ECLI:NL:RVS:2017:46

201506709/2/R1. Datum uitspraak: 11 januari 2017 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: 1. Eurosteengroep B.V. en [appellante sub 1A], beide gevestigd te Kerkrade (hierna tezamen en in enkelvoud: Eurosteengroep), 2. [appellant sub 2], wonend te Kerkrade, 3. [appellante sub 3] en anderen, gevestigd te Heerlen, en de raad van de gemeente Kerkrade, verweerder.

Bij besluit van 24 juni 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Spekholzerheide" vastgesteld. Bij tussenuitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:899, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen twintig weken na de verzending van deze tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 24 juni 2015 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht. Bij besluit van 29 juni 2016 heeft de raad ter uitvoering van de tussenuitspraak het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Spekholzerheide" opnieuw vastgesteld voor de percelen Drievogelstraat 80 en [locatie 1] (kadastraal: sectie K, nrs. 1330 en 1331). Hiermee is het besluit van 24 juni 2015 in zoverre vervangen. Eurosteengroep, [appellant sub 2], en [appellante sub 3] en anderen zijn in de gelegenheid gesteld hun zienswijzen over de wijze waarop het gebrek is hersteld naar voren te brengen. Zij hebben daarvan gebruik gemaakt. De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.

De beroepen van Eurosteengroep en [appellant sub 2] 1. De Afdeling heeft in 5.2 en 15.2 van de tussenuitspraak geoordeeld dat het bestreden besluit wat betreft het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein" voor het perceel Drievogelstraat 80 niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. De raad heeft erkend dat hij bij het vaststellen van de planregeling voor genoemd perceel een onjuiste toepassing heeft gegeven aan de systematiek van milieuzonering als aanbevolen in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG-brochure). In 6.2 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat het bestreden besluit wat betreft artikel 4, lid 4.1, onder d, van de planregels niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. De raad heeft erkend dat de gebruiksbepaling van artikel 4, lid 4.1, onder d, van de planregels te restrictief is. In 7.2 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat artikel 4, lid 4.2.1 van de planregels niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. De raad heeft erkend dat in genoemde bepaling wordt gesproken van "hoofdgebouwen", hetgeen beter kan worden gewijzigd in "bedrijfsgebouwen". 2. Gelet op hetgeen is overwogen in de tussenuitspraak zijn de beroepen van Eurosteengroep en [appellant sub 2] gegrond. Het besluit van 24 juni 2015 dient te worden vernietigd, wat betreft het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein" voor het perceel Drievogelstraat 80, en de artikelen 4, lid 4.1, onder d, en 4, lid 4.2.1, van de planregels. 3. Bij de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen twintig weken na de verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van overwegingen 5.2 en 15.2 (categorie-indeling op de verbeelding), en 6.2 en 7.2 (de door Eurosteengroep bestreden planregels) een andere planregeling vast te stellen voor het perceel Drievogelstraat 80. 4. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad bij besluit van 29 juni 2016 het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Spekholzerheide", opnieuw vastgesteld, waarbij hij de planregeling voor het perceel Drievogelstraat 80 heeft gewijzigd ten opzichte van het besluit van 24 juni 2015. Volgens de raad is de planregeling voor het perceel thans in overstemming met de richtafstanden als aanbevolen in de VNG-brochure. Verder heeft de raad artikel 4. lid 4.1, onder d, en lid 4.2.1, van de planregels gewijzigd ten opzichte van het besluit van 24 juni 2015. 5. Artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt als volgt: "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben." Eurosteengroep 6. Eurosteengroep betoogt dat artikel 4, lid 4.1, van de planregels, zoals gewijzigd bij besluit van 29 juni 2016 rechtsonzeker is, vanwege een gebrekkige redactie. 6.1. Artikel 4, lid 4.1, van de planregels, luidt als volgt: "De voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 2" […]; b. - ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.1" […]; - ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.2" […]; a. ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.1" […]; b. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijventerrein - grofkeramische producten" […]; [c. t/m i]." 6.2. Het standpunt van Eurosteengroep dat de redactie van het hiervoor weergegeven artikel 4, lid 4.1, van de planregels, gebrekkig is, is feitelijk juist. De bepaling waarin het gebruik van de gronden met de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.2" wordt genormeerd is niet voorzien van een eigen "sub-letter", bijvoorbeeld de letter "c". Ook begint lid 4.1 met de weergave van de (sub)bepalingen onder "a" en "b" en vervolgens vermeldt het artikel wederom "a" en "b". Naar het oordeel van de Afdeling betreft de niet consistente redactie van artikel 4, lid 4.1, van de planregels een redactionele omissie die geen gevolgen heeft voor de uitleg van de weergegeven bepalingen, zodat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de onjuiste tekstuele redactie leidt tot een rechtsonzekere situatie. Het betoog faalt. 7. Eurosteengroep betoogt dat de redactie van artikel 4, lid 4.1, onder tweede b, van de planregels ondeugdelijk is. Volgens haar had deze bepaling als volgt dienen te luiden: ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van Bedrijventerrein - steenfabriek": tevens bedrijfsactiviteiten ten behoeve van de vervaardiging van baksteen en andere grofkeramische producten zoals bedoeld in categorie 264 in de "Staat van bedrijfsactiviteiten - Bedrijventerrein (bijlage 2 bij deze planregels)". 7.1. Aan de gronden van Eurosteengroep is de bestemming "Bedrijventerrein", met onder meer de aanduiding "specifieke vorm van bedrijventerrein - grofkeramische producten" toegekend. Artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder tweede b, van de planregels luidt als volgt: "De voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden zijn ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijventerrein - grofkeramische producten" tevens bestemd voor bedrijfsactiviteiten ten behoeve van de vervaardiging van baksteen en [lees: een] baksteenelementfabriek zoals bedoeld in categorie 264 in de "Staat van bedrijfsactiviteiten - Bedrijventerrein (bijlage 2 bij deze regels)". In categorie 264 van de "Staat van bedrijfsactiviteiten", die gevoegd is als bijlage 2 bij de planregels staat "grofkeramische producten". 7.2. De Afdeling begrijpt het betoog van Eurosteengroep aldus, dat in artikel 4, lid 4.1, onder tweede b, van de planregels uitdrukkelijk opgenomen had dienen te worden dat haar gronden bestemd zijn voor de productie van (grof)keramische producten. De Afdeling is van oordeel dat uit artikel 4, lid 4.1, onder tweede b, van de planregels, in samenhang bezien met de als bijlage 2 bij de planregels gevoegde "Staat van bedrijfsactiviteiten" volgt dat de gronden van Eurosteengroep bestemd zijn voor onder meer de vervaardiging van baksteen en grofkeramische producten. In de bepaling als zodanig wordt weliswaar geen melding gemaakt van (de vervaardiging van) grofkeramische producten, maar dit komt wel terug in de "Staat van bedrijfsactiviteiten", waar in artikel 4, lid 4.1, onder tweede b, van de planregels uitdrukkelijk naar wordt verwezen. Het betoog faalt. 8. Eurosteengroep betoogt dat het noordelijke deel van haar gronden ten onrechte niet is bestemd voor activiteiten van categorie 4.2, als bedoeld in de VNG-brochure. Nu aan de zonering van het bedrijventerrein de VNG-systematiek ten grondslag is gelegd en gelet op de omstandigheid dat de afstand van het noordelijke deel van het perceel Drievogelstraat 80 tot gevoelige objecten (woningen) minimaal 200 m bedraagt, is volgens Eurosteengroep het gebruik van het noordelijke deel van haar gronden ten onrechte beperkt tot categorie 4.1-activiteiten. De raad heeft weliswaar gesteld dat hij bij het vaststellen van het plan het uitgangspunt heeft gehanteerd dat op het bedrijventerrein, ongeacht de afstand, geen zwaardere activiteiten zijn toegelaten dan activiteiten die vallen in categorie 4.1, maar dit uitgangspunt strookt niet met de plantoelichting. Bovendien zijn ondanks dit uitgangspunt elders op het bedrijventerrein 4.2-activiteiten toegelaten. Eurosteengroep wijst in dit verband op de omstandigheid dat in de "Staat van bedrijfsactiviteiten", die gevoegd is als bijlage 2 bij de planregels een "farmaceutische grondstoffenfabriek", zijnde een categorie 4.2-bedrijf, is opgenomen. 8.1. In het vaststellingsbesluit van 29 juni 2016 staat dat uitgangspunt van het plan is dat slechts bedrijven tot en met categorie 4.1 (uitsluitend voor zover de bedrijven niet zijn aan te merken als risicovolle inrichting), in het plan toegestaan zijn.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart de beroepen van Eurosteengroep B.V. en [appellante sub 1A], [appellant sub 2], en [appellante sub 3] en anderen, tegen het besluit van de raad van de gemeente Kerkrade van 24 juni 2015 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Spekholzerheide" gegrond; II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Kerkrade van 24 juni 2015 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Spekholzerheide" voor zover het betreft: a. het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein" voor het perceel Drievogelstraat 80; b. artikel 4, lid 4.1, onder d, van de planregels; c. artikel 4, lid 4.2.1, van de planregels; d. het plandeel voor de percelen kadastraal bekend Kerkrade, sectie K, nrs. 1330 en 1331; III. verklaart het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van de raad van de gemeente Kerkrade van 29 juni 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Spekholzerheide" 29 juni 2016 gegrond; IV. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Kerkrade van 29 juni 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Spekholzerheide" wat betreft de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.1", voor het gedeelte van het perceel Drievogelstraat 80 als weergegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart I; V. draagt de raad van de gemeente Kerkrade op om binnen zestien weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen voor het hiervoor in IV. vernietigde planonderdeel een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken; VI. verklaart het beroep van Eurosteengroep B.V. en [appellante sub 1A] tegen het besluit van de raad van de gemeente Kerkrade van 29 juni 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Spekholzerheide" ongegrond; VII. veroordeelt de raad van de gemeente Kerkrade tot vergoeding van in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten ten aanzien van: a. Eurosteengroep B.V. en [appellante sub 1A] tot een bedrag van € 1.294,60 (zegge: twaalfhonderdvierennegentig euro en zestig cent), waarvan € 1.237,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; b. [appellant sub 2] tot een bedrag van € 56,50 (zegge: zesenvijftig euro en vijftig cent); c. [appellante sub 3] en anderen, tot een bedrag van € 1.492,50 (zegge: veertienhonderdtweeënnegentig euro en vijftig cent), waarvan € 1.237,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; VIII. gelast dat de raad van de gemeente Kerkrade aan de hierna vermelde appellanten het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht vergoedt: - € 331,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) voor Eurosteengroep B.V. en [appellante sub 1A], met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; - € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) voor [appellant sub 2]; - € 331,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) voor [appellante sub 3] en anderen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan. Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Milosavljević, griffier. w.g. Michiels w.g. Milosavljević voorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2017 739.

Bedrijven met een hogere milieucategorie dan milieucategorie 4.1 zijn in het plan niet toegestaan, aldus het vaststellingsbesluit. Naar het oordeel van de Afdeling is dit uitgangspunt niet onredelijk. Voor zover in de als bijlage 2 bij de planregels gevoegde "Staat van bedrijfsactiviteiten" melding wordt gemaakt van activiteiten die in een hogere categorie vallen dan categorie 4.1, geldt dat deze vermelding geen betekenis heeft. De bijlage "Staat van bedrijfsactiviteiten" heeft geen zelfstandige betekenis, los van de systematiek die is vastgelegd in artikel 4, lid 4.1, van de planregels. Uit de verbeelding en artikel 4, lid 4.1, van de planregels volgt dat het plan geen (generieke) 4.2-aanduiding kent. De verwijzing van Eurosteengroep naar de plantoelichting is, wat daar verder ook van zij, niet van doorslaggevend belang, nu de toelichting geen juridisch bindend onderdeel is van het bestemmingsplan. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad in redelijkheid heeft kunnen volstaan met de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.1" voor het noordelijke deel van de gronden van Eurosteengroep. Het betoog faalt. 8.2. Gelet op het voorgaande is het beroep van Eurosteengroep tegen het besluit van 29 juni 2016 ongegrond. [appellant sub 2] 9. [appellant sub 2] betoogt dat de steenfabriek op het perceel Drievogelstraat 80, die wordt geëxploiteerd door Eurosteengroep, niet als zodanig bestemd had mogen worden, omdat niet voldaan wordt aan de richtafstand voor een categorie 4.1-bedrijf als bedoeld in de VNG-brochure. 9.1. Uit de plantoelichting volgt dat de raad bij het vaststellen van het plan, wat betreft de generieke gebruiksmogelijkheden van de gronden op het bedrijventerrein, gevolg heeft gegeven aan de VNG-systematiek. De steenfabriek van Eurosteengroep betreft een ten tijde van het vaststellen van het plan bestaand legaal gebruik. Zoals in de VNG-brochure staat vermeld, is het daarin opgenomen systeem van milieuzonering niet bedoeld voor de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van bestaande (legale) situaties. In beginsel moet, gelet op de rechtszekerheid, legaal gebruik als zodanig worden bestemd. Dit uitgangspunt kan onder meer uitzondering vinden als een dienovereenkomstige bestemmingsregeling op basis van nieuwe inzichten of gewijzigde omstandigheden niet langer in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en het belang bij de beoogde andere bestemmingsregeling zwaarder weegt dan gevestigde rechten en belangen. Daarvan is in dit geval niet gebleken. De raad heeft terecht het bestaande legale gebruik van Eurosteengroep als zodanig bestemd. Het betoog faalt. 10. Hetgeen hiervoor in 9.1 is overwogen geldt ook voor de als zodanig bestemde schoorsteen van de steenfabriek, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijventerrein - schoorsteen". Voor zover [appellant sub 2] klaagt over het als zodanig bestemmen van deze schoorsteen, treft dit geen doel. 11. [appellant sub 2] betoogt dat de planregeling voor het perceel Drievogelstraat 80, wat betreft de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.1", niet in overeenstemming is met de richtafstanden als aanbevolen in de VNG-brochure. Volgens [appellant sub 2] bedraagt de afstand tussen gronden met genoemde aanduiding en milieugevoelige bestemmingen (woningen) aan de Drievogelstraat minder dan 100 m. 11.1. Aan het noordelijke deel van de gronden van Eurosteengroep is de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.1" toegekend. De percelen aan de Drievogelstraat, direct ten zuiden van de gronden van Eurosteengroep, zijn bestemd voor "Wonen". Aan de onderscheidenlijke percelen zijn bouwvlakken toegekend, in het zuidelijke deel op geringe afstand tot de Drievogelstraat. 11.2. Artikel 9, lid 9.1, van de planregels, luidt als volgt: "De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. wonen; b. aan huis verbonden beroepen, met in acht name van het bepaalde in lid 9.5.2 […]." Lid 9.2.1 luidt als volgt: "Voor het bouwen van woningen gelden de volgende regels: a. woningen mogen uitsluitend worden gebouwd ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak", waarbij de voorgevel dient te zijn georiënteerd richting straat of plein; b. het bouwvlak mag volledig worden bebouwd; […]." Lid 9.2.2 luidt als volgt: "Voor bijgebouwen geldt dat deze vrijstaand van dan wel aangebouwd aan de woning mogen worden opgericht, daaronder mede begrepen de van de woning deel uitmakende aanbouw, met dien verstande dat: a. bijgebouwen op minimaal 3 m achter de voorgevelrooilijn dienen te worden gebouwd; b. de goothoogte maximaal 3 m mag bedragen; c. de bouwhoogte maximaal 6 m mag bedragen; d. het gezamenlijk oppervlak van bijgebouwen niet meer dan 70 m² per bouwperceel mag bedragen, met dien verstande dat het bebouwingspercentage van het bouwperceel niet meer mag bedragen dan 50." Lid 9.5.2 luidt als volgt: "Voor de uitoefening van een aan huis verbonden beroep als bedoeld in artikel 9, lid 9.1, onder b, gelden de volgende regels: a. een aan huis verbonden beroep mag worden uitgeoefend in de woning en/of in de bijgebouwen; […]." 11.3. Niet in geschil is dat uitgaande van de VNG-systematiek een afstand van 100 m dient te worden aangehouden tussen gronden met een (generieke) categorie 4.1-aanduiding en milieugevoelige objecten. Uit de verbeelding volgt dat de raad bij het bepalen van de 100 m afstand als uitgangspunt heeft genomen de bouwvlakken op de percelen met de bestemming "Wonen" aan de Drievogelstraat. De raad heeft hiermee miskend dat het plan het oprichten van bijgebouwen mogelijk maakt ten noorden van de bouwvlakken. Het plan verzet zich niet tegen een gebruik van bijgebouwen voor milieugevoelige functies. Zo kunnen bijgebouwen blijkens artikel 9, lid 9.5.2, van de planregels in gebruik worden genomen voor het uitoefenen van een beroep aan huis. Het voorgaande betekent dat de afstand tussen de gronden van Eurosteengroep met de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.1" en de gronden met de bestemming "Wonen" aan de Drievogelstraat, waarop bijgebouwen zijn toegelaten, minder dan 100 m bedraagt, hetgeen niet in overeenstemming is met de richtafstand als aanbevolen in de VNG-brochure. De Afdeling heeft in 19 van de tussenuitspraak overwogen dat bij het vaststellen van de zonering overeenkomstig de VNG-systematiek de afstand tussen een milieubelastende activiteit tot een milieugevoelige functie in beginsel gemeten wordt van het bestemmingsvlak/de perceelgrens van een bedrijf tot de uiterste situering van de gevel van een woning die op grond van het bestemmingsplan of via vergunningvrij bouwen mogelijk is. De Afdeling heeft daarbij gewezen op haar uitspraak van 22 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5263. Uit deze uitspraak volgt dat ook de voor bewoning bestemde vergunningvrije en -plichtige bijgebouwen, vrijstaand dan wel aaneen gebouwd, deel uitmaken van de "woning". Het voorgaande leidt tot het oordeel dat de planregeling voor het perceel Drievogelstraat 80, wat betreft de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.1", is vastgelegd in strijd met de bij het nemen van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het betoog slaagt. 12. [appellant sub 2] komt in zijn zienswijze op tegen de gevolgen van de volgens hem vervuilende emissie van de steenfabriek voor de omgeving alsook tegen de planregeling voor het perceel van het bedrijf "Coscentra". Hiermee heeft [appellant sub 2] zijn beroepsgronden uitgebreid met nieuwe, niet eerder aangedragen beroepsgronden. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting en de rechtszekerheid van de andere partijen kan in het licht van de goede procesorde niet worden aanvaard dat na de tussenuitspraak nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd die reeds tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht. Dit betekent dat hetgeen [appellant sub 2] in dit opzicht aanvoert, buiten inhoudelijke bespreking blijft. 13.