ECLI:NL:RVS:2018:2764

201700785/1/A2. Datum uitspraak: 22 augustus 2018 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: H.I.M. Retail B.V. en H.I.M. Rosmalen B.V., gevestigd te Oss (hierna tezamen en in enkelvoud: H.I.M.), appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 12 december 2016 in zaak nr. 16/2119 in het geding tussen: H.I.M. en de minister van Infrastructuur en Milieu, thans: de minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: de minister).

Bij besluit van 24 maart 2016 heeft de minister een verzoek van H.I.M. om nadeelcompensatie voor schade als gevolg van het Tracébesluit "Omlegging Zuid-Willemsvaart Maas-Den-Dungen" afgewezen. H.I.M. heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en de minister verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De minister heeft met dat verzoek ingestemd. Bij uitspraak van 12 december 2016 heeft de rechtbank het beroep van H.I.M. ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft H.I.M. hoger beroep ingesteld. De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 februari 2018, waar H.I.M., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. N. Crooijmans en mr. G.R.A.G. Goorts, advocaten te Deurne, en mr. ing. J.H.A.N. Adams, werkzaam bij Adriaan van den Heuvel makelaars en adviseurs, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.J.A. Soupart, zijn verschenen.

Wettelijk kader 1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Inleiding 2.    H.I.M. en haar rechtsvoorgangers exploiteerden op het perceel aan de Graafsebaan 55 te Rosmalen een detailhandelsvestiging, De Harense Smid. Na 2015 heeft H.I.M. het perceel en de vestiging van de hand gedaan. 3.    H.I.M. heeft aan haar verzoek om nadeelcompensatie ten grondslag gelegd dat zij schade heeft geleden als gevolg van het Tracébesluit "Omlegging Zuid-Willemsvaart Maas-Den-Dungen" van 3 juli 2008. Dit Tracébesluit maakte het mogelijk een nieuwe vaarwegverbinding, het Maximakanaal, te graven en acht bruggen over deze verbinding aan te leggen. Eén brug ligt vlakbij het perceel aan de Graafsebaan 55. Bij de aanleg van deze brug is een vangrail gerealiseerd waardoor het bedrijf minder goed zichtbaar is. Verder hebben de feitelijke werkzaamheden ter uitvoering van het Tracébesluit ervoor gezorgd dat H.I.M. een tijdlang minder inkomsten heeft gegenereerd. 4.    H.I.M. en haar rechtsvoorgangers hebben van begin 2007 tot begin 2012 onderhandelingen gevoerd met de gemeente ‘s-Hertogenbosch over de verplaatsing van het bedrijf naar een andere locatie vanwege de aanleg van een ecologische verbindingszone in aansluiting op de omlegging van de Zuid-Willemsvaart, voor welke aanleg de gemeente de verantwoordelijkheid droeg. Bij deze onderhandelingen was lange tijd uitgangspunt dat het bedrijf hoe dan ook verplaatst zou worden. De onderhandelingen zagen, behalve op de verplaatsing van het bedrijf, ook op een tegemoetkoming in de inkomensderving die de aanleg van de ecologische verbindingszone met zich bracht en zou brengen voor H.I.M. en haar rechtsvoorgangers. Nadat duidelijk was geworden dat het bedrijf niet zou worden verplaatst, maar toch op de bestaande locatie zou worden ingepast, zijn de onderhandelingen stopgezet en heeft H.I.M. een verzoek om nadeelcompensatie ingediend bij het college van burgemeester en wethouders van ’s-Hertogenbosch. 5.    Het college heeft het verzoek van H.I.M. doorgezonden naar de minister. De minister heeft het verzoek afgewezen omdat het volgens hem te laat is ingediend en daarom is verjaard. H.I.M. bestrijdt dit standpunt en is verder van mening dat, voor zover al moet worden geoordeeld dat haar aanspraak op nadeelcompensatie is verjaard, er omstandigheden zijn op grond waarvan de minister haar verzoek om nadeelcompensatie desondanks had behoren te behandelen. Beroep bij de rechtbank 6.    De rechtbank heeft onder verwijzing naar artikel 12, tweede lid, van de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014 (hierna: de Beleidsregel) geoordeeld dat de minister het verzoek van H.I.M. om nadeelcompensatie mocht afwijzen omdat H.I.M. dit verzoek te laat, want na het verlopen van de in die bepaling genoemde termijn van vijf jaar, heeft ingediend. Met de uitspraak van de Afdeling van 24 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL8690 is het Tracébesluit onherroepelijk geworden en daarmee is de rechtmatigheid van dit besluit komen vast te staan. Dit betekent dat de termijn voor het indienen van een verzoek om nadeelcompensatie is aangevangen op 25 maart 2010. H.I.M. heeft haar verzoek op 13 mei 2015 en daarmee na vijf jaar na de aanvang van de verjaringstermijn ingediend. De minister heeft verder in hetgeen H.I.M. naar voren heeft gebracht geen aanleiding hoeven zien om het verzoek desondanks in behandeling te nemen, aldus de rechtbank. Bevoegdheid 7.    