ECLI:NL:RVS:2017:1719

201603142/1/A1. Datum uitspraak: 28 juni 2017 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: 1.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], wonend te Helvoirt, gemeente Haaren, 2.    het college van burgemeester en wethouders van Haaren, tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 24 maart 2016 in zaak nr. 15/3161 in het geding tussen: [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en het college.

Bij besluit van 24 september 2014 heeft het college [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] onder oplegging van dwangsommen gelast: 1. het hoofdverblijf op het perceel [locatie] terug te brengen naar de afmetingen die vergund zijn op 6 maart 1959 of terug te brengen naar een hoogte van 3 m, een oppervlakte van maximaal 70 m2 en een inhoud van 200 m3; 2. de 20-voets zeecontainer op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden; 3. de poort met een hoogte van 1,80 m aan de zijde van het Eekhoornbos te verwijderen en verwijderd te houden; 4. de erfafscheiding van groen gaas met een hoogte van 1,60 m aan de zijde van de Distelberg te verwijderen en verwijderd te houden; 5. het gebruik van een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan voor bedrijfsactiviteiten van [bedrijf] te staken en gestaakt te houden; 6. het gebruik van de recreatiewoning als hoofdwoonverblijfplaats te staken en gestaakt te houden. Bij besluit van 25 augustus 2015 heeft het college het door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de opgelegde last voor het hoofdverblijf herroepen en omgezet naar een last onder bestuursdwang. Bij uitspraak van 24 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 augustus 2015 vernietigd, voor zover dit strekt tot instandlating van de lasten ten aanzien van het hoofdverblijf, de poort, de erfafscheiding, de bedrijfsactiviteiten en de permanente bewoning en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en het college hoger beroep ingesteld. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend. Bij besluit van 15 december 2016 heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 24 september 2014 deels gegrond en deels ongegrond verklaard. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2017, waar [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], bijgestaan door mr. K.W.H. Albert, advocaat te Boxtel, en het college, vertegenwoordigd door mr. G. Martens, zijn verschenen.

Inleiding 1.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] zijn eigenaar van het perceel [locatie] te Helvoirt. Op dat perceel staat een recreatiewoning. Volgens het college zijn de afmetingen van de recreatiewoning groter dan waarvoor vergunning is verleend en wordt de recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied" gebruikt voor permanente bewoning en bedrijfsactiviteiten. Ook zijn op het perceel zonder omgevingsvergunning een zeecontainer, een poort en erfafscheiding geplaatst, aldus het college. Om deze overtredingen ongedaan te maken, heeft het college lasten onder dwangsom en bestuursdwang opgelegd. Volgens [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] heeft het college dit ten onrechte gedaan. Hoger beroepen Goede procesorde 2.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] stellen zich op het standpunt dat de door het college ingediende nadere gronden van het hoger beroep wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moeten worden gelaten, omdat het hogerberoepschrift op 3 mei 2016 is ingediend, maar de gronden pas bij brief van 9 november 2016 zijn aangevuld. 2.1.    Behoudens in geschillen waar de wet anders bepaalt, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, indien die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), nieuwe gronden worden ingediend, zij het dat die mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde zich daartegen verzet, is in het algemeen bepalend een afweging van de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer. 2.2.    Bij brief van 9 mei 2016 heeft de Afdeling het college desgevraagd tot en met 6 juni 2016 in de gelegenheid gesteld de gronden aan te vullen. Het college heeft dit na de gegeven termijn bij brief van 9 november 2016 gedaan. Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat het college dat mocht doen, mits zich geen strijd met de goede procesorde voordoet. Aangezien het college al in het hogerberoepschrift van 3 mei 2016 heeft aangegeven tegen welke punten van de aangevallen uitspraak het hoger beroep zich richt en [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] tot de zitting ruim de tijd hebben gehad om een reactie op de nadere gronden in te dienen en dit ook ter zitting hebben kunnen doen, is er geen strijd met de goede procesorde. Er bestaat dan ook geen aanleiding de nadere gronden buiten beschouwing te laten. Afmetingen recreatiewoning 3.    Bij het besluit van 24 september 2014 heeft het college [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] onder oplegging van een dwangsom gelast de recreatiewoning terug te brengen naar de afmetingen die vergund zijn op 6 maart 1959 of terug te brengen naar een hoogte van 3 m, een oppervlakte van maximaal 70 m2 en een inhoud van 200 m3. Als de recreatiewoning wordt teruggebracht tot de laatstgenoemde afmetingen wordt de recreatiewoning vergunningsvrij.     