ECLI:NL:RVS:2016:170

201406537/1/R2 en 201406589/1/R2. Datum uitspraak: 27 januari 2016 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: 1. de stichting Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam, en de vereniging Vereniging Verontruste Burgers van Voorne, gevestigd te Rockanje, gemeente Westvoorne (hierna: VVBV), 2. de stichting Stichting Natuur en Milieu, gevestigd te Utrecht (hierna: SNM), appellanten, en het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder.

Bij besluit van 20 maart 2008 heeft het college aan Electrabel Nederland N.V. (thans: GDF Suez Energie Nederland N.V. (hierna: GDF Suez)) vergunning krachtens artikel 16 en artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor de aanleg en het gebruik van een nieuwe elektriciteitscentrale op de Maasvlakte in Rotterdam. Bij besluit van 10 april 2008 heeft het college aan E.ON Benelux N.V. (hierna: E.ON) vergunning krachtens artikel 16 en artikel 19d van de Nbw 1998 verleend voor de aanleg en het gebruik van een nieuwe elektriciteitscentrale op de Maasvlakte in Rotterdam. Bij besluiten van 11 juli 2014 heeft het college de door Greenpeace, VVBV en SNM gemaakte bezwaren tegen het besluit van 20 maart 2008 onderscheidenlijk het besluit van 10 april 2008 opnieuw ongegrond verklaard. Tegen de besluiten van 11 juli 2014 hebben Greenpeace, VVBV en SNM beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. Greenpeace en VVBV en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht. Greenpeace en VVBV en het college hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaken gezamenlijk ter zitting behandeld op 5 november 2015, waar Greenpeace en VVBV, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door D. van der Laan, P.A.J. Thomassen, drs. J. Tonckens en dr. R. Bobbink, SNM, vertegenwoordigd door drs. ing. J.G. Vollenbroek en drs. I. Csikós, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.J. Visser, advocaat te Rotterdam, bijgestaan door mr. C.C. Los, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord GDF Suez, vertegenwoordigd door mr. A. ten Veen, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door mr. E. Aardse, J.L. Brouwer Msc en ing. H. Jansen, en E.ON, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda, bijgestaan door H. de Vries. Het college en beide hiervoor genoemde partijen zijn voorts bijgestaan door dr. M.W. ter Steege en drs. M.E. de Boer.

Voorgeschiedenis en bestreden besluiten 1. Het besluit van 20 maart 2008 betreft de verlening van een vergunning ingevolge artikel 16 en artikel 19d van de Nbw 1998 voor de bouw en het gebruik door GDF Suez van een elektriciteitscentrale met een netto elektrisch vermogen van 750 MW op een perceel aan de Missouriweg op de Maasvlakte in Rotterdam. In het productieproces worden kolen en biomassa als brandstof gebruikt. Het besluit van 10 april 2008 betreft de verlening van een vergunning ingevolge artikel 16 en artikel 19d van de Nbw 1998 voor de bouw en het gebruik door E.ON van een, eveneens kolen- en biomassagestookte, elektriciteitscentrale met een netto elektrisch vermogen van 1100 MW aan de Coloradoweg 10 op de Maasvlakte in Rotterdam. De beoogde locaties van de centrales liggen, voor zover hier van belang, in de nabijheid van de Natura 2000-gebieden Voornes Duin, Duinen Goeree & Kwade Hoek, Solleveld & Kapittelduinen, Westduinpark & Wapendal, Meijendel & Berkheide en Coepelduynen. 1.1. Bij besluiten van 2 maart 2012 heeft het college de bezwaren van Greenpeace, VVBV en SNM tegen de besluiten uit 2008 ongegrond verklaard. De Afdeling heeft deze besluiten bij uitspraak van 30 oktober 2013, met zaak nrs. 201203812/1/R2 en 201203820/1/R2 vernietigd. Bij de thans bestreden besluiten van 11 juli 2014 zijn de door Greenpeace, SNM en de VVBV gemaakte bezwaren opnieuw ongegrond verklaard en de besluiten van 20 maart 2008 en 10 april 2008 gewijzigd, voor zover het een aantal voorschriften en de motivering betreft. In de bestreden besluiten wordt geconcludeerd dat de natuurlijke kenmerken van de nabijgelegen Natura 2000-gebieden niet worden aangetast. 1.2. Greenpeace, VVBV en SNM kunnen zich niet met de bestreden besluiten verenigen. Onderwerp van geschil is in het bijzonder het onderzoek naar de stikstofdepositie van de elektriciteitscentrales en de gevolgen daarvan voor de beschermde duingebieden in de omgeving. Aan de bestreden besluiten heeft het college het rapport "Passende beoordeling energiecentrales E.ON en GDF Suez, Tweede herziening stikstofdeposities" (hierna: herziene passende beoordeling), gedateerd op 4 april 2014, opgesteld door Buro Bakker e.a., ten grondslag gelegd. De beroepsgronden van Greenpeace, VVBV en SNM zijn overwegend gericht op de beoordeling van de effecten van de stikstofdepositietoename in de herziene passende beoordeling, met name gelet op de rol die de instandhoudingsmaatregelen en de zogenoemde aanvullende natuurmaatregelen zoals die door de initiatiefnemers zullen worden uitgevoerd, daarbij spelen. Ingetrokken beroepsgronden 2. Ter zitting heeft SNM de beroepsgronden ingetrokken die betrekking hebben op de bezwaarschriftenprocedure en het tijdig overleggen van stukken. Opzet uitspraak 3. In deze uitspraak zal de Afdeling in het licht van wat door Greenpeace, VVBV en SNM is aangevoerd eerst de rol van de instandhoudingsmaatregelen en de aanvullende maatregelen in de herziene passende beoordeling beoordelen (overweging 4). Vervolgens zal de systematiek die het college bij de beoordeling van de effecten van de stikstofdepositie heeft gehanteerd, aan de orde komen (overwegingen 5 tot en met 8). Daarna zal de Afdeling ingaan op de concrete beoordelingen van de effecten van de elektriciteitscentrales op de habitattypen en (leefgebieden van) soorten waarvoor de betreffende Natura 2000-gebieden zijn aangewezen (overweging 9). Vervolgens zal de hoogte van de vergunde emissies aan de orde worden gesteld (overweging 10), waarna tot slot de aspecten coördinatie, cumulatie en de praktijk van vergunningverlening in de provincie Zuid-Holland (overweging 11) zullen worden besproken. Uitgangspunten herziene passende beoordeling Kwalificatie instandhoudingsmaatregelen 4. Greenpeace, VVBV en SNM betogen dat de natuurlijke kenmerken van de nabijgelegen Natura 2000-gebieden door de toename van stikstofdepositie ten gevolge van de elektriciteitscentrales zullen worden aangetast. Volgens hen betrekt het college bij de beoordeling van de effecten van de elektriciteitscentrales ten onrechte de effecten van instandhoudingsmaatregelen en van de zogenoemde aanvullende natuurmaatregelen. Zij voeren hiertoe aan dat de maatregelen als compenserende maatregelen kwalificeren, zodat de zogenoemde ADC-toets ten onrechte niet is doorlopen, en verwijzen in dit verband naar de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 15 mei 2014, in zaak C-521/12, Briels (ECLI:EU:C:2014:330), en van 11 april 2013, in zaak C-258/11, Sweetman (ECLI:EU:C:2013:220; www.curia.eu). Volgens Greenpeace en VVBV klemt dit alles temeer nu de elektriciteitscentrales ook gevolgen hebben voor de prioritaire habitat Grijze duinen (H2130), waarvoor een strikt beschermingsregime geldt. Voorts maken Greenpeace en VVBV uit voornoemd arrest Sweetman, punt 40 en 41, op dat alleen aspecten behorend bij het plan of project zelf mogen worden betrokken bij de beoordeling van de vraag of het plan tot significante effecten leidt. SNM wijst er in dit verband op dat uit de overeenkomsten met de terreinbeherende organisaties blijkt dat de beoogde instandhoudingsmaatregelen zijn gericht op het ongedaan maken van historische deposities en daarmee niet zijn bedoeld de extra depositie vanwege de elektriciteitscentrales ongedaan te maken. Daarnaast volgt volgens Greenpeace en VVBV uit voornoemd arrest Briels, mede gelet op artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206), zoals laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2006/105/EG van de Raad van 20 november 2006 (PB 2006 L 363)) dat met de instandhoudingsmaatregelen geen rekening mag worden gehouden, nu deze (deels) in de toekomst worden uitgevoerd en de positieve gevolgen van deze maatregelen thans nog niet vaststaan. 4.1. Het college stelt voorop dat de vrijwillige natuurmaatregelen een pakket van maatregelen omvatten dat aanvullend is op de instandhoudingsmaatregelen, dat de vrijwillige maatregelen juridisch onverplicht wordt getroffen en als zodanig ook niet in de passende beoordeling zijn betrokken. Het college stelt verder dat de instandhoudingsmaatregelen als feitelijke ontwikkeling in de beoordeling van de effecten van de elektriciteitscentrales zijn betrokken, zodat de vraag of de maatregelen mitigatie of compensatie betreffen, niet aan de orde is. Voorts stelt het college dat met de herziene passende beoordeling is beoogd alsnog het door de Afdeling in voornoemde uitspraak van 30 oktober 2013 gevraagde inzicht te verschaffen in de effecten van de instandhoudingsmaatregelen. In de herziene passende beoordeling is daartoe per habitattype per Natura 2000-gebied aangegeven welke instandhoudingsmaatregelen zullen worden getroffen en wat de effecten daarvan zijn op de instandhoudingsdoelstellingen van de habitattypen waarvan de kritische depositiewaarde wordt overschreden, aldus het college. 4.2. In de herziene passende beoordeling wordt geconcludeerd dat de toename van stikstofdepositie als gevolg van de emissies van de centrales geen significant negatief effect zal hebben op de beschermde habitattypen en (leefgebieden van) soorten in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen van nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De herziene passende beoordeling concludeert dat de heersende stikstofdepositie plus de cumulatieve bijdrage van de centrales en overige projecten en plannen niet voor een belemmering of vertraging van de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen, inclusief de verbeterdoelstellingen, van de beoordeelde Natura 2000-gebieden zorgt. Bij die beoordeling zijn instandhoudingsmaatregelen betrokken die zien op maaien, begrazen, plaggen, verwijderen van struweel en opslag en baggeren.