Ter zitting bij de Afdeling heeft H.I.M. desgevraagd toegelicht dat het nadeel waarvoor zij gecompenseerd wil worden inkomensderving betreft. Deze inkomensderving heeft volgens H.I.M. twee oorzaken. In de eerste plaats is het bedrijf dat was gevestigd op het perceel aan de Graafsebaan 55 een tijdlang minder goed bereikbaar geweest als gevolg van de feitelijke uitvoering van het Tracébesluit. In de tweede plaats is de zichtbaarheid van het bedrijfspand als gevolg van de realisatie van het Tracébesluit blijvend verminderd. Hierdoor heeft zij inkomen gederfd tot haar vertrek in 2015, aldus H.I.M. 8.    Zoals de Afdeling heeft vastgesteld in haar uitspraak van 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2621 is de Tracéwet integraal opgenomen in bijlage 2 van de Awb, de bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak. Dit betekent dat de Afdeling in eerste en enige aanleg bevoegd is kennis te nemen van beroepen tegen besluiten over verzoeken om nadeelcompensatie op grond van artikel 22 van de Tracéwet. Voorgaande brengt met zich mee dat de Afdeling deze beroepen in het vervolg dan ook - anders dan voorheen - in eerste en enige aanleg zal behandelen en afdoen. Voor de voorliggende zaak betekent dit dat moet worden geoordeeld dat de rechtbank geen kennis had mogen nemen van het beroep van H.I.M. voor zover dat ziet op de schade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van het Tracébesluit.     De schade zoals H.I.M. stelt te hebben geleden als gevolg van feitelijke werkzaamheden ter uitvoering van een Tracébesluit, hangt in de regel zozeer samen met de schade die een Tracébesluit zelf meebrengt, dat het naar het oordeel van de Afdeling onwenselijk zou zijn een beroep zoals dat van H.I.M. op te splitsen en in eerste instantie door twee verschillende rechterlijke colleges te laten behandelen en beoordelen. De Afdeling acht zich dan ook in het vervolg in eerste en enige aanleg bevoegd om kennis te nemen van beroepen die niet alleen betrekking hebben op schade die een Tracébesluit zelf meebrengt, maar mede op schade als gevolg van feitelijke werkzaamheden die voortvloeien uit een Tracébesluit. 9.    Uit het hiervoor overwogene volgt dat de rechtbankuitspraak ambtshalve moet worden vernietigd, omdat de rechtbank niet bevoegd was kennis te nemen van het beroep van H.I.M. De Afdeling zal hierna in eerste en enige aanleg het beroep van H.I.M. beoordelen. Hierbij zal zij ook de door partijen in hoger beroep ingebrachte stukken betrekken. Beroep bij de Afdeling 10.    H.I.M. betoogt dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij het verzoek om nadeelcompensatie te laat heeft ingediend en dat hij het verzoek om die reden mocht afwijzen. Volgens H.I.M. had artikel 12, tweede lid, van de Beleidsregel buiten toepassing moeten worden gelaten, had aansluiting moeten worden gezocht bij artikel 3:310 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) en had moeten worden uitgegaan van het moment dat H.I.M. daadwerkelijk bekend is geworden met de schade. Volgens H.I.M. is de verjaringstermijn voor indiening van het verzoek aangevangen op 1 februari 2012, het moment waarop de onderhandelingen met de gemeente ’s-Hertogenbosch werden stopgezet. Deze onderhandelingen zagen niet op het beperken van schade als gevolg van het Tracébesluit, maar hadden betrekking op de verplaatsing van het bedrijf en de vergoeding van de daarbij horende schadeposten. Zouden de onderhandelingen hebben geleid tot de bedrijfsverplaatsing - waar het lange tijd naar uitzag omdat die verplaatsing aanvankelijk noodzakelijk werd geacht in verband met de aanleg van de ecologische verbindingszone -, dan had H.I.M. geen schade door het Tracébesluit en de uitvoering geleden en had zij geen verzoek om nadeelcompensatie hoeven in te dienen. Aangezien zij aldus pas op het moment dat duidelijk werd dat de onderhandelingen niet tot genoemd resultaat zouden leiden, bekend werd met de schade en pas toen in staat was om een rechtsvordering tot vergoeding daarvan in te stellen, dient van dat moment te worden uitgegaan, aldus H.I.M. 10.1.    De minister heeft ter zitting desgevraagd toegelicht dat met de Beleidsregel is bedoeld een nadere invulling te geven aan onder andere de in de Tracéwet neergelegde regels over schade veroorzaakt door Tracébesluiten en de tegemoetkoming in die schade. 10.2.    Wat betreft de inkomensderving die het gevolg is van de uitvoeringswerkzaamheden overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling stelt vast dat het verzoek om tegemoetkoming in de schade die H.I.M.