Het college heeft zich in het besluit op bezwaar van 25 augustus 2015 op het standpunt gesteld dat in situaties waarin sprake is van rechtsopvolging en een overtreding van vóór 1 april 2007, personen die niet het illegale bouwwerk hebben opgericht als rechtsopvolger alleen kunnen worden aangeschreven met bestuursdwang. Volgens het college is de recreatiewoning in delen uitgebouwd. Omdat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] voor één van deze delen in 1990 een aanvraag hebben gedaan, is daarmee aangetoond dat zij met betrekking tot dit gedeelte de overtreder zijn, aldus het college. Omdat het college dit niet kan aantonen voor het andere deel, heeft het de last onder dwangsom gewijzigd in een last onder bestuursdwang. 4.    De rechtbank heeft overwogen dat het college de last voor de recreatiewoning niet heeft gebaseerd op een vergunning van 6 maart 1959, maar een vergunning van 24 maart 1959 naar aanleiding van een aanvraag van 6 maart 1959. Bij die vergunning zijn twee bouwtekeningen gevoegd. Eén tekening behoort bij een besluit van 24 maart 1959 en de andere bij een besluit van 10 augustus 1959. Volgens de rechtbank blijkt uit die bouwtekeningen niet eenduidig aan welke afmetingen de recreatiewoning moet voldoen, zodat de last niet voldoet aan de eisen van rechtszekerheid, nog daargelaten of de vergunning van 24 maart 1959 betrekking heeft op het perceel.     Over de wijziging van de last onder dwangsom in een last onder bestuursdwang heeft de rechtbank overwogen dat het college dat op zich mocht doen, maar dat dit onverlet laat dat op het college bij het nemen van een handhavingsbesluit de plicht rust om voldoende feiten te stellen die handhavend optreden rechtvaardigen. Volgens de rechtbank hebben [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] gemotiveerd bestreden dat de bouwvergunning van 24 maart 1959 betrekking heeft op hun perceel, maar hebben zij op hun beurt geen vergunning overgelegd die wel van toepassing is op het perceel. In zoverre zijn [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] door de handelwijze van het college op zich niet tekortgedaan, maar ligt het op de weg van het college om aan dit aspect bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar aandacht te besteden, aldus de rechtbank. Zij heeft het er vooralsnog voor gehouden dat de bevoegdheid tot het opleggen van de last tot verkleining van de recreatiewoning ontbrak, zodat het college de last niet had mogen opleggen. 5.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat zij de afmetingen van de recreatiewoning niet hebben gewijzigd. Zij hebben nadat zij het eigendom van de recreatiewoning hebben verkregen alleen onderhouds- en vernieuwingswerkzaamheden verricht die destijds maar ook thans vergunningsvrij zijn, aldus [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B]. Volgens hen zijn zij dan ook geen overtreder, zodat het college niet bevoegd was een last onder bestuursdwang op te leggen.     Voorts betogen [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet te kort zijn gedaan door de handelwijze van het college omdat zij zelf geen vergunning hebben overgelegd die van toepassing is op het perceel. Volgens hen schieten de gemeentelijke administratie en het gemeentelijk archief tekort en mogen zij daar niet de dupe van worden. Het is aan het college om aan te tonen dat sprake is van een overtreding die handhaving rechtvaardigt, aldus [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B]. 5.1.    Voor beantwoording van de vraag of het college bevoegd was een last onder bestuursdwang op te leggen, is niet van belang of [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] overtreder zijn. In zoverre doet het er niet toe of [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] de recreatiewoning of delen daarvan hebben gebouwd of dat zij alleen vergunningsvrije werkzaamheden hebben verricht. Dit is slechts van belang voor de vraag of zij de kosten voor de uitvoering van de bestuursdwang moeten betalen, aangezien die kosten op grond van artikel 5:25, eerste lid, van de Awb slechts op de overtreder kunnen worden verhaald. Overigens is de Afdeling van oordeel dat, anders dan waarvan het college uit is gegaan, de enkele omstandigheid dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in 1990 een bouwvergunning hebben aangevraagd voor een uitbouw van de recreatiewoning op zichzelf onvoldoende grond biedt voor het oordeel dat zij een deel van de recreatiewoning hebben gebouwd of hebben laten bouwen, temeer nu zij stellen dat het bouwplan uit 1990 niet is uitgevoerd.     De stelling van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] dat zij wel te kort zijn gedaan door de handelwijze van het college doet er, wat daar ook van zij, niet aan af dat het college bij een besluit op bezwaar een last onder dwangsom mag wijzigen in een last onder bestuursdwang.

18.    Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de gronden die [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben aangevoerd tegen de aangevallen uitspraak falen. Het door hen ingestelde hoger beroep is dan ook ongegrond. 19.    Uit hetgeen hiervoor onder 11.2 is overwogen, volgt dat de rechtbank wat de verkleining van de recreatiewoning betreft ten onrechte heeft overwogen dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Aangezien de rechtbank onweersproken heeft overwogen dat het er vooralsnog voor moet worden gehouden dat het college niet bevoegd was de last tot verkleining van de recreatiewoning op te leggen, heeft de rechtbank het besluit op bezwaar terecht vernietigd voor zover dat strekt tot instandlating van de last tot verkleining van de recreatiewoning.     Uit hetgeen hiervoor onder 15.2 is overwogen, volgt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in bezwaar in de gelegenheid had moeten stellen een aanvraag in te dienen voor een omgevingsvergunning voor het in afwijking van het bestemmingsplan permanent bewonen van de recreatiewoning. Aangezien de overige gronden van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] tegen de last tot beëindiging van de permante bewoning falen, heeft de rechtbank het besluit op bezwaar ten onrechte vernietigd voor zover dat strekt tot instandlating van die last.     Het hoger beroep van het college is dan ook gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het besluit op bezwaar is vernietigd, voor zover dit besluit strekt tot instandlating van de last ten aanzien van de permanente bewoning. Voor het overige dient de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, te worden bevestigd, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust. 20.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Nieuw besluit op bezwaar 21.    Bij besluit van 15 december 2016 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B]. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. 22.    Bij het nieuwe besluit op bezwaar heeft het college de lasten over de poort, het hekwerk, de zeecontainer en de bedrijfsactiviteiten laten vervallen, omdat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] naar het oordeel van het college aan die lasten hebben voldaan.     De last onder dwangsom tot verkleining van de recreatiewoning heeft het college opnieuw omgezet naar een last onder bestuursdwang. Het college heeft de mogelijkheid om de recreatiewoning terug te brengen naar de afmetingen die in 1959 zijn vergund, geschrapt. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] dienen thans het recreatieverblijf terug te brengen naar een maximale hoogte van 3 m, een oppervlakte van maximaal 70 m2 en een inhoud van maximaal 200 m3. Permanente bewoning 23.    Uit hetgeen hiervoor onder 19 is overwogen, volgt dat het college geen nieuw besluit op bezwaar hoefde te nemen over de permanente bewoning van de recreatiewoning. De Afdeling zal het nieuwe besluit op bezwaar dan ook vernietigen, voor zover het betrekking heeft op de last tot beëindiging van de permanente bewoning van de recreatiewoning. Poort/hekwerk/zeecontainer/bedrijfsactiviteiten 24.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat, aangezien het college bij het nieuwe besluit op bezwaar de lasten heeft laten vervallen die betrekking hadden op de poort, het hekwerk, de zeecontainer en de bedrijfsactiviteiten, het beroep gegrond is. 24.1.    Het college heeft de lasten voor de poort, het hekwerk, de zeecontainer en de bedrijfsactiviteiten laten vervallen, omdat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] aan die lasten hebben voldaan. Daaruit volgt niet dat de lasten ten onrechte zijn opgelegd. Het laten vervallen van de lasten biedt dan ook geen grond voor het oordeel dat het beroep tegen het nieuwe besluit op bezwaar gegrond is.     Het betoog faalt. Afmetingen recreatiewoning 25.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat het college hun ten onrechte heeft gelast de recreatiewoning terug te brengen naar vergunningsvrije afmetingen. Volgens hen had het college eerst moeten vaststellen wat de vergunde afmetingen zijn. 25.1.    Omdat het voor de rechtbank niet duidelijk was voor welke afmetingen vergunning is verleend, heeft zij overwogen dat het er vooralsnog voor moet worden gehouden dat het college niet bevoegd was een last onder dwangsom tot verkleining van de recreatiewoning op te leggen. Gelet op deze overweging van de rechtbank en haar opdracht aan het college om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak, had het college in het nieuwe besluit op bezwaar moeten beoordelen in hoeverre de recreatiewoning in afwijking van de vergunning is gebouwd. Pas als dat duidelijk is, kan worden beoordeeld of het college bevoegd is een last op te leggen en, zo ja, waartoe die last mag strekken. Het college mag bijvoorbeeld geen last opleggen die uitsluitend strekt tot het terugbrengen naar vergunningsvrije afmetingen als een vergunning voor de recreatiewoning is verleend die grotere afmetingen toelaat. Door in het nieuwe besluit op bezwaar niet te beoordelen in hoeverre de recreatiewoning in afwijking van de vergunning is gebouwd en te volstaan met het schrappen van de mogelijkheid om de recreatiewoning terug te brengen naar de in 1959 vergunde afmetingen, heeft het college de uitspraak van de rechtbank niet in acht genomen.     Ter zitting heeft het college het standpunt ingenomen dat de recreatiewoning zonder bouwvergunning is gebouwd. Dit standpunt ligt echter niet, althans niet kenbaar aan het besluit van 15 december 2016 ten grondslag. Voorts verhoudt dit standpunt zich niet met het standpunt dat het college tot nu toe in de procedure heeft ingenomen, namelijk dat de recreatiewoning in afwijking van een in 1959 verleende bouwvergunning is gebouwd.     Het betoog slaagt. 26.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben opnieuw een beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan. Uit hetgeen hiervoor in het kader van het hoger beroep van het college is overwogen, volgt dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt.