8.3. Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de uitgangspunten die het college in de herziene passende beoordeling heeft toegepast, onaanvaardbaar zijn. Effecten maatregelen en behalen instandhoudingsdoelstellingen 9. Greenpeace, VVBV en SNM bestrijden voorts de conclusie van de herziene passende beoordeling voor zover het de effecten van de instandhoudingsmaatregelen betreft. Zij betogen dat niet aan de voorwaarden voor het betrekken van feitelijke ontwikkelingen in de effectbeoordeling kan worden voldaan. Zij voeren daartoe allereerst aan dat de resultaten van de instandhoudingsmaatregelen onzeker zijn en te rooskleurig zijn ingeschat. SNM verwijst ter onderbouwing van dit betoog naar voornoemd B-ware-rapport, waarin onder meer wordt geconcludeerd dat niet uit te sluiten valt dat de extra depositie vanwege de elektriciteitscentrales op de habitattypen H2130 (Grijze duinen), H2150 (Kustheide) en mogelijk H2180 (Droge Bossen) tot negatieve gevolgen leidt. Greenpeace en VVBV wijzen er verder op dat de effecten van het dynamisch zeereepbeheer in Solleveld en Kapittelduinen en de effecten van verstuiving voor de Grijze duinen (H2130) in dat gebied onzeker zijn. Voorts is de kans op behoud van de kwaliteit van de Grijze duinen kalkrijk (H2130A) in Voornes Duin klein en kan van verbetering van de kwaliteit geen sprake zijn, aldus Greenpeace en VVBV. Zij wijzen ter onderbouwing van hun betoog op het rapport "Passende beoordeling energiecentrales E.ON en GDF Suez, Tweede herziening stikstofdepositie, Review n.a.v. beslissing op bezwaar provincie Zuid-Holland", gedateerd 7 april 2015, dat is opgesteld door Tonckens Ecologie (hierna: Review Tonckens). Greenpeace en VVBV wijzen er daarnaast op dat de herziene passende beoordeling deels is gebaseerd op de gebiedsanalyses die in het kader van het PAS zijn opgesteld. Volgens Greenpeace en VVBV heeft de Commissie voor de milieu-effectrapportage in haar toetsingsadvies over het PAS gewezen op de onzekerheid van de haalbaarheid en de effectiviteit van de herstelmaatregelen. Ook wijzen zij erop dat geen externe review van de PAS-gebiedsanalyses heeft plaatsgevonden. Voorts zijn volgens Greenpeace, VVBV en SNM de negatieve effecten van de instandhoudingsmaatregelen onjuist dan wel onvolledig omschreven. Greenpeace en VVBV wijzen in dit verband onder meer op de negatieve effecten van de zogenoemde Zandmotor op de duinhabitats in het Natura 2000-gebied Solleveld en Kapittelduinen en de gevolgen van vertrapping, afgrazing en maaien voor fauna en plantensoorten die daardoor niet meer tot bloei en zaadzetting kunnen komen. Ten slotte wijzen zij op de negatieve effecten van het beheer voor het leefgebied van de Nauwe korfslak (H1014), de Groenknolorchis (H1903) en de broedvogels. 9.1. Het college stelt dat de herziene passende beoordeling het gewenste inzicht in de uitvoering van de instandhoudingsmaatregelen verschaft. In de herziene passende beoordeling is per habitattype per Natura 2000-gebied aangegeven welke instandhoudingsmaatregelen zullen worden uitgevoerd, waarbij voorts staat opgenomen of de maatregelen reeds in uitvoering zijn dan wel wanneer deze in uitvoering worden genomen. Ook staat de frequentie van de instandhoudingsmaatregelen daarin beschreven, stelt het college. Uit de in de herziene passende beoordeling opgenomen tabellen blijkt voorts hoe deze zijn geborgd, en op welke locatie het beheer plaatsvindt. Daarnaast zijn per beheermaatregel de eventuele negatieve effecten opgenomen, aldus het college. Het college heeft ter onderbouwing van zijn standpunt de notitie "Reactie Review Tonckens Ecologie", van Buro Bakker, van 13 mei 2015, en voornoemde notitie "Reactie deskundigenrapport Mob" overgelegd. 9.2. In de herziene passende beoordeling is per Natura 2000-gebied voor elk habitattype dan wel leefgebied van soorten een effectbeoordeling gemaakt. Uit de herziene passende beoordeling blijkt verder dat de informatie voor de beschrijving van de huidige staat van instandhouding, de relevante systeemfactoren en de effectiviteit van de beheermaatregelen onder meer is ontleend aan de (concepten van de) PAS-gebiedsanalyses. Effectiviteit maatregelen Grijze duinen algemeen 9.3. In het B-ware-rapport wordt ingegaan op de vraag of significant negatieve effecten voor het habitattype Grijze duinen (H2130) kunnen worden uitgesloten vanwege de te nemen instandhoudingsmaatregelen. In het rapport staat dat al sinds meer dan twee decennia geprobeerd wordt de achteruitgang van Grijze duinen te stoppen, maar dat het maar nauwelijks blijkt te lukken om de diversiteit aan flora en fauna van de Grijze duinen te behouden, laat staan te herstellen. Ook blijkt uit een recente inventarisatie van het herstelbeheer dat op meerdere plekken het areaal van Grijze duinen zelfs verminderd is, aldus het B-ware-rapport. Enkel op een paar schaarse locaties waar stimulering van oververstuiving als herstelmaatregel gelukt is, lijkt herstel van kwaliteit te kunnen optreden. Voorts staat in de notitie "Opmerkingen naar aanleiding van deskundigenadvies StAB", van Tonckens Ecologie, van 22 oktober 2015 dat grootschalige verstuiving in het kalkrijke Noord- en Zuid-Hollandse duingebied veel minder kansrijk is dan in het kalkarmere Waddendistrict. 9.4. In hoofdstuk 6 van de herziene passende beoordeling is per habitattype ingegaan op de effecten van systeemherstellende en effectgerichte herstelmaatregelen op de verschillende stikstofgevoelige habitattypen, waaronder het habitattype Grijze duinen (H2130). In hoofdstuk 7 van de herziene passende beoordeling zijn vervolgens de gevolgen van de toename van de stikstofdepositie in relatie tot de te nemen instandhoudingsmaatregelen per Natura 2000-gebied bezien, waarbij voor de Grijze duinen wordt geconcludeerd dat deze in al de betreffende Natura 2000-gebieden voldoende robuust zijn, zodat geen significant negatieve effecten in het licht van de instandhoudingsmaatregelen zullen optreden. 9.5. In de door het college overgelegde notitie "Reactie Review Mob" staat dat de aanwezigheid van tal van verstuivingen in de Zuid-Hollandse gebieden onvoldoende in de beschouwingen van het B-ware-rapport zijn betrokken. Voorts hebben kustversterking, dynamisch zeereepbeheer en maatregelen als de Zandmotor voor de kust van Kijkduin ertoe geleid dat een belangrijk deel van de habitats weer onder invloed staat van een lichte mate van verstuiving. Greenpeace, VVBV en SNM hebben dit niet bestreden. Daarnaast is een aantal studies naar de effectiviteit van beheer- en herstelmaatregelen die in de Zuid-Hollandse duinen zijn uitgevoerd, volgens de notitie "Reactie Review Mob" niet in het B-ware-rapport betrokken. Zo is in de afgelopen dertig jaar voor het habitattype Grijze duinen - kalkrijk veel ervaring opgedaan met uiteenlopende vormen van beheer, waardoor de effectiviteit van de maatregelen sterk is verbeterd. Ook hier is door Greenpeace, VVBV en SNM niets tegenover gesteld. Gelet op het vorenstaande, ziet de Afdeling in het aangevoerde over de Grijze duinen in het algemeen geen aanleiding om aan de uitkomsten van de herziene passende beoordeling en de effectiviteit van de instandhoudingsmaatregelen te twijfelen. Daarbij is voorts van belang dat in de herziene passende beoordeling de specifieke omstandigheden in de betreffende Natura 2000-gebieden zijn betrokken, terwijl in het B-ware-rapport slechts de effecten per habitattype in zijn algemeenheid zijn bezien. Het betoog faalt. Verstuiving Solleveld en Kapittelduinen en effect op de Grijze duinen in dit gebied 9.6. Wat betreft het dynamisch zeereepbeheer in het Natura 2000-gebied Solleveld en Kapittelduinen en de effecten daarop op de Grijze duinen overweegt de Afdeling als volgt. Het instandhoudingsdoel van de Grijze duinen is in Solleveld en Kapittelduinen gericht op het behoud van de oppervlakte en verbetering van de kwaliteit.

9.14. Gelet op het hiervoor overwogene komt de Afdeling tot de conclusie dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat niet aan de voorwaarden voor het betrekken van de instandhoudingsmaatregelen als feitelijke ontwikkeling in de effectbeoordeling is voldaan. Voorts ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat bij het opstellen van de herziene passende beoordeling geen gebruik kon worden gemaakt van (de concepten van) de PAS-gebiedsanalyses. Vergunde emissies 10. SNM betoogt dat in de herziene passende beoordeling ten onrechte de ammoniakemissie zoals die in de vergunningen op grond van de Wet milieubeheer is neergelegd, buiten beschouwing is gelaten. Verder betoogt SNM dat de NOx-emissies in de vergunningen op grond van de Wet milieubeheer onnodig hoog zijn. Volgens SNM zouden deze emissies technisch gezien tot de helft kunnen worden teruggebracht. Dit is volgens hen in deze procedures ten onrechte niet overwogen. 10.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat geen rekening behoefde te worden gehouden met de door SNM bedoelde ammoniakuitstoot, nu vaststaat dat deze ammoniakemissie niet optreedt. Het college heeft daartoe toegelicht dat gelet op de technische specificaties van de centrales vaststaat dat deze geen ammoniak kunnen uitstoten. Als al te veel ammoniak zou worden geïnjecteerd in de vergunde DeNox-installatie, zijn er nog twee installaties (de vliegasvanger en de rookgasontzwavelingsinstallatie) die de ammoniak zullen afvangen. De in de milieuvergunningen vastgelegde daggemiddelde uitstoot van 5 mg/Nm3 is volgens het college dan ook niet meer dan een papieren norm. Dit wordt bevestigd in het deskundigenbericht. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft het college bij besluiten van 14 juli 2015 de vergunningen gewijzigd door de in de besluiten van 26 oktober 2007 respectievelijk 11 maart 2008 vergunde emissiewaarden te verlagen van 5 mg/Nm3 naar de detectiegrens van 0,05 mg/Nm3. Gelet hierop, en nu vaststaat dat het in dit specifieke geval praktisch onmogelijk is dat de beide centrales ammoniak uitstoten, kan het feit dat de ammoniakemissie van 5 mg/Nm3 niet in de herziene passende beoordeling is betrokken, niet leiden tot de conclusie dat dit onderzoek in zoverre onzorgvuldig is uitgevoerd. Het betoog faalt. 10.2. Ten aanzien van de NOx-emissies stelt het college zich op het standpunt dat de in de onherroepelijke vergunningen op grond van de Wet milieubeheer gestelde grensnormen reeds strenger zijn dat de in het BREF Grote Stookinstallaties opgenomen NOx-eis. 10.3. Vaststaat dat in de reeds onherroepelijke vergunningen op grond van de Wet milieubeheer een NOx-emissie is opgenomen die voldoet aan de beste beschikbare technieken volgens het BREF Grote stookinstallaties. Uit de Nbw 1998 noch uit de Habitatrichtlijn vloeit een verplichting voort om (verdergaande) bronmaatregelen te treffen. Het college heeft dan ook geen aanleiding hoeven zien om in het belang van de bescherming van de habitattypen in de Nbw-vergunningen voorschriften op te nemen met een lagere toegestane uitstoot van NOx dan reeds is vergund. Het betoog faalt. Cumulatie, coördinatie en praktijk vergunningverlening 11. SNM betoogt dat wat betreft de stikstofemissienormen onvoldoende coördinatie tussen de thans voorliggende besluiten en de vergunningen ingevolge de Wet milieubeheer heeft plaatsgevonden. Deze verplichting vloeit volgens haar voort uit artikel 7 van Richtlijn 2008/1/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PB 2008 L 24; hierna: IPPC-richtlijn), thans artikel 5, tweede lid, van Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PB 2010 L 334; hierna IED-richtlijn). Voorts betogen Greenpeace en VVBV dat niet duidelijk is of alle relevante projecten en plannen in de cumulatietoets zijn betrokken. Daarnaast is volgens Greenpeace, VVBV en SNM niet duidelijk in hoeverre de instandhoudingsmaatregelen in staat zijn slechts de effecten van de elektriciteitscentrales teniet te doen, of dat daarbij ook de cumulatieve effecten van andere projecten en plannen op de lange termijn zijn bezien. Ten slotte richten Greenpeace, VVBV en SNM zich tegen de praktijk van vergunningverlening in de provincie Zuid-Holland. Volgens SNM worden bij de beoordeling van de effecten van projecten in de provincie in Zuid-Holland systematisch de positieve effecten van maatregelen in het kader van beheer betrokken, zonder dat daarbij een visie op de effectiviteit van de betreffende maatregelen op de lange termijn bestaat. 11.1. Voor zover SNM betoogt dat de stikstofemissienormen zoals die zijn opgenomen in de vergunningen ingevolge de Wet milieubeheer en de Nbw 1998 onvoldoende inhoudelijk zijn afgestemd, verwijst de Afdeling naar hetgeen hierover in overweging 2.12.1 van de uitspraak van 4 mei 2011 in zaak nrs. 200901310/1/R2 en 200901311/1/R2 reeds is overwogen. Nu artikel 5, tweede lid, van de IED-richtlijn niet wezenlijk verschilt van artikel 7 van de IPPC-richtlijn ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. Gelet hierop bestaat voor het college geen verplichting tot coördinatie van de desbetreffende vergunningen en slaagt dit betoog niet. 11.2. In de uitspraak van de Afdeling van 30 november 2013 in zaak nrs. 201203812/1/R2 en 201203820/1/R2 is in overweging 10 en verder uitgebreid ingegaan op het betoog van Greenpeace betreffende de cumulatie. Dit betoog slaagde niet. In hetgeen Greenpeace en VVBV thans over de cumulatietoets hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. Voor zover zij daarbij aanvoeren dat niet duidelijk is in hoeverre de instandhoudingsmaatregelen ook de cumulatieve effecten dekken, wijst de Afdeling erop dat in de herziene passende beoordeling staat dat zowel de toename van de stikstofdepositie vanwege de elektriciteitscentrales als de cumulatieve bijdrage van de centrales en overige projecten in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen is bezien. Het betoog faalt. 11.3. Wat betreft de praktijk van vergunningverlening in de provincie Zuid-Holland, overweegt de Afdeling dat in deze procedure slechts de vraag voorligt in hoeverre de bestreden besluiten in strijd met het recht zijn voorbereid of genomen. Hetgeen Greenpeace, VVBV en SNM over de praktijk van vergunningverlening in de provincie Zuid-Holland in het algemeen aanvoeren, kan dan ook niet leiden tot een geslaagd betoog. Het betoog faalt.

12. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen komt de Afdeling tot de volgende conclusie. Het college heeft de instandhoudingsmaatregelen als feitelijke ontwikkeling in de effectbeoordeling van de elektriciteitscentrales kunnen betrekken. Verder bestaat er geen grond voor het oordeel dat de overige door het college in de herziene passende beoordeling gehanteerde uitgangspunten onaanvaardbaar zijn. Voorts bestaat ook in hetgeen appellanten verder hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college de bestreden besluiten niet heeft kunnen vaststellen. Gezien het voorgaande heeft het college de zekerheid verkregen dat de toename van de stikstofdepositie ten gevolge van de elektriciteitscentrales niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. 13. De beroepen zijn ongegrond. 14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: verklaart de beroepen ongegrond. Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.J. de Jager, griffier. w.g. Hagen w.g. De Jager voorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2016 704.

201406537/1/R2 en 201406589/1/R2. Datum uitspraak: 27 januari 2016 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: 1. de stichting Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam, en de vereniging Vereniging Verontruste Burgers van Voorne, gevestigd te Rockanje, gemeente Westvoorne (hierna: VVBV), 2. de stichting Stichting Natuur en Milieu, gevestigd te Utrecht (hierna: SNM), appellanten, en het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder.

