De verbouwing is reeds daarom niet vergunningvrij. De vraag of ook een vergunning voor het bouwen nodig is kan dan ook in het midden blijven. In zoverre is dan ook niet van belang, zoals aangevoerd door [appellante sub 1], of de brandcompartimentering in de woning wel of niet is gewijzigd.     Het betoog faalt. Afwijken van parkeernormen 10.    [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte niet op grond van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 25.3, aanhef en onder k, van de planregels is afgeweken van de parkeernormen van het bestemmingsplan. Daartoe voert [appellante sub 1] aan dat het college zijn standpunt dat de parkeerdruk meer dan 90% bedraagt en daarom op grond van de Nota Parkeernormen geen medewerking kan worden verleend, niet deugdelijk heeft gemotiveerd. Volgens [appellante sub 1] blijkt uit de cijfers van de door het college uitgevoerde parkeerdrukmeting uit 2015 niet wanneer precies geteld is. Zij voert voorts aan dat uit de parkeerdrukmeting blijkt dat de parkeerdruk in de Prins Hendrikstraat niet hoger is dan 85%. Bovendien is volgens [appellante sub 1] de parkeerdrukmeting in afwijking van de Nota Parkeernormen en de wijziging daarvan niet in alle straten binnen 500 m van het pand uitgevoerd. Tenslotte voert [appellante sub 1] aan dat uit de gemeentelijke website blijkt dat de parkeerdruk in de wijk Zeeheldenkwartier volgens de meest recente telling minder dan 80% bedraagt. 10.1.    Zoals volgt uit het bepaalde in de aanhef van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo en zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 9 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2985), kan de omgevingsvergunning bij toepassing van een binnenplanse afwijkingsregeling slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast geldt dat het college bij een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte heeft om te beslissen of het gebruik zal maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. De rechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. 10.2.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de parkeerdruk in de openbare ruimte binnen de maximale loopafstand van 500 m van het pand op het perceel hoger is dan 90%, namelijk 92,5%, en dat daarom op grond van de "wijziging op de Nota Parkeernormen Den Haag" geen omgevingsvergunning verleend kan worden. Daartoe heeft het college verwezen naar de uitgevoerde parkeerdrukmeting op 24 november 2015. Overeenkomstig de Nota Parkeernormen heeft het college daarbij locaties gehanteerd die liggen op maximaal 500 m loopafstand van het pand op het perceel. 10.3.    Daargelaten op welk tijdstip de parkeerdrukmeting precies is uitgevoerd, heeft het college ter zitting onweersproken gesteld dat de parkeerdruk gemeten is binnen de maatgevende tijd die geldt voor wonen van 22.00 uur tot 05.00 uur. In zoverre bestaat geen grond voor het oordeel dat de parkeerdrukmeting niet deugdelijk is. 10.4.        Dat uit de parkeerdrukmeting zou blijken dat de parkeerdruk in de Prins Hendrikstraat niet hoger is dan 85%, wat daar verder ook van zij, leidt niet tot het beoogde doel, reeds omdat volgens de Nota Parkeernormen en de wijziging daarvan bij de parkeerdrukmeting een groter gebied moet worden betrokken, namelijk een gebied binnen 500 m vanaf het perceel. 10.5.    Dat door het college niet alle straten binnen een straal van 500 m van de woning op het perceel zijn meegenomen in de parkeerdrukmeting, leidt niet tot het oordeel dat het college de parkeerdrukmeting niet aan zijn weigering ten grondslag mocht leggen. Hoewel een deel van de door [appellante sub 1] genoemde straten binnen 500 m van het perceel ligt, betreft het slechts een beperkt deel. Verder betreft het afgezet tegen het hele gebied van 500 m rondom het perceel een zeer klein gebied. Gelet hierop en op de omstandigheid dat de parkeerdruk in het wel gemeten gebied 92,5% bedraagt, is, gezien ook de stedelijke aard en inrichting van de gebieden waar niet is gemeten, niet aannemelijk dat als ook in die gebieden zou zijn gemeten, de totale parkeerdruk minder dan 90% zou bedragen. 10.6.    De telling op de gemeentelijke website, waaruit blijkt dat de parkeerdruk in de wijk Zeeheldenkwartier minder dan 80% bedraagt, is opgesteld in 2014. Nog daargelaten dat het college een recentere parkeerdrukmeting van 24 november 2015 aan de weigering om omgevingsvergunning te verlenen ten grondslag heeft gelegd, leidt de telling niet tot het oordeel dat het college in redelijkheid niet de omgevingsvergunning kon weigeren. Daarbij is van belang dat de telling uit 2014 uitgaat van de hele wijk Zeeheldenkwartier en het gebied waarin volgens de Nota Parkeernormen moet worden geteld veel kleiner is, namelijk 500 m vanaf het perceel.     Het betoog faalt. 11.    [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet heeft onderbouwd waarom geen storting gedaan kan worden in het parkeerfonds. Daartoe doet zij een beroep op de Nota Parkeernormen. 11.1.    In het besluit op bezwaar staat dat een storting in het parkeerfonds alleen mogelijk is als de benodigde parkeerplaats daadwerkelijk gerealiseerd kan worden. Volgens het college is daarvan in dit geval geen sprake. Eerdere stortingen voor projecten zijn in het gebied waar de woning zich bevindt terugbetaald omdat in het dichtbebouwde gebied geen parkeerplaats gerealiseerd kon worden zonder dat dit ten koste gaat van het schaars aanwezige groen, aldus het college. 11.2.    Gelet op de aard van de omgeving heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor twijfel aan de juistheid van dit door het college ingenomen standpunt. Een nadere onderbouwing van het college was daarvoor niet nodig.     Het betoog faalt. Afwijken beleid 12.    [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht van zijn beleid had moeten afwijken. Daartoe voert zij aan dat een omgevingsvergunning moet worden verleend omdat handhaving niet mogelijk is.