ECLI:NL:RVS:2018:2119

201700548/1/A2. Datum uitspraak: 27 juni 2018 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: de gemeente Veenendaal, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 6 december 2016 in zaak nr. 15/4451 in het geding tussen: het college van burgemeester en wethouders van Veenendaal en de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

Bij brief van 12 december 2014 heeft de staatssecretaris van VWS aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veenendaal meegedeeld dat hij de aanvraag van deze gemeente om een Huishoudelijke Hulp Toelage toe te kennen voor het jaar 2015 en 2016 gedeeltelijk heeft afgewezen. Bij besluit van 14 juli 2015 heeft de staatssecretaris het door het college van Veenendaal daartegen namens de gemeente gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Bij uitspraak van 6 december 2016 (ECLI:NL:RBMNE:2016:6894) heeft de rechtbank het door het college van Veenendaal daartegen namens de gemeente ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 juli 2015 vernietigd, het besluit van 12 december 2014 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft het college van Veenendaal namens de gemeente hoger beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met de zaken nrs. 201700075 en 201700077, ter zitting behandeld op 24 oktober 2017, waar de gemeente Veenendaal, vertegenwoordigd door mr. J.F. Bakkenes-Minnaard, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R. Bal en mr. M. Oosterom, werkzaam bij het ministerie van VWS, zijn verschenen. Na de zitting is de zaak afgesplitst.

Inleiding 1.    Het gaat in deze zaken om een huishoudelijke hulp toelage (hierna: HHT) in het kader van de Wet maatschappelijk ondersteuning (Wmo). De toelage is gebaseerd op de financiële verhouding Rijk-gemeente en is een decentralisatie-uitkering die haar grondslag vindt in de Financiële-verhoudingswet (Fvw). De achtergrond van de zaken betreft de veranderingen in de zorg die in 2013 door het kabinet zijn ingezet. Daarbij gaat het onder meer om de invoering van de Wmo 2015. 2.    Het toepasselijke wettelijk kader van de Fvw is het volgende. Artikel 3 1. Er is een provinciefonds en een gemeentefonds. De fondsen zijn begrotingsfondsen. 2. Onze Ministers [Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Onze Minister van Financiën] beheren de begroting van de fondsen. Gelet op de interne verdeling berust de taak van de minister van Financiën bij de staatssecretaris van Financiën, maar voor de leesbaarheid zal deze verderop in deze uitspraak ook worden aangeduid als de minister. Artikel 5, tweede lid In de begroting van elk van de fondsen kunnen decentralisatie-uitkeringen en integratie-uitkeringen als verplichting worden opgenomen, om aan provincies of gemeenten te worden uitgekeerd op een andere wijze dan door middel van de algemene uitkering. Artikel 13 1. De verdeling van de in artikel 5, tweede lid, bedoelde uitkeringen wordt bij algemene maatregel van bestuur geregeld. Krachtens de maatregel kunnen nadere regels worden gesteld over de wijze van verdeling en de wijze van vaststellen van het volume. 2. De uitkeringen, bedoeld in het eerste lid, komen ten goede aan de algemene middelen van de provincie of gemeente. Deze algemene maatregel van bestuur (amvb) is het Besluit decentralisatie- en integratie-uitkeringen. Achtergrond van de huishoudelijke hulp toelage 3.    