ECLI:NL:RVS:2018:2704

201708004/1/A1. Datum uitspraak: 15 augustus 2018 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.    Stichting Rust op Rhijnhof, gevestigd te Lisse, 2.    [appellant sub 2] en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), allen wonend te Leiden, 3.    het college van burgemeester en wethouders van Leiden, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 augustus 2017 in zaken nrs. 16/4911, 16/5036 en 17/1850 in het geding tussen onder meer: de Stichting Rust op Rhijnhof, [appellant sub 2] en het college.

Bij besluit van 16 september 2015 heeft het college aan DELA Uitvaartverzorging B.V. (hierna: DELA) een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen en uitbreiden van het crematoriumcomplex aan de Laan te Rhijnhof 10 te Leiden. Bij besluit van 24 mei 2016 heeft het college onder meer het door de Stichting Rust op Rhijnhof daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft de Stichting Rust op Rhijnhof beroep bij de rechtbank ingesteld. Bij besluit van 10 januari 2017 heeft het college het bezwaar van onder meer de Stichting Rust op Rhijnhof tegen het besluit van 16 september 2015 alsnog gedeeltelijk gegrond verklaard, een nieuwe motivering over het onderdeel parkeren gegeven en alsnog voorschriften over parkeren aan de omgevingsvergunning verbonden. Het college heeft het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 10 januari 2017 ingediende bezwaarschrift met toepassing van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) doorgezonden naar de rechtbank ter behandeling als beroepschrift. Bij uitspraak van 25 augustus 2017 heeft de rechtbank onder meer de door de Stichting Rust op Rhijnhof tegen het besluit van 24 mei 2016 ingestelde beroep en het beroep van rechtswege van die Stichting tegen het besluit van 10 januari 2017 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het doorgezonden stuk van [appellant sub 2] als beroepschrift aangemerkt en het beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben de Stichting Rust op Rhijnhof en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. Het college en [appellant sub 2] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juni 2018, waar de Stichting Rust op Rhijnhof, vertegenwoordigd door mr. J.S. Haakmeester, advocaat te Baarn, [gemachtigde A] en [gemachtigde B], [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. D.G. Lasschuit, advocaat te Leiden, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. van Oosten, advocaat te Amsterdam, mr. A. Kooij en mr. I.S. van der Spek, zijn verschenen. Van de zijde van [appellant sub 2] is verder [gemachtigde C] verschenen. Voorts is DELA, vertegenwoordigd door mr. A.A. van den Brand, advocaat te Eindhoven, en [gemachtigde D], als partij gehoord.

Inleiding 1.    Op het perceel aan de Laan te Rhijnhof 10 te Leiden bevinden zich een crematorium met een aula en bijbehorende voorzieningen en een begraafplaats. DELA exploiteert het crematorium. De begraafplaats wordt beheerd door de Stichting Beheer Begraafplaats Rhijnhof.     DELA heeft op 30 april 2015 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verbouwen en uitbreiden van het crematorium en uitvaartcentrum op het perceel. Het bouwplan ziet op onder meer een tweede oven ten behoeve van het crematorium, een uitvaartcentrum met ontvangstruimten, opbaarkamers en een rouwcentrum, een tweede aula, een tweede condoleanceruimte en een grotere keuken ten behoeve van de horecavoorziening. De bruto-vloeroppervlakte van het crematoriumcomplex wordt daarmee vergroot van 1.391 m2 naar ongeveer 2.295 m2.     Het college is ervan uitgegaan dat het bouwplan in overeenstemming is met het geldende bestemmingsplan "Morskwartier" met uitzondering van een terras/steiger, die buiten het bouwvlak is voorzien. Het college heeft daarvoor met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), in samenhang met artikel 4, vierde lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan verleend.     De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een uitvaartcentrum en een crematorium in overeenstemming zijn met artikel 13 van de planregels van het bestemmingsplan.     