11.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. De Afdeling zal het tegen het besluit van 24 maart 2016 ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit, wegens strijd met artikel 3:310, eerste lid, van het BW en artikel 12, tweede lid, van de Beleidsregel vernietigen. Dit betekent dat de minister opnieuw dient te beslissen op het verzoek van H.I.M. om nadeelcompensatie. 12.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand te worden veroordeeld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    verklaart het hoger beroep gegrond; II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 12 december 2016 in zaak nr. 16/2119; III.    verklaart het beroep van H.I.M. Retail B.V. en H.I.M. Rosmalen B.V. gegrond; IV.    vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Milieu van 24 maart 2016 , kenmerk RWS-2016/13461; V.    veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij H.I.M. Retail B.V. en H.I.M. Rosmalen B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizendvier euro) met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; VI.    gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan H.I.M. Retail B.V. en H.I.M. Rosmalen B.V. het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 835,00 (zegge: achthonderdvijfendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan. Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. G. Snijders en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier. w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Dijkshoorn voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2018 735. BIJLAGE Artikel 3:310, eerste lid, van het BW luidt als volgt: "Een rechtsvordering tot vergoeding van schade of tot betaling van een bedongen boete verjaart door verloop van vijf jaren na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de benadeelde zowel met de schade of de opeisbaarheid van de boete als met de daarvoor aansprakelijke persoon bekend is geworden, en in ieder geval door verloop van twintig jaren na de gebeurtenis waardoor de schade is veroorzaakt of de boete opeisbaar is geworden."     Artikel 313 luidt als volgt: "Indien de wet niet anders bepaalt, begint de termijn van verjaring van een rechtsvordering tot nakoming van een verplichting om te geven of te doen met de aanvang van de dag, volgende op die waarop de onmiddellijke nakoming kan worden gevorderd."     Artikel 326 luidt als volgt: "Buiten het vermogensrecht vinden de bepalingen van deze titel overeenkomstige toepassing, voor zover de aard van de betrokken rechtsverhouding zich daartegen niet verzet."     Artikel 22, eerste lid, van de Tracéwet luidde ten tijde van belang als volgt: "Indien een belanghebbende ten gevolge van een tracébesluit schade lijdt of zal lijden, die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en ten aanzien waarvan de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd, kent Onze Minister hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe."     Het derde lid luidt als volgt: "Bij regeling van Onze Minister kunnen regels worden gesteld omtrent de indiening en afhandeling van een verzoek om schadevergoeding."     Artikel 2, eerste lid, van de Beleidsregel luidt als volgt: "De minister kent degene die schade lijdt of zal lijden als gevolg van de rechtmatige uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak, op verzoek een vergoeding toe, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd."     Artikel 12, tweede lid, luidt als volgt: "De minister kan een verzoek afwijzen indien vijf jaren zijn verlopen na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de benadeelde zowel met de schade als met de omstandigheid dat deze schade is veroorzaakt door een schadeoorzaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid bekend is geworden, en in ieder geval door verloop van twintig jaren na de gebeurtenis waardoor de schade is veroorzaakt."