Bij brief van 7 juli 2014 (Kamerstukken II 2013/14, 29 282, nr. 199) hebben de minister van SZW en de staatssecretaris van VWS aan de Voorzitter van de Tweede Kamer meegedeeld dat het kabinet tijdelijk extra middelen beschikbaar stelt aan gemeenten om arbeidsplaatsen in de huishoudelijke hulp langer te behouden. Huishoudens die op grond van het onderzoek van de gemeente niet meer in aanmerking komen voor een maatwerkvoorziening in de zin van de Wmo 2015 kunnen een HHT krijgen. Hiermee hebben zij de mogelijkheid om bij door gemeenten gecontracteerde thuiszorginstellingen huishoudelijke hulp te blijven afnemen. Met de HHT hoeven zij de kosten niet volledig zelf te dragen. Het kabinet stelt hiervoor in 2015 en 2016 € 75 miljoen per jaar ter beschikking aan gemeenten. Verwacht wordt dat van de HHT significante positieve effecten op de arbeidsmarkt uitgaan. Op 22 juli 2014 heeft de staatssecretaris van VWS aan de colleges en de wethouders Wmo van de gemeenten een brief gestuurd over de invoering van de Wmo. Daarin wordt ook ingegaan op de HHT. Indien gemeenten van de aanvullende middelen (de € 75 miljoen per jaar gedurende twee jaar) gebruik willen maken, moeten zij uiterlijk 15 oktober 2014 een plan indienen bij het ministerie van VWS dat aan bepaalde uitgangspunten voldoet. Als een gemeente deelneemt en het plan voldoet, wordt in ieder geval een bepaald gereserveerd bedrag vrijgegeven. Als gemeenten besluiten geen plan in te dienen of niet aan de uitgangspunten voldoen, ontvangen ze hun aandeel in de € 75 miljoen niet. Dat aandeel wordt dan herverdeeld onder gemeenten die wel deelnemen. Naar de aanbieders van zorg heeft de staatssecretaris van VWS op 25 juli 2014 een brief gestuurd over de transitie hervormingen langdurige zorg, waarin ook wordt ingegaan op de HHT. Naar aanleiding van de motie Slob c.s. van 18 september 2014 (Kamerstukken II 2014/15, 34 000, nr. 19) is het bedrag van 75 miljoen euro verhoogd met 40 miljoen euro (voor 2015 en 2016 samen). 4.    Bij brief van 3 oktober 2014 (Kamerstukken II 2014/15, 29 282, nr. 205) hebben de minister van SZW en de staatssecretaris van VWS aan de Voorzitter van de Tweede Kamer meegedeeld dat, wat betreft de HHT, alle gemeenten schriftelijk nogmaals zijn uitgenodigd om gebruik te maken van dit instrument en voor 1 oktober 2014 een uitgewerkt plan met betrekking tot de HHT in te dienen. De uitnodiging is gedaan op 17 september 2014 per e-mail van de staatssecretaris aan de wethouders Wmo van alle gemeenten. In de brief van 3 oktober 2014 is uiteengezet dat daarbij is aangegeven dat de HHT niet alleen voor huishoudelijke hulp kan worden ingezet, maar ook voor bredere persoonlijke dienstverlening in combinatie met huishoudelijke hulp. Dit past in het streven naar de inhoudelijke vernieuwing in de Wmo. Oorspronkelijk was het verzoek aan gemeenten om voor 15 oktober een intentieverklaring in te dienen, waarna voor 1 december een onderbouwde bevestiging diende te worden ingediend. Het beschikbare budget - ter hoogte van € 75 miljoen per jaar in 2015 en 2016 - zou op grond van deze intentieverklaring voorlopig worden verdeeld, waarna na 1 december definitieve vaststelling van het budget zou kunnen plaatsvinden. Omdat het kabinet grote waarde hecht aan een snelle en succesvolle inzet van dit nieuwe instrument zijn de budgettaire mogelijkheden voor de inzet van de HHT verruimd in de zin dat deze gemeenten zich niet behoeven te beperken tot het in de brief van 22 juli 2014 gereserveerde maximumbudget voor deze gemeenten. Het kabinet zet daartoe de € 40 miljoen in die in de Rijksbegroting 2015 is vrijgemaakt voor (de implementatie van) de Wmo 2015, die naar aanleiding van de motie Slob c.s. is toegevoegd aan het budget voor de HHT. Het beschikbare budget over 2 jaar komt daarmee op € 190 miljoen. De gemeenten die op basis van de versnelde procedure een plan hebben ingediend, ontvangen zo spoedig mogelijk en uiterlijk binnen 6 weken na indiening van het plan daarover een beslissing met daarbij uiteraard de vermelding van de hoogte van de decentralisatie-uitkering die de gemeente zal ontvangen. De oorspronkelijke procedure, waarbij gemeenten tot 15 oktober een intentieverklaring kunnen indienen blijft onverkort van toepassing, aldus de brief van 3 oktober 2014. 5.    In de decembercirculaire gemeentefonds 2014 van het Ministerie van BZK van 11 december 2014 is over de HHT opgenomen dat op basis van de op 17 september 2014 aan de gemeenten uiteengezette spoedprocedure vóór 1 oktober 2014 plannen konden worden ingediend en dat 240 gemeenten daarvan gebruik hebben gemaakt. Het overgrote deel van deze gemeenten heeft reeds een beschikking van het Ministerie van VWS ontvangen waarin is aangegeven welk bedrag op basis van hun aanvraag wordt uitgekeerd via de decentralisatie-uitkering HHT. Daarnaast hebben op basis van de standaardprocedure 154 gemeenten aangekondigd een plan te zullen indienen voor 1 december 2014. Omdat de termijn voor het beoordelen tot januari 2015 loopt ontvangen deze gemeenten na de beoordeling in januari 2015 een beschikking van het Ministerie van VWS waarin het bedrag is aangegeven dat op basis van hun aanvraag wordt uitgekeerd via de decentralisatie-uitkering HHT, aldus deze decembercirculaire. De besluitvorming 6.    De gemeente Veenendaal heeft op 30 september 2014 een aanvraag om de HHT ingediend. Bij zijn brief van 12 december 2014 heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de aanvraag voor een deel betrekking heeft op de inzet van de HHT ten behoeve van de continuering van de individuele voorziening die cliënten ontvangen in de vorm van een maatwerkvoorziening tot en met half september 2015. Financiering van maatwerkvoorzieningen uit de HHT is echter niet toegestaan. Daarom is de aanvraag in zoverre afgewezen. Dat betreft een bedrag van € 500.000,00 voor het eerste deel van het plan voor 2015. Op basis van de aanvraag zal de staatssecretaris echter wel aan de decentralisatie-uitkering voor 2015 een bedrag van € 360.000,00 en voor 2016 een bedrag van € 832.000,00 toevoegen.

12.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank het besluit van de staatssecretaris van 12 december 2014 heeft herroepen en heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 14 juli 2015. De staatssecretaris dient het bezwaarschrift van de gemeente Veenendaal tegen het in de brief van 12 december 2014 vervatte besluit tot gedeeltelijke afwijzing van de aanvraag om toekenning van gelden voor de HHT door te sturen naar de ministers van BZK en Financiën. De Afdeling benadrukt daarbij dat de nadere besluitvorming alleen betrekking dient te hebben op de afwijzing en niet op het bedrag dat wel is toegekend, omdat het besluit in zoverre niet in geschil is. 13.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    verklaart het hoger beroep gegrond; II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 6 december 2016 in zaak nr. 15/4451, voor zover de rechtbank het besluit van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 12 december 2014 heeft herroepen en heeft bepaald dat die uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 14 juli 2015; III.    gelast dat de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan de gemeente Veenendaal het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier. w.g. Van Ettekoven    w.g. Dallinga voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2018 18.