27.    Het beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] tegen het besluit van 15 december 2016 is gegrond. Dat besluit dient te worden vernietigd, voor zover het betrekking heeft op de last tot verkleining van de recreatiewoning.     Zoals onder 23 is overwogen, dient dat besluit ook te worden vernietigd voor zover het betrekking heeft op de last tot beëindiging van de permanente bewoning van de recreatiewoning, omdat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college ten aanzien van die last een nieuw besluit op bezwaar diende te nemen. 28.    Het college zal een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen over de last tot verkleining van de recreatiewoning. Met inachtneming van deze uitspraak en die van de rechtbank zal het college moeten beoordelen in hoeverre de recreatiewoning in afwijking van een bouwvergunning is gebouwd. Indien het onduidelijk blijft in hoeverre de vergunning uit 1959 betrekking heeft op de recreatiewoning en welke bouwtekening daar bij hoort, moet het college van de voor [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] meest gunstige bouwtekening uitgaan en moet het duidelijk maken welke afmetingen de recreatiewoning op grond van die tekening mag hebben. Ook herhaalt de Afdeling dat, zoals zij onder 5.1 heeft overwogen, de enkele omstandigheid dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in 1990 een bouwvergunning hebben aangevraagd voor een uitbouw van de recreatiewoning op zichzelf onvoldoende grond biedt voor het oordeel dat zij een deel van de recreatiewoning hebben gebouwd of hebben laten bouwen en dus voor dat deel als overtreder moeten worden aangemerkt. 29.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. 30.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Haaren gegrond; II.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ongegrond; III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 24 maart 2016 in zaak nr. 15/3161, voor zover de rechtbank het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Haaren van 25 augustus 2015 heeft vernietigd, voor zover dit besluit strekt tot instandlating van de last ten aanzien van de permanente bewoning; IV.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige, voor zover aangevallen; V.    verklaart het beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Haaren van 15 december 2016, kenmerk UIT2016/53388/GW, gegrond; VI.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Haaren van 15 december 2016, kenmerk UIT2016/53388/GW, voor zover het betrekking heeft op de last tot verkleining van de recreatiewoning en op de last tot beëindiging van de permanente bewoning van de recreatiewoning; VII.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld; VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Haaren tot vergoeding van bij [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 15 december 2016 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.071,82 (zegge: duizendeenenzeventig euro en tweeëntachtig cent), waarvan € 990,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan. Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier. w.g. Lubberdink    w.g. Van Roessel voorzitter    griffier Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2017 457.