Bij besluit van 20 maart 2008 heeft het college aan Electrabel Nederland N.V. (thans: GDF Suez Energie Nederland N.V. (hierna: GDF Suez)) vergunning krachtens artikel 16 en artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor de aanleg en het gebruik van een nieuwe elektriciteitscentrale op de Maasvlakte in Rotterdam. Bij besluit van 10 april 2008 heeft het college aan E.ON Benelux N.V. (hierna: E.ON) vergunning krachtens artikel 16 en artikel 19d van de Nbw 1998 verleend voor de aanleg en het gebruik van een nieuwe elektriciteitscentrale op de Maasvlakte in Rotterdam. Bij besluiten van 11 juli 2014 heeft het college de door Greenpeace, VVBV en SNM gemaakte bezwaren tegen het besluit van 20 maart 2008 onderscheidenlijk het besluit van 10 april 2008 opnieuw ongegrond verklaard. Tegen de besluiten van 11 juli 2014 hebben Greenpeace, VVBV en SNM beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. Greenpeace en VVBV en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht. Greenpeace en VVBV en het college hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaken gezamenlijk ter zitting behandeld op 5 november 2015, waar Greenpeace en VVBV, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door D. van der Laan, P.A.J. Thomassen, drs. J. Tonckens en dr. R. Bobbink, SNM, vertegenwoordigd door drs. ing. J.G. Vollenbroek en drs. I. Csikós, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.J. Visser, advocaat te Rotterdam, bijgestaan door mr. C.C. Los, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord GDF Suez, vertegenwoordigd door mr. A. ten Veen, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door mr. E. Aardse, J.L. Brouwer Msc en ing. H. Jansen, en E.ON, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda, bijgestaan door H. de Vries. Het college en beide hiervoor genoemde partijen zijn voorts bijgestaan door dr. M.W. ter Steege en drs. M.E. de Boer.

Voorgeschiedenis en bestreden besluiten 1. Het besluit van 20 maart 2008 betreft de verlening van een vergunning ingevolge artikel 16 en artikel 19d van de Nbw 1998 voor de bouw en het gebruik door GDF Suez van een elektriciteitscentrale met een netto elektrisch vermogen van 750 MW op een perceel aan de Missouriweg op de Maasvlakte in Rotterdam. In het productieproces worden kolen en biomassa als brandstof gebruikt. Het besluit van 10 april 2008 betreft de verlening van een vergunning ingevolge artikel 16 en artikel 19d van de Nbw 1998 voor de bouw en het gebruik door E.ON van een, eveneens kolen- en biomassagestookte, elektriciteitscentrale met een netto elektrisch vermogen van 1100 MW aan de Coloradoweg 10 op de Maasvlakte in Rotterdam. De beoogde locaties van de centrales liggen, voor zover hier van belang, in de nabijheid van de Natura 2000-gebieden Voornes Duin, Duinen Goeree & Kwade Hoek, Solleveld & Kapittelduinen, Westduinpark & Wapendal, Meijendel & Berkheide en Coepelduynen. 1.1. Bij besluiten van 2 maart 2012 heeft het college de bezwaren van Greenpeace, VVBV en SNM tegen de besluiten uit 2008 ongegrond verklaard. De Afdeling heeft deze besluiten bij uitspraak van 30 oktober 2013, met zaak nrs. 201203812/1/R2 en 201203820/1/R2 vernietigd. Bij de thans bestreden besluiten van 11 juli 2014 zijn de door Greenpeace, SNM en de VVBV gemaakte bezwaren opnieuw ongegrond verklaard en de besluiten van 20 maart 2008 en 10 april 2008 gewijzigd, voor zover het een aantal voorschriften en de motivering betreft. In de bestreden besluiten wordt geconcludeerd dat de natuurlijke kenmerken van de nabijgelegen Natura 2000-gebieden niet worden aangetast. 1.2. Greenpeace, VVBV en SNM kunnen zich niet met de bestreden besluiten verenigen. Onderwerp van geschil is in het bijzonder het onderzoek naar de stikstofdepositie van de elektriciteitscentrales en de gevolgen daarvan voor de beschermde duingebieden in de omgeving. Aan de bestreden besluiten heeft het college het rapport "Passende beoordeling energiecentrales E.ON en GDF Suez, Tweede herziening stikstofdeposities" (hierna: herziene passende beoordeling), gedateerd op 4 april 2014, opgesteld door Buro Bakker e.a., ten grondslag gelegd. De beroepsgronden van Greenpeace, VVBV en SNM zijn overwegend gericht op de beoordeling van de effecten van de stikstofdepositietoename in de herziene passende beoordeling, met name gelet op de rol die de instandhoudingsmaatregelen en de zogenoemde aanvullende natuurmaatregelen zoals die door de initiatiefnemers zullen worden uitgevoerd, daarbij spelen. Ingetrokken beroepsgronden 2. Ter zitting heeft SNM de beroepsgronden ingetrokken die betrekking hebben op de bezwaarschriftenprocedure en het tijdig overleggen van stukken. Opzet uitspraak 3. In deze uitspraak zal de Afdeling in het licht van wat door Greenpeace, VVBV en SNM is aangevoerd eerst de rol van de instandhoudingsmaatregelen en de aanvullende maatregelen in de herziene passende beoordeling beoordelen (overweging 4). Vervolgens zal de systematiek die het college bij de beoordeling van de effecten van de stikstofdepositie heeft gehanteerd, aan de orde komen (overwegingen 5 tot en met 8). Daarna zal de Afdeling ingaan op de concrete beoordelingen van de effecten van de elektriciteitscentrales op de habitattypen en (leefgebieden van) soorten waarvoor de betreffende Natura 2000-gebieden zijn aangewezen (overweging 9). Vervolgens zal de hoogte van de vergunde emissies aan de orde worden gesteld (overweging 10), waarna tot slot de aspecten coördinatie, cumulatie en de praktijk van vergunningverlening in de provincie Zuid-Holland (overweging 11) zullen worden besproken. Uitgangspunten herziene passende beoordeling Kwalificatie instandhoudingsmaatregelen 4. Greenpeace, VVBV en SNM betogen dat de natuurlijke kenmerken van de nabijgelegen Natura 2000-gebieden door de toename van stikstofdepositie ten gevolge van de elektriciteitscentrales zullen worden aangetast. Volgens hen betrekt het college bij de beoordeling van de effecten van de elektriciteitscentrales ten onrechte de effecten van instandhoudingsmaatregelen en van de zogenoemde aanvullende natuurmaatregelen. Zij voeren hiertoe aan dat de maatregelen als compenserende maatregelen kwalificeren, zodat de zogenoemde ADC-toets ten onrechte niet is doorlopen, en verwijzen in dit verband naar de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 15 mei 2014, in zaak C-521/12, Briels (ECLI:EU:C:2014:330), en van 11 april 2013, in zaak C-258/11, Sweetman (ECLI:EU:C:2013:220; www.curia.eu). Volgens Greenpeace en VVBV klemt dit alles temeer nu de elektriciteitscentrales ook gevolgen hebben voor de prioritaire habitat Grijze duinen (H2130), waarvoor een strikt beschermingsregime geldt. Voorts maken Greenpeace en VVBV uit voornoemd arrest Sweetman, punt 40 en 41, op dat alleen aspecten behorend bij het plan of project zelf mogen worden betrokken bij de beoordeling van de vraag of het plan tot significante effecten leidt. SNM wijst er in dit verband op dat uit de overeenkomsten met de terreinbeherende organisaties blijkt dat de beoogde instandhoudingsmaatregelen zijn gericht op het ongedaan maken van historische deposities en daarmee niet zijn bedoeld de extra depositie vanwege de elektriciteitscentrales ongedaan te maken. Daarnaast volgt volgens Greenpeace en VVBV uit voornoemd arrest Briels, mede gelet op artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L 206), zoals laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2006/105/EG van de Raad van 20 november 2006 (PB 2006 L 363)) dat met de instandhoudingsmaatregelen geen rekening mag worden gehouden, nu deze (deels) in de toekomst worden uitgevoerd en de positieve gevolgen van deze maatregelen thans nog niet vaststaan. 4.1. Het college stelt voorop dat de vrijwillige natuurmaatregelen een pakket van maatregelen omvatten dat aanvullend is op de instandhoudingsmaatregelen, dat de vrijwillige maatregelen juridisch onverplicht wordt getroffen en als zodanig ook niet in de passende beoordeling zijn betrokken. Het college stelt verder dat de instandhoudingsmaatregelen als feitelijke ontwikkeling in de beoordeling van de effecten van de elektriciteitscentrales zijn betrokken, zodat de vraag of de maatregelen mitigatie of compensatie betreffen, niet aan de orde is. Voorts stelt het college dat met de herziene passende beoordeling is beoogd alsnog het door de Afdeling in voornoemde uitspraak van 30 oktober 2013 gevraagde inzicht te verschaffen in de effecten van de instandhoudingsmaatregelen. In de herziene passende beoordeling is daartoe per habitattype per Natura 2000-gebied aangegeven welke instandhoudingsmaatregelen zullen worden getroffen en wat de effecten daarvan zijn op de instandhoudingsdoelstellingen van de habitattypen waarvan de kritische depositiewaarde wordt overschreden, aldus het college. 4.2. In de herziene passende beoordeling wordt geconcludeerd dat de toename van stikstofdepositie als gevolg van de emissies van de centrales geen significant negatief effect zal hebben op de beschermde habitattypen en (leefgebieden van) soorten in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen van nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De herziene passende beoordeling concludeert dat de heersende stikstofdepositie plus de cumulatieve bijdrage van de centrales en overige projecten en plannen niet voor een belemmering of vertraging van de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen, inclusief de verbeterdoelstellingen, van de beoordeelde Natura 2000-gebieden zorgt. Bij die beoordeling zijn instandhoudingsmaatregelen betrokken die zien op maaien, begrazen, plaggen, verwijderen van struweel en opslag en baggeren.

8.3. Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de uitgangspunten die het college in de herziene passende beoordeling heeft toegepast, onaanvaardbaar zijn. Effecten maatregelen en behalen instandhoudingsdoelstellingen 9. Greenpeace, VVBV en SNM bestrijden voorts de conclusie van de herziene passende beoordeling voor zover het de effecten van de instandhoudingsmaatregelen betreft. Zij betogen dat niet aan de voorwaarden voor het betrekken van feitelijke ontwikkelingen in de effectbeoordeling kan worden voldaan. Zij voeren daartoe allereerst aan dat de resultaten van de instandhoudingsmaatregelen onzeker zijn en te rooskleurig zijn ingeschat. SNM verwijst ter onderbouwing van dit betoog naar voornoemd B-ware-rapport, waarin onder meer wordt geconcludeerd dat niet uit te sluiten valt dat de extra depositie vanwege de elektriciteitscentrales op de habitattypen H2130 (Grijze duinen), H2150 (Kustheide) en mogelijk H2180 (Droge Bossen) tot negatieve gevolgen leidt. Greenpeace en VVBV wijzen er verder op dat de effecten van het dynamisch zeereepbeheer in Solleveld en Kapittelduinen en de effecten van verstuiving voor de Grijze duinen (H2130) in dat gebied onzeker zijn. Voorts is de kans op behoud van de kwaliteit van de Grijze duinen kalkrijk (H2130A) in Voornes Duin klein en kan van verbetering van de kwaliteit geen sprake zijn, aldus Greenpeace en VVBV. Zij wijzen ter onderbouwing van hun betoog op het rapport "Passende beoordeling energiecentrales E.ON en GDF Suez, Tweede herziening stikstofdepositie, Review n.a.v. beslissing op bezwaar provincie Zuid-Holland", gedateerd 7 april 2015, dat is opgesteld door Tonckens Ecologie (hierna: Review Tonckens). Greenpeace en VVBV wijzen er daarnaast op dat de herziene passende beoordeling deels is gebaseerd op de gebiedsanalyses die in het kader van het PAS zijn opgesteld. Volgens Greenpeace en VVBV heeft de Commissie voor de milieu-effectrapportage in haar toetsingsadvies over het PAS gewezen op de onzekerheid van de haalbaarheid en de effectiviteit van de herstelmaatregelen. Ook wijzen zij erop dat geen externe review van de PAS-gebiedsanalyses heeft plaatsgevonden. Voorts zijn volgens Greenpeace, VVBV en SNM de negatieve effecten van de instandhoudingsmaatregelen onjuist dan wel onvolledig omschreven. Greenpeace en VVBV wijzen in dit verband onder meer op de negatieve effecten van de zogenoemde Zandmotor op de duinhabitats in het Natura 2000-gebied Solleveld en Kapittelduinen en de gevolgen van vertrapping, afgrazing en maaien voor fauna en plantensoorten die daardoor niet meer tot bloei en zaadzetting kunnen komen. Ten slotte wijzen zij op de negatieve effecten van het beheer voor het leefgebied van de Nauwe korfslak (H1014), de Groenknolorchis (H1903) en de broedvogels. 9.1. Het college stelt dat de herziene passende beoordeling het gewenste inzicht in de uitvoering van de instandhoudingsmaatregelen verschaft. In de herziene passende beoordeling is per habitattype per Natura 2000-gebied aangegeven welke instandhoudingsmaatregelen zullen worden uitgevoerd, waarbij voorts staat opgenomen of de maatregelen reeds in uitvoering zijn dan wel wanneer deze in uitvoering worden genomen. Ook staat de frequentie van de instandhoudingsmaatregelen daarin beschreven, stelt het college. Uit de in de herziene passende beoordeling opgenomen tabellen blijkt voorts hoe deze zijn geborgd, en op welke locatie het beheer plaatsvindt. Daarnaast zijn per beheermaatregel de eventuele negatieve effecten opgenomen, aldus het college. Het college heeft ter onderbouwing van zijn standpunt de notitie "Reactie Review Tonckens Ecologie", van Buro Bakker, van 13 mei 2015, en voornoemde notitie "Reactie deskundigenrapport Mob" overgelegd. 9.2. In de herziene passende beoordeling is per Natura 2000-gebied voor elk habitattype dan wel leefgebied van soorten een effectbeoordeling gemaakt. Uit de herziene passende beoordeling blijkt verder dat de informatie voor de beschrijving van de huidige staat van instandhouding, de relevante systeemfactoren en de effectiviteit van de beheermaatregelen onder meer is ontleend aan de (concepten van de) PAS-gebiedsanalyses. Effectiviteit maatregelen Grijze duinen algemeen 9.3. In het B-ware-rapport wordt ingegaan op de vraag of significant negatieve effecten voor het habitattype Grijze duinen (H2130) kunnen worden uitgesloten vanwege de te nemen instandhoudingsmaatregelen. In het rapport staat dat al sinds meer dan twee decennia geprobeerd wordt de achteruitgang van Grijze duinen te stoppen, maar dat het maar nauwelijks blijkt te lukken om de diversiteit aan flora en fauna van de Grijze duinen te behouden, laat staan te herstellen. Ook blijkt uit een recente inventarisatie van het herstelbeheer dat op meerdere plekken het areaal van Grijze duinen zelfs verminderd is, aldus het B-ware-rapport. Enkel op een paar schaarse locaties waar stimulering van oververstuiving als herstelmaatregel gelukt is, lijkt herstel van kwaliteit te kunnen optreden. Voorts staat in de notitie "Opmerkingen naar aanleiding van deskundigenadvies StAB", van Tonckens Ecologie, van 22 oktober 2015 dat grootschalige verstuiving in het kalkrijke Noord- en Zuid-Hollandse duingebied veel minder kansrijk is dan in het kalkarmere Waddendistrict. 9.4. In hoofdstuk 6 van de herziene passende beoordeling is per habitattype ingegaan op de effecten van systeemherstellende en effectgerichte herstelmaatregelen op de verschillende stikstofgevoelige habitattypen, waaronder het habitattype Grijze duinen (H2130). In hoofdstuk 7 van de herziene passende beoordeling zijn vervolgens de gevolgen van de toename van de stikstofdepositie in relatie tot de te nemen instandhoudingsmaatregelen per Natura 2000-gebied bezien, waarbij voor de Grijze duinen wordt geconcludeerd dat deze in al de betreffende Natura 2000-gebieden voldoende robuust zijn, zodat geen significant negatieve effecten in het licht van de instandhoudingsmaatregelen zullen optreden. 9.5. In de door het college overgelegde notitie "Reactie Review Mob" staat dat de aanwezigheid van tal van verstuivingen in de Zuid-Hollandse gebieden onvoldoende in de beschouwingen van het B-ware-rapport zijn betrokken. Voorts hebben kustversterking, dynamisch zeereepbeheer en maatregelen als de Zandmotor voor de kust van Kijkduin ertoe geleid dat een belangrijk deel van de habitats weer onder invloed staat van een lichte mate van verstuiving. Greenpeace, VVBV en SNM hebben dit niet bestreden. Daarnaast is een aantal studies naar de effectiviteit van beheer- en herstelmaatregelen die in de Zuid-Hollandse duinen zijn uitgevoerd, volgens de notitie "Reactie Review Mob" niet in het B-ware-rapport betrokken. Zo is in de afgelopen dertig jaar voor het habitattype Grijze duinen - kalkrijk veel ervaring opgedaan met uiteenlopende vormen van beheer, waardoor de effectiviteit van de maatregelen sterk is verbeterd. Ook hier is door Greenpeace, VVBV en SNM niets tegenover gesteld. Gelet op het vorenstaande, ziet de Afdeling in het aangevoerde over de Grijze duinen in het algemeen geen aanleiding om aan de uitkomsten van de herziene passende beoordeling en de effectiviteit van de instandhoudingsmaatregelen te twijfelen. Daarbij is voorts van belang dat in de herziene passende beoordeling de specifieke omstandigheden in de betreffende Natura 2000-gebieden zijn betrokken, terwijl in het B-ware-rapport slechts de effecten per habitattype in zijn algemeenheid zijn bezien. Het betoog faalt. Verstuiving Solleveld en Kapittelduinen en effect op de Grijze duinen in dit gebied 9.6. Wat betreft het dynamisch zeereepbeheer in het Natura 2000-gebied Solleveld en Kapittelduinen en de effecten daarop op de Grijze duinen overweegt de Afdeling als volgt. Het instandhoudingsdoel van de Grijze duinen is in Solleveld en Kapittelduinen gericht op het behoud van de oppervlakte en verbetering van de kwaliteit.

9.14. Gelet op het hiervoor overwogene komt de Afdeling tot de conclusie dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat niet aan de voorwaarden voor het betrekken van de instandhoudingsmaatregelen als feitelijke ontwikkeling in de effectbeoordeling is voldaan. Voorts ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat bij het opstellen van de herziene passende beoordeling geen gebruik kon worden gemaakt van (de concepten van) de PAS-gebiedsanalyses. Vergunde emissies 10. SNM betoogt dat in de herziene passende beoordeling ten onrechte de ammoniakemissie zoals die in de vergunningen op grond van de Wet milieubeheer is neergelegd, buiten beschouwing is gelaten. Verder betoogt SNM dat de NOx-emissies in de vergunningen op grond van de Wet milieubeheer onnodig hoog zijn. Volgens SNM zouden deze emissies technisch gezien tot de helft kunnen worden teruggebracht. Dit is volgens hen in deze procedures ten onrechte niet overwogen. 10.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat geen rekening behoefde te worden gehouden met de door SNM bedoelde ammoniakuitstoot, nu vaststaat dat deze ammoniakemissie niet optreedt. Het college heeft daartoe toegelicht dat gelet op de technische specificaties van de centrales vaststaat dat deze geen ammoniak kunnen uitstoten. Als al te veel ammoniak zou worden geïnjecteerd in de vergunde DeNox-installatie, zijn er nog twee installaties (de vliegasvanger en de rookgasontzwavelingsinstallatie) die de ammoniak zullen afvangen. De in de milieuvergunningen vastgelegde daggemiddelde uitstoot van 5 mg/Nm3 is volgens het college dan ook niet meer dan een papieren norm. Dit wordt bevestigd in het deskundigenbericht. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft het college bij besluiten van 14 juli 2015 de vergunningen gewijzigd door de in de besluiten van 26 oktober 2007 respectievelijk 11 maart 2008 vergunde emissiewaarden te verlagen van 5 mg/Nm3 naar de detectiegrens van 0,05 mg/Nm3. Gelet hierop, en nu vaststaat dat het in dit specifieke geval praktisch onmogelijk is dat de beide centrales ammoniak uitstoten, kan het feit dat de ammoniakemissie van 5 mg/Nm3 niet in de herziene passende beoordeling is betrokken, niet leiden tot de conclusie dat dit onderzoek in zoverre onzorgvuldig is uitgevoerd. Het betoog faalt. 10.2. Ten aanzien van de NOx-emissies stelt het college zich op het standpunt dat de in de onherroepelijke vergunningen op grond van de Wet milieubeheer gestelde grensnormen reeds strenger zijn dat de in het BREF Grote Stookinstallaties opgenomen NOx-eis. 10.3. Vaststaat dat in de reeds onherroepelijke vergunningen op grond van de Wet milieubeheer een NOx-emissie is opgenomen die voldoet aan de beste beschikbare technieken volgens het BREF Grote stookinstallaties. Uit de Nbw 1998 noch uit de Habitatrichtlijn vloeit een verplichting voort om (verdergaande) bronmaatregelen te treffen. Het college heeft dan ook geen aanleiding hoeven zien om in het belang van de bescherming van de habitattypen in de Nbw-vergunningen voorschriften op te nemen met een lagere toegestane uitstoot van NOx dan reeds is vergund. Het betoog faalt. Cumulatie, coördinatie en praktijk vergunningverlening 11. SNM betoogt dat wat betreft de stikstofemissienormen onvoldoende coördinatie tussen de thans voorliggende besluiten en de vergunningen ingevolge de Wet milieubeheer heeft plaatsgevonden. Deze verplichting vloeit volgens haar voort uit artikel 7 van Richtlijn 2008/1/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PB 2008 L 24; hierna: IPPC-richtlijn), thans artikel 5, tweede lid, van Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PB 2010 L 334; hierna IED-richtlijn). Voorts betogen Greenpeace en VVBV dat niet duidelijk is of alle relevante projecten en plannen in de cumulatietoets zijn betrokken. Daarnaast is volgens Greenpeace, VVBV en SNM niet duidelijk in hoeverre de instandhoudingsmaatregelen in staat zijn slechts de effecten van de elektriciteitscentrales teniet te doen, of dat daarbij ook de cumulatieve effecten van andere projecten en plannen op de lange termijn zijn bezien. Ten slotte richten Greenpeace, VVBV en SNM zich tegen de praktijk van vergunningverlening in de provincie Zuid-Holland. Volgens SNM worden bij de beoordeling van de effecten van projecten in de provincie in Zuid-Holland systematisch de positieve effecten van maatregelen in het kader van beheer betrokken, zonder dat daarbij een visie op de effectiviteit van de betreffende maatregelen op de lange termijn bestaat. 11.1. Voor zover SNM betoogt dat de stikstofemissienormen zoals die zijn opgenomen in de vergunningen ingevolge de Wet milieubeheer en de Nbw 1998 onvoldoende inhoudelijk zijn afgestemd, verwijst de Afdeling naar hetgeen hierover in overweging 2.12.1 van de uitspraak van 4 mei 2011 in zaak nrs. 200901310/1/R2 en 200901311/1/R2 reeds is overwogen. Nu artikel 5, tweede lid, van de IED-richtlijn niet wezenlijk verschilt van artikel 7 van de IPPC-richtlijn ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. Gelet hierop bestaat voor het college geen verplichting tot coördinatie van de desbetreffende vergunningen en slaagt dit betoog niet. 11.2. In de uitspraak van de Afdeling van 30 november 2013 in zaak nrs. 201203812/1/R2 en 201203820/1/R2 is in overweging 10 en verder uitgebreid ingegaan op het betoog van Greenpeace betreffende de cumulatie. Dit betoog slaagde niet. In hetgeen Greenpeace en VVBV thans over de cumulatietoets hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. Voor zover zij daarbij aanvoeren dat niet duidelijk is in hoeverre de instandhoudingsmaatregelen ook de cumulatieve effecten dekken, wijst de Afdeling erop dat in de herziene passende beoordeling staat dat zowel de toename van de stikstofdepositie vanwege de elektriciteitscentrales als de cumulatieve bijdrage van de centrales en overige projecten in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen is bezien. Het betoog faalt. 11.3. Wat betreft de praktijk van vergunningverlening in de provincie Zuid-Holland, overweegt de Afdeling dat in deze procedure slechts de vraag voorligt in hoeverre de bestreden besluiten in strijd met het recht zijn voorbereid of genomen. Hetgeen Greenpeace, VVBV en SNM over de praktijk van vergunningverlening in de provincie Zuid-Holland in het algemeen aanvoeren, kan dan ook niet leiden tot een geslaagd betoog. Het betoog faalt.

12. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen komt de Afdeling tot de volgende conclusie. Het college heeft de instandhoudingsmaatregelen als feitelijke ontwikkeling in de effectbeoordeling van de elektriciteitscentrales kunnen betrekken. Verder bestaat er geen grond voor het oordeel dat de overige door het college in de herziene passende beoordeling gehanteerde uitgangspunten onaanvaardbaar zijn. Voorts bestaat ook in hetgeen appellanten verder hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college de bestreden besluiten niet heeft kunnen vaststellen. Gezien het voorgaande heeft het college de zekerheid verkregen dat de toename van de stikstofdepositie ten gevolge van de elektriciteitscentrales niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. 13. De beroepen zijn ongegrond. 14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: verklaart de beroepen ongegrond. Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.J. de Jager, griffier. w.g. Hagen w.g. De Jager voorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2016 704.

Deze maatregelen betreffen van de projecten losstaande, autonome maatregelen die niet in de voorschriften van de bestreden besluiten zijn opgenomen. Voorts zullen de initiatiefnemers aanvullende natuurmaatregelen nemen waarmee blijkens de bestreden besluiten minimaal de totale, voor de levensduur van de elektriciteitscentrales berekende stikstofdepositie wordt afgevoerd. In bijlage 5 bij het bestreden besluit staan de aanvullende natuurmaatregelen vermeld. Deze zien onder meer op het plaggen en verwijderen van begroeiing in de nabijgelegen Natura 2000-gebieden waar stikstofgevoelige habitattypen voorkomen. Deze aanvullende maatregelen zijn niet in de conclusies van de herziene passende beoordeling verdisconteerd, maar zijn wel als voorschrift aan de bestreden besluiten verbonden. 4.3. In het hiervoor genoemde arrest Sweetman dat gaat over de vraag of de aanleg van een weg waardoor een deel van een prioritair habitattype verloren gaat, een aantasting is van de natuurlijke kenmerken van het gebied, als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, oordeelde het Hof: " 40 De bevoegde instanties kunnen dus slechts toestemming verlenen voor een plan of project in de zin van artikel 6, lid 3, van de Habitatrichtlijn indien zij, na alle aspecten van het plan of project te hebben geïdentificeerd die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken gebied in gevaar kunnen brengen en rekening houdend met de beste wetenschappelijke kennis ter zake, de zekerheid hebben verkregen dat het geen blijvende schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel meer bestaat over het feit dat dergelijke gevolgen ontbreken (zie in die zin arrest van 24 november 2011, C-404/09, ECLI:EU:C:2011:768, Commissie/Spanje, punt 99, en arrest Solvay e.a., C-182/10, ECLI:EU:C:2012:82, punt 67; www.curia.eu). 41 Aangezien de bevoegde instantie de toestemming voor het voorgelegde plan of project moet weigeren wanneer zij nog niet de zekerheid heeft verkregen dat het plan of project geen effecten heeft die de natuurlijke kenmerken van dat gebied zullen aantasten, ligt in het bij artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn vastgestelde toestemmingscriterium het voorzorgsbeginsel besloten, zodat op efficiënte wijze kan worden voorkomen dat beschermde gebieden worden aangetast als gevolg van plannen of projecten. Met een minder streng toestemmingscriterium zou de verwezenlijking van de doelstelling van bescherming van de gebieden het doel van deze bepaling niet even goed kunnen worden gegarandeerd (arrest Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, ECLI:EU:C:2004:482, punten 57 en 58; www.curia.eu.)." 4.4. In het arrest Briels beantwoordde het Hof prejudiciële vragen van de Afdeling in een zaak over de verbreding van de snelweg A2. Het Hof oordeelde: "18 Met zijn vragen, die samen dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een GCB, dat negatieve gevolgen heeft voor een type natuurlijke habitat dat in dit gebied voorkomt, en dat voorziet in maatregelen voor de ontwikkeling van een areaal van gelijke of grotere omvang van dat habitattype in dit gebied, de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast, en of dergelijke maatregelen in voorkomend geval als ‘compenserende maatregelen’ in de zin van lid 4 van dit artikel kunnen worden aangemerkt. […] 28 Bijgevolg verlangt het voorzorgsbeginsel van de bevoegde nationale instantie dat zij bij de toepassing van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn de gevolgen van het project voor het betrokken Natura 2000-gebied beoordeelt in het perspectief van de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied, rekening houdend met de in dit project vastgestelde beschermingsmaatregelen waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit dit project voortvloeien, te voorkomen of te verminderen, teneinde ervoor te zorgen dat het betrokken project de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aantast. Uit de voorgaande overwegingen volgt dan ook dat artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een plan of een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een GCB, dat negatieve gevolgen heeft voor een in dit gebied voorkomend type natuurlijke habitat en dat voorziet in maatregelen voor het tot ontwikkeling brengen in dit gebied van een areaal van gelijke of grotere omvang van dit habitattype, de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast. Deze maatregelen kunnen in voorkomend geval slechts als „compenserende maatregelen" in de zin van lid 4 van dit artikel worden aangemerkt, voor zover de bij deze bepaling gestelde voorwaarden vervuld zijn." 4.5. Het college heeft uiteengezet dat alleen de instandhoudingsmaatregelen zijn betrokken in de herziene passende beoordeling. De aanvullende natuurmaatregelen zijn louter additioneel en zijn door het college niet in de herziene passende beoordeling betrokken. Deze zullen in deze uitspraak dan ook niet meer aan de orde komen. Op het betoog dat deze aanvullende maatregelen als compenserende maatregelen door het college hadden moeten worden aangemerkt, behoeft dan ook niet verder te worden ingegaan. 4.6. Vast staat dat de uitvoering van de instandhoudingsmaatregelen niet afhankelijk is van het realiseren van de elektriciteitscentrales. De bewuste instandhoudingsmaatregelen zijn noodzakelijk om de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden te kunnen realiseren en kunnen - wegens het ontbreken van een directe samenhang met de onderhavige elektriciteitscentrales - niet als mitigerende of compenserende maatregelen worden aangemerkt. Het feit dat het college hierover ter verzekering van uitvoering wel overeenkomsten heeft gesloten met onder meer terrein beherende organisaties, maakt dat niet anders. De maatregelen zijn - anders dan de maatregelen in het arrest Briels zoals Greenpeace en VVBV aanhalen - immers niet in de bestreden besluiten opgenomen en houden geen verband met eventuele schadelijke gevolgen van de elektriciteitscentrales. Het gaat hier om instandhoudingsmaatregelen die in de herziene passende beoordeling tot de verwachte feitelijke ontwikkeling in het gebied worden gerekend en waarvan vaststaat dat die ook zonder de elektriciteitscentrales zullen worden uitgevoerd. Nu uit het vorenstaande volgt dat de instandhoudingsmaatregelen niet als mitigerende of compenserende maatregelen kunnen worden aangemerkt, wordt in zoverre niet aan het betoog van appellanten dat ziet op de voorwaarden hierover zoals neergelegd in het arrest Briels en het doorlopen van de ADC-toets, toegekomen. Het feit dat - zoals Greenpeace en VVBV betogen - in dit geval de aantasting van een prioritaire soort in het geding is, maakt dit niet anders, nu dit geen invloed heeft op de kwalificatie van de maatregelen. Onder verwijzing naar de eerdergenoemde uitspraak van 30 oktober 2013 in zaak nrs. 201203812/1/R2 en 201203820/1/R2, overweegt de Afdeling dat het betrekken van feitelijke ontwikkelingen in de beoordeling van de effecten van een project of plan in beginsel mogelijk is. Het betoog dat bij een dergelijke handelwijze uitsluitend maatregelen mogen worden betrokken die direct verband houden met het project zelf en dat het geen maatregelen zou mogen betreffen die daarvoor niet specifiek zijn bedoeld, faalt dan ook. Hetgeen Greenpeace en VVBV in dit verband over punt 40 en 41 van het arrest Sweetman hebben aangevoerd, maakt dat niet anders, nu dit arrest geen betrekking heeft op de vraag of feitelijke ontwikkelingen in de vorm van autonome instandhoudingsmaatregelen in de beoordeling van de effecten van een project mogen worden betrokken.

In de Review Tonckens staat dat dynamisch zeereepbeheer in Solleveld en Kapittelduinen ter plaatse van het duingebied Ter Heijde-Vlugtenburg niet goed mogelijk is vanwege de smalle zeereep en het belang van de waterkerende functie. Voorts worden deze maatregelen slechts op kleine schaal experimenteel uitgevoerd, zo staat in de Review Tonckens. In de herziene passende beoordeling wordt erkend dat in zowel Solleveld als het noordelijk deel van de Kapittelduinen momenteel in de zeereep weinig mogelijkheden zijn voor dynamische processen, zoals verstuiving in de vastgelegde duinen. Door de recente aanleg van de kustversterking van Delfland en de Zandmotor wordt wel een toename van de dynamiek verwacht. Dankzij effectgerichte maatregelen als plaggen, maaien en begrazen wordt het areaal van de Grijze duinen (H2130) voorts sterk uitgebreid en de kwaliteit verbeterd, zo staat in de herziene passende beoordeling. Dit wordt in de door het college overgelegde notitie "Reactie Review Tonckens" bevestigd. Daarbij wordt evenals in de herziene passende beoordeling gewezen op de mogelijkheden voor verstuiving met de kustverbreding, de Zandmotor en het nemen van maatregelen als begrazing. Voorts staat in die notitie dat de maatregelen niet experimenteel zijn, dat de pilot begrazing ondertussen is uitgevoerd en dat sinds 2012 een begrazingseenheid van 20 hectare is ingesteld. SNM heeft dit niet bestreden. Gelet op hetgeen in de herziene passende beoordeling aan maatregelen staat genoemd, en gelet op hetgeen hierover voorts in de notitie "Reactie review Tonckens" staat opgenomen, ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de effectiviteit van de maatregelen van het dynamisch zeereepbeheer in het Natura 2000-gebied Solleveld en Kapittelduinen te twijfelen. Het betoog faalt. Grijze duinen - heischraal Voornes Duin 9.7. Voor de Grijze duinen - heischraal (H2130C) in Voornes Duin is als instandhoudingsdoelstelling uitbreiding van de oppervlakte en verbetering van de kwaliteit opgenomen. De Review Tonckens vermeldt dat de kans op behoud van de huidige kwaliteit ondanks de voorziene instandhoudingsmaatregelen klein is en dat van verbetering van de kwaliteit geen sprake kan zijn. De Review wijst er in dit verband op dat het ontwerp-beheerplan Voornes Duin uiterst voorzichtig is ten aanzien van de mogelijkheid om uitbreiding van dit habitattype te bewerkstelligen vanwege de hydrologie. De kansen voor het in stand houden van de huidige kwaliteit staan onder druk door te hoge achtergronddepositie van stikstof. De huidige depositie bedraagt 1628 mol N/ha/jr, terwijl de kritische depositiewaarde is bepaald op 714 mol N/ha/jaar. In de herziene passende beoordeling staat dat de kwaliteit van de Grijze duinen - heischraal (H2130C) in Voornes Duin wordt beoordeeld als matig, omdat er weinig verstuiving is en er te weinig konijnen zijn om de graslanden open te houden. In de herziene passende beoordeling wordt er in dit verband evenals in de Review Tonckens op gewezen dat de achtergronddepositie over het gehele oppervlak van dit habitattype boven de kritische depositiewaarde ligt. De herziene passende beoordeling concludeert echter dat dankzij de instandhoudingsmaatregelen die zien op onder meer begrazen, maaien en afvoeren het areaal van het habitattype sterk wordt uitgebreid en de kwaliteit zal verbeteren. Uit historische gegevens blijkt dat het oorspronkelijke begrazingsbeheer een belangrijke rol heeft gespeeld voor de ontwikkeling en het behoud van dit habitattype. Door het intensieve maai- en begrazingsbeheer zal dit habitattype op de huidige locaties dan ook worden behouden en wordt de kwaliteit verbeterd, aldus de herziene passende beoordeling. Lokaal kan drukbegrazing zelfs leiden tot geringe areaaluitbreiding van dit habitattype. Voorts zal er op langere termijn ontkalking van het duin plaatsvinden, waardoor het habitattype lokaal tot ontwikkeling zal komen. Dit wordt in het ontwerp-beheerplan Voornes Duin en de PAS-gebiedsanalyse van dit gebied erkend. Weliswaar staat in zowel het ontwerp-beheerplan als in de PAS-gebiedsanalyse dat op korte termijn geen concrete uitbreiding verwacht wordt, maar dat op lange termijn heischraal duin tot ontwikkeling zal komen. Hiermee kan aldus aan de instandhoudingsdoelstelling worden voldaan. Gelet hierop, ziet de Afdeling in het aangevoerde met betrekking tot hetgeen over de Grijze duinen - heischraal in Voornes Duin in de Review Tonckens is opgemerkt, geen aanleiding om aan de effectiviteit van de instandhoudingsmaatregelen en de conclusies uit de herziene passende beoordeling te twijfelen. Het betoog faalt. Duinheiden met struikhei 9.8. Ten aanzien van Duinheiden met struikhei (H2150) concludeert het B-ware-rapport dat met de genoemde extra instandhoudingsmaatregelen dit habitattype redelijk in stand kan worden gehouden, waarbij een uitzondering moet worden gemaakt voor een aantal kenmerkende korstmos- en mossoorten die zeer gevoelig zijn voor de gevolgen van stikstofdepositie. Over deze korstmos- en mossoorten staat in de notitie "Reactie Review Mob" dat de meest recente rapportage over de effecten van het beheer in het Natura 2000-gebied Westduinpark & Wapendal concludeert dat ook herstel van mossen en korstmossen is opgetreden. Het college ziet hierin een aanwijzing dat de instandhoudingsmaatregelen wel degelijk ook een positief effect voor deze korstmos- en mossoorten kan hebben. Dit acht de Afdeling niet onredelijk. Nu SNM dit niet hebben bestreden, ziet de Afdeling in het aangevoerde met betrekking tot hetgeen over de Duinheiden met struikhei in het algemeen in het B-ware-rapport is opgemerkt, geen aanleiding om aan de effectiviteit van de instandhoudingsmaatregelen en de conclusies uit de herziene passende beoordeling te twijfelen. Het betoog faalt. Droge duinbossen 9.9. Voor het habitattype Droge Duinbossen (H2180) zijn - zo staat in het B-ware-rapport - lastig conclusies te trekken over de effecten van maatregelen omdat er nog weinig onderzoek naar is gedaan. Het is dan ook niet mogelijk iets te zeggen over of eventuele effecten wel of niet zijn uit te sluiten voor dit type, staat in het B-ware-rapport. In de notitie "Reactie Review Mob" staat dat met de meeste instandhoudingsmaatregelen voor dit habitattype reeds ervaring is opgedaan in de duinen, maar dat het onderzoek naar de effectiviteit ervan minder uitgebreid is dan bij de Grijze duinen. In de notitie staat voorts dat in het B-ware-rapport geen rekening is gehouden met het kalkrijke karakter van de ondergrond. Verder is er in de herziene passende beoordeling vanuit gegaan dat negatieve ontwikkelingen die in de bossen elders in Nederland als effect van stikstofdepositie worden beschouwd, ook in de droge duinbossen daaraan moeten worden toegeschreven. Dit betreft vooral vergrassing, verzuring en uitbreiding van de Amerikaanse vogelkers. De instandhoudingsmaatregelen zijn hier alle specifiek op gericht, zo staat in de notitie. Voorts is met al deze maatregelen ervaring opgedaan, en hebben deze geleid tot positieve resultaten. Daarbij kan voor sommige maatregelen voorts gebruik worden gemaakt van onderzoek naar de effectiviteit ervan in andere bostypen. SNM heeft dit alles niet weersproken. De Afdeling acht het dan ook niet onredelijk dat er in de herziene passende beoordeling vanuit is gegaan dat, ondanks het feit dat er minder uitgebreid onderzoek naar dit habitattype is gedaan, effecten voor het habitattype Droge duinbossen wel degelijk uit te sluiten zijn. Hetgeen in het B-ware-rapport ten aanzien van de Droge duinbossen staat opgenomen, geeft dan ook geen aanleiding om aan de conclusies in de herziene passende beoordeling ten aanzien van dit habitattype te twijfelen. Het betoog faalt. Negatieve effecten 9.10. Voorts wijzen Greenpeace, VVBV en SNM op de negatieve effecten van de instandhoudingsmaatregelen die volgens hen onvoldoende in de conclusies van de herziene passende beoordeling zijn verdisconteerd.