stelt te hebben geleden als gevolg van de feitelijke werkzaamheden, niet binnen het bereik van artikel 22 van de Tracéwet valt, omdat deze schade niet kan worden aangemerkt als een rechtstreeks gevolg van het Tracébesluit. De gestelde schade kan wel worden toegerekend aan uit dit besluit voortvloeiende besluiten of uitvoeringshandelingen. De bevoegdheidsgrondslag om nadeelcompensatie voor de door H.I.M. gestelde tijdelijke inkomensderving toe te kennen kan daarom worden gevonden in de Beleidsregel (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 juni 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX9047). Voor de beoordeling van de tijdigheid van een verzoek om nadeelcompensatie moet volgens vaste rechtspraak van de Afdeling aansluiting worden gezocht bij de verjaringsregeling van het BW en het daaraan ten grondslag liggende rechtszekerheidsbeginsel (zie onder meer haar uitspraak van 9 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU3719). Dat is ook voor een geval als dit in artikel 12 van de Beleidsregel bepaald. 10.3.    Wat betreft de inkomensderving die het gevolg is van de blijvend verminderde zichtbaarheid overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling stelt vast dat in de Tracéwet geen bepalingen over verjaring zijn opgenomen. Artikel 22, derde lid, van de Tracéwet biedt de mogelijkheid bij ministeriële regeling regels te stellen omtrent de indiening en afhandeling van een verzoek om schadevergoeding. De Afdeling stelt vast dat de Beleidsregel niet een in die bepaling bedoelde ministeriële regeling is. Daargelaten of bij een ministeriële regeling nadere beperkingen zouden kunnen worden gesteld aan het in de Tracéwet over de aanspraak op nadeelcompensatie bepaalde - bijvoorbeeld over de verjaring van die aanspraak -, kan dit naar het oordeel van de Afdeling in elk geval niet in de Beleidsregel. Nu geen specifieke verjaringsregels gelden voor een aanspraak op nadeelcompensatie voor schade als gevolg van blijvend verminderde zichtbaarheid veroorzaakt door het Tracébesluit, zijn er naar het oordeel van de Afdeling twee mogelijkheden. Aangenomen zou kunnen worden dat voor een dergelijke aanspraak in het geheel geen verjaringsregels gelden. De Afdeling heeft hiervoor in het verleden gekozen bij verzoeken om tegemoetkoming in planschade, onder het regime van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, waarin geen verjaringsregeling was opgenomen (zie bijvoorbeeld haar uitspraak van 1 september 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AQ8752). De Afdeling ziet nu evenwel aanleiding te oordelen dat de algemene verjaringsregels die zijn neergelegd in titel 11 van boek 3 van het BW van overeenkomstige toepassing zijn op een aanspraak op nadeelcompensatie voor schade veroorzaakt door een Tracébesluit. De wetgever heeft die overeenkomstige toepassing met artikel 3:326 van het BW uitdrukkelijk mogelijk willen maken en de verjaringsregels van het BW lenen zich voor toepassing op de onderhavige aanspraak. Voorts acht de Afdeling van belang dat de huidige Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) wel voorziet in een termijn voor het geldend maken van de aanspraak (artikel 6.1, vijfde lid, van de Wro), dat ook in het door de wetgever reeds vastgestelde, maar nog in werking te treden artikel 4:131 van de Awb (Stb. 2013, 50) aansluiting wordt gezocht bij artikel 3:310 van het BW en dat het - mede blijkens deze wettelijke bepalingen - onwenselijk is te achten dat geen begrenzing in de tijd bestaat voor een aanspraak als de onderhavige. 10.4.    Zoals de Hoge Raad heeft overwogen in onder meer zijn arresten van 26 november 2004, ECLI:NL:HR:2004:AR1739 en 10 september 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM7041 is voor de aanvang van de verjaringstermijn vereist dat een benadeelde bekend is met de feiten en omstandigheden die betrekking hebben op de schade en de daarvoor aansprakelijke persoon. De benadeelde moet daadwerkelijk bekend zijn met de schade en met de aansprakelijke persoon en daadwerkelijk in staat zijn om ook een rechtsvordering terzake in te stellen. Daarvoor dient hij voldoende zekerheid te hebben dat hij de betrokken schade lijdt of zal lijden (zie onder meer het arrest van 31 maart 2017, ECLI:NL:HR:2017:552).     In zijn arrest van 6 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BU3784 heeft de Hoge Raad voorts overwogen dat artikel 3:310, eerste lid, van het BW is gebaseerd op het normale geval dat bekendheid met de schade bestaat omdat die schade er al is en de vordering tot vergoeding daarvan dus opeisbaar is. Dat de vijfjarige verjaringstermijn van een rechtsvordering tot schadevergoeding zou kunnen gaan lopen (en eventueel voltooid zou kunnen worden) voordat de schadevordering opeisbaar is geworden, is in strijd met het rechtskarakter van deze verjaring, die immers het rechtsgevolg van het tenietgaan van de rechtsvordering verbindt aan het gedurende zekere tijd niet geldend maken daarvan. Daarvoor is nodig dat de vordering reeds opeisbaar is, zoals ook tot uitdrukking komt in het algemeen luidende artikel 3:313 van het BW. Daarom kan de vijfjarige verjaringstermijn niet eerder een aanvang nemen dan op de dag na die waarop de schadevordering opeisbaar is geworden. Dat onder omstandigheden een vordering tot vergoeding van toekomstige schade kan worden ingesteld (artikel 6:105 van het BW) maakt dat niet anders, volgens de Hoge Raad. 10.5.    Aangezien de hinder die H.I.M. heeft ondervonden als gevolg van de werkzaamheden die hebben plaatsgevonden ter uitvoering van het Tracébesluit - naar niet in geschil is - eerst in de loop van 2011 is opgetreden, kan naar het oordeel van de Afdeling niet staande worden gehouden dat de aanspraak op compensatie voor de schade die de hinder volgens H.I.M. heeft veroorzaakt is verjaard. H.I.M. heeft haar verzoek om nadeelcompensatie immers ingediend voordat vijf jaar zijn verstreken nadat de feitelijke werkzaamheden zijn begonnen en zij bekend werd met de daaruit voortvloeiende schade. De Afdeling verwijst hiervoor naar hetgeen hiervoor in de tweede alinea van 10.4 is overwogen. 10.6.    Wat betreft de schade die H.I.M. stelt te hebben geleden als gevolg van de blijvend verminderde zichtbaarheid van het pand op het perceel aan de Graafsebaan 55, overweegt de Afdeling dat uit de feiten van deze zaak volgt dat H.I.M. hiermee eerst bekend werd nadat duidelijk werd dat de onderhandelingen met de gemeente ’s-Hertogenbosch niet zouden leiden tot verplaatsing van haar bedrijf (zie hiervoor onder 4 en 10). Pas toen werd voor haar duidelijk dat zij schade zou lijden doordat haar bedrijf minder zichtbaar zou worden als gevolg van het Tracébesluit en de minister diende aan te spreken om haar tegemoet te komen in de schade die de verminderde zichtbaarheid met zich zou brengen. Aangezien de onderhandelingen - naar niet in geschil is - tot begin 2012 hebben geduurd en H.I.M. tot die tijd kon menen dat haar bedrijf vanwege de gemeente verplaatst zou worden, kan niet staande worden gehouden dat de aanspraak op nadeelcompensatie voor de schade die de blijvende verminderde zichtbaarheid met zich brengt, verjaard is. Dat H.I.M. voordien bekend was of kon zijn met de mogelijkheid dat zij, als de bedrijfsverplaatsing niet zou doorgaan, door de blijvend verminderde zichtbaarheid schade zou lijden, betekent niet dat zij toen reeds daadwerkelijk met de schade bekend was in de hiervoor in de eerste alinea van 10.4 bedoelde zin. 10.7.    De Afdeling hecht eraan ter verduidelijking nog het volgende op te merken. De Afdeling heeft eerder geoordeeld dat de verjaringstermijn begint zodra het schadeveroorzakende besluit onherroepelijk is geworden (zie bijvoorbeeld haar uitspraak van 9 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU3719). Uitgangspunt in de zaken waarin dit werd beslist, was echter dat de benadeelde op dat moment ook daadwerkelijk bekend was met de schade en de veroorzaker daarvan. De toepassing van artikel 3:310, eerste lid van het BW brengt mee dat de verjaringstermijn soms later zal gaan lopen.     Opmerking verdient verder dat onderhandelingen de verjaringstermijn doorgaans niet stuiten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3182).