Bij besluit van 10 januari 2017 heeft het college het besluit van 24 mei 2016 wat betreft het onderdeel parkeren gewijzigd. Daaraan heeft het ten grondslag gelegd dat parkeerhinder niet is te verwachten, omdat ten behoeve van het crematoriumcomplex naast de op het perceel aan de Laan te Rhijnhof 10 aanwezige parkeerplaatsen nog 68 parkeerplaatsen op een perceel van de Stichting Beheer Begraafplaats Rhijnhof zullen worden gebruikt. Het desbetreffende perceel ligt aan de Rhijnhofweg.     De woningen van [appellant sub 2] liggen aan deze weg. [appellant sub 2] kan zich verenigen met de uitbreiding van het crematoriumcomplex, maar niet met het gebruik van het perceel aan de Rhijnhofweg voor parkeren. Hij stelt te vrezen voor aantasting van het woon- en leefklimaat door verkeer van en naar het parkeerterrein.     De Stichting Rust op Rhijnhof, die zich blijkens haar statuten ten doel heeft gesteld te voorkomen dat op de begraafplaats activiteiten plaatsvinden die de begraafplaats schade toebrengen, stelt te vrezen voor de gevolgen van de verleende omgevingsvergunning voor de rust van de begraafplaats. Nader besluit 2.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte een inhoudelijk oordeel heeft gegeven over het besluit van 10 januari 2017. Hij voert aan dat het besluit van 10 januari 2017 een nieuw primair besluit is, waartegen geen beroep openstond. Hij stelt dat door hem terecht bezwaar is gemaakt en dat de rechtbank dit bezwaar ten onrechte als beroep heeft behandeld. Daarbij acht hij van belang dat het besluit van 10 januari 2017 niet ziet op een ondergeschikte wijziging van de aanvraag. 2.1.    Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb luidt: "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben." 2.2.    DELA heeft na het besluit van 24 mei 2016 aan het college te kennen gegeven dat, anders dan waarvan in de aanvraag van 30 april 2015 is uitgegaan, het parkeren ten behoeve van de uitbreiding van het crematoriumcomplex niet alleen zal plaatsvinden op het eigen terrein, maar dat daarvoor tevens 68 parkeerplaatsen op het perceel van de Stichting Beheer Begraafplaats Rhijnhof zullen worden gebruikt. DELA heeft aan het college een herziene parkeernotitie van 16 december 2016 van Goudappel Coffeng (hierna: de herziene parkeernotitie) en een schriftelijke verklaring van de Stichting Beheer Begraafplaats Rhijnhof over het gebruik van haar terrein overgelegd. Bij het besluit van 10 januari 2017 heeft het college opnieuw beslist op de tegen het besluit van 16 september 2015 gemaakte bezwaren. Het college heeft bij dit besluit de motivering van het besluit op bezwaar van 24 mei 2016 wat betreft parkeren gewijzigd, alsnog besloten af te wijken van artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening van de gemeente Leiden, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, en bepaald dat het besluit van 24 mei 2016 voor het overige in stand wordt gelaten. 2.3.    Een besluit tot wijziging van een besluit op aanvraag is alleen een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, indien dat wijzigingsbesluit op dezelfde aanvraag als het oorspronkelijke besluit is gebaseerd. Met de overlegging van de stukken aan het college is het bouwplan waarvoor omgevingsvergunning is gevraagd, te weten de uitbreiding van het crematoriumcomplex, als zodanig niet gewijzigd. Daarmee is er ook geen sprake van een niet ondergeschikte wijziging van hetgeen is aangevraagd. Het besluit van 10 januari 2017 is gebaseerd op de oorspronkelijke aanvraag. De rechtbank heeft dat besluit daarom terecht aangemerkt als een nader besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb, waar het bij de rechtbank reeds aanhangige beroep mede tegen was gericht. 3.    De Afdeling zal hierna aan de hand van de aangevoerde gronden beoordelen of de rechtbank terecht de beroepen tegen het besluit van 24 mei 2016, zoals dat is gewijzigd bij besluit van 10 januari 2017, ongegrond heeft verklaard. Strijd met het bestemmingsplan 4.    De Stichting Rust op Rhijnhof kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat het uitvaartcentrum en het crematorium ingevolge artikel 13 van de planregels van het bestemmingsplan zijn toegestaan.     Zij betwist dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, een uitvaartcentrum raakvlakken heeft met de ingevolge artikel 13, onder a, in samenhang met artikel 1.47 van de planregels van het bestemmingsplan toegestane doeleinden van religieuze of levensbeschouwelijke voorzieningen. Daarbij wijst de Stichting Rust op Rhijnhof erop dat DELA in het uitvaartcentrum puur commerciële activiteiten zal uitoefenen met slechts daaraan ondergeschikte activiteiten waarbij ruimte is voor bezinning. Volgens haar is verder de ruimtelijke uitstraling van een uitvaartcentrum, dat 24 uur per dag bereikbaar is, een andere dan die van de ter plaatse toegestane maatschappelijke functies. Zij acht het oordeel van de rechtbank tegenstrijdig voor zover de rechtbank een uitvaartcentrum wel en een crematorium niet tot die maatschappelijke functies rekent.     De Stichting Rust op Rhijnhof acht de door rechtbank gegeven uitleg van het bestemmingsplan wat betreft de toelaatbaarheid van een crematorium in strijd met de planregels. Daarbij stelt zij dat artikel 13 duidelijk is, zodat de rechtbank ten onrechte betekenis heeft toegekend aan de bedoelingen van de planwetgever. 4.1.    Het college is het eens met de conclusie van de rechtbank dat een uitvaartcentrum en een crematorium in overeenstemming zijn met artikel 13, maar kan zich niet verenigen met de overweging van de rechtbank dat een crematorium niet onder de in artikel 1.47 van de planregels genoemde maatschappelijke functies valt. Volgens hem vormt het cremeren een essentieel onderdeel van een levensbeschouwelijk, religieus en sociaal-cultureel ingegeven afscheidsritueel. Daarmee zou het crematorium bij uitstek een maatschappelijke functie hebben, aldus het college. 4.2.    In het geldende bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming "Maatschappelijk" gekregen.     Ingevolge artikel 13 van de planregels van het bestemmingsplan zijn de voor "Maatschappelijk" aangewezen gronden bestemd voor: a. maatschappelijk; b. een begraafplaats, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘begraafplaats’; met de daarbij behorende voorzieningen zoals: c.

6.    Het hoger beroep van [appellant sub 2] en het incidenteel hoger beroep van het college zijn ongegrond. Het hoger beroep van de Stichting Rust op Rhijnhof is gegrond, in verband waarmee de aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de Stichting gegrond verklaren en de besluiten van het college van 24 mei 2016 en 10 januari 2017 vernietigen. Het college dient opnieuw te beslissen op de ingediende bezwaren.     Bij het nemen van een nieuw besluit dient het college wat betreft het crematorium te beslissen op de aanvraag om omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Daarbij dient het te bepalen of toepassing aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo of aan het bepaalde onder 3° van dat artikel moet worden gegeven.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. 7.    Het college dient ten aanzien van de Stichting Rust op Rhijnhof op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Voor vergoeding van de proceskosten van [appellant sub 2] bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen en het incidenteel hoger beroep van het college ongegrond; II.    verklaart het hoger beroep van Stichting Rust op Rhijnhof gegrond; III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 augustus 2017 in zaken nrs. 16/4911, 16/5036 en 17/1850, voor zover het beroep van Stichting Rust op Rhijnhof ongegrond is verklaard; IV.    verklaart het door Stichting Rust op Rhijnhof bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 24 mei 2016, kenmerk JH/1303/JvA, en het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 10 januari 2017, kenmerk Wabo 150161, beide van het college van burgemeester en wethouders van Leiden, gegrond; V.    vernietigt de onder IV genoemde besluiten; VI.    bepaalt dat als een nieuw besluit wordt genomen, daartegen slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leiden tot vergoeding van bij de Stichting Rust op Begraafplaats Rhijnhof in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.254,50 (zegge: tweeduizend tweehonderdvierenvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Leiden aan de Stichting Rust op Rhijnhof het door haar voor het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht tot een bedrag van € 1.016,00 (zegge: duizendzestien euro) vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier. w.g. Troostwijk Voorzitter     De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 15 augustus 2018 163.

