ECLI:NL:RVS:2017:1287

201501050/1/A3. Datum uitspraak: 17 mei 2017 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: TUI Airlines Nederland B.V. (hierna: TUI), gevestigd te Schiphol-Rijk, gemeente Haarlemmermeer, appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 december 2014 in zaak nr. 14/2974 in het geding tussen: [wederpartij], wonend te Naarden, gemeente Gooise Meren, en de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu.

Bij besluit van 13 november 2013 heeft de staatssecretaris een verzoek van [wederpartij] om handhavend op te treden tegen TUI afgewezen. Bij besluit van 10 april 2014 heeft de staatssecretaris het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 22 december 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft TUI hoger beroep ingesteld. [wederpartij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Bij besluit van 26 februari 2015 heeft de staatssecretaris opnieuw besloten op het bezwaar van [wederpartij] en dat bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. [wederpartij] en TUI hebben op dat besluit gereageerd. De Afdeling heeft de behandeling van het hoger beroep geschorst naar aanleiding van het in andere zaken stellen van een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie van de Europese Unie bij verwijzingsuitspraken van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:697 en ECLI:NL:RVS:2015:699. De Afdeling heeft de behandeling van het hoger beroep hervat en partijen in de gelegenheid gesteld om schriftelijk te reageren op de verwijzingsuitspraken, het arrest van het Hof van 17 maart 2016, ECLI:EU:C:2016:187, en de einduitspraken van de Afdeling van 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1732 en ECLI:NL:RVS:2016:1733. Partijen hebben van deze gelegenheid gebruikgemaakt. [wederpartij] en TUI hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 april 2017, waar TUI, vertegenwoordigd door mr. J.J.R. Lautenbach, advocaat te Rotterdam, [wederpartij], allen vertegenwoordigd door drs. M.S.J. Hoorntje, rechtsbijstandverlener te Oosterhout, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. I.M. Kops en mr. S.J.D. Eillyas, zijn verschenen.

Inleiding 1.    Ingevolge Verordening (EG) nr. 261/2004 (PB 2004, L 46) hebben vliegtuigpassagiers in geval van instapweigering, annulering van een vlucht of langdurige vertraging van een vlucht onder bepaalde voorwaarden recht op compensatie door de luchtvaartmaatschappij. [wederpartij] stellen zich op het standpunt dat TUI de Verordening heeft overtreden door hen niet te compenseren wegens vertraging van een vlucht. Zij hebben de staatssecretaris daarom verzocht om handhavend op te treden tegen TUI. Bij het besluit van 13 november 2013 heeft de staatssecretaris dit verzoek afgewezen. Bij het besluit van 10 april 2014 heeft de staatssecretaris deze afwijzing gehandhaafd en daaraan ten grondslag gelegd dat de vertraging het gevolg is van buitengewone omstandigheden, zodat TUI niet verplicht is tot compensatie. 2.    De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat de vertraging door buitengewone omstandigheden is veroorzaakt. TUI is daarom verplicht om [wederpartij] te compenseren. Nu TUI dat weigert, dient de staatssecretaris handhavend op te treden tegen TUI, aldus de rechtbank. Behandeling door enkelvoudige kamer 3.    [wederpartij] betogen dat deze zaak zich niet leent voor behandeling door een enkelvoudige kamer. Zij voeren daartoe aan dat deze zaak en de andere zaken die op dezelfde zitting zijn behandeld verschillende zaken zijn, welke naast een inhoudelijke beoordeling een beoordeling van een complex bevoegdheidsvraagstuk vergen. 3.1.    Artikel 8:10a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt als volgt: "1. De zaken die bij een andere bestuursrechter dan de rechtbank aanhangig worden gemaakt, worden in behandeling genomen door een meervoudige kamer. 2. Indien een zaak naar het oordeel van de meervoudige kamer geschikt is voor verdere behandeling door één rechter, kan zij deze verwijzen naar een enkelvoudige kamer. 3. Indien een zaak naar het oordeel van de enkelvoudige kamer ongeschikt is voor behandeling door één rechter, verwijst zij deze naar een meervoudige kamer. […]" 3.2.    Zoals volgt uit hetgeen hierna wordt overwogen, kan deze zaak op grotendeels identieke wijze worden afgedaan als de zaken waarin de Afdeling bij voormelde uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016 en bij de uitspraken van 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:399, ECLI:NL:RVS:2017:400, ECLI:NL:RVS:2017:401, ECLI:NL:RVS:2017:402, ECLI:NL:RVS:2017:403, ECLI:NL:RVS:2017:404 en ECLI:NL:RVS:2017:422, heeft beslist. Derhalve is de zaak geschikt voor behandeling door een enkelvoudige kamer. Het betoog faalt. Procesbelang TUI 4.    TUI betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij verplicht is om [wederpartij] te compenseren. Zij voert daartoe aan dat  de vertraging door buitengewone omstandigheden is veroorzaakt. Daarnaast voert zij aan dat, gelet op artikel 8:1835 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW), het recht van [wederpartij] om compensatie te vorderen door tijdsverloop is vervallen. 4.1.    Ambtshalve wordt als volgt overwogen. 4.2.    Op 14 april 2016 heeft TUI aan [wederpartij] het door hen gewenste compensatiebedrag betaald. TUI heeft daarbij uitdrukkelijk gesteld dat zij niet erkent dat zij verplicht was tot compensatie. Dat de rechtbank heeft geoordeeld dat TUI wel daartoe verplicht was, is onvoldoende om belang bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep nog aanwezig te achten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 augustus 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BE9272), is de bestuursrechter slechts gehouden tot inhoudelijke beoordeling van een beroep als de indiener daarbij een actueel en reëel belang heeft. Indien dat belang is vervallen, is de bestuursrechter niet geroepen uitspraak te doen uitsluitend wegens de principiële betekenis daarvan. Dat [wederpartij] de Afdeling hebben verzocht om TUI in hun proceskosten te veroordelen, is, anders dan TUI ter zitting heeft aangevoerd, evenmin reden om belang nog aanwezig te achten. Zoals volgt uit hetgeen hierna onder 14 wordt overwogen, is het voor de beslissing op dat verzoek niet nodig om een volledig oordeel te geven over de juistheid van de aangevallen uitspraak. 4.3.    Gezien het voorgaande, heeft TUI geen belang bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep. 5.    Het hoger beroep is niet-ontvankelijk. Nieuw besluit op bezwaar 6.    Bij het besluit van 26 februari 2015 heeft de staatssecretaris ter vervanging van het besluit van 10 april 2014 opnieuw besloten op het bezwaar van [wederpartij]. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:24, is van rechtswege tegen dit besluit een beroep bij de Afdeling ontstaan. Bij dit besluit heeft de staatssecretaris het bezwaar van [wederpartij] niet-ontvankelijk verklaard, omdat volgens de staatssecretaris, gelet op artikel 8:1835 van het BW, hun recht om compensatie te vorderen door tijdsverloop is vervallen en zij derhalve geen belang hebben bij een beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit van 13 november 2013. Procesbelang [wederpartij] 7.    De staatssecretaris en TUI betogen dat [wederpartij] geen belang meer hebben bij een beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit van 26 februari 2015. De staatssecretaris voert daartoe aan dat de Afdeling in voormelde uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016 heeft geoordeeld dat de staatssecretaris niet bevoegd is om in een individueel geval handhavend op te treden teneinde te bewerkstelligen dat een luchtvaartmaatschappij een passagier overeenkomstig de Verordening compenseert. TUI voert aan dat zij inmiddels aan [wederpartij] het door hen gewenste compensatiebedrag heeft betaald. 7.1.    In hun bezwaarschrift hebben [wederpartij] de staatssecretaris verzocht om vergoeding van de door hen in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten. De staatssecretaris heeft dit verzoek afgewezen. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb moet een dergelijk verzoek worden ingewilligd voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Reeds daarom hebben [wederpartij] belang bij een beoordeling van de rechtmatigheid van de afwijzing van hun handhavingsverzoek. Het betoog faalt. 8.    Uit hetgeen hiervoor onder 7.1 is overwogen, volgt dat de staatssecretaris in het besluit van 26 februari 2015 ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat [wederpartij] geen belang hebben bij een beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit van 13 november 2013. Derhalve heeft de staatssecretaris hun bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. 9.    Het beroep tegen het besluit van 26 februari 2015 is gegrond. Dat besluit dient te worden vernietigd. Gelet op hetgeen hierna wordt overwogen, ziet de Afdeling aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Bevoegdheid staatssecretaris 10.    [wederpartij] betogen dat de staatssecretaris hun handhavingsverzoek ten onrechte heeft afgewezen. In voormelde uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016 heeft de Afdeling echter geoordeeld dat de staatssecretaris niet bevoegd is om in een individueel geval handhavend op te treden teneinde te bewerkstelligen dat een luchtvaartmaatschappij een passagier overeenkomstig de Verordening compenseert. In voormeld arrest van 17 maart 2016 heeft het Hof geoordeeld dat de Verordening niet verplicht tot handhavend optreden in zulke gevallen. [wederpartij] bestrijden de juistheid van het in de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016 gegeven oordeel van de Afdeling over de bevoegdheid van de staatssecretaris. Zij voeren daartoe in wezen dezelfde gronden aan als welke de Afdeling in voormelde uitspraken van 15 februari 2017 heeft verworpen.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I.    verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk; II.    verklaart het beroep tegen het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 26 februari 2015, kenmerk B-1-13-0323.001, gegrond; III.    vernietigt dat besluit; IV.    verklaart het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 13 november 2013, kenmerk M13-2129, ongegrond; V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 26 februari 2015; VI.    wijst het verzoek om schadevergoeding af; VII.    veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 26 februari 2015 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.237,50 (zegge: twaalfhonderdzevenendertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen de staatssecretaris aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan. Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier. w.g. Kranenburg    w.g. De Vries lid van de enkelvoudige kamer    griffier Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2017 582.

Er is geen aanleiding om in dit geval anders te oordelen over de bevoegdheid van de staatssecretaris dan in die uitspraken.     Er is, anders dan [wederpartij] betogen, evenmin aanleiding om bij wijze van overgangsregeling de staatssecretaris bevoegd te achten tot handhavend optreden in individuele gevallen die dateren van vóór de uitspraken van 11 maart 2015. [wederpartij] wijzen op de uitspraak van de Afdeling van 17 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4602. In die uitspraak heeft de Afdeling in afwijking van jarenlange vaste rechtspraak geoordeeld dat de Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen geen bestuursorgaan is, zodat tegen haar beslissingen niet kan worden opgekomen bij de bestuursrechter. Om de vele partijen die een relatie hebben met de stichting de gelegenheid te geven zich op de gewijzigde rechtspraak in te stellen, om de stichting de gelegenheid te geven haar praktijk daaraan aan te passen en om ongewenste gevolgen voor lopende zaken te voorkomen, heeft de Afdeling uitgesproken dat vóór 1 maart 2015 genomen beslissingen van de stichting als besluiten van een bestuursorgaan worden aangemerkt. In de uitspraken van 12 november 1998, ECLI:NL:RVS:1998:ZF3610, en 23 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK7478, had de Afdeling de stichting nog uitdrukkelijk en gemotiveerd als bestuursorgaan aangemerkt. Daarentegen heeft de Afdeling, zoals zij in voormelde uitspraken van 22 juni 2016 heeft overwogen, in uitspraken van vóór 11 maart 2015 weliswaar impliciet tot uitgangspunt genomen dat de staatssecretaris in individuele gevallen bevoegd is om handhavend op te treden, maar heeft zij over die bevoegdheid niet uitdrukkelijk een oordeel gegeven. Eerst in één van de zaken waarin op 11 maart 2015 en 22 juni 2016 uitspraak is gedaan, is de reikwijdte van die bevoegdheid aan de orde gesteld. Voorts is van belang dat de uitspraken van vóór 11 maart 2015, anders dan de oude rechtspraak over de stichting, een gang naar de civiele rechter niet uitsloten, aangezien het in wezen gaat om een geschil tussen een vliegtuigpassagier en een luchtvaartmaatschappij in het kader van een tussen hen gesloten overeenkomst. 11.    Gezien zijn onbevoegdheid, heeft de staatssecretaris bij het besluit van 13 november 2013 het handhavingsverzoek verzoek terecht, zij het op onjuiste gronden, afgewezen. Om deze reden zal de Afdeling het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaren en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen besluit op bezwaar. Verzoek om schadevergoeding 12.    [wederpartij] hebben de Afdeling verzocht om de staatssecretaris te veroordelen tot vergoeding van door hen geleden schade, bestaande uit de compensatie die TUI aan hen had moeten betalen. Ter zitting hebben [wederpartij] dit verzoek ingetrokken. 13.    [wederpartij] verzoeken om schadevergoeding in verband met de duur van de procedure. Zij voeren aan dat zij niet binnen een redelijke termijn een definitieve rechterlijke uitspraak hebben gekregen. 13.1.    De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.     Op deze zaak is niet de gewijzigde rechtspraak, zoals die is neergelegd in de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, van toepassing, omdat het primaire besluit vóór 1 februari 2014 bekend is gemaakt. Op deze zaak worden de termijnen toegepast die de Afdeling vóór die uitspraak hanteerde. 13.2.    Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk. De redelijke termijn vangt in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt. Bij de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn is overschreden, blijft de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van een prejudiciële beslissing van het Hof buiten beschouwing, indien het afwachten van die beslissing redelijk is. Die buiten beschouwing te laten periode vangt aan op de dag dat partijen in kennis zijn gesteld van de beslissing om de behandeling van het hoger beroep aan te houden en eindigt op de dag van openbaarmaking van de prejudiciële beslissing door het Hof.     Indien eerst in hoger beroep wordt verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, moet dit verzoek worden beoordeeld naar de stand van het geding ten tijde van de uitspraak op het hoger beroep, waarbij de duur van de totale procedure tot dan toe in ogenschouw wordt genomen. Vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252. 13.3.    [wederpartij] hebben tegen het besluit van 13 november 2013 bezwaar gemaakt bij brief van 9 december 2013, welke per post en per fax is verzonden. De staatssecretaris heeft het bezwaarschrift dus op 9 december 2013 ontvangen, zodat op die dag de redelijke termijn is aangevangen.     Voor zover het gaat om de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van de prejudiciële beslissing van het Hof, betogen [wederpartij] dat deze periode niet buiten beschouwing mag worden gelaten. Daartoe voeren zij aan dat zij eerder in de gelegenheid hadden moeten worden gesteld om te reageren op het oordeel van de Afdeling over de bevoegdheid van de staatssecretaris, dat zij dan eerder zouden hebben bewerkstelligd dat dit oordeel zou worden herzien en dat het dan niet noodzakelijk zou zijn geweest om een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof. De Afdeling volgt [wederpartij] niet in dit betoog. Zoals hiervoor onder 10 is overwogen, ziet de Afdeling geen aanleiding om thans anders te oordelen over de bevoegdheid van de staatssecretaris dan in voormelde uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016. De door [wederpartij] geschetste situatie waarin het stellen van een prejudiciële vraag wegens een andersluidend oordeel over de bevoegdheid achteraf gezien niet noodzakelijk was, doet zich dus niet voor. Aangezien voorts in deze zaak dezelfde bevoegdheidstoepassing aan de orde is als in de zaken die hebben geleid tot de uitspraken van 11 maart 2015 en 22 juni 2016, was beantwoording van de in die zaken gestelde prejudiciële vraag ook voor de beslechting van dit geschil noodzakelijk. Daarom was het afwachten van de prejudiciële beslissing van het Hof redelijk. De daarmee gemoeide tijd wordt daarom buiten beschouwing gelaten. Deze periode is aangevangen op de dag waarop partijen in kennis zijn gesteld van de beslissing om de behandeling van het hoger beroep aan te houden, te weten op 12 juni 2015. Deze periode is geëindigd op de dag van openbaarmaking van de prejudiciële beslissing door het Hof, te weten op 17 maart 2016. Het betreft derhalve een periode van iets meer dan negen maanden.     Nu [wederpartij] eerst in hoger beroep hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, dient te worden bezien of de duur van de totale procedure voormelde termijn van vijf jaar te buiten gaat. De met het afwachten van de prejudiciële beslissing van het Hof gemoeide tijd buiten beschouwing gelaten, bedraagt de totale duur van de procedure twee jaar en ongeveer acht maanden. De redelijke termijn van vijf jaar is derhalve niet overschreden. Het verzoek om schadevergoeding zal daarom worden afgewezen. Proceskostenveroordeling 14.    De staatssecretaris dient op na te melden wijze te worden veroordeeld tot vergoeding van door [wederpartij] met betrekking tot het beroep tegen het besluit van 26 februari 2015 gemaakte proceskosten. Ingeval de bestuursrechter een besluit vernietigt, moet hij het bestuursorgaan dat het vernietigde besluit heeft genomen, in beginsel in de proceskosten veroordelen.