Dit laat onverlet, zoals [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] terecht betogen, dat het aan het college is om voldoende feiten te stellen die het opleggen van een last onder bestuursdwang rechtvaardigen. Daar is de rechtbank echter ook vanuit gegaan en zij heeft vastgesteld dat het college dat niet heeft gedaan. De opmerking van de rechtbank dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] niet te kort zijn gedaan door de handelwijze van het college heeft dan ook geen doorslaggevende betekenis gehad voor haar oordeel.     Het betoog faalt. 6.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de recreatiewoning wordt beschermd door het bouwovergangsrecht van de bestemmingsplannen "Noord-West 1970" en "Buitengebied Helvoirt 1994". Op grond van het bouwovergangsrecht mogen bouwwerken gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd en dat impliceert dat bestaande bouwwerken mogen worden gehandhaafd, aldus [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B]. 6.1.    De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV6577, overwogen dat een geslaagd beroep op het bouwovergangsrecht geen vergunning vervangende titel verschaft en dat het bouwwerk daardoor evenmin anderszins wordt gelegaliseerd. Op grond van het bouwovergangsrecht mag een bouwwerk slechts gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd. De omstandigheid dat zonder vergunning opgerichte bouwwerken niet zijn uitgezonderd van de toepasselijkheid van het bouwovergangsrecht en dus ook gedeeltelijk mogen worden vernieuwd en veranderd, maakt niet dat dergelijke bouwwerken ongemoeid moeten worden gelaten. Voor zover de recreatiewoning onder het bouwovergangsrecht zou vallen, betekent dit dan ook niet dat daartegen niet handhavend mag worden opgetreden.     Het betoog faalt. 7.    Hoewel de rechtbank heeft overwogen dat het er vooralsnog voor moet worden gehouden dat er geen bevoegdheid bestond om de last tot verkleining van de recreatiewoning op te leggen, heeft zij toch beoordeeld of zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. De Afdeling gaat er van uit dat de rechtbank dit heeft gedaan uit een oogpunt van definitieve geschilbeslechting en zal hierna de overwegingen van de rechtbank daarover aan de hand van de daartegen gerichte beroepsgronden van zowel [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] als het college beoordelen. 8.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het enkele feit dat de recreatiewoning reeds lange tijd in de huidige staat aanwezig is en daartegen niet eerder handhavend is opgetreden niet maakt dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. Gelet op de contacten die zij de afgelopen jaren met het gemeentebestuur hadden was het college volgens [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] op de hoogte van de huidige omvang van de recreatiewoning. In dat kader wijzen zij in het bijzonder op een inspectie van de woning in 2006, WOZ-beschikkingen en een brief van het college van burgemeester en wethouders van Helvoirt van 8 februari 1971 waarin het uitdrukkelijk toestemming aan de vader van [appellant sub 1A] heeft verleend voor aankoop van de woning. Volgens hen rechtvaardigen die feiten en omstandigheden een beroep op het vertrouwensbeginsel. 8.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de stelling dat de recreatiewoning al langere tijd in de huidige staat aanwezig is niet maakt dat het college in dit geval niet meer handhavend mag optreden, ook niet als het college al eerder op de hoogte was van de huidige omvang van de woning. De rechtbank heeft in dat verband terecht overwogen dat uit die omstandigheid niet volgt dat het college toestemming heeft gegeven voor het bouwen in afwijking van een vergunning. Verder is van belang dat een derde het college heeft verzocht om handhavend op te treden. 8.2.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan een rechtens te honoreren verwachting kan worden ontleend. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] niet aannemelijk hebben gemaakt dat een dergelijke toezegging, inhoudende dat niet handhavend zou worden opgetreden, is gedaan. De door hen overgelegde stukken geven daarvan geen blijk.     Het betoog faalt. 9.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden onevenredig is, gelet op de gevolgen die dat voor hen heeft. Volgens hen moeten zij de gehele recreatiewoning afbreken. Ter onderbouwing van hun betoog verwijzen zij naar de uitspraken van de Afdeling van 29 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3885, en 11 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:358. 9.1.    De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. De last strekt niet tot het afbreken van de gehele recreatiewoning. Voor zover er vanuit zou moeten worden gegaan dat het niet mogelijk is de recreatiewoning deels af te breken, is dat het gevolg van het in afwijking van een vergunning bouwen van de woning. Die omstandigheid komt voor rekening en risico van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B]. De verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 29 oktober 2014 en 11 februari 2015 leidt niet tot een ander oordeel. De uitspraak van 29 oktober 2014 had betrekking op een verzoek om handhavend optreden tegen een woning. Naar het oordeel van de Afdeling was handhavend optreden onevenredig, onder meer omdat de afwijking van hetgeen was vergund, beperkt was. De zijgevel van de betrokken woning was op een gemiddeld 15 cm kleinere afstand van de zijdelingse perceelsgrens gebouwd dan was vergund. In de uitspraak van 11 februari 2015 ging het om handhavend optreden tegen een hooiopslag en hooiruif. Naar het oordeel van de Afdeling was handhavend optreden daartegen onevenredig, onder meer omdat uit verklaringen van een oud-wethouder bleek dat het toenmalige college akkoord was gegaan met de hooiopslag en hooiruif en het bouwwerken van geringe importantie betrof. Deze omstandigheden zijn niet vergelijkbaar met de omstandigheden in deze zaak.     Het betoog faalt. 10.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben in beroep betoogd dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld, omdat het tegen andere woningen niet handhavend optreedt. De rechtbank heeft in het kader van de bespreking van dit betoog overwogen dat beleid, waarin sprake is van het stellen van prioriteiten bij handhaving in vergelijkbare situaties, toelaatbaar is. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat de rechtbank dat ten onrechte heeft gedaan voor zover die overweging betrekking heeft op het "Omgevingsbeleidsplan 2013-2016 gemeente Haaren", omdat dat beleid in beroep geen onderwerp van discussie is geweest, door het college niet in het geding is gebracht en het college in dit geval niet aan dat beleid heeft getoetst. 10.1.    De overweging van de rechtbank is algemeen van aard en heeft niet specifiek betrekking op het Omgevingsbeleidsplan.     Het betoog faalt. 11.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het ten onrechte niet heeft beoordeeld of de door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] genoemde gevallen waarin niet handhavend is opgetreden rechtens vergelijkbaar zijn met dit geval. Volgens het college heeft de rechtbank miskend dat het niet betwist dat er andere illegale situaties zijn in het gebied, maar dat het illegale situaties projectmatig zal beoordelen en afwegen. In dat verband wijst het college erop dat er bij besluit van 21 april 2015 voor is gekozen om projectgebieden vast te stellen en een projectlijst met toelichting toe te voegen aan het "Omgevingsbeleidsplan 2013-2016". Als een verzoek om handhaving wordt gedaan, zoals in dit geval, wordt eerder opgetreden.

Uit de uitspraak van de Afdeling van 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1982, volgt dat dit niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, aldus het college. 11.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 4 juni 2014 mag handhavingsbeleid er niet toe strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nimmer wordt opgetreden. Dit betekent echter niet dat bij de handhaving geen prioriteiten mogen worden gesteld. Prioriteitstelling is toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zo kan prioritering bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de naleving van voorschriften. Ook mag prioritering inhouden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden. Wanneer door een belanghebbende om handhaving wordt verzocht, kan echter niet uitsluitend onder verwijzing naar de prioriteitstelling van handhaving worden afgezien. Het bestuursorgaan zal dus na een verzoek om handhaving een afweging moeten maken in het individuele geval, waarbij de belangen van de verzoeker worden betrokken. Bij deze afweging moet het bestuursorgaan bezien of het ondanks de prioritering in dit geval toch moet optreden. Het resultaat van die afweging kan zijn dat van handhaving wordt afgezien, gelet op het karakter van het overtreden voorschrift, het daarbij betrokken algemene belang en de belangen van de verzoeker. Leidt de naar aanleiding van een verzoek van een belanghebbende uitgevoerde beoordeling of handhavend moet worden opgetreden daarentegen tot het nemen van een sanctiebesluit, dan levert dat op zichzelf geen strijd met het gelijkheidsbeginsel op ten opzichte van gevallen waarin niet om handhaving is verzocht en geen sanctiebesluit is genomen. In die gevallen doet zich immers niet de omstandigheid voor dat een verzoek is gedaan waarmee in de bestuurlijke afweging rekening moet worden gehouden. 11.2.    Gelet op de door het college gegeven toelichting en het besluit van 21 april 2015 en de daarbij behorende stukken is aannemelijk dat het college handhavend zal optreden tegen andere recreatiewoningen die in afwijking van een vergunning zijn gebouwd, maar dat dit op projectbasis over een periode van enkele jaren zal plaatsvinden. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat in de door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] aangevoerde gevallen geen verzoek om handhaving is gedaan, doet zich geen strijd met het gelijkheidsbeginsel voor. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, hoefde het college geen nader onderzoek te doen naar de door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] aangevoerde gevallen. Ook als in die gevallen sprake zou zijn van woningen met een vergelijkbare omvang, volgt uit voormelde uitspraak van 4 juni 2014 dat het niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel om naar aanleiding van een verzoek daartoe handhavend op te treden tegen de recreatiewoning van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en nog niet tegen die andere woningen. De verwijzing van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] naar gevallen waarin een omgevingsvergunning is verleend voor een woning met dezelfde of grotere afmetingen dan hun recreatiewoning levert evenmin strijd met het gelijkheidsbeginsel op. Deze procedure heeft geen betrekking op de verlening van een omgevingsvergunning maar op handhavend optreden wegens het bouwen in afwijking van een omgevingsvergunning. Voorts bestaat op voorhand geen grond voor het oordeel dat gelet op de door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] genoemde gevallen een omgevingsvergunning aan hen verleend moet worden en het college om die reden van handhavend optreden had moeten afzien.     Het betoog slaagt. 12.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het geven van een keuze, namelijk het terugbrengen naar de afmetingen die vergund zijn in 1959 of het terugbrengen naar vergunningsvrije afmetingen, in strijd is met artikel 5:24, eerste lid, van de Awb. Volgens het college valt niet in te zien dat hetzelfde doel, beëindiging van de overtreding, niet langs twee wegen zou mogen worden bereikt. Ook valt niet in te zien waarom, als één middel niet haalbaar zou zijn, zoals in dit geval het terugbrengen naar de vergunde afmetingen, de last ook ten aanzien van het andere middel, het terugbrengen naar vergunningsvrije afmetingen, zou moeten vervallen, aldus het college. 12.1.    Artikel 5:24, eerste lid, van de Awb luidt: "De last onder bestuursdwang omschrijft de te nemen herstelmaatregelen." 12.2.    Het college betoogt terecht dat artikel 5:24, eerste lid, van de Awb op zichzelf niet in de weg staat aan het geven van een keuzemogelijkheid om aan een last onder dwangsom of bestuursdwang te voldoen. De rechtbank heeft echter terecht geen aanleiding gezien te volstaan met een vernietiging van de last voor zover deze strekt tot verkleining van de recreatiewoning tot de afmetingen die in 1959 zijn vergund, omdat zij onweersproken heeft overwogen dat het er vooralsnog voor moet worden gehouden dat de bevoegdheid tot het opleggen van een last tot verkleining van de recreatiewoning ontbrak. Bovendien mag de last niet strekken tot verkleining van de recreatiewoning tot vergunningsvrije afmetingen als een vergunning mogelijk ook grotere afmetingen toestaat.     Het betoog faalt. Permanente bewoning recreatiewoning 13.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat in het besluit op bezwaar is vermeld dat de last onder dwangsom voor het hoofdverblijf wordt herroepen en omgezet naar een last onder bestuursdwang, maar niet duidelijk wordt gemaakt of de last onder dwangsom tegen de permanente bewoning wordt gehandhaafd. 13.1.    In het besluit op bezwaar is onder het kopje "Beslissing op bezwaar" vermeld dat het bezwaar ongegrond wordt verklaard en dat de last onder dwangsom "last 1" voor het hoofdverblijf wordt herroepen en om wordt gezet naar een last onder bestuursdwang. Aangezien "last 1" in het besluit van 24 september 2014 de last is die betrekking heeft op het verkleinen van de recreatiewoning, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat uit het besluit op bezwaar voldoende duidelijk blijkt dat de herroeping alleen ziet op de verkleining van de recreatiewoning en dat de last onder dwangsom ten aanzien van de permanente bewoning van de recreatiewoning dus wordt gehandhaafd.     Het betoog faalt. 14.     [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat de rechtbank hun beroep op het gebruiksovergangsrecht ten onrechte heeft verworpen. Daartoe voeren zij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat van het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied" is uitgezonderd het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied Helvoirt 1994" en niet onder het overgangsrecht van dat bestemmingsplan valt. Volgens hen volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2196, dat eerst getoetst moet worden aan de overgangsbepaling van het bestemmingsplan "Buitengebied Helvoirt 1994" en pas nadien aan een opvolgende overgangsbepaling.     Voorts voeren [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] aan dat uit de door hen overgelegde stukken blijkt dat zij sinds de zomer van 1992 in de recreatiewoning wonen. Volgens hen heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de door hen overgelegde stukken geen duidelijkheid bieden over de aard van de bewoning. Zij stellen zich op het standpunt dat de betreffende stukken niets hoeven te zeggen over de aard van de bewoning, maar slechts duidelijk dienen te maken dat reguliere post naar het betreffende woonadres werd gestuurd.

Dat is ook het uitgangspunt geweest van het college, aldus [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B]. 14.1.    Artikel 42.2 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied" luidt: "a Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet. […] d Het bepaalde onder a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."     Artikel 57, tweede lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied Helvoirt 1994" luidt: "Het gebruik van gronden anders dan voor bebouwing alsmede het gebruik van zich op die gronden bevindende bouwwerken, dat in strijd is met het in het plan bepaalde en dat bestaat op het tijdstip, waarop het plan voor zover betrekking hebbend op de strijdigheid van dat gebruik van kracht wordt, mag worden voortgezet en/of gewijzigd, mits door die wijziging de strijdigheid met het plan niet wordt vergroot. Het hiervoor bepaalde is niet van toepassing op gebruik als daar bedoeld, dat reeds in strijd was met het tot het daargenoemde tijdstip ter plaatse geldende bestemmingsplan en dat tot op 3 maanden voor dat tijdstip nog niet bestond." 14.2.    Omdat ten tijde van de besluitvorming het bestemmingsplan "Buitengebied" gold en niet het bestemmingsplan "Buitengebied Helvoirt 1994" heeft de rechtbank terecht beoordeeld of het gebruik van de recreatiewoning wordt beschermd door het in het bestemmingsplan "Buitengebied" opgenomen overgangsrecht. Gelet op artikel 42.2, onder d, van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied" wordt het gebruik van de recreatiewoning ten behoeve van permanente bewoning niet beschermd door het overgangsrecht als dat gebruik reeds in strijd was met het bestemmingsplan "Buitengebied Helvoirt 1994", daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan. Gelet hierop heeft de rechtbank vervolgens terecht beoordeeld of de permanente bewoning van de recreatiewoning werd beschermd door het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied Helvoirt 1994". Deze beoordeling door de rechtbank is, anders dan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] aanvoeren, in lijn met de uitspraak van de Afdeling van 18 juni 2014. 14.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2119) rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Dit betekent gelet op artikel 57, tweede lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied Helvoirt 1994" dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] aannemelijk moeten maken dat zij de recreatiewoning permanent bewoonden op het moment dat dit bestemmingsplan van kracht werd en dat die bewoning op dat moment al meer dan drie maanden duurde. Dit betekent ook dat het niet voldoende is om aan te tonen dat reguliere post op het adres van de recreatiewoning werd bezorgd. Die bezorging kan wel een aanwijzing zijn dat zij de recreatiewoning permanent bewoonden, maar de rechtbank heeft dat op zichzelf terecht niet voldoende geacht om die bewoning aannemelijk te achten.     Ter zitting is vastgesteld dat het bestemmingsplan "Buitengebied Helvoirt 1994" op 28 augustus 1996 van kracht is geworden. Het lag dan ook op de weg van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] om stukken over te leggen waaruit blijkt dat zij in die periode de recreatiewoning bewoonden. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben stukken overgelegd die betrekking hebben op die periode, waaronder afrekeningen voor gas, water, elektriciteit, telefoonkosten en een factuur van een huisarts. Uit die stukken kan worden afgeleid dat de recreatiewoning werd gebruikt, maar de rechtbank heeft terecht overwogen dat uit die stukken niet blijkt wat de aard van dat gebruik was. De overgelegde stukken sluiten bijvoorbeeld niet uit dat de recreatiewoning voor recreatieve doeleinden of voor bedrijfsdoeleinden werd gebruikt. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] niet aannemelijk hebben gemaakt dat, voor zover destijds permanente bewoning van de recreatiewoning plaatsvond, dit gebruik werd beschermd door het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied Helvoirt 1994". Hieruit volgt dat dit gebruik ook niet wordt beschermd door het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied".     Het betoog faalt. 15.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, omdat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] al in 2006 een aanvraag om een gedoogbeschikking hebben ingediend en daarop niet is beslist, het op de weg van het college had gelegen om hen in de bezwaarfase alsnog in de gelegenheid te stellen de aanvraag uit 2006 aan te vullen met gegevens die nodig zijn voor beoordeling van een aanvraag om omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. 15.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. 15.2.    De omstandigheid dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in 2006 een aanvraag om gedoogbeschikking hebben gedaan en daarop niet is beslist, is op zichzelf geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. Indien zij destijds een beslissing op die aanvraag hadden willen krijgen, wat het college gemotiveerd heeft bestreden, hadden zij daarom kunnen vragen. Die omstandigheid maakt voorts niet dat het college gehouden was hen in bezwaar in de gelegenheid te stellen een omgevingsvergunning in te dienen voor het in afwijking van het bestemmingsplan permanent bewonen van de recreatiewoning. Indien [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] een dergelijke omgevingsvergunning wensten, lag het op hun weg om daartoe een aanvraag in te dienen. Bovendien heeft het college al in het voornemen tot oplegging van de last van 27 mei 2014 uitdrukkelijk gewezen op de mogelijkheid van het doen van een aanvraag om omgevingsvergunning en daarbij toegelicht op welke wijze [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] dat met het bijgevoegde formulier konden doen. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat het college [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in bezwaar ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld de aanvraag uit 2006 aan te vullen met gegevens die nodig zijn voor beoordeling van een aanvraag om omgevingsvergunning     Het betoog slaagt. Bedrijfsactiviteiten 16.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet bevoegd was handhavend op te treden tegen bedrijfsactiviteiten op het perceel. Volgens het college heeft de rechtbank ten onrechte de inschrijving van het [bedrijf] in het Handelsregister van de Kamer van Koophandel op dit adres onvoldoende geacht voor de vaststelling dat sprake is van met het bestemmingsplan strijdig gebruik. In dat verband verwijst het college naar de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2459. Voorts voert het college aan dat [bedrijf] ook in de telefoongids te vinden was onder de rubriek adviesbureaus, organisatieadvies en management.