voorzieningen voor verkeer en verblijf; d. (ondergrondse) parkeervoorzieningen; e. voorzieningen voor laden en lossen; f. tuinen; g. verhardingen; h. nutsvoorzieningen; i. groenvoorzieningen; j. waterhuishoudkundige voorzieningen.     Ingevolge artikel 1.47 van de planregels wordt onder ‘maatschappelijk’ verstaan: (para)medische, sociaal culturele, levensbeschouwelijke, religieuze, onderwijs-, sport- en recreatie voorzieningen, (semi-)overheidsinstellingen, zorgvoorzieningen en verenigingsleven." 4.3.    De rechtbank heeft overwogen dat een uitvaartcentrum zodanige raakvlakken heeft met doeleinden als bedoeld in artikel 1.47 van de planregels, dat een uitvaartcentrum binnen de bestemming past.     Een crematorium past volgens de rechtbank niet binnen de opsomming van artikel 1.47. Omdat het vorige bestemmingsplan "Morskwartier 1996" wel uitdrukkelijk op gronden met de bestemming "Maatschappelijk" en de aanduiding "begraafplaats" een begraafplaats en een crematorium toestond op het perceel en het geldende bestemmingsplan conserverend van aard is, heeft de planwetgever volgens de rechtbank niet beoogd het crematorium weg te bestemmen. Daarom heeft de rechtbank geconcludeerd dat ook een crematorium in overeenstemming met de doeleindenomschrijving van artikel 13 is. 4.4.    Tussen partijen is niet in geschil dat een uitvaartcentrum niet gelijkgesteld kan worden aan een begraafplaats als bedoeld in artikel 13, aanhef en onder b, en ingevolge dat artikelonderdeel dus niet is toegestaan.     Het uitvaartcentrum, waarvoor omgevingsvergunning is aangevraagd, staat mede ten dienste van de op het perceel aanwezige begraafplaats. De Afdeling overweegt onder verwijzing naar haar eerdere uitspraak van 7 juni 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX7051, dat een uitvaartcentrum, ook al wordt het op commerciële basis geëxploiteerd, dienstbaar is aan het bewijzen van de laatste eer aan en het afscheid nemen van een overledene. Dit gaat gepaard met religieuze beleving of menselijke bezinning. Een uitvaartcentrum heeft een bijzondere functie die aanmerkelijke raakvlakken heeft met sociaal-culturele en religieuze voorzieningen (vergelijk de uitspraak van 17 september 2008, ECLI:NL:2008:RVS:BF0998). De omstandigheid dat een uitvaartcentrum 24 uur per dag bereikbaar is, maakt dit niet anders. De rechtbank heeft, gezien de functie van het uitvaartcentrum, terecht overwogen dat het gebruik van het perceel ten behoeve van een uitvaartcentrum in overeenstemming is met artikel 13, aanhef en onder a, van de planregels.     Het betoog van de Stichting Rust op Rhijnhof faalt in zoverre. 4.5.    Een crematorium is bedoeld voor het uitvoeren van crematies. De rechtbank heeft terecht overwogen dat een crematorium niet onder de in artikel 1.47 genoemde functies valt en met die functies onvoldoende raakvlakken heeft, zodat een crematorium niet ingevolge artikel 13, aanhef en onder a, van de planregels is toegestaan. De stelling van het college dat het cremeren een essentieel onderdeel vormt van een levensbeschouwelijk, religieus en sociaal-cultureel ingegeven afscheidsritueel, komt neer op de stelling dat de activiteiten van een crematorium een essentieel onderdeel vormen van die van een uitvaartcentrum. Het college wordt niet gevolgd in deze stelling. In het uitvaartcentrum en het crematorium vinden immers activiteiten van verschillende aard plaats. Dat de activiteiten in een uitvaartcentrum veelal worden gevolgd door die in een crematorium of op een begraafplaats, maakt niet dat een crematorium als zodanig kan worden aangemerkt als een sociaal-culturele of religieuze voorziening.     Het betoog van het college faalt. 4.6.    Een crematorium is niet gelijk te stellen met een begraafplaats. Het crematorium is daarom niet toegestaan ingevolge artikel 13, aanhef en onder b. 4.7.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682), zijn de op de plankaart aangeduide bestemming en de daarbij behorende planregels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De toelichting bij een bestemmingsplan, die niet bindend is, kan meer inzicht geven over de bedoeling van de planwetgever. Aan de bedoeling van de planwetgever wordt echter alleen toegekomen als de bestemming en de bijbehorende planregels waaraan moet worden getoetst, alleen of in samenhang onduidelijk zijn. De planregels laten in dit geval, anders dan waarvan de rechtbank in navolging van het college is uitgegaan, geen ruimte voor een andere interpretatie dan dat op het perceel een crematorium niet is toegestaan. Aan de beweerdelijke omstandigheid dat de planwetgever niet zou hebben beoogd het crematorium, dat ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan "Morskwartier" reeds aanwezig was, niet langer toe te staan, komt daarom geen betekenis toe, nog daargelaten dat die omstandigheid niet zou betekenen dat een uitbreiding van het crematorium door de planwetgever ook zou zijn beoogd.     Gezien wat hiervoor is overwogen, moet worden geoordeeld dat een crematorium in strijd is met de bestemming. 4.8.    Omdat het crematorium in strijd is met het bestemmingsplan, moet de aanvraag van DELA ingevolge artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo, wat betreft het crematorium mede worden aangemerkt als een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor met het bestemmingsplan strijdige gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c. Het college had daarop een besluit dienen te nemen. De rechtbank heeft dat niet onderkend.     Het betoog van de Stichting Rust op Rhijnhof slaagt in zoverre. Strijd met de Bouwverordening 5.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid met toepassing van artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening van de gemeente Leiden ontheffing heeft kunnen verlenen. Volgens hem heeft het college in strijd met zijn beleid niet onderzocht of de 68 parkeerplaatsen die op het perceel van de Stichting Beheer Begraafplaats Rhijnhof worden gerealiseerd, op het perceel van DELA zouden kunnen worden gerealiseerd. Hij betwijfelt of de stelling van DELA dat haar erfpachtovereenkomst bepaalt dat het realiseren van parkeerplaatsen niet is toegestaan, juist is. [appellant sub 2] stelt verder dat niet is gegarandeerd dat de 68 parkeerplaatsen langdurig beschikbaar zijn. Daarbij wijst hij erop dat er daarover geen overeenkomst met de Stichting Beheer Begraafplaats Rhijnhof is gesloten, het terrein niet door DELA wordt gepacht en daar evenmin door haar een ander zakelijk recht op is gevestigd.     Verder betoogt [appellant sub 2] dat de door het college verrichte belangenafweging ondeugdelijk is geweest. Hij stelt dat omwonenden door het verkeer van en naar de 68 parkeerplaatsen aanzienlijke hinder zullen ondervinden. Hij stelt te vrezen voor de verkeersveiligheid en wijst op de ruimtelijke uitstraling van het gebruik van de 68 parkeerplaatsen.     Hij wijst er verder op dat het vanwege piëteitsoverwegingen onwenselijk is dat gasten van het crematoriumcomplex vanaf de 68 parkeerplaatsen over de begraafplaats zullen moeten lopen. 5.1.    In artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo is bepaald dat de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt geweigerd indien de aanvraag en daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening.     In artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening, zoals dat luidde op het hier van belang zijnde moment, is geregeld dat indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, ten behoeve van het parkeren in voldoende mate ruimte moet zijn aangebracht in, op of onder dat gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort.