ECLI:NL:RVS:2017:1890

201504978/3/A1. Datum uitspraak: 12 juli 2017 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: 1.    [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), wonend te Bakel, gemeente Gemert-Bakel, 2.    [appellant sub 2], wonend te Bakel, gemeente Gemert-Bakel, 3.    [appellant sub 3] en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3]), allen wonend te Bakel, gemeente Gemert-Bakel, en het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel, verweerder.

Bij tussenuitspraak van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2457, heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen 12 weken na verzending van deze tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van het college van 12 mei 2015 te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht. Bij besluit van 22 november 2016 heeft het college een gewijzigd besluit genomen op de aanvraag van [vergunninghoudster] om een vergunning als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer voor een inrichting voor gasflessenvulling, distributie van gassen en het stallen van vervoerseenheden met gassen op het perceel [locatie] te Bakel. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, hun zienswijze over de wijze waarop de gebreken zijn hersteld naar voren gebracht. Bij besluit van 1 maart 2017 heeft het college vergunningvoorschrift 3.4.15 gewijzigd. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3] en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht. Het college heeft nadere stukken overgelegd. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben daarop een reactie ingediend. De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.

Beroepen tegen het besluit van 12 mei 2015 1.    Bij besluit van 12 mei 2015 heeft het college een vergunning als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer verleend aan [vergunninghoudster] voor een inrichting voor gasflessenvulling, distributie van gassen en het stallen van vervoerseenheden met gassen.     Onder 7.3 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat uit het besluit van 12 mei 2015 niet blijkt dat het college naar de in bijlage III van richtlijn 2011/92/EU (hierna: de mer-richtlijn) genoemde factoren heeft gekeken, die in dit geval mogelijk aanleiding zouden kunnen geven tot het opstellen van een milieueffectrapport. Het besluit is daarom in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet deugdelijk gemotiveerd.     Onder 15.1 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat, nu anders dan het college heeft gesteld in het besluit van 12 mei 2015 in de aanvullende berekeningen voor het groepsrisico geen rekening is gehouden met in de omgeving van de inrichting plaatsvindende evenementen, het besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb in zoverre onzorgvuldig is voorbereid.     Onder 16.4 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat in de kwantitatieve risicoanalyse (QRA) wat betreft de aanwezige dichtheid van personen geen rekening is gehouden met in de omgeving van de inrichting plaatsvindende evenementen. Hiermee is in de aanvullende berekeningen van het groepsrisico ook geen rekening gehouden. Dit betekent dat in zoverre niet op juiste wijze verantwoording is afgelegd over het groepsrisico. Het besluit van 12 mei 2015 is daarom in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd.     Onder 16.5 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat in het besluit van 12 mei 2015 alleen is vastgesteld wat het groepsrisico is van de inrichting waarvoor vergunning is gevraagd. De bijdrage van de verandering van de inrichting aan het totale groepsrisico van de inrichting als bedoeld in onderdeel b van het eerste lid van artikel 12 van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: Bevi) is niet vermeld. Het besluit van 12 mei 2015 is ook in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd.     Onder 35.1 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het college ter zitting heeft opgemerkt dat het ten onrechte niet heeft voorgeschreven dat [vergunninghoudster] ook ten aanzien van andere onderdelen van de inrichting dan het reservoir en het vulpunt moet beoordelen of het noodzakelijk is deze te voorzien van een bliksembeveiliging. Het besluit van 12 mei 2015 is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb onzorgvuldig voorbereid. 2.    Gelet op deze overwegingen van de tussenuitspraak zijn de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] tegen het besluit van het college van 12 mei 2015 gegrond. Dat besluit dient te worden vernietigd. Beroepen tegen de besluiten van 22 november 2016 en 1 maart 2017 3.    De Afdeling heeft het college in de tussenuitspraak opgedragen de hiervoor onder 1 vermelde gebreken in het besluit van 12 mei 2015 binnen 12 weken na verzending van de tussenuitspraak te herstellen. Het college heeft ter uitvoering van de tussenuitspraak bij besluit van 22 november 2016 een vervangend besluit op de aanvraag genomen. Voorts heeft het college bij besluit van 1 maart 2017 vergunningvoorschrift 3.4.15 gewijzigd. Deze besluiten worden gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Milieueffectrapport 4.    [appellant sub 1] betoogt dat het college niet op juiste wijze heeft beoordeeld of de in bijlage III van de mer-richtlijn genoemde factoren aanleiding geven tot het opstellen van een milieueffectrapport. Daartoe voert hij aan dat het college niet heeft beoordeeld wat de effecten van de inrichting op een bosgebied ten zuiden en oosten van de inrichting zullen zijn, onder meer wat de depositie van stikstof betreft. Ook heeft het college verder gelegen bosgebieden niet in de beoordeling betrokken en heeft het college de cumulatie met andere projecten, bijvoorbeeld de uitbreiding van veehouderijen, niet beoordeeld, aldus [appellant sub 1]. Voorts voert hij aan dat het college wat externe veiligheid betreft de omvang van de effecten van de inrichting heeft onderschat en de onomkeerbaarheid van die effecten onvoldoende in ogenschouw heeft genomen. 4.1.    Het college heeft zich in het besluit van 22 november 2016 op het standpunt gesteld dat geen milieueffectrapport behoeft te worden opgesteld. Volgens het college is in de aanvraag ten aanzien van de milieuaspecten geluid, stof en andere luchtverontreinigende stoffen, bodem en grondwater aannemelijk gemaakt dat er geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zullen ontstaan. Wat externe veiligheid betreft is het groepsrisico verantwoord geacht, aldus het college. Het heeft ter verdere onderbouwing verwezen naar de paragrafen in het besluit van 22 november 2016 waarin op elk thema wordt ingegaan.     Het college heeft verder te kennen gegeven dat aan de geldende wet- en regelgeving wordt voldaan en dat de inrichting voldoet aan de beste beschikbare technieken (bbt). Ook is bekeken of de inrichting significante negatieve gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden. Volgens het college blijkt uit een met het rekeninstrument AERIUS gemaakte berekening van 14 oktober 2016 dat dit niet het geval is. De activiteiten van de inrichting zullen ook geen verstoring of verdroging geven op de Natura 2000-gebieden. In de directe omgeving zijn, gelet op de wijziging van de inrichting en de daarmee samenhangende emissies, geen belangrijke nadelige gevolgen te verwachten, aldus het college. 4.2.    Gelet op deze door het college gegeven toelichting en in aanmerking genomen dat het hier niet gaat om een nieuwe inrichting, maar om een bestaande, vergunde inrichting die gewijzigd wordt, heeft het college afdoende gemotiveerd waarom geen milieueffectrapport behoeft te worden opgesteld. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de wijziging van de inrichting van dien aard is, dat het college in het kader van de beoordeling of een milieueffectrapport moet worden opgesteld het door [appellant sub 1] gewenste aanvullende onderzoek had moeten verrichten. De door [appellant sub 1] met AERIUS gemaakte berekening van de stikstofdepositie op de rondom de inrichting gelegen bosgebieden leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat daaruit niet kan worden afgeleid dat zich ten opzichte van de bestaande, vergunde situatie een relevante verslechtering voordoet. Ten slotte biedt het betoog van [appellant sub 1] ten aanzien van externe veiligheid evenmin aanleiding voor een ander oordeel. Het college heeft onderzoek naar de externe veiligheid laten verrichten en dit aspect betrokken in zijn beoordeling. Ook indien, zoals [appellant sub 1] stelt, zou moeten worden uitgegaan van een groter maximaal aantal slachtoffers als gevolg van een ongeval in de inrichting, biedt dat op zichzelf onvoldoende grond voor de conclusie dat een milieueffectrapport noodzakelijk is.     Gelet hierop heeft het college het in de tussenuitspraak geconstateerde motiveringsgebrek ten aanzien van de vraag of een milieueffectrapport moet worden opgesteld, hersteld.     Het betoog faalt. Externe veiligheid 5.    [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat de Afdeling moet terugkomen op de tussenuitspraak, voor zover daarbij hun betoog dat de infrastructuur rondom de inrichting niet is ingericht om adequaat hulp te kunnen verlenen bij een calamiteit, is verworpen. Volgens [appellant sub 2] en [appellant sub 3] ontstaat bij grote evenementen parkeeroverlast doordat auto's in de berm parkeren. Aangezien de wegen in de omgeving van de inrichting smal zijn, is het daardoor voor hulpdiensten niet mogelijk de inrichting te bereiken.

8.    De beroepen van [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 1] tegen de besluiten van 22 november 2016 en 1 maart 2017 zijn ongegrond. Proceskostenveroordeling 9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.     Wat [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betreft is er bij de berekening van het te vergoeden bedrag voor de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand van uitgegaan dat sprake is van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voorts wordt de vergoeding van de kosten van de door hen ingeschakelde deskundige gelijk over beide partijen verdeeld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    verklaart de beroepen tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel van 12 mei 2015, kenmerk 241679/214137, gegrond; II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel van 12 mei 2015, kenmerk 241679/214137; III.    verklaart de beroepen tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel van 22 november 2016 en 1 maart 2017 ongegrond; IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel tot vergoeding van bij [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.027,50 (zegge: tweeduizend zevenentwintig euro en vijftig cent), waarvan € 1.980,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel tot vergoeding van bij [appellant sub 3] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.865,00 (zegge: tweeduizend achthonderdvijfenzestig euro), waarvan € 990,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.865,00 (zegge: tweeduizend achthonderdvijfenzestig euro), waarvan € 990,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel aan [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel aan [appellant sub 3] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel aan [appellant sub 2] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier. w.g. Helder    w.g. Van Roessel voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2017 457.

Aangezien het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden bij uitspraak van 23 mei 2016 heeft overwogen dat het ingestelde parkeerverbod niet geldt voor de berm, moet op dit punt worden teruggekomen van de tussenuitspraak, aldus appellanten. 5.1.    Behoudens zeer uitzonderlijke gevallen kan de Afdeling niet terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een zeer uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel moet worden uitgegaan.     Het betoog faalt. 6.    [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 1] betogen dat de Afdeling onder 30.2 van de tussenuitspraak ten onrechte heeft overwogen dat vergunningvoorschrift 3.4.15 erop ziet dat tijdens evenementen geen propaan mag worden verladen wanneer activiteiten plaatsvinden waarbij veel beperkt zelfredzame personen in de omgeving van het bedrijf aanwezig zijn. Volgens hen heeft de Afdeling haar oordeel gebaseerd op een onjuiste lezing van dat voorschrift. 6.1.    Zoals hiervoor is overwogen, kan de Afdeling behoudens zeer uitzonderlijke gevallen niet terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een zeer uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel moet worden uitgegaan.     Het betoog faalt. 7.    [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 1] betogen onder verwijzing naar het rapport "Beoordeling groepsrisico berekening [vergunninghoudster]" van bk bouw- & milieuadvies van 22 december 2016 dat het groepsrisico nog steeds niet op de juiste wijze is berekend, zodat een onjuist en onvolledig beeld van het groepsrisico ontstaat en de verantwoording van het groepsrisico niet deugdelijk is. 7.1.    Het college heeft zich in het besluit van 22 november 2016 onder verwijzing naar het rapport "[vergunninghoudster] Groepsrisicoberekeningen" van TOP-Consultants van 14 november 2016 op het standpunt gesteld dat bij de aanname dat jaarlijks 12 evenementen met maximaal 1.000 bezoekers in de omgeving van de inrichting zouden worden gehouden, daarvan geen significante invloed uitgaat op de hoogte van het groepsrisico. Wanneer zowel bestaande evenementen als 12 evenementen met 1.000 bezoekers, zijnde een aanname in de berekeningen, worden meegenomen, vindt een geringe toename van het groepsrisico plaats. Het groepsrisico blijft echter ruim onder de oriënterende waarde, aldus het college. Voorts heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de verandering van de inrichting zowel in de situatie zonder als met stalling van bulkwagens tot een afname van het groepsrisico leidt.     Volgens het college leidt verlening van de gevraagde vergunning niet tot overschrijding van de oriënterende waarde van het groepsrisico. Incidentele evenementen, 12 per jaar met 1.000 bezoekers, die plaatsvinden binnen het invloedsgebied van de inrichting, zijn niet van invloed op het berekende groepsrisico. Bbt-maatregelen, voorschriften aan de vergunning en maatregelen door de gemeente leiden tot een aanzienlijk lager groepsrisico. Er wordt een verbetering van het niveau van veiligheid voor de omgeving bereikt ten opzichte van de oude bedrijfs- en vergunningsituatie, aldus het college. Het college stelt zich op het standpunt dat door goede voorbereiding op noodsituaties en risicocommunicatie in geval van een calamiteit daadkrachtig kan worden gehandeld. Hierdoor wordt voorkomen dat er slachtoffers vallen dan wel wordt bereikt dat het aantal slachtoffers beperkt blijft. Het college acht het groepsrisico dan ook verantwoord. 7.2.    [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 1] hebben zich in hun zienswijzen op het besluit van 22 november 2016 op het standpunt gesteld dat uit het rapport van bk bouw- & milieuadvies van 22 december 2016 blijkt dat het groepsrisico niet op de juiste wijze is berekend. Daarbij hebben zij er onder meer op gewezen dat een aantal terreinen waarop evenementen plaats kunnen vinden ten onrechte niet in de beoordeling is betrokken. Volgens hen staat de vergunning het toe dat tijdens evenementen verlading van propaan plaatsvindt en blijkt uit het rapport van bk bouw- & milieuadvies dat het meenemen in de berekening van alle evenementen die in de omgeving van de inrichting mogen plaatsvinden, tot overschrijding van de oriënterende waarde leidt. Voorts stellen [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 1] zich op het standpunt dat het groepsrisico onder de oude vergunning uit 1993 hoger uitvalt dan waarvan het college is uitgegaan. 7.3.    Naar aanleiding van de zienswijzen van [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 1] en het rapport van bk bouw- & milieuadvies van 22 december 2016 heeft het college door TOP-Consultants nadere berekeningen laten uitvoeren. Volgens het rapport "[vergunninghoudster] Groepsberekeningen" van 21 februari 2017 is de invloed van verlading van propaan tijdens evenementen aanzienlijk en wordt de oriënterende waarde overschreden, uitgaande van de meer dan worst-case situatie dat in 50% van de extra evenementen propaan wordt verladen. Wel is de situatie onder de vergunning van 2015 veel gunstiger voor het groepsrisico dan onder de vergunning van 1993. Indien er geen verlading plaatsvindt tijdens evenementen, gaat het groepsrisico nog verder omlaag en komt dat ruim onder de oriënterende waarde, aldus het rapport van TOP-Consultants. 7.4.    Het college heeft naar aanleiding van het nadere rapport van TOP-Consultants bij besluit van 1 maart 2017 vergunningvoorschrift 3.4.15 gewijzigd. Volgens het college hield dat voorschrift in dat tijdens evenementen geen propaan mag worden verladen. Omdat het voorschrift volgens [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 1] voor meerdere uitleg vatbaar is en zij aan de handhaafbaarheid twijfelen, heeft het college aanleiding gezien het voorschrift aan te scherpen door een passage toe te voegen, zodat volgens het college duidelijk is dat [vergunninghoudster] geen propaan mag verladen tijdens evenementen.     Het gewijzigde voorschrift 3.4.15 luidt als volgt, waarbij de nieuwe passage begint met ", met dien verstande": "Het bedrijf moet beschikken over een procedure waarin is geregeld dat bij grote evenementen, met name de kindervakantieweek, afstemming plaatsvindt tussen de bedrijfsactiviteiten en de evenement activiteiten. Deze afstemming dient te zijn gericht op het zoveel mogelijk beperken van risico's door te voorkomen dat risicovolle activiteiten (verlading van propaan) en activiteiten waarbij veel beperkt zelfredzame personen in de omgeving van het bedrijf aanwezig zijn gelijktijdig plaatsvinden, met dien verstande dat bij deze beschikking opgenomen bestaande evenementen alsmede de 12 extra evenementen van minimaal 50 tot maximaal 1.000 personen in het risicogebied er uitsluitend tussen 7.00 en 9.00 propaan mag worden verladen. De momenten waar volgens de vergunning toch al geen verladingen mogen plaatsvinden blijven onverminderd van kracht." 7.5.    De Afdeling heeft de StAB gevraagd een deskundigenbericht uit te brengen, wat zij op 17 maart 2017 heeft gedaan. In het deskundigenbericht is vermeld dat de verschillen in berekening van het groepsrisico door [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 1] enerzijds en het college anderzijds zijn terug te voeren op het al dan niet rekening houden met het verladen van propaan tijdens grote evenementen en niet of nauwelijks door de wijze van modelleren van evenementen op de verschillende terreinen. Indien geen sprake is van verlading, is ook geen sprake van het uitsluitend hieraan gerelateerde scenario van een (warme) Boiling Liquid Expanding Vapour Explosion (hierna: BLEVE). Volgens de StAB leidt alleen dit scenario tot een zodanig grote effectafstand dat dit nog enige invloed heeft op het groepsrisico als gevolg van de grote aantallen bezoekers op de diverse evenemententerreinen en met name het dichtstbij gelegen terrein van het jeugdhuis. Daarom is, zonder verlading, de wijze van verdeling van personen over de terreinen niet van grote invloed op het groepsrisico.