ECLI:NL:RVS:2018:1779

201706978/1/R1. Datum uitspraak: 30 mei 2018 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: 1.    [appellante sub 1], wonend te Lunteren, gemeente Ede, 2.    [appellant sub 2], wonend te Bennekom, gemeente Ede, en de raad van de gemeente Ede, verweerder.

Bij besluit van 1 juni 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Partiële herziening Natuurgebied Veluwe Ede 2016" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellant sub 2] en de raad hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 mei 2018 waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. J.J.H. Hulshof, advocaat te Arnhem, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. M.I.J. Toonders, advocaat te Tilburg, en de raad, vertegenwoordigd door P. Geurts, mr. R. Wassenaar en ing. E.R. Witter, zijn verschenen. Ook is [belanghebbende], bijgestaan door [gemachtigden], als partij gehoord.

Inleiding 1.    Het plan voorziet in een juridisch-planologische herziening van een aantal percelen in het plangebied van het bestemmingsplan "Natuurgebied Veluwe gemeente Ede 2013". Toetsingskader 2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Het beroep van [appellante sub 1] Ontvankelijkheid 3.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het beroep van [appellante sub 1] niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat zij geen belanghebbende is. Haar perceel maakt namelijk geen deel uit van het plan en ligt op te ruime afstand van de percelen die wel in het plan zijn opgenomen. 3.1.    Artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. […]."       Artikel 8:1 luidt: "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter." 3.2.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb vereist dat een rechtstreeks verband bestaat tussen het besluit en de belangenaantasting. De wetgever heeft deze eis gesteld teneinde te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en beroep zou kunnen instellen. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. 3.3.    Het perceel van [appellante sub 1] maakt deel uit van het bestemmingsplan "Natuurgebied Veluwe Ede gemeente 2013" waarvan het voorliggende bestemmingsplan een herziening is. Het betoog van [appellante sub 1] strekt er toe dat haar perceel ten onrechte niet is meegenomen in de planherziening. Gelet hierop heeft zij een rechtstreeks bij het bestreden betrokken belang en moet zij als belanghebbende worden aangemerkt. Het beroep van [appellante sub 1] is ontvankelijk. Verzoek om planherziening 4.    [appellante sub 1] woont op het perceel [locatie 1] in Lunteren. Zij betoogt dat haar perceel ten onrechte geen deel uitmaakt van de herziening. Zij voert aan dat zij een verzoek heeft ingediend voor herziening van het planologische regime voor haar perceel en dat de raad dit verzoek onvoldoende gemotiveerd naast zich neer heeft gelegd. Ook heeft de raad er geen blijk van gegeven dat haar belangen zijn afgewogen. Het verzoek van [appellante sub 1] ziet erop dat de bosbestemming die aan de gronden langs de zuid- en westzijde van de woning is toegekend wordt gewijzigd in een woonbestemming en een agrarische bestemming en dat een aantal bouwwerken, waaronder paardenstallen en een paardenbak, binnen die gronden als zodanig wordt bestemd. Voor de paardenbak is volgens [appellante sub 1] een omgevingsvergunning verleend. De bosbestemming is volgens haar niet in overeenstemming met de lang bestaande feitelijke situatie. [appellante sub 1] heeft aangevoerd dat zij haar verzoek in haar zienswijze op het ontwerpplan uitgebreid heeft toegelicht en heeft onderbouwd waarom de gevraagde herziening ruimtelijk aanvaardbaar is. Het standpunt van de raad dat geen sprake is van een aanvraag is dan ook onbegrijpelijk. 4.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat deze bestemmingsplanherziening tot doel heeft kleine aanpassingen van bouwvlakken en andere ondergeschikte aanpassingen en reparaties uit het vorige bestemmingsplan door te voeren, het plan te actualiseren door vergunde situaties als zodanig te bestemmen en een aantal ontwikkelingsplannen mee te nemen. Een herbestemming van het perceel van [appellante sub 1] valt buiten deze doelstellingen. Daarnaast worden er over een aantal bouwwerken op haar perceel op het moment gerechtelijke procedures gevoerd. [appellante sub 1] is er in de zienswijzenota en in eerdere correspondentie op gewezen dat de mogelijkheid bestaat tot het indienen van een specifiek verzoek om een bestemmingsplanherziening. De gemeente Ede kent voor het indienen van een verzoek om bestemmingsplanwijziging een aparte aanmeldingsprocedure via het digitaal loket op de gemeentelijke website. Tot op heden heeft [appellante sub 1] geen officieel verzoek tot herziening van het planologische regime voor haar perceel ingediend.     De raad heeft zich verder op het standpunt gesteld dat wanneer [appellante sub 1] haar verzoek officieel zou indienen, waarschijnlijk geen medewerking zou worden verleend omdat hij het initiatief niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht. 4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2237, is in het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad dient bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met een particulier initiatief betreffende ruimtelijke ontwikkelingen, voor zover dat initiatief voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan worden beoordeeld. De raad mocht zich niet aan deze verplichting onttrekken met de enkele stelling dat hij het plan uitsluitend heeft vastgesteld met het oog op het aanbrengen van kleine aanpassingen en reparaties. Aan [appellante sub 1] mocht ook niet worden tegengeworpen dat zij haar verzoek niet via een aparte aanmeldingsprocedure op de gemeentelijke website kenbaar heeft gemaakt. Het indienen van een verzoek in een zienswijze is een passende en gebruikelijke manier om een ruimtelijk initiatief kenbaar te maken. Niet in geschil is verder dat het verzoek van [appellante sub 1] voldoende concreet was, tijdig kenbaar was gemaakt bij de raad en ten tijde van de vaststelling van het plan alle benodigde gegevens bekend waren om over het verzoek een afweging te maken. Het valt niet in te zien waarom het feit dat over een aantal vergunningen voor bouwwerken op het perceel van [appellante sub 1] juridische procedures aanhangig zijn, in de weg staat aan het maken van een ruimtelijke afweging door de raad over het verzoek. De Afdeling is daarom van oordeel dat de raad een ruimtelijke afweging over het verzoek van [appellante sub 1] had moeten maken. Nu de raad dit niet heeft gedaan, is het bestreden besluit in zoverre niet de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Het betoog slaagt.

5.    In hetgeen [appellante sub 1] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover geen ruimtelijke afweging is gemaakt over de gevraagde herziening van het plan voor het perceel [locatie 1], in strijd is met artikel 3:2 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. In stand laten rechtsgevolgen 6.    Gelet op de nadere motivering op inhoudelijke gronden die de raad in het verweerschrift naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling aanleiding om te onderzoeken of de rechtsgevolgen in stand kunnen worden gelaten. 6.1.    In het verweerschrift wijst de raad op het gemeentelijke beleid voor de Veluwe, dat is gericht op het behoud van de aanwezige natuurwaarden en waarin een verdere onevenredige verstening van het landschap als een aantasting van de ruimtelijke kwaliteit van het gebied wordt aangemerkt. De Afdeling ziet in de verwijzing naar dit beleid geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het verzoek van [appellante sub 1] alsnog deugdelijk heeft afgewogen. [appellante sub 1] heeft de raad immers juist gevraagd om af te wijken van deze algemene beleidsuitgangspunten en heeft daarbij gewezen op de bijzondere ligging van haar perceel aan de rand van het agrarische gebied en op het gegeven dat de gronden die als bos zijn bestemd, feitelijk niet als zodanig in gebruik zijn. Niet is gebleken dat de raad rekening heeft gehouden met deze omstandigheden en deze in de afweging heeft betrokken. Verder is niet in geschil dat voor een aantal bouwwerken - al dan niet tijdelijke - omgevingsvergunningen zijn verleend. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 26 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1159) is een rechtsgeldige omgevingsvergunning een bestaand recht waaraan bij de vaststelling van een bestemmingsplan in beginsel niet kan worden voorbijgegaan. Een dergelijke vergunning vormt een zwaarwegend belang dat de raad moet betrekken in zijn besluitvorming. Niet is gebleken dat de raad dit belang heeft afgewogen. 6.2.    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in de nadere motivering van de raad geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Opdracht en proceskosten 7.    De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen waarbij het verzoek van [appellante sub 1] tot herziening van het planologische regime voor haar perceel alsnog deugdelijk wordt afgewogen en al dan niet een nieuw plan voor haar perceel wordt vastgesteld. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen. 7.1.    De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Het beroep van [appellant sub 2] Omgevingsverordening 8.    [appellant sub 2] woont aan de [locatie 2] in Bennekom. Hij richt zich tegen de bestemmingsplanregeling voor het perceel kadastraal bekend Bennekom, sectie D, nummer 1355 (hierna: het perceel D 1355) dat naast zijn woning ligt. Hij kan zich er niet mee verenigen dat aan het perceel de aanduiding "specifieke vorm van bos - agrarisch" is toegekend, waarmee agrarisch gebruik van het perceel mogelijk wordt gemaakt. Volgens [appellant sub 2] leidt het agrarische gebruik van de huidige eigenaar tot overlast in de vorm van geurhinder door het houden van landbouwdieren en het uitrijden van mest. [appellant sub 2] betoogt onder meer dat het plan is vastgesteld in strijd met de provinciale Omgevingsverordening omdat het perceel is aangewezen als Gelders Natuurnetwerk (GNN, voorheen: Ecologische Hoofdstructuur) door agrarisch gebruik toe te staan. Het GNN is immers bestemd voor natuurontwikkeling en niet voor agrarisch gebruik, aldus [appellant sub 2]. 8.1.    De raad stelt dat het perceel van oudsher een agrarische functie heeft. In het vorige bestemmingsplan "Natuurgebied Veluwe gemeente Ede 2013" is dit gebruik echter per ongeluk wegbestemd. Met de voorliggende planherziening wordt deze fout hersteld. 8.2.    De Afdeling stelt vast dat het perceel in de Omgevingsverordening is aangewezen als GNN.     Artikel 2.7.1.1, eerste lid, van de Omgevingsverordening luidt: "In een bestemmingsplan dat betrekking heeft op gronden gelegen binnen het Gelders Natuurnetwerk (GNN) worden geen nieuwe functies mogelijk gemaakt, tenzij: a. geen reële alternatieven aanwezig zijn; b. sprake is van redenen van groot openbaar belang; c. de negatieve effecten op de kernkwaliteiten van het gebied, de oppervlakte en de samenhang zoveel mogelijk worden beperkt; en d. de overblijvende negatieve effecten op de kernkwaliteiten van het gebied, de oppervlakte en de samenhang gelijkwaardig worden gecompenseerd."     In de toelichting bij de Omgevingsverordening staat dat het GNN bestaat uit alle bestaande bos- en natuurbestemmingen binnen de voormalige Ecologische Hoofdstructuur (EHS). Bestemmingswijzigingen in bestaande natuur zijn niet toegestaan, tenzij sprake is van een groot openbaar belang en er geen reële alternatieven zijn buiten het GNN. Deze formulering is zo gekozen omdat een nieuwvestiging altijd gepaard gaat met oppervlakteverlies, hetgeen altijd een significant negatief effect op de kernkwaliteiten met zich brengt, aldus de toelichting.      8.3.    Aan het perceel D 1355 is de bestemming "Bos" en de aanduiding "specifieke vorm van bos - agrarisch" toegekend. Verder is de dubbelbestemming "Waarde - Ecologische hoofdstructuur" toegekend.     Artikel 4, lid 4.1, van de planregels luidt: "De voor ‘Bos’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. behoud, ontwikkeling en/of productie van houtopstanden en bomen en instandhouding en versterking van andere bestaande natuurwaarden, zoals aanwezige stuifzanden en heidegronden; b. bescherming van ecologische, landschappelijke en cultuurhistorische waarden; [...]; d. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bos - agrarisch' is het grondgebonden agrarisch gebruik van gronden toegestaan, waarbij een kwekerij is uitgesloten; [...]."     Artikel 13, lid 13.1, luidt: "De voor 'Waarde - Ecologische Hoofdstructuur' aangewezen gronden zijn naast de andere daar geldende bestemmingen mede bestemd voor het behoud, versterking en ontwikkeling van de ecologische hoofdstructuur." 8.4.    In het vorige plan "Natuurgebied Veluwe gemeente Ede 2013" was aan het perceel ook al de bestemming "Bos" toegekend, bestemd voor behoud, ontwikkeling en/of productie van houtopstanden en bomen en instandhouding en versterking van andere bestaande natuurwaarden, zoals aanwezige stuifzanden en heidegronden. Ook gold de dubbelbestemming "Waarde - Ecologische Hoofstructuur". De aanduiding "specifieke vorm van bos - agrarisch" was niet toegekend. Om die reden was in het vorige plan geen agrarisch gebruik toegestaan. 8.5.    In het daarvóór geldende bestemmingsplan "Natuurgebied Veluwe" uit 1995 was aan het perceel de bestemming "Multifunctioneel bos" toegekend, onder meer bestemd voor behoud en ontwikkeling van het bos voor houtteelt, natuur en landschap en behoud van de afwisseling in terreintypen waaronder naast bos ook landbouwgronden. In dit plan was binnen de bestemming "Multifunctioneel bos" agrarisch gebruik wel toegestaan. 8.6.    Het geschil tussen partijen ziet in belangrijke mate op de vraag of het perceel van oudsher feitelijk een agrarische functie heeft of juist moet worden aangemerkt als een bosperceel.     De raad heeft ter onderbouwing van zijn standpunt dat van oudsher sprake is van een agrarisch perceel luchtfoto’s overgelegd. Uit die luchtfoto’s kan naar het oordeel van de Afdeling worden afgeleid dat het perceel in ieder geval sinds medio jaren ’80 ontgonnen was en in gebruik werd genomen als grasland. Niet kan worden gezegd dat sinds de ontginning nog sprake was van een bosperceel. Vast staat dat op het perceel tussen 1991 en 2012 een arboretum was gevestigd.

9.    In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, wat betreft de aanduiding "specifieke vorm van bos - agrarisch" ter plaatse van het perceel kadastraal bekend Bennekom, sectie D, nummer 1355, is vastgesteld in strijd met artikel 2.7.1.1 van de Omgevingsverordening en in zoverre dient te worden vernietigd. Het beroep is gegrond. 10.    Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl. 10.1.    De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. 10.2.    Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    verklaart de beroepen gegrond; II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Ede van 1 juni 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Partiële herziening Natuurgebied Veluwe Ede 2016", voor zover: a. geen ruimtelijke afweging is gemaakt over de gevraagde herziening van het planologische regime voor het perceel [locatie 1]; b. het betreft de aanduiding "specifieke vorm van bos - agrarisch" ter plaatse van het perceel kadastraal bekend Bennekom, sectie D, nummer 1355; III.    draagt de raad van de gemeente Ede op om binnen 20 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen ten aanzien van het onder II.a. genoemde onderdeel en dit zo spoedig op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken; IV.    draagt de raad van de gemeente Ede op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II.b. wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl; V.    veroordeelt de raad van de gemeente Ede tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; veroordeelt de raad van de gemeente Ede tot vergoeding van bij [appellante sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VI.    gelast dat de raad van de gemeente Ede aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 2] en € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellante sub 1] vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.A. Blankenstein, griffier. w.g. Daalder    w.g. Blankenstein lid van de enkelvoudige kamer    griffier Uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2018 821.