Deze maatregelen betreffen van de projecten losstaande, autonome maatregelen die niet in de voorschriften van de bestreden besluiten zijn opgenomen. Voorts zullen de initiatiefnemers aanvullende natuurmaatregelen nemen waarmee blijkens de bestreden besluiten minimaal de totale, voor de levensduur van de elektriciteitscentrales berekende stikstofdepositie wordt afgevoerd. In bijlage 5 bij het bestreden besluit staan de aanvullende natuurmaatregelen vermeld. Deze zien onder meer op het plaggen en verwijderen van begroeiing in de nabijgelegen Natura 2000-gebieden waar stikstofgevoelige habitattypen voorkomen. Deze aanvullende maatregelen zijn niet in de conclusies van de herziene passende beoordeling verdisconteerd, maar zijn wel als voorschrift aan de bestreden besluiten verbonden. 4.3. In het hiervoor genoemde arrest Sweetman dat gaat over de vraag of de aanleg van een weg waardoor een deel van een prioritair habitattype verloren gaat, een aantasting is van de natuurlijke kenmerken van het gebied, als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, oordeelde het Hof: " 40 De bevoegde instanties kunnen dus slechts toestemming verlenen voor een plan of project in de zin van artikel 6, lid 3, van de Habitatrichtlijn indien zij, na alle aspecten van het plan of project te hebben geïdentificeerd die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken gebied in gevaar kunnen brengen en rekening houdend met de beste wetenschappelijke kennis ter zake, de zekerheid hebben verkregen dat het geen blijvende schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel meer bestaat over het feit dat dergelijke gevolgen ontbreken (zie in die zin arrest van 24 november 2011, C-404/09, ECLI:EU:C:2011:768, Commissie/Spanje, punt 99, en arrest Solvay e.a., C-182/10, ECLI:EU:C:2012:82, punt 67; www.curia.eu). 41 Aangezien de bevoegde instantie de toestemming voor het voorgelegde plan of project moet weigeren wanneer zij nog niet de zekerheid heeft verkregen dat het plan of project geen effecten heeft die de natuurlijke kenmerken van dat gebied zullen aantasten, ligt in het bij artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn vastgestelde toestemmingscriterium het voorzorgsbeginsel besloten, zodat op efficiënte wijze kan worden voorkomen dat beschermde gebieden worden aangetast als gevolg van plannen of projecten. Met een minder streng toestemmingscriterium zou de verwezenlijking van de doelstelling van bescherming van de gebieden het doel van deze bepaling niet even goed kunnen worden gegarandeerd (arrest Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, ECLI:EU:C:2004:482, punten 57 en 58; www.curia.eu.)." 4.4. In het arrest Briels beantwoordde het Hof prejudiciële vragen van de Afdeling in een zaak over de verbreding van de snelweg A2. Het Hof oordeelde: "18 Met zijn vragen, die samen dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een GCB, dat negatieve gevolgen heeft voor een type natuurlijke habitat dat in dit gebied voorkomt, en dat voorziet in maatregelen voor de ontwikkeling van een areaal van gelijke of grotere omvang van dat habitattype in dit gebied, de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast, en of dergelijke maatregelen in voorkomend geval als ‘compenserende maatregelen’ in de zin van lid 4 van dit artikel kunnen worden aangemerkt. […] 28 Bijgevolg verlangt het voorzorgsbeginsel van de bevoegde nationale instantie dat zij bij de toepassing van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn de gevolgen van het project voor het betrokken Natura 2000-gebied beoordeelt in het perspectief van de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied, rekening houdend met de in dit project vastgestelde beschermingsmaatregelen waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit dit project voortvloeien, te voorkomen of te verminderen, teneinde ervoor te zorgen dat het betrokken project de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aantast. Uit de voorgaande overwegingen volgt dan ook dat artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een plan of een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een GCB, dat negatieve gevolgen heeft voor een in dit gebied voorkomend type natuurlijke habitat en dat voorziet in maatregelen voor het tot ontwikkeling brengen in dit gebied van een areaal van gelijke of grotere omvang van dit habitattype, de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast. Deze maatregelen kunnen in voorkomend geval slechts als „compenserende maatregelen" in de zin van lid 4 van dit artikel worden aangemerkt, voor zover de bij deze bepaling gestelde voorwaarden vervuld zijn." 4.5. Het college heeft uiteengezet dat alleen de instandhoudingsmaatregelen zijn betrokken in de herziene passende beoordeling. De aanvullende natuurmaatregelen zijn louter additioneel en zijn door het college niet in de herziene passende beoordeling betrokken. Deze zullen in deze uitspraak dan ook niet meer aan de orde komen. Op het betoog dat deze aanvullende maatregelen als compenserende maatregelen door het college hadden moeten worden aangemerkt, behoeft dan ook niet verder te worden ingegaan. 4.6. Vast staat dat de uitvoering van de instandhoudingsmaatregelen niet afhankelijk is van het realiseren van de elektriciteitscentrales. De bewuste instandhoudingsmaatregelen zijn noodzakelijk om de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden te kunnen realiseren en kunnen - wegens het ontbreken van een directe samenhang met de onderhavige elektriciteitscentrales - niet als mitigerende of compenserende maatregelen worden aangemerkt. Het feit dat het college hierover ter verzekering van uitvoering wel overeenkomsten heeft gesloten met onder meer terrein beherende organisaties, maakt dat niet anders. De maatregelen zijn - anders dan de maatregelen in het arrest Briels zoals Greenpeace en VVBV aanhalen - immers niet in de bestreden besluiten opgenomen en houden geen verband met eventuele schadelijke gevolgen van de elektriciteitscentrales. Het gaat hier om instandhoudingsmaatregelen die in de herziene passende beoordeling tot de verwachte feitelijke ontwikkeling in het gebied worden gerekend en waarvan vaststaat dat die ook zonder de elektriciteitscentrales zullen worden uitgevoerd. Nu uit het vorenstaande volgt dat de instandhoudingsmaatregelen niet als mitigerende of compenserende maatregelen kunnen worden aangemerkt, wordt in zoverre niet aan het betoog van appellanten dat ziet op de voorwaarden hierover zoals neergelegd in het arrest Briels en het doorlopen van de ADC-toets, toegekomen. Het feit dat - zoals Greenpeace en VVBV betogen - in dit geval de aantasting van een prioritaire soort in het geding is, maakt dit niet anders, nu dit geen invloed heeft op de kwalificatie van de maatregelen. Onder verwijzing naar de eerdergenoemde uitspraak van 30 oktober 2013 in zaak nrs. 201203812/1/R2 en 201203820/1/R2, overweegt de Afdeling dat het betrekken van feitelijke ontwikkelingen in de beoordeling van de effecten van een project of plan in beginsel mogelijk is. Het betoog dat bij een dergelijke handelwijze uitsluitend maatregelen mogen worden betrokken die direct verband houden met het project zelf en dat het geen maatregelen zou mogen betreffen die daarvoor niet specifiek zijn bedoeld, faalt dan ook. Hetgeen Greenpeace en VVBV in dit verband over punt 40 en 41 van het arrest Sweetman hebben aangevoerd, maakt dat niet anders, nu dit arrest geen betrekking heeft op de vraag of feitelijke ontwikkelingen in de vorm van autonome instandhoudingsmaatregelen in de beoordeling van de effecten van een project mogen worden betrokken.

In de Review Tonckens staat dat dynamisch zeereepbeheer in Solleveld en Kapittelduinen ter plaatse van het duingebied Ter Heijde-Vlugtenburg niet goed mogelijk is vanwege de smalle zeereep en het belang van de waterkerende functie. Voorts worden deze maatregelen slechts op kleine schaal experimenteel uitgevoerd, zo staat in de Review Tonckens. In de herziene passende beoordeling wordt erkend dat in zowel Solleveld als het noordelijk deel van de Kapittelduinen momenteel in de zeereep weinig mogelijkheden zijn voor dynamische processen, zoals verstuiving in de vastgelegde duinen. Door de recente aanleg van de kustversterking van Delfland en de Zandmotor wordt wel een toename van de dynamiek verwacht. Dankzij effectgerichte maatregelen als plaggen, maaien en begrazen wordt het areaal van de Grijze duinen (H2130) voorts sterk uitgebreid en de kwaliteit verbeterd, zo staat in de herziene passende beoordeling. Dit wordt in de door het college overgelegde notitie "Reactie Review Tonckens" bevestigd. Daarbij wordt evenals in de herziene passende beoordeling gewezen op de mogelijkheden voor verstuiving met de kustverbreding, de Zandmotor en het nemen van maatregelen als begrazing. Voorts staat in die notitie dat de maatregelen niet experimenteel zijn, dat de pilot begrazing ondertussen is uitgevoerd en dat sinds 2012 een begrazingseenheid van 20 hectare is ingesteld. SNM heeft dit niet bestreden. Gelet op hetgeen in de herziene passende beoordeling aan maatregelen staat genoemd, en gelet op hetgeen hierover voorts in de notitie "Reactie review Tonckens" staat opgenomen, ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de effectiviteit van de maatregelen van het dynamisch zeereepbeheer in het Natura 2000-gebied Solleveld en Kapittelduinen te twijfelen. Het betoog faalt. Grijze duinen - heischraal Voornes Duin 9.7. Voor de Grijze duinen - heischraal (H2130C) in Voornes Duin is als instandhoudingsdoelstelling uitbreiding van de oppervlakte en verbetering van de kwaliteit opgenomen. De Review Tonckens vermeldt dat de kans op behoud van de huidige kwaliteit ondanks de voorziene instandhoudingsmaatregelen klein is en dat van verbetering van de kwaliteit geen sprake kan zijn. De Review wijst er in dit verband op dat het ontwerp-beheerplan Voornes Duin uiterst voorzichtig is ten aanzien van de mogelijkheid om uitbreiding van dit habitattype te bewerkstelligen vanwege de hydrologie. De kansen voor het in stand houden van de huidige kwaliteit staan onder druk door te hoge achtergronddepositie van stikstof. De huidige depositie bedraagt 1628 mol N/ha/jr, terwijl de kritische depositiewaarde is bepaald op 714 mol N/ha/jaar. In de herziene passende beoordeling staat dat de kwaliteit van de Grijze duinen - heischraal (H2130C) in Voornes Duin wordt beoordeeld als matig, omdat er weinig verstuiving is en er te weinig konijnen zijn om de graslanden open te houden. In de herziene passende beoordeling wordt er in dit verband evenals in de Review Tonckens op gewezen dat de achtergronddepositie over het gehele oppervlak van dit habitattype boven de kritische depositiewaarde ligt. De herziene passende beoordeling concludeert echter dat dankzij de instandhoudingsmaatregelen die zien op onder meer begrazen, maaien en afvoeren het areaal van het habitattype sterk wordt uitgebreid en de kwaliteit zal verbeteren. Uit historische gegevens blijkt dat het oorspronkelijke begrazingsbeheer een belangrijke rol heeft gespeeld voor de ontwikkeling en het behoud van dit habitattype. Door het intensieve maai- en begrazingsbeheer zal dit habitattype op de huidige locaties dan ook worden behouden en wordt de kwaliteit verbeterd, aldus de herziene passende beoordeling. Lokaal kan drukbegrazing zelfs leiden tot geringe areaaluitbreiding van dit habitattype. Voorts zal er op langere termijn ontkalking van het duin plaatsvinden, waardoor het habitattype lokaal tot ontwikkeling zal komen. Dit wordt in het ontwerp-beheerplan Voornes Duin en de PAS-gebiedsanalyse van dit gebied erkend. Weliswaar staat in zowel het ontwerp-beheerplan als in de PAS-gebiedsanalyse dat op korte termijn geen concrete uitbreiding verwacht wordt, maar dat op lange termijn heischraal duin tot ontwikkeling zal komen. Hiermee kan aldus aan de instandhoudingsdoelstelling worden voldaan. Gelet hierop, ziet de Afdeling in het aangevoerde met betrekking tot hetgeen over de Grijze duinen - heischraal in Voornes Duin in de Review Tonckens is opgemerkt, geen aanleiding om aan de effectiviteit van de instandhoudingsmaatregelen en de conclusies uit de herziene passende beoordeling te twijfelen. Het betoog faalt. Duinheiden met struikhei 9.8. Ten aanzien van Duinheiden met struikhei (H2150) concludeert het B-ware-rapport dat met de genoemde extra instandhoudingsmaatregelen dit habitattype redelijk in stand kan worden gehouden, waarbij een uitzondering moet worden gemaakt voor een aantal kenmerkende korstmos- en mossoorten die zeer gevoelig zijn voor de gevolgen van stikstofdepositie. Over deze korstmos- en mossoorten staat in de notitie "Reactie Review Mob" dat de meest recente rapportage over de effecten van het beheer in het Natura 2000-gebied Westduinpark & Wapendal concludeert dat ook herstel van mossen en korstmossen is opgetreden. Het college ziet hierin een aanwijzing dat de instandhoudingsmaatregelen wel degelijk ook een positief effect voor deze korstmos- en mossoorten kan hebben. Dit acht de Afdeling niet onredelijk. Nu SNM dit niet hebben bestreden, ziet de Afdeling in het aangevoerde met betrekking tot hetgeen over de Duinheiden met struikhei in het algemeen in het B-ware-rapport is opgemerkt, geen aanleiding om aan de effectiviteit van de instandhoudingsmaatregelen en de conclusies uit de herziene passende beoordeling te twijfelen. Het betoog faalt. Droge duinbossen 9.9. Voor het habitattype Droge Duinbossen (H2180) zijn - zo staat in het B-ware-rapport - lastig conclusies te trekken over de effecten van maatregelen omdat er nog weinig onderzoek naar is gedaan. Het is dan ook niet mogelijk iets te zeggen over of eventuele effecten wel of niet zijn uit te sluiten voor dit type, staat in het B-ware-rapport. In de notitie "Reactie Review Mob" staat dat met de meeste instandhoudingsmaatregelen voor dit habitattype reeds ervaring is opgedaan in de duinen, maar dat het onderzoek naar de effectiviteit ervan minder uitgebreid is dan bij de Grijze duinen. In de notitie staat voorts dat in het B-ware-rapport geen rekening is gehouden met het kalkrijke karakter van de ondergrond. Verder is er in de herziene passende beoordeling vanuit gegaan dat negatieve ontwikkelingen die in de bossen elders in Nederland als effect van stikstofdepositie worden beschouwd, ook in de droge duinbossen daaraan moeten worden toegeschreven. Dit betreft vooral vergrassing, verzuring en uitbreiding van de Amerikaanse vogelkers. De instandhoudingsmaatregelen zijn hier alle specifiek op gericht, zo staat in de notitie. Voorts is met al deze maatregelen ervaring opgedaan, en hebben deze geleid tot positieve resultaten. Daarbij kan voor sommige maatregelen voorts gebruik worden gemaakt van onderzoek naar de effectiviteit ervan in andere bostypen. SNM heeft dit alles niet weersproken. De Afdeling acht het dan ook niet onredelijk dat er in de herziene passende beoordeling vanuit is gegaan dat, ondanks het feit dat er minder uitgebreid onderzoek naar dit habitattype is gedaan, effecten voor het habitattype Droge duinbossen wel degelijk uit te sluiten zijn. Hetgeen in het B-ware-rapport ten aanzien van de Droge duinbossen staat opgenomen, geeft dan ook geen aanleiding om aan de conclusies in de herziene passende beoordeling ten aanzien van dit habitattype te twijfelen. Het betoog faalt. Negatieve effecten 9.10. Voorts wijzen Greenpeace, VVBV en SNM op de negatieve effecten van de instandhoudingsmaatregelen die volgens hen onvoldoende in de conclusies van de herziene passende beoordeling zijn verdisconteerd.

