ECLI:NL:RVS:2018:2577

201704028/1/A1. Datum uitspraak: 1 augustus 2018 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te [woonplaats] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), 2.    [appellant sub 2], wonend te Kampen, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 2 mei 2017 in zaken nrs. 16/1043, 16/1218 en 16/1220 in het geding tussen: [partij A] en [partij B], [partij C], [partij D] en het college van burgemeester en wethouders van Kampen.

Bij afzonderlijke besluiten van 29 oktober 2015 heeft het college [partij A] en [partij B], [partij C] en [partij D] onder oplegging van een dwangsom gelast om hun recreatiewoonschepen op de percelen aan onderscheidenlijk [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] te IJsselmuiden te verwijderen en verwijderd te houden. Bij afzonderlijke besluiten van 8 april 2016 heeft het college de door [partij A] en [partij B], [partij C] en [partij D] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en de besluiten van 29 oktober 2015 in stand gelaten met wijziging van de begunstigingstermijn. Bij uitspraak van 2 mei 2017 heeft de rechtbank de door [partij A] en [partij B], [partij C] en [partij D] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 8 april 2016 vernietigd en de besluiten van 29 oktober 2015 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld. Het college, [partij A] en [partij B], [partij C] en [partij D] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellant sub 1] en [partij A] en [partij B] hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 maart 2018, waar [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], en het college, vertegenwoordigd door F. Kelderhuis, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [partij A] en [partij B], bijgestaan door mr. P.J.G. Poels, advocaat te Nijmegen, [partij C] en [partij D], beiden bijgestaan door mr. C.C.H. Wiekeraad, advocaat te Kampen, gehoord.

Inleiding 1.    [partij A] en [partij B], [partij C] en [partij D] zijn eigenaren van de percelen. Ingevolge het tot 6 april 2011 ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied, deel IJsselmuiden" rustte op deze percelen de bestemming "Recreatieve doeleinden". Bij brief van 12 januari 2010 aan [partij A] en [partij B], [partij C] en [partij D], alsmede met een publicatie op de website van de gemeente Kampen, heeft het college bekend gemaakt dat het voornemens is om de raad van de gemeente Kampen voor te stellen om de op de percelen rustende bestemming te wijzigen, waardoor het innemen van een ligplaats voor een recreatiewoonschip bij de betreffende percelen aan De Noord niet meer zal zijn toegestaan. Gelet op mogelijke planschade heeft het college [partij A] en [partij B], [partij C] en [partij D] gedurende een jaar in de gelegenheid gesteld om gebruik te maken van de bouw- en gebruiksmogelijkheden van het dan nog geldende bestemmingsplan "Buitengebied, deel IJsselmuiden". Tevens wordt aan hen medegedeeld dat na dit jaar de bestemmingsplanprocedure weer zal worden vervolgd. [partij A] en [partij B], [partij C] en [partij D] hebben vervolgens begin 2011 in de insteekhaven op hun eigen perceel een recreatiewoonschip afgemeerd.     Ingevolge het op 6 april 2011 in werking getreden bestemmingsplan "Recreatiegebied Ganzendiep" rustte op de percelen de bestemming "Recreatie". Het afmeren van een recreatiewoonschip was in strijd met deze bestemming.     Op 18 juni 2012 onderscheidenlijk 20 juni 2012 hebben [partij A] en [partij B], [partij C] en [partij D] ten behoeve van hun recreatiewoonschepen een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een bouwwerk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Omdat het ten tijde van die aanvraag geldende bestemmingsplan "Recreatiegebied Ganzendiep" en het daarna geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2014" het plaatsen van een recreatiewoonschip niet toestonden, heeft het college de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college heeft de vergunningen geweigerd. De besluiten tot weigering van de vergunningen staan in rechte vast na de uitspraken van de Afdeling van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2897 en ECLI:NL:RVS:2016:2904. 2.    Het college is op verzoek van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] overgegaan tot handhavend optreden tegen de afgemeerde recreatiewoonschepen. Het college heeft aan de in bezwaar gehandhaafde besluiten tot handhaving ten grondslag gelegd dat sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo, omdat de plaatsing en het gebruik van de recreatiewoonschepen in strijd zijn met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en het college hiervoor geen omgevingsvergunning heeft verleend.     De rechtbank heeft overwogen dat de recreatiewoonschepen moeten worden aangemerkt als op de grond staande bouwwerken ten behoeve van recreatief nachtverblijf en dat ingevolge artikel 3, tweede lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) voor de activiteit bouwen geen omgevingsvergunning is vereist. Omdat het ontbreken van een omgevingsvergunning hiervoor geen overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo oplevert, is het college ten aanzien van dit artikel niet bevoegd om handhavend op te treden. Wat betreft het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de recreatiewoonschepen, waarover niet in geschil is dat het college bevoegd was handhavend op te treden, heeft de rechtbank overwogen dat ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar geen concreet zicht op legalisering bestond. Wel slaagt naar het oordeel van de rechtbank het beroep op het vertrouwensbeginsel, omdat [partij A] en [partij B], [partij C] en [partij D] in de aan hen gerichte brief van 12 januari 2010 van het college en de publicatie op de gemeentelijke website het gerechtvaardigd vertrouwen konden ontlenen dat het afmeren van de recreatiewoonschepen was toegestaan en dat tegen het afmeren niet zou worden opgetreden. Nu het college heeft nagelaten af te wegen of handhavend optreden gelet op het geschonden vertrouwen zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden behoorde te worden afgezien, heeft de rechtbank de besluiten vernietigd wegens strijd met het motiveringsbeginsel.     Voorts heeft de rechtbank aanleiding gezien om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) zelf in de zaak te voorzien en de besluiten van 29 oktober 2015 te herroepen. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat het voorstel voor de "Wet verduidelijking voorschriften woonboten" zowel door de Tweede Kamer als door de Eerste Kamer is aangenomen en is gepubliceerd en dat dit wetsvoorstel concreet zicht op legalisering biedt ten tijde van het doen van de uitspraak. Het thans bestaande concreet zicht op legalisering en de omstandigheid dat [partij A] en [partij B], [partij C] en [partij D] er bij het afmeren van de recreatiewoonschepen op mochten vertrouwen dat het college niet tot handhaving zou overgaan, acht de rechtbank dusdanig bijzonder dat van handhavend optreden dient te worden afgezien. Het hoger beroep van [appellant sub 2] 3.    De aangevallen uitspraak is verzonden op 2 mei 2017, zodat de termijn voor het indienen van een hogerberoepschrift ingevolge het bepaalde in artikel 6:7 en artikel 6:8, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24, van de Awb is aangevangen op 3 mei 2017 en geëindigd op 13 juni 2017. 4.    Het hogerberoepschrift met de dagtekening 21 juli 2017 is op 24 juli 2017 door de Afdeling ontvangen. Het hogerberoepschrift is derhalve niet binnen de termijn ingediend. Bij brief van 15 maart 2018 is [appellant sub 2] in de gelegenheid gesteld om mee te delen welke reden hij heeft voor deze termijnoverschrijding. [appellant sub 2] heeft geen gebruik gemaakt van deze gelegenheid.     Nu niet is gebleken van omstandigheden als bedoeld in artikel 6:11 van de Awb, op grond waarvan niet kan worden geoordeeld dat [appellant sub 2] in verzuim is geweest, dient het hoger beroep van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk te worden verklaard. Het hoger beroep van [appellant sub 1] 5.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [partij A] en [partij B], [partij C] en [partij D] aan de brief van 12 januari 2010 van het college het gerechtvaardigd vertrouwen konden ontlenen dat de recreatiewoonschepen op de percelen mochten worden afgemeerd en dat hiertegen niet zou worden opgetreden. Hiertoe voert hij aan dat de recreatieschepen pas na ommekomst van de in de brief gegeven termijn van een jaar zijn afgemeerd en het beroep op het vertrouwensbeginsel reeds daarom faalt. Voorts voert hij aan dat het oordeel van de rechtbank zich niet verdraagt met het oordeel van de Afdeling in de uitspraak van 2 november 2016 dat aan de brief van 12 januari 2010 niet het gerechtvaardigd vertrouwen kon worden ontleend dat voor de recreatiewoonschepen omgevingsvergunningen zouden worden verleend.

8.    Het hoger beroep van [appellant sub 2] is niet-ontvankelijk. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk; II.    bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. R. van der Spoel, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier. w.g. Troostwijk voorzitter    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 1 augustus 2018 604.

[appellant sub 1] voert verder nog aan dat de recreatiewoonschepen ook in strijd waren met het bestemmingsplan "Buitengebied, deel IJsselmuiden", nu achteraf is gebleken dat deze recreatiewoonschepen als bouwwerken moeten worden aangemerkt. 5.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan een rechtens te honoreren verwachting kan worden ontleend.     Met de brief van 12 januari 2010 heeft het college aan [partij A] en [partij B], [partij C] en [partij D] medegedeeld dat het voornemens is om de raad van de gemeente Kampen voor te stellen om de op de percelen rustende bestemming te wijzigen, waardoor het afmeren van een recreatiewoonschip daar niet langer zal zijn toegestaan en dat zij gelet op mogelijke planschade gedurende een jaar in de gelegenheid worden gesteld om gebruik te maken van de bouw- en gebruiksmogelijkheden van het bestaande bestemmingsplan. Dit beleidsvoornemen is tevens gepubliceerd op de website van de gemeente Kampen in de rubriek "Officiële informatie van de gemeente Kampen". Daarbij is vermeld dat het college de bestemmingsplanprocedure om te komen tot het nieuwe bestemmingsplan gedurende dit jaar zal aanhouden. Niet in geschil is dat het college er ten tijde van deze mededeling vanuit ging dat de recreatiewoonschepen geen bouwwerken waren en dat het college heeft beoogd om de eigenaren van de recreatiepercelen aan De Noord nabij het Ganzendiep in de gelegenheid te stellen om legaal een recreatiewoonschip af te meren alvorens het nieuwe bestemmingsplan "Recreatiegebied Ganzendiep" in werking zou treden. [partij A] en [partij B], [partij C] en [partij D] hebben naar aanleiding van deze mededeling van het college besloten een recreatiewoonschip aan te kopen en zij hebben deze afgemeerd voordat het nieuwe bestemmingsplan in werking getreden is.     De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college met de brief van 12 januari 2010 en de publicatie van het beleidsvoornemen op de website van de gemeente Kampen bij [partij A] en [partij B], [partij C] en [partij D] het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat het onder de werking van het toen geldende bestemmingsplan "Buitengebied, deel IJsselmuiden" was toegestaan om een recreatiewoonschip af te meren en dat tegen het afmeren niet zou worden opgetreden, voor zover dat zou plaats vinden vóór de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan.     Dat achteraf is vastgesteld dat de recreatiewoonschepen als bouwwerken moeten worden aangemerkt en derhalve ook onder de werking van het bestemmingsplan "Buitengebied, deel IJsselmuiden" vergunningplichtig waren, zoals [appellant sub 1] stelt, doet er niet aan af dat [partij A] en [partij B], [partij C] en [partij D] er destijds op basis van de aan hen gedane toezegging op mochten vertrouwen dat zij de recreatiewoonschepen mochten afmeren. Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat het beroep op het vertrouwensbeginsel moet worden afgewezen omdat [partij A] en [partij B], [partij C] en [partij D] de recreatiewoonschepen niet hebben afgemeerd binnen de in de brief van 12 januari 2010 gestelde termijn van een jaar. Weliswaar wordt in de brief een termijn van een jaar vermeld, maar de strekking van de brief was om [partij A] en [partij B], [partij C] en [partij D] de gelegenheid te geven om onder de werking van het toen nog geldende bestemmingsplan een recreatiewoonschip af te meren, zoals zij hebben gedaan. Het oordeel van de rechtbank dat aan de brief van 12 januari 2010 het gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend dat tegen het afmeren van de recreatiewoonschepen niet handhavend zal worden opgetreden, is voorts niet in strijd met het oordeel van de Afdeling in de hiervoor vermelde uitspraken van 2 november 2016, dat aan de brief van 12 januari 2010 niet het gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend dat de gevraagde omgevingsvergunning kan worden verleend. Dat de brief van 12 januari 2010 geen verklaring bevat omtrent verlening van de gevraagde omgevingsvergunning en met deze brief reeds daarom in zoverre geen verwachtingen zijn gewekt, laat onverlet dat [partij A] en [partij B], [partij C] en [partij D] er destijds op mochten vertrouwen dat het afmeren van de recreatiewoonschepen was toegestaan en hiertegen niet zou worden opgetreden. De strekking van de brief van 12 januari 2010 is immers dat vanaf die datum de planologische mogelijkheid om een recreatiewoonschip af te meren nog een jaar zou blijven bestaan.     Gelet op vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college weliswaar bevoegd was om handhavend op te treden tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de recreatiewoonschepen, maar dat het gelet op de bij [partij A] en [partij B], [partij C] en [partij D] gewekte gerechtvaardigde verwachtingen had moeten afwegen of handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhaving behoorde te worden afgezien.     Omdat het college dat niet heeft gedaan, zijn de besluiten op bezwaar niet deugdelijk gemotiveerd. Reeds hierom heeft de rechtbank de besluiten op bezwaar van 8 april 2016 terecht vernietigd.     Het betoog faalt. 6.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat ten tijde van het doen van de uitspraak concreet zicht op legalisering bestaat, ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien. Hiertoe voert [appellant sub 1] aan dat de "Wet verduidelijking voorschriften woonboten" op dat moment nog niet in werking was getreden en dat illegaal afgemeerde recreatiewoonschepen niet onder het in deze wet opgenomen legaliserende overgangsrecht vallen. 6.1.    Nu het voorstel voor de Wet verduidelijking voorschriften woonboten ten tijde van de aangevallen uitspraak door zowel de Tweede Kamer als de Eerste Kamer was aangenomen en was gepubliceerd, heeft de rechtbank bij de beoordeling van de vraag of op dat moment concreet zicht op legalisering bestond, terecht betrokken of met deze inmiddels op 1 januari 2018 in werking getreden wet de overtreding zou worden opgeheven. 6.2.    Met de inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten is artikel 8.2a aan de Wabo toegevoegd. Artikel 8.2a van de Wabo luidt als volgt: "1. Indien voor het bouwen of gebruiken van een woonboot of een ander drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor verblijf voor of op het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten krachtens een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is verleend, wordt die vergunning of ontheffing gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, c of d. 2. Een woonboot of een ander drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor verblijf ten aanzien waarvan tot het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten krachtens een provinciale of gemeentelijke verordening geen vergunning of ontheffing werd vereist voor het bouwen of gebruiken ervan, wordt met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten gelijkgesteld met een bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in de artikelen 2.1, eerste lid, onderdelen a, c of d is verleend. 3. Voorwaarden waaronder een vergunning of ontheffing als bedoeld in het eerste of tweede lid is verleend, worden gelijkgesteld met aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften." 6.3.    Niet meer in geschil dat de recreatiewoonschepen moeten worden aangemerkt als woonboten als bedoeld in de zin van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten.     De rechtbank heeft terecht overwogen dat tot het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet voor het bouwen of gebruiken van de recreatiewoonschepen geen vergunning of ontheffing was vereist krachtens een provinciale of gemeentelijke verordening.

Anders dan [appellant sub 1] betoogt, bevat artikel 5.3.2 van de Algemene Plaatselijke Verordening Kampen 2001 (hierna: de APV) geen vergunningsvereiste voor het bouwen of gebruiken van de hier aan de orde zijnde recreatiewoonschepen. Deze bepaling ziet uitsluitend op ligplaatsen van woonboten en overige vaartuigen op door het college aangewezen gedeelten van openbaar water, waarvan in dit geval geen sprake is. Voor zover het college ter zitting van de Afdeling naar voren heeft gebracht dat op grond van de Omgevingsverordening Overijssel een vergunning nodig is voor het innemen van de ligplaatsen van recreatiewoonschepen en het daarbij kennelijk het oog heeft gehad op het bepaalde in artikel 2.12.2 van de Omgevingsverordening, heeft de rechtbank terecht en onweersproken geoordeeld dat deze bepaling geen voorschrift voor het bouwen of gebruiken van woonboten bevat. In dit artikel is bepaald dat bestemmingsplannen en projectbesluiten uitsluitend onder bepaalde voorwaarden in de bouw van nieuwe recreatiewoningen kunnen voorzien. 6.4.    Zoals volgt uit de memorie van toelichting bij de Wet verduidelijking voorschriften woonboten (Kamerstukken II 2015-2016, 34 434, nr. 3), heeft de wetgever beoogd een oplossing te bieden voor de situatie die is ontstaan voor woonboten die na de uitspraak van 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1331, illegaal blijken te zijn omdat ze moeten worden aangemerkt als bouwwerk in de zin van de Woningwet en de Wabo, maar geen omgevingsvergunning hebben. In de wet is overgangsrecht opgenomen voor alle bestaande woonboten en bestaande andere drijvende objecten die hoofdzakelijk worden gebruikt voor verblijf, die voorheen niet werden aangemerkt als bouwwerken en die voldeden aan de voor die constructies geldende lokale regels. Blijkens de memorie van toelichting worden woonboten waarvoor krachtens een provinciale of gemeentelijke verordening geen vergunning of ontheffing werd vereist voor het bouwen of gebruiken ervan gelijkgesteld met een bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen, brandveilig gebruik of planologisch strijdig gebruik. Met het van rechtswege verlenen van de omgevingsvergunning kunnen ook deze woonboten blijven liggen zonder dat de eigenaren en gebruikers ervan nieuwe vergunningen hoeven aan te vragen.     Evenals de rechtbank ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de recreatiewoonschepen van [partij A] en [partij B], [partij C] en [partij D] niet door de in de overgangsregeling opgenomen gelijkstelling worden gelegaliseerd, omdat het afmeren van een recreatiewoonschip in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming "Water". Het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c, van de Wabo moet in ruime zin worden uitgelegd. Dat wil zeggen dat het begrip gebruiken als daar bedoeld betrekking heeft op zowel het gebruik van gronden of bouwwerken als het bouwen en slopen van bouwwerken in strijd met planologische regelgeving, in het bijzonder het bestemmingsplan. In artikel 8.2a van de Wabo wordt de daar vermelde omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c, van de Wabo niet beperkt in die zin dat deze uitsluitend ziet op het niet voldoen aan de bouwregels van het bestemmingsplan. Evenmin biedt de geschiedenis van totstandkoming van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten concrete aanknopingspunten voor deze beperkte uitleg. Het moet er dan ook voor worden gehouden dat de in de overgangsregeling opgenomen gelijkstelling niet alleen de strijdigheid met de bouwregels in het bestemmingsplan legaliseert, maar ook het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van woonboten.     Gelet op vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat wat betreft het afmeren van de recreatiewoonschepen van [partij A] en [partij B], [partij C] en [partij D] ten tijde van de aangevallen uitspraak concreet zicht op legalisering bestond.     Het betoog faalt. 7.    Vorenstaande leidt tot de conclusie dat de recreatiewoonschepen op de percelen [locatie 3], [locatie 2] en [locatie 1] met ingang van 1 januari 2018 worden gelijkgesteld met bouwwerken waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in de artikelen 2.1, eerste lid, onderdelen a, c of d is verleend. Van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a en c, van de Wabo is derhalve geen sprake meer. Gelet daarop behoeft het betoog van [appellant sub 1] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat op grond van het bepaalde in artikel 3, tweede lid, van bijlage II bij het Bor geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is vereist en derhalve geen sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, daargelaten de juistheid van het oordeel van de rechtbank, geen bespreking meer.