Het geschil heeft uitsluitend betrekking op de afwijzing.     De staatssecretaris heeft, onder overname van het advies van de VWS-commissie bezwaarschriften Awb van 11 juni 2015, bij het besluit van 14 juli 2015 het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat de staatssecretaris geen bevoegdheid toekomt voor het toekennen van decentralisatie-uitkeringen aan gemeenten ten behoeve van de HHT. Daarvoor is geen wettelijke grondslag. Het onderscheid tussen een besluit over het al dan niet toekennen van de decentralisatie-uitkering en een besluit over de hoogte van de decentralisatie-uitkering is niet relevant. De brief van 12 december 2014 roept geen rechtsgevolgen in het leven en is dan ook geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het gaat in die brief om een informatieve mededeling van de staatssecretaris over de voorbereidingen die hij heeft getroffen om de fondsbeheerders kenbaar te kunnen maken hoeveel middelen aan de begroting van het gemeentefonds zullen worden toegevoegd voor de decentralisatie-uitkering voor de HHT en hoe de aldus beschikbaar gestelde middelen over de gemeenten verdeeld zullen worden.     In het advies van de bezwaarschriftencommissie staat voorts dat pas wanneer er een besluit is genomen over de decentralisatie-uitkering voor de gemeente rechtsbescherming openstaat. Dit besluit zal in een amvb worden vormgegeven, en dus in de vorm van een algemeen verbindend voorschrift, maar deze amvb zou aangemerkt kunnen worden als een verzameling beschikkingen waartegen bezwaar kan worden gemaakt, omdat per gemeente wordt aangegeven welk bedrag wordt toegekend. Ter zitting is van de zijde van de staatssecretaris toegelicht dat hij hier echter niet over gaat en daarom over de rechtsbescherming tegen de amvb geen standpunt inneemt. De aangevallen uitspraak 7.    De rechtbank overweegt dat de staatssecretaris geen bevoegdheid heeft tot het vaststellen van een decentralisatie-uitkering en stelt vast dat er verder ook geen wettelijk voorschrift is aan te wijzen waaraan de staatssecretaris de bevoegdheid kan ontlenen tot toekenning van de HHT. Er kan niet met voorbijgaan aan de Fvw een bevoegdheid voor de staatssecretaris worden gecreëerd. De bevoegdheid tot het vaststellen van een decentralisatie-uitkering is exclusief voorbehouden aan de ministers van BZK en Financiën. De omstandigheid dat de staatssecretaris geen publiekrechtelijke bevoegdheid heeft om de HHT vast te stellen, betekent volgens de rechtbank echter op zichzelf nog niet dat de brief van 12 december 2014 dus geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is. Artikel 1:3, eerste lid, verstaat onder besluit: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Volgens vaste rechtspraak wordt een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan geacht op publiekrechtelijk rechtsgevolg te zijn gericht indien het bestuursorgaan, hoewel niet bevoegd het rechtsgevolg tot stand te brengen, dit wel heeft beoogd in het kader van de uitoefening van een gepretendeerde publiekrechtelijke bevoegdheid. De rechtbank wijst als voorbeeld naar de uitspraken van de Afdeling van 12 april 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AW1297) en 21 juli 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BN1950. De rechtbank oordeelt dat de staatsecretaris, ondanks dat hij daartoe niet bevoegd was, met de brief van 12 december 2014 heeft beoogd een publiekrechtelijk rechtsgevolg tot stand te brengen in het kader van de uitoefening van een gepretendeerde publiekrechtelijke bevoegdheid. Daarom moet deze brief worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen bezwaar openstaat. De staatssecretaris heeft het gemaakte bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. In plaats daarvan had de staatssecretaris het besluit van 12 december 2014 moeten herroepen omdat hij niet bevoegd was de HHT toe te kennen, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft vervolgens op die wijze zelf in de zaak voorzien. De gronden van Veenendaal in hoger beroep 8.    