Daarnaast ziet de Afdeling in hetgeen Greenpeace en VVBV over het arrest Briels hebben aangevoerd, geen aanleiding voor het oordeel dat een nog niet (geheel) gerealiseerd positief effect van instandhoudingsmaatregelen niet als feitelijke ontwikkeling in de effectbeoordeling van een project mag worden betrokken, nu in dat arrest slechts de vraag voorlag in hoeverre de ontwikkeling van een areaal van gelijke of grotere omvang van dat habitattype in een gebied de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast, en of dergelijke maatregelen in voorkomend geval als ‘compenserende maatregelen’ kunnen worden aangemerkt. 4.7. Ten aanzien van het beroep van Greenpeace en VVBV op de Habitatrichtlijn, overweegt de Afdeling dat de vraag naar de rechtstreekse werking van de bepalingen van de richtlijn alleen kan rijzen in gevallen van incorrecte implementatie of indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd (uitspraak van 25 juli 2012 in zaak nr. 201107585/1/A2). De Habitatrichtlijn is omgezet in nationale wetgeving onder andere bij wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Nbw 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen (Stb. 2005, 195). Artikel 19d van de Nbw 1998 kent, voor zover hier van belang, een vergunningplicht voor het realiseren van projecten die verslechterende of significant verstorende gevolgen kunnen hebben. Op grond van artikel 19e, voor zover hier van belang, dient bij die vergunningverlening rekening worden gehouden met de gevolgen van het project voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstelling voor een Natura 2000-gebied, en de andere in dat artikel genoemde aspecten. Voorts voorziet artikel 19g, eerste lid, gelezen in combinatie met artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden slechts in de mogelijkheid van vergunningverlening indien op grond van de passende beoordeling is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van een gebied niet zullen worden aangetast. Deze bepalingen strekken in zoverre tot uitvoering van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Greenpeace en VVBV hebben geen feiten of omstandigheden aangevoerd op grond waarvan moet worden aangenomen dat de Habitatrichtlijn hiermee niet correct is geïmplementeerd dan wel dat de nationale maatregelen niet zodanig worden toegepast dat het met de richtlijn beoogde resultaat niet wordt bereikt. Een rechtstreeks beroep op artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn komt Greenpeace en VVBV dan ook niet toe. Voorts ziet de Afdeling in voornoemde artikelen van de Nbw 1998 geen aanknopingspunt dat (toekomstige) feitelijke ontwikkelingen niet in de passende beoordeling kunnen worden betrokken. Wel volgt hieruit dat bij het betrekken van dergelijke feitelijke ontwikkelingen - zoals Greenpeace en VVBV terecht betogen - met een voldoende mate van zekerheid dient vast te staan dat de maatregelen daadwerkelijk zullen worden uitgevoerd. Verder dienen niet alleen de verwachte positieve effecten, maar ook eventuele negatieve effecten daarvan op de kwalificerende habitattypen, habitatsoorten en vogelsoorten te worden beoordeeld in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen voor de betrokken Natura 2000-gebieden. In dat verband moet inzichtelijk worden gemaakt dat geen afbreuk wordt gedaan aan de effectiviteit van de beoogde instandhoudingsmaatregelen die een bijdrage moeten leveren aan het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor habitattypen en soorten in het Natura 2000-gebied. Uit de passende beoordeling moet ten slotte blijken dat het - op termijn - behalen van die instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar wordt gebracht. Deze aspecten zal de Afdeling in het licht van hetgeen appellanten hierover hebben aangevoerd, in de overwegingen 6 en verder beoordelen. Stikstofafvoer en de stikstofbalans 5. Greenpeace, VVBV en SNM betogen voorts dat in de herziene passende beoordeling ten onrechte wordt uitgegaan van de ‘afvoer’ van stikstof. De methode van stikstofafvoer is volgens hen niet wetenschappelijk onderbouwd. Bovendien kan bij een aantal duinhabitats nauwelijks of geen stikstof worden afgevoerd, en is stikstof dat zich in de bodem bevindt, in veel gevallen niet meer bereikbaar voor planten. Voorts bieden de daartoe in de herziene passende beoordeling opgenomen stikstofbalansen volgens Greenpeace, VVBV en SNM onvoldoende inzicht in de effecten van de projecten, en gaan deze balansen ten onrechte uit van middeling ten opzichte van deelgebieden waar geen maatregelen worden genomen. 5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat in de herziene passende beoordeling bedoeld is inzicht te verschaffen in het stikstofafvoerend effect van de instandhoudingsmaatregelen zoals die in de feitelijke ontwikkeling zijn betrokken. Dit stikstofafvoerend effect van de instandhoudingsmaatregelen is inzichtelijk gemaakt door toepassing van de zogenoemde stikstofbalansen waarvan, benadrukt het college, de relevantie genuanceerd is. De stikstofbalansen zijn in de aan de bestreden besluiten ten grondslag liggende herziene passende beoordeling namelijk niet van doorslaggevend belang geacht bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een aantasting van de natuurlijke kenmerken, zo stelt het college. Die moet immers worden gevonden in de beoordeling per habitattype per Natura 2000-gebied, waarbij afhankelijk van de locatiespecifieke milieukenmerken en processen inzichtelijk is gemaakt dat geen afbreuk wordt gedaan aan de instandhoudingsdoelstellingen, aldus het college. 5.2. In de herziene passende beoordeling is per Natura 2000-gebied voor elk habitattype dan wel leefgebied van soorten een effectbeoordeling gemaakt. Daartoe zijn per locatie van de voorkomende habitattypen de effecten van de elektriciteitscentrales inzichtelijk gemaakt. Vervolgens zijn per habitattype de factoren die in onderlinge samenhang de invloed van stikstofdepositie op een habitattype bepalen, de stikstofdepositie en de effecten van de instandhoudingsmaatregelen bezien. Voor alle relevante, stikstofgevoelige habitattypen in de Natura 2000-gebieden is de instandhoudingsdoelstelling beschreven alsmede de actuele kwaliteit en verspreiding van het habitattype binnen het gebied. In de uitvoerige beschrijvingen zijn de relevante gebiedsspecifieke omstandigheden in beschouwing genomen. Om inzicht te verschaffen in de verhouding tussen de achtergrondwaarde en de toekomstige stikstofdepositie enerzijds en de stikstof die wordt verwijderd met de instandhoudingsmaatregelen anderzijds, is in de herziene passende beoordeling de achtergronddepositie van stikstof en de gecumuleerde toename van stikstofdepositie als gevolg van de elektriciteitscentrales in relatie gebracht tot de hoeveelheid stikstof die wordt verwijderd met de instandhoudingsmaatregelen door middel van de zogeheten stikstofbalans. De stikstofbalansen zijn in de herziene passende beoordeling per Natura 2000-gebied weergegeven in een tabel, waarbij de stikstoftoename en -afvoer per habitattype waarvan de kritische depositiewaarde wordt overschreden, staan opgenomen. 5.3. Voor zover appellanten betogen dat de toepassing van stikstofafvoer (in de stikstofbalans) niet op wetenschappelijke gronden is gebaseerd, en de verschillende soorten stikstof ten onrechte tegen elkaar worden weggestreept, overweegt de Afdeling dat in hoofdstuk 6.8 van de herziene passende beoordeling met wetenschappelijke bronnen is onderbouwd dat beheermaatregelen kunnen leiden tot afvoer van stikstof op vegetatie. Daarbij is per maatregel in de verschillende habitattypen een literatuuroverzicht opgenomen over de effectiviteit van de stikstofafvoer, en is aan de hand van ervaringscijfers in wetenschappelijke literatuur de stikstofafvoer per maatregel gekwantificeerd. Greenpeace, VVBV en SNM hebben dit alles niet onderbouwd bestreden.

Zo staat in het B-ware-rapport dat de instandhoudingsmaatregelen zoals begrazing, maaien, plaggen en rooien waarschijnlijk negatief voor onder meer de Nauwe korfslak zullen uitpakken. In de Review Tonckens is hierover vermeld dat zich in Ter Heijde-Vlugtenburg belangrijke populaties van de Nauwe korfslak bevinden, die nadelig worden beïnvloed door de grootschalige ingrepen gericht op verstuiving. Voorts leidt de zogenoemde Zandmotor nabij Solleveld en Kapittelduinen volgens de Review Tonckens ertoe dat de grondwaterspiegel in Solleveld stijgt, wat zich uit in een toename van duinmeren. Dit zal met name ten koste gaan van Grijze duinen kalkarm die zich in de randen van deze laaggelegen gebieden bevinden, zo staat in de Review Tonckens. 9.11. Ten aanzien van de negatieve effecten op de Nauwe korfslak staat in de notitie "Reactie Review Tonckens" dat deze slakkensoort zich in het Natura 2000-gebied Solleveld en Kapittelduinen in een gunstige staat van instandhouding bevindt, en in grote aantallen verspreid over het hele gebied voorkomt. Voor deze soort is in dit Natura 2000-gebied als instandhoudingsdoelstelling behoud omvang en kwaliteit leefgebied voor behoud populatie geformuleerd. In de herziene passende beoordeling is onderkend dat vanwege het voorkomen van de soort voorzichtig handelen nodig is, omdat het verwijderen van duindoornstruweel er toe kan leiden dat leefgebied en daarmee populaties van deze soort verloren gaan en het verwijderen van gebiedsvreemde soorten tijdens bosbeheer mogelijk lokaal leiden tot verslechtering van het leefgebied van de Nauwe korfslak. De uitvoering van het beheer wordt daarom aangepast op locaties waar vindplaatsen aanwezig zijn. Voorts wordt maatwerk toegepast om een negatief effect op het leefgebied van de soort te beperken. Door de struwelen waarin de soort voorkomt bij het afplaggen of het rooien te ontzien, kan de Nauwe korfslak zich vanuit deze locaties weer verspreiden over het gebied. Verder kan het terugdringen van populieren tot verslechtering van de kwaliteit van het leefgebied leiden. De bodem en ondergroei onder de resterende soorten bieden blijvend geschikt leefgebied. Daarbij komt dat de bomen zoveel mogelijk in het gebied blijven en de bodem niet verstoord wordt. Het leefgebied van de Nauwe korfslak blijft zodoende intact en negatieve effecten blijven uit. De herziene passende beoordeling concludeert dan ook dat kan worden gesteld dat de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen tot lokale effecten op de nauwe korfslak kunnen leiden, maar op gebiedsniveau geen effecten zal hebben op de staat van instandhouding van de soort. Gelet op deze toelichting ziet de Afdeling in hetgeen appellanten over de Nauwe korfslak hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de instandhoudingsmaatregelen tot negatieve effecten voor (het leefgebied van) deze soort zullen leiden. Het betoog faalt. 9.12. Wat betreft het gestelde negatieve effect van de zogenoemde Zandmotor staat in de notitie "Reactie Review Tonckens" dat in de passende beoordeling ten behoeve van de Zandmotor is gesteld dat significant negatieve effecten op kalkarme Grijze duinen ten aanzien van afname van saltspray en stijging van het grondwaterpeil door het nemen van maatregelen kunnen worden uitgesloten. Er vindt monitoring plaats en wanneer nodig zullen aanvullende maatregelen (begrazing, regulering grondwaterpeil) getroffen worden. In de herziene passende beoordeling zijn de negatieve effecten van de Zandmotor niet bezien. Voor dit project is echter in 2010 een vergunning in het kader van de Nbw 1998 verleend, in welk verband een passende beoordeling is opgesteld. In dit kader zijn de negatieve effecten van dit project bezien, waarvan het college onweersproken heeft gesteld dat deze door het nemen van maatregelen kunnen worden uitgesloten. Het college heeft zich gelet daarop in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de Zandmotor niet tot negatieve effecten voor bijvoorbeeld de nabijgelegen Grijze duinen in het nabijgelegen Natura 2000-gebied Solleveld en Kapittelduinen leidt. 9.13. In hoofdstuk 6 van de herziene passende beoordeling zijn de negatieve effecten van de instandhoudingsmaatregelen bezien. Ook wat betreft het maaien en begrazen is in de herziene passende beoordeling informatie over de potentieel negatieve effecten hiervan opgenomen, waarbij de door Greenpeace en VVBV genoemde risico’s worden benoemd. Deze risico’s zijn te voorkomen door gevoelige deelgebieden bij het maaien te ontzien en graasgevoelige gebieden af te rasteren, aldus de herziene passende beoordeling. In aanvulling hierop heeft het college gesteld dat het uitgangspunt van de herziene passende beoordeling is dat bij de uitvoering van de instandhoudingsmaatregelen maatwerk zal worden toegepast. Voorts blijkt uit bijvoorbeeld de omschrijving van de beheermaatregelen in het Natura 2000-gebied Meijendel & Berkheide, dat op de plekken waar begrazing wordt uitgebreid, voorafgaand aan het instellen van begrazing in de betreffende deelgebieden in een uitvoeringsplan de beste begrazingsvorm en -intensiteit zal worden uitgewerkt, waarbij tevens rekening zal worden gehouden met de voorkomende insecten. Gelet op hetgeen over de negatieve effecten van maaien en begrazen in de herziene passende beoordeling is opgemerkt, en daarbij in aanmerking genomen de toelichting van het college over het toepassen van maatwerk, ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de instandhoudingsmaatregelen die zien op maaien en begrazen tot negatieve effecten voor de betreffende Natura 2000-gebieden zullen leiden. Voor zover Greenpeace en VVBV in hun beroepschrift hebben betoogd dat de instandhoudingsmaatregelen afbreuk kunnen doen aan de populatie en de staat van instandhouding van de Groenknolorchis en de broedvogels waarvoor de relevante Natura 2000-gebieden zijn aangewezen, overweegt de Afdeling dat appellanten dit betoog niet nader hebben onderbouwd. Het betoog faalt reeds hierom.

Daarnaast ziet de Afdeling in hetgeen Greenpeace en VVBV over het arrest Briels hebben aangevoerd, geen aanleiding voor het oordeel dat een nog niet (geheel) gerealiseerd positief effect van instandhoudingsmaatregelen niet als feitelijke ontwikkeling in de effectbeoordeling van een project mag worden betrokken, nu in dat arrest slechts de vraag voorlag in hoeverre de ontwikkeling van een areaal van gelijke of grotere omvang van dat habitattype in een gebied de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast, en of dergelijke maatregelen in voorkomend geval als ‘compenserende maatregelen’ kunnen worden aangemerkt. 4.7. Ten aanzien van het beroep van Greenpeace en VVBV op de Habitatrichtlijn, overweegt de Afdeling dat de vraag naar de rechtstreekse werking van de bepalingen van de richtlijn alleen kan rijzen in gevallen van incorrecte implementatie of indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd (uitspraak van 25 juli 2012 in zaak nr. 201107585/1/A2). De Habitatrichtlijn is omgezet in nationale wetgeving onder andere bij wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Nbw 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen (Stb. 2005, 195). Artikel 19d van de Nbw 1998 kent, voor zover hier van belang, een vergunningplicht voor het realiseren van projecten die verslechterende of significant verstorende gevolgen kunnen hebben. Op grond van artikel 19e, voor zover hier van belang, dient bij die vergunningverlening rekening worden gehouden met de gevolgen van het project voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstelling voor een Natura 2000-gebied, en de andere in dat artikel genoemde aspecten. Voorts voorziet artikel 19g, eerste lid, gelezen in combinatie met artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden slechts in de mogelijkheid van vergunningverlening indien op grond van de passende beoordeling is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van een gebied niet zullen worden aangetast. Deze bepalingen strekken in zoverre tot uitvoering van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Greenpeace en VVBV hebben geen feiten of omstandigheden aangevoerd op grond waarvan moet worden aangenomen dat de Habitatrichtlijn hiermee niet correct is geïmplementeerd dan wel dat de nationale maatregelen niet zodanig worden toegepast dat het met de richtlijn beoogde resultaat niet wordt bereikt. Een rechtstreeks beroep op artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn komt Greenpeace en VVBV dan ook niet toe. Voorts ziet de Afdeling in voornoemde artikelen van de Nbw 1998 geen aanknopingspunt dat (toekomstige) feitelijke ontwikkelingen niet in de passende beoordeling kunnen worden betrokken. Wel volgt hieruit dat bij het betrekken van dergelijke feitelijke ontwikkelingen - zoals Greenpeace en VVBV terecht betogen - met een voldoende mate van zekerheid dient vast te staan dat de maatregelen daadwerkelijk zullen worden uitgevoerd. Verder dienen niet alleen de verwachte positieve effecten, maar ook eventuele negatieve effecten daarvan op de kwalificerende habitattypen, habitatsoorten en vogelsoorten te worden beoordeeld in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen voor de betrokken Natura 2000-gebieden. In dat verband moet inzichtelijk worden gemaakt dat geen afbreuk wordt gedaan aan de effectiviteit van de beoogde instandhoudingsmaatregelen die een bijdrage moeten leveren aan het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor habitattypen en soorten in het Natura 2000-gebied. Uit de passende beoordeling moet ten slotte blijken dat het - op termijn - behalen van die instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar wordt gebracht. Deze aspecten zal de Afdeling in het licht van hetgeen appellanten hierover hebben aangevoerd, in de overwegingen 6 en verder beoordelen. Stikstofafvoer en de stikstofbalans 5. Greenpeace, VVBV en SNM betogen voorts dat in de herziene passende beoordeling ten onrechte wordt uitgegaan van de ‘afvoer’ van stikstof. De methode van stikstofafvoer is volgens hen niet wetenschappelijk onderbouwd. Bovendien kan bij een aantal duinhabitats nauwelijks of geen stikstof worden afgevoerd, en is stikstof dat zich in de bodem bevindt, in veel gevallen niet meer bereikbaar voor planten. Voorts bieden de daartoe in de herziene passende beoordeling opgenomen stikstofbalansen volgens Greenpeace, VVBV en SNM onvoldoende inzicht in de effecten van de projecten, en gaan deze balansen ten onrechte uit van middeling ten opzichte van deelgebieden waar geen maatregelen worden genomen. 5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat in de herziene passende beoordeling bedoeld is inzicht te verschaffen in het stikstofafvoerend effect van de instandhoudingsmaatregelen zoals die in de feitelijke ontwikkeling zijn betrokken. Dit stikstofafvoerend effect van de instandhoudingsmaatregelen is inzichtelijk gemaakt door toepassing van de zogenoemde stikstofbalansen waarvan, benadrukt het college, de relevantie genuanceerd is. De stikstofbalansen zijn in de aan de bestreden besluiten ten grondslag liggende herziene passende beoordeling namelijk niet van doorslaggevend belang geacht bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een aantasting van de natuurlijke kenmerken, zo stelt het college. Die moet immers worden gevonden in de beoordeling per habitattype per Natura 2000-gebied, waarbij afhankelijk van de locatiespecifieke milieukenmerken en processen inzichtelijk is gemaakt dat geen afbreuk wordt gedaan aan de instandhoudingsdoelstellingen, aldus het college. 5.2. In de herziene passende beoordeling is per Natura 2000-gebied voor elk habitattype dan wel leefgebied van soorten een effectbeoordeling gemaakt. Daartoe zijn per locatie van de voorkomende habitattypen de effecten van de elektriciteitscentrales inzichtelijk gemaakt. Vervolgens zijn per habitattype de factoren die in onderlinge samenhang de invloed van stikstofdepositie op een habitattype bepalen, de stikstofdepositie en de effecten van de instandhoudingsmaatregelen bezien. Voor alle relevante, stikstofgevoelige habitattypen in de Natura 2000-gebieden is de instandhoudingsdoelstelling beschreven alsmede de actuele kwaliteit en verspreiding van het habitattype binnen het gebied. In de uitvoerige beschrijvingen zijn de relevante gebiedsspecifieke omstandigheden in beschouwing genomen. Om inzicht te verschaffen in de verhouding tussen de achtergrondwaarde en de toekomstige stikstofdepositie enerzijds en de stikstof die wordt verwijderd met de instandhoudingsmaatregelen anderzijds, is in de herziene passende beoordeling de achtergronddepositie van stikstof en de gecumuleerde toename van stikstofdepositie als gevolg van de elektriciteitscentrales in relatie gebracht tot de hoeveelheid stikstof die wordt verwijderd met de instandhoudingsmaatregelen door middel van de zogeheten stikstofbalans. De stikstofbalansen zijn in de herziene passende beoordeling per Natura 2000-gebied weergegeven in een tabel, waarbij de stikstoftoename en -afvoer per habitattype waarvan de kritische depositiewaarde wordt overschreden, staan opgenomen. 5.3. Voor zover appellanten betogen dat de toepassing van stikstofafvoer (in de stikstofbalans) niet op wetenschappelijke gronden is gebaseerd, en de verschillende soorten stikstof ten onrechte tegen elkaar worden weggestreept, overweegt de Afdeling dat in hoofdstuk 6.8 van de herziene passende beoordeling met wetenschappelijke bronnen is onderbouwd dat beheermaatregelen kunnen leiden tot afvoer van stikstof op vegetatie. Daarbij is per maatregel in de verschillende habitattypen een literatuuroverzicht opgenomen over de effectiviteit van de stikstofafvoer, en is aan de hand van ervaringscijfers in wetenschappelijke literatuur de stikstofafvoer per maatregel gekwantificeerd. Greenpeace, VVBV en SNM hebben dit alles niet onderbouwd bestreden.

Zo staat in het B-ware-rapport dat de instandhoudingsmaatregelen zoals begrazing, maaien, plaggen en rooien waarschijnlijk negatief voor onder meer de Nauwe korfslak zullen uitpakken. In de Review Tonckens is hierover vermeld dat zich in Ter Heijde-Vlugtenburg belangrijke populaties van de Nauwe korfslak bevinden, die nadelig worden beïnvloed door de grootschalige ingrepen gericht op verstuiving. Voorts leidt de zogenoemde Zandmotor nabij Solleveld en Kapittelduinen volgens de Review Tonckens ertoe dat de grondwaterspiegel in Solleveld stijgt, wat zich uit in een toename van duinmeren. Dit zal met name ten koste gaan van Grijze duinen kalkarm die zich in de randen van deze laaggelegen gebieden bevinden, zo staat in de Review Tonckens. 9.11. Ten aanzien van de negatieve effecten op de Nauwe korfslak staat in de notitie "Reactie Review Tonckens" dat deze slakkensoort zich in het Natura 2000-gebied Solleveld en Kapittelduinen in een gunstige staat van instandhouding bevindt, en in grote aantallen verspreid over het hele gebied voorkomt. Voor deze soort is in dit Natura 2000-gebied als instandhoudingsdoelstelling behoud omvang en kwaliteit leefgebied voor behoud populatie geformuleerd. In de herziene passende beoordeling is onderkend dat vanwege het voorkomen van de soort voorzichtig handelen nodig is, omdat het verwijderen van duindoornstruweel er toe kan leiden dat leefgebied en daarmee populaties van deze soort verloren gaan en het verwijderen van gebiedsvreemde soorten tijdens bosbeheer mogelijk lokaal leiden tot verslechtering van het leefgebied van de Nauwe korfslak. De uitvoering van het beheer wordt daarom aangepast op locaties waar vindplaatsen aanwezig zijn. Voorts wordt maatwerk toegepast om een negatief effect op het leefgebied van de soort te beperken. Door de struwelen waarin de soort voorkomt bij het afplaggen of het rooien te ontzien, kan de Nauwe korfslak zich vanuit deze locaties weer verspreiden over het gebied. Verder kan het terugdringen van populieren tot verslechtering van de kwaliteit van het leefgebied leiden. De bodem en ondergroei onder de resterende soorten bieden blijvend geschikt leefgebied. Daarbij komt dat de bomen zoveel mogelijk in het gebied blijven en de bodem niet verstoord wordt. Het leefgebied van de Nauwe korfslak blijft zodoende intact en negatieve effecten blijven uit. De herziene passende beoordeling concludeert dan ook dat kan worden gesteld dat de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen tot lokale effecten op de nauwe korfslak kunnen leiden, maar op gebiedsniveau geen effecten zal hebben op de staat van instandhouding van de soort. Gelet op deze toelichting ziet de Afdeling in hetgeen appellanten over de Nauwe korfslak hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de instandhoudingsmaatregelen tot negatieve effecten voor (het leefgebied van) deze soort zullen leiden. Het betoog faalt. 9.12. Wat betreft het gestelde negatieve effect van de zogenoemde Zandmotor staat in de notitie "Reactie Review Tonckens" dat in de passende beoordeling ten behoeve van de Zandmotor is gesteld dat significant negatieve effecten op kalkarme Grijze duinen ten aanzien van afname van saltspray en stijging van het grondwaterpeil door het nemen van maatregelen kunnen worden uitgesloten. Er vindt monitoring plaats en wanneer nodig zullen aanvullende maatregelen (begrazing, regulering grondwaterpeil) getroffen worden. In de herziene passende beoordeling zijn de negatieve effecten van de Zandmotor niet bezien. Voor dit project is echter in 2010 een vergunning in het kader van de Nbw 1998 verleend, in welk verband een passende beoordeling is opgesteld. In dit kader zijn de negatieve effecten van dit project bezien, waarvan het college onweersproken heeft gesteld dat deze door het nemen van maatregelen kunnen worden uitgesloten. Het college heeft zich gelet daarop in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de Zandmotor niet tot negatieve effecten voor bijvoorbeeld de nabijgelegen Grijze duinen in het nabijgelegen Natura 2000-gebied Solleveld en Kapittelduinen leidt. 9.13. In hoofdstuk 6 van de herziene passende beoordeling zijn de negatieve effecten van de instandhoudingsmaatregelen bezien. Ook wat betreft het maaien en begrazen is in de herziene passende beoordeling informatