ECLI:NL:RVS:2017:589

201509135/1/A2. Datum uitspraak: 8 maart 2017 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: de Belastingdienst/Toeslagen, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 20 november 2015 in zaak nr. 15/1687 in het geding tussen: [wederpartij], wonend te [woonplaats], en de Belastingdienst/Toeslagen.

Bij besluit van 21 november 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag van [wederpartij] voor het jaar 2014 herzien en vastgesteld op nihil. Bij besluit van 18 mei 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 20 november 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 mei 2015 vernietigd, het besluit van 21 november 2014 herroepen en de aan [wederpartij] toekomende kinderopvangtoeslag over de maanden januari tot en met augustus 2014 bepaald op een bedrag van € 7.112,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 18 mei 2015. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld. [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend. De Belastingdienst/Toeslagen en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 september 2016, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, werkzaam bij de dienst, en [wederpartij], bijgestaan door mr. M.E. González Pérez, advocaat te Helmond, zijn verschenen. Krachtens artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de Afdeling het onderzoek ter zitting geschorst om de Belastingdienst/Toeslagen de gelegenheid te geven voor een nadere standpuntbepaling en een nadere toelichting op de feitelijke gang van zaken in deze zaak. Bij brief van 13 oktober 2016 heeft de Afdeling de Belastingdienst/Toeslagen een aantal vragen voorgelegd. De Belastingdienst/Toeslagen heeft de vragen bij brief van 28 oktober 2016 beantwoord en [wederpartij] heeft daarop gereageerd. Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten, waarna de Afdeling het onderzoek krachtens artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb heeft gesloten.

Inleiding 1. Aan [wederpartij] is bij besluit van 27 december 2013 een voorschot kinderopvangtoeslag voor het jaar 2014 toegekend van € 7.384,00 voor de opvang van haar kinderen bij gastouder [gastouder] via gastouderbureau [gastouderbureau] Naar aanleiding van een door [wederpartij] doorgegeven wijziging is het voorschot kinderopvangtoeslag bij besluit van 22 januari 2014 herzien naar € 11.180,00 en bij besluit van 21 maart 2014 nogmaals herzien naar € 10.897,00. De Belastingdienst/Toeslagen heeft [wederpartij] bij brief met dagtekening 15 juli 2014 laten weten onvoldoende gegevens te hebben om vast te stellen of zij recht heeft op kinderopvangtoeslag en haar uitgenodigd om met bewijsstukken langs te komen bij het belastingkantoor. Tevens is vermeld dat [wederpartij] geen kinderopvangtoeslag over 2014 meer ontvangt voordat de aanvraag is beoordeeld en dat zij daarvan binnenkort een beschikking ontvangt. Op 21 juli 2014 is [wederpartij] naar het kantoor te Eindhoven gegaan. Aldaar heeft een gesprek plaatsgevonden. Bij besluit van 21 augustus 2014 is het voorschot voor 2014 herzien naar € 7.112,00. Daarbij is vermeld dat de kinderopvangtoeslag is berekend voor de periode tot en met 31 augustus 2014 en dat in het besluit onder meer de wijziging is verwerkt dat de toeslag is beëindigd. Bij brief van 20 oktober 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen aan [wederpartij] meegedeeld dat haar aanvraag op basis van de bewijsstukken opnieuw is beoordeeld en dat is gebleken dat onvoldoende is aangetoond dat alle doorgegeven uren kinderopvang zijn betaald. [wederpartij] heeft geen recht op kinderopvangtoeslag, waarover nog een aangepaste beschikking zal volgen, aldus deze brief. Bij besluit van 21 november 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag 2014 herzien en op nihil gesteld. Daarbij is vermeld dat de kinderopvangtoeslag is berekend voor de periode tot en met 31 augustus 2014. Ook is wederom vermeld dat de wijziging is verwerkt dat de toeslag is beëindigd. Tevens is bij afzonderlijk besluit met dagtekening 18 november 2014 een bedrag van € 7.111,00 teruggevorderd. Bij het besluit op bezwaar van 18 mei 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de nihilstelling en de terugvordering gehandhaafd omdat ook uit de in bezwaar overgelegde stukken niet blijkt dat [wederpartij] alle facturen voor kinderopvang voor het jaar 2014 heeft betaald. De aangevallen uitspraak 2. De rechtbank heeft overwogen dat [wederpartij] niet voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat alle gestelde kosten van kinderopvang over 2014, dus ook de kosten van kinderopvang in de maanden september tot en met december, zijn voldaan. Bovendien heeft [wederpartij] in ieder geval na 1 september 2014 aan de gastouder contant de eigen bijdrage betaald, hetgeen niet is toegestaan. De rechtbank is daarom tot het oordeel gekomen dat de Belastingdienst/Toeslagen terecht aanleiding heeft gezien de toeslag over de maanden september tot en met december 2014 op nihil te stellen. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen ook de toeslag over de maanden januari tot en met augustus 2014 op nihil heeft gesteld. In het kader van het besluit op bezwaar heeft de dienst echter niet onderzocht of [wederpartij] alle kosten van kinderopvang over deze maanden aantoonbaar heeft voldaan noch heeft de dienst inzichtelijk gemaakt waarom hij dit betwijfelt. Gelet op de door [wederpartij] op verzoek van de Belastingdienst/Toeslagen verstrekte informatie kon de dienst niet volstaan met het enkele betwisten hiervan. De rechtbank heeft hierbij in aanmerking genomen dat de Belastingdienst/Toeslagen voorafgaand aan augustus 2014 meerdere informatieverzoeken heeft gedaan aan [wederpartij] over het voldoen van de kosten van kinderopvang over 2014 maar heeft miskend dat het hier het lopende toeslagjaar betrof. Op voorhand viel niet uit te sluiten dat [wederpartij] ten tijde van de informatieverzoeken de op dat moment openstaande facturen van het gastouderbureau nog niet volledig had voldaan. Evenmin viel uit te sluiten dat [wederpartij] tijdens het toeslagjaar maar na het verstrekken van informatie alsnog facturen voldoet waarvan de betalingstermijn was verstreken. Omdat de Belastingdienst/Toeslagen dit bij de besluitvorming niet heeft onderzocht heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard en het besluit op bezwaar van 18 mei 2015 vernietigd. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat [wederpartij] voldoende heeft aangetoond dat zij de totale kosten van kinderopvang over de maanden januari tot en met augustus 2014 heeft voldaan. Zij heeft daartoe overwogen dat de totale kosten van kinderopvang over deze maanden € 9.029,00 bedroegen en dat [wederpartij] een bedrag van € 9.756,00 heeft voldaan. De rechtbank acht het niet noodzakelijk dat [wederpartij] specificeert of zij met haar betalingen alle kosten over de maanden januari tot en met augustus 2014 heeft voldaan, waarbij in aanmerking wordt genomen dat de Belastingdienst/Toeslagen de toeslag heeft beëindigd in een lopend toeslagjaar. Het ligt volgens de rechtbank voor de hand dat de betalingen betrekking hebben gehad op de oudste facturen van het gastouderbureau, namelijk die over de maanden januari tot en met augustus 2014, en in die periode heeft het gastouderbureau ook de kassiersfunctie vervuld. De rechtbank heeft vervolgens zelf in de zaak voorzien en de kinderopvangtoeslag over 2014 vastgesteld overeenkomstig het besluit van 21 augustus 2014, te weten op € 7.112,00. Het hoger beroep 3. De Belastingdienst/Toeslagen betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [wederpartij] geen recht heeft op kinderopvangtoeslag over de maanden januari tot en met augustus 2014. Ten onrechte heeft de rechtbank overwogen dat met het aantonen van een deel van de kosten voor kinderopvang in een berekeningsjaar recht bestaat op een evenredig deel kinderopvangtoeslag voor de aangetoonde maanden. Om aanspraak te maken op kinderopvangtoeslag over de maanden januari tot en met augustus 2014 dienen alle kosten over het gehele berekeningsjaar 2014 te zijn betaald. De totale kosten van kinderopvang in 2014 bedroegen volgens de jaaropgave € 12.689,71. [wederpartij] heeft niet aangetoond dat zij deze kosten volledig heeft voldaan, nu er volgens de jaaropgave nog een bedrag van € 2.942,71 openstaat. Er bestaat aldus geen recht op kinderopvangtoeslag over het jaar 2014, ook niet op een evenredig lager voorschot, en de dienst is bevoegd om de kinderopvangtoeslag op nihil te stellen en het gehele bedrag terug te vorderen. Dat het voorschot kinderopvangtoeslag bij besluit van 21 augustus 2014 is beëindigd per 1 september 2014 maakt dit niet anders. [wederpartij] heeft immers voor het gehele jaar 2014 kinderopvangtoeslag aangevraagd en ook het gehele jaar kinderopvang genoten. Daar komt bij dat ten tijde van de controle in juli 2014 op basis van de door [wederpartij] aangeleverde bewijsstukken is geconstateerd dat niet alle kosten van kinderopvang tot op dat moment waren voldaan. De kosten voor kinderopvang over de periode januari tot en met juni 2014 bedroegen € 7.446,85 terwijl [wederpartij] tot dan toe slechts € 6.204,00 had voldaan. Aldus is het voorschot kinderopvangtoeslag over 2014 op goede gronden op nihil gesteld, aldus de dienst. De periode waarvan moet worden uitgegaan bij het bepalen van de toeslag 4. In hoger beroep is allereerst aan de orde of bij de bepaling van de aanspraak op het voorschot kinderopvangtoeslag over 2014 voor [wederpartij] moest worden uitgegaan van het gehele berekeningsjaar 2014, zoals de Belastingdienst/Toeslagen heeft betoogd, of dat mocht worden uitgegaan van de maanden januari tot en met augustus, zoals de rechtbank heeft gedaan en [wederpartij] in hoger beroep heeft verdedigd. 4.1.

6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 7. De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in hoger beroep te worden veroordeeld. In beroep heeft de rechtbank al een proceskostenveroordeling uitgesproken. 8. Ingevolge artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt, indien het bestuursorgaan hoger beroep heeft ingesteld en de aangevallen uitspraak in stand blijft, van het bestuursorgaan een griffierecht geheven dat gelijk is aan het in het eerste lid, onderdeel c, genoemde bedrag. Van de Belastingdienst/Toeslagen zal dus alsnog griffierecht worden geheven, naar het bedrag dat gold ten tijde van het instellen van het hoger beroep.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. bevestigt de aangevallen uitspraak; II. veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.237,50 (zegge: twaalfhonderdzevenendertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; III. bepaalt dat van de Belastingdienst/Toeslagen een griffierecht van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) wordt geheven. Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier. w.g. Van Altena w.g. Dallinga voorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2017 18-(834).

De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich op zichzelf terecht onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling op het standpunt gesteld dat degene die kinderopvangtoeslag ontvangt moet kunnen aantonen dat hij kosten voor kinderopvang heeft gemaakt en wat de hoogte is van deze kosten, en dat geen aanspraak op kinderopvangtoeslag bestaat indien de vraagouder niet kan aantonen dat hij het volledige bedrag aan kosten ook daadwerkelijk heeft betaald (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2519). De Belastingdienst/Toeslagen kan, indien niet alle kosten volledig zijn betaald, bij de herziening van het voorschot en de terugvordering geen rekening houden met de kosten van kinderopvang die de betrokken vraagouder aantoonbaar heeft betaald en deze kan geen aanspraak maken op een evenredig deel van de kinderopvangtoeslag over het desbetreffende toeslagjaar (zie de uitspraak van 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3301). Dit laat onverlet dat bij afrondingsverschillen, dat wil zeggen bij kleine verschillen tussen de totale kosten van kinderopvang en de aantoonbaar betaalde kosten, ervan kan worden uitgegaan dat alle kosten zijn voldaan (zie de uitspraak van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610). Van een volledig jaar hoeft uiteraard niet te worden uitgegaan indien de betrokken vraagouder uit eigen beweging de toeslag stopzet en aldus geen aanspraak meer maakt op toeslag voor de rest van het toeslagjaar. In dat geval dienen de kosten voor het deel van het jaar waarover aanspraak wordt gemaakt geheel te zijn voldaan. 4.2. In dit geval doet zich de bijzondere omstandigheid voor dat de Belastingdienst/Toeslagen, in afwachting van de resultaten van een controle, lopende het toeslagjaar de voorschotten heeft stopgezet, terwijl de kinderopvang wel doorliep en [wederpartij] in eerste instantie ook aanspraak maakte op toeslag voor de kinderopvang na de stopzetting, dus voor het gehele toeslagjaar. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich bij brief van 28 oktober 2016 als reactie op vragen van de Afdeling op het standpunt gesteld dat in dit geval naar het gehele berekeningsjaar moet worden gekeken. Daarbij is volgens de dienst niet van belang of het voorschot kinderopvangtoeslag wel of niet is uitbetaald, omdat dit niets afdoet aan de betalingsafspraken met het gastouderbureau die tijdig moeten worden nagekomen voor het recht op kinderopvangtoeslag. Wel kan bij dit laatste een uitzondering worden gemaakt indien tijdig uitstel van betaling wordt verkregen bij het gastouderbureau, indien het voorschot kinderopvangtoeslag niet is uitbetaald, er sprake is van betalingsonmacht en het bedrag dat voor eigen rekening komt wel is betaald. Ook kan een uitzondering worden gemaakt indien de oorzaak van het niet uitbetalen van de kinderopvangtoeslag toe te rekenen is aan de Belastingdienst/Toeslagen, aldus die brief. 4.3. De Afdeling is van oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen bij de stopzetting van het voorschot niet heeft gehandeld in overeenstemming met de systematiek van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir), zoals [wederpartij] in hoger beroep terecht heeft aangevoerd. Daartoe wordt het volgende overwogen. De Awir regelt in artikel 23 het opschorten van de uitbetaling van een voorschot. Ingevolge het eerste lid, aanhef en onder a, van dat artikel kan de Belastingdienst/Toeslagen de uitbetaling van een voorschot geheel of gedeeltelijk opschorten indien redelijkerwijs kan worden vermoed dat het voorschot ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend. Ingevolge het tweede lid wordt de belanghebbende in dat geval van de opschorting schriftelijk in kennis gesteld. Blijkens de memorie van toelichting bij de Awir (Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, p. 53-54) zal de dienst slechts van deze bevoegdheid gebruik kunnen maken als er sprake is van een concrete aanwijzing die het onmiddellijk stopzetten van de uitbetaling wenselijk maakt. Hiervan zal in de regel sprake zijn in het geval van een aan de belanghebbende toe te rekenen handeling of nalaten. Een voorbeeld daarvan is de situatie waarin de belanghebbende door de Belastingdienst/Toeslagen is gevraagd informatie te verstrekken en hij daaraan geen gehoor geeft binnen de gestelde termijn. De opschorting van de uitbetaling zal belanghebbende schriftelijk kenbaar worden gemaakt. Deze mededeling kan worden aangemerkt als een beschikking. Bezwaar en beroep tegen de opschorting is derhalve mogelijk, aldus de memorie van toelichting. In dit geval heeft de Belastingdienst/Toeslagen bij brief van 15 juli 2014 mededeling gedaan van de voorgenomen stopzetting van het voorschot. Daarbij is niet duidelijk gemaakt wat er niet in orde was en is geen toepassing gegeven aan artikel 23 van de Awir. Het besluit van 21 augustus 2014 kan, zoals de rechtbank dit besluit ook heeft verstaan, worden aangemerkt als besluit tot beëindiging van het voorschot. In zijn brief van 28 oktober 2016 als reactie op vragen van de Afdeling, heeft de Belastingdienst/Toeslagen toegelicht dat vanwege systeemtechnische redenen is besloten om met toepassing van artikel 16 van de Awir het voorschot te herzien naar nihil voor de periode september tot en met december 2014, waarbij het voorschot voor de periode januari tot en met augustus 2014 is gehandhaafd. Hiermee wordt volgens de dienst hetzelfde effect gesorteerd als de opschorting van de betalingen. Daarmee wordt echter voorbijgegaan aan de specifieke regeling voor de opschorting, met de daarvoor geldende eisen en de daarbij geldende rechtsbescherming. Afgezien daarvan had het [wederpartij] uit de formulering van het besluit van 21 augustus 2014, waarbij over de periode tot dan toe wel een voorschot is toegekend maar op ondergeschikte wijze is vermeld dat is verwerkt dat de toeslag is beëindigd, niet duidelijk kunnen en hoeven zijn dat zij daartegen bezwaar had moeten maken indien zij het niet eens was met de beëindiging. Onder deze omstandigheden kan [wederpartij], anders dan de Belastingdienst/Toeslagen meent, niet worden tegengeworpen dat zij geen bezwaar heeft gemaakt tegen de beëindiging van het voorschot per september 2014 maar pas tegen het besluit van 21 november 2014 tot nihilstelling van het voorschot over 2014. 4.4. In gevallen zoals dit waarin de Belastingdienst/Toeslagen bij de stopzetting van het voorschot niet de vereiste zorgvuldigheid heeft betracht en in strijd met de voor opschorting geldende regels heeft gehandeld, kan een uitzondering worden gemaakt op de regel dat de kosten voor het hele jaar moeten zijn voldaan. Dit leidt ertoe dat over de periode vóór de stopzetting en over de periode ná de stopzetting afzonderlijk moet worden bezien of is voldaan aan de voorwaarden om voor kinderopvangtoeslag in aanmerking te komen. Anders dan de Belastingdienst/Toeslagen heeft betoogd kan [wederpartij] in deze omstandigheden niet worden tegengeworpen dat zij de kosten van kinderopvang over de maanden september tot en met december niet volledig heeft voldaan en is het in dit geval voldoende dat [wederpartij] aantoont dat zij de kosten over de maanden januari tot en met augustus 2014, waarover een voorschot was verstrekt, heeft voldaan. Het gaat daarbij niet om een aanspraak op kinderopvangtoeslag over een heel berekeningsjaar naar evenredigheid van de aangetoonde maanden, maar om een aanspraak over het gedeelte van het berekeningsjaar voorafgaand aan het tijdstip van stopzetting van de toeslag. [wederpartij] is niet in hoger beroep gegaan tegen het oordeel van de rechtbank dat de dienst terecht aanleiding heeft gezien de toeslag over de maanden september tot en met december 2014 op nihil te stellen omdat onder meer niet aan de zogenoemde kassiersfunctie, waarbij betalingen aan de gastouder via het gastouderbureau moeten plaatsvinden, is voldaan. Gelet hierop komt de Afdeling niet toe aan de vraag of [wederpartij] over het deel van het berekeningsjaar na de stopzetting voldoet aan de in 4.2 vermelde voorwaarden die de Belastingdienst/Toeslagen blijkens zijn brief van 28 oktober 2016 stelt.