De gemeente Veenendaal kan zich niet vinden in de uitspraak van de rechtbank. Zij voert aan dat de rechtbank enerzijds overweegt dat de brief van de staatssecretaris van 12 december 2014 aangemerkt moet worden als een besluit in de zin van de Awb, waartegen bezwaar openstaat, maar anderzijds dit besluit herroept, waardoor inhoudelijk geen bezwaar mogelijk is. Voorts komt blijkens de aangevallen uitspraak met de herroeping van het besluit van 12 december 2014 de toekenning van de HHT te vervallen. Wat dit betekent voor de wel toegekende en uitbetaalde HHT en de impliciet geweigerde HHT is voor Veenendaal niet duidelijk. Zij vreest daarbij in een nadeliger positie te komen, wat in strijd is met het zogeheten verbod van reformatio in peius. Nu de staatssecretaris het toekennen van middelen direct afhankelijk stelt van de beoordeling van het door de gemeente ingediende plan, dient er ook rechtsbescherming te bestaan tegen de besluiten die de staatssecretaris neemt bij de beoordeling van de plannen, aldus Veenendaal. Is de staatssecretaris bevoegd op het gebied van de HHT? 9.    De eerste juridische vraag die de Afdeling moet beantwoorden is of de staatssecretaris een publiekrechtelijke bevoegdheid heeft om de HHT voor een gemeente vast te stellen. Daarover kan de Afdeling kort zijn. Die bevoegdheid heeft de staatssecretaris niet. Dat komt door de manier waarop de uitkering van de HHT is geregeld. De HHT is een decentralisatie-uitkering uit het gemeentefonds. Het vakdepartement van VWS levert daarvoor weliswaar het budget en VWS verricht ook de voorbereidende werkzaamheden, waarbij de beoordeling bij de staatssecretaris ligt, maar de minister van BZK en de minister van Financiën verwerken die beoordeling in het gemeentefonds in de vorm van - een voordracht voor - een amvb, waarbij de decentralisatie- en integratie-uitkeringen worden vastgesteld. De ministers verstrekken op die manier formeel de gelden uit het gemeentefonds op grond van de Fvw. De rol van de staatssecretaris is aldus formeel beperkt tot die van adviseur van de ministers betreffende de uit het gemeentefonds voor de HHT te verstrekken gelden. De rechtbank is terecht en op goede gronden tot het oordeel gekomen dat aan de staatssecretaris bij of krachtens de Fvw geen formele bevoegdheid is toegekend tot het vaststellen van een decentralisatie-uitkering en dat niet met voorbijgaan aan de Fvw een bevoegdheid voor de staatssecretaris kan worden gecreëerd. Is er sprake van een gepretendeerde bevoegdheid en van een besluit? 10.    De volgende juridische vraag die de Afdeling moet beantwoorden is of de staatssecretaris, hoewel hij daartoe formeel niet bevoegd was, bij zijn brief van 12 december 2014 niettemin een besluit heeft genomen over gedeeltelijke weigering van de HHT. De rechtbank heeft die vraag bevestigend beantwoord. Daar is de Afdeling het mee eens en dat zal zij hieronder toelichten. 10.1.    Hoewel de staatssecretaris zich op zichzelf terecht op het standpunt heeft gesteld dat hem bij of krachtens de Fvw geen formele bevoegdheid is toegekend, is de Afdeling van oordeel dat bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een gepretendeerde bevoegdheid en van een besluit niet kan worden voorbijgegaan aan de rol die de staatssecretaris heeft in het besluitvormingsproces over de toekenning van de HHT in de vorm van een decentralisatie-uitkering. Die rol blijkt uit de hiervoor onder 3 tot en met 5 geschetste achtergrond van de HHT. De communicatie met de gemeenten over de HHT is gegaan via de staatssecretaris en de aanvraag om HHT moet worden ingediend bij de staatssecretaris. Dat geldt zowel voor de standaardprocedure (het budget van € 75 miljoen) als voor de spoedprocedure (het extra budget van € 40 miljoen). De staatssecretaris beoordeelt of het van de aanvraag deel uitmakende plan voldoet aan bepaalde uitgangspunten. Die uitgangspunten zijn door hem vastgesteld.

Indien de staatssecretaris een aanvraag afwijst beoogt hij daarmee dat dit tot gevolg heeft dat aan de betrokken gemeente geen bedrag wordt uitgekeerd uit het gemeentefonds in de vorm van de decentralisatie-uitkering HHT. Dat blijkt, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, ook uit de formulering van de brief van 12 december 2014. Die formulering is niet louter informatief. De rechtbank is terecht en op goede gronden tot het oordeel gekomen dat de staatssecretaris, ondanks dat hij dus niet bevoegd was de HHT toe te kennen of te weigeren, heeft gehandeld alsof hij die bevoegdheid wel had en dat hij heeft beoogd een publiekrechtelijk rechtsgevolg tot stand te brengen. Daaraan doet niet af dat de staatssecretaris hier later, in bezwaar, van is teruggekomen. De brief van 12 december 2014 bevat daarom een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Daartegen is bezwaar mogelijk. Zoals de rechtbank ook heeft overwogen is dit oordeel in overeenstemming met het Verantwoordingsonderzoek 2014 bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI) dat de Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld op 15 mei 2015 (www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek). De Algemene Rekenkamer heeft daarin geconcludeerd dat de staatssecretaris bij de uitvoering van de HHT door het versturen van toekenningsbrieven aan gemeenten, waarin hij de HHT-budgetten voor 2015 en 2016 vermeldt, en door de gekozen formulering van die brieven, financiële verplichtingen naar gemeenten is aangegaan en daarmee in strijd heeft gehandeld met de Fvw die een dergelijke bevoegdheid bij de ministers legt. Is er rechtsbescherming tegen de afwijzing van de aanvraag om HHT? 11.    Uit het vorenoverwogene vloeit voort dat de rechtbank terecht en op goede gronden tot het oordeel is gekomen dat de staatssecretaris het bezwaar van Veenendaal ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat de brief van 12 december 2014 wel een besluit bevat in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft het beroep dus terecht gegrond verklaard en het besluit op bezwaar van 14 juli 2015 terecht vernietigd wegens strijd met die bepaling. De Afdeling is het echter niet met de rechtbank eens dat de staatssecretaris het besluit van 12 december 2014 had moeten herroepen omdat hij niet bevoegd was de HHT toe te kennen. Zoals Veenendaal ook heeft aangevoerd is het wenselijk dat tegen de materiële besluitvorming in de vorm van een weigering van de HHT direct rechtsbescherming openstaat. Er kan echter geen bezwaar worden gemaakt bij de staatssecretaris. Hij bezit immers, zoals hiervoor onder 9 is overwogen, geen bevoegdheid tot vaststelling van de HHT. De ministers van BZK en Financiën bezitten die bevoegdheid gezamenlijk wel. De staatssecretaris had dan ook, na te hebben vastgesteld dat hij het besluit van 12 december 2014 onbevoegdelijk had genomen, het bezwaarschrift moeten doorzenden naar het wel bevoegde orgaan, te weten de ministers van BZK en Financiën. Indien zij, al dan niet na advies van de staatssecretaris, materieel op het bezwaar hadden beslist, had er ook sneller duidelijkheid kunnen zijn over de rechtsvraag of de HHT terecht geheel of gedeeltelijk is geweigerd dan wanneer wordt opgekomen tegen de desbetreffende amvb. Het is immers niet uitzonderlijk dat de vaststelling van de decentralisatie- en integratie-uitkeringen bij amvb pas enkele jaren na het betrokken uitkeringsjaar plaatsvindt en deze situatie doet zich ook in dit geval voor. Hierbij laat de Afdeling overigens in het midden of, zoals de bezwaarschriftencommissie heeft opgeworpen en ook ter zitting aan de orde is geweest, zo’n amvb moet worden gezien als een algemeen verbindend voorschrift of kan worden aangemerkt als een verzameling beschikkingen waartegen bezwaar kan worden gemaakt.     Hieruit volgt dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien door het in de brief van 12 december 2014 vervatte besluit te herroepen. Het betoog van Veenendaal slaagt in zoverre. De staatssecretaris had het bezwaarschrift moeten doorsturen naar de ministers en dient dit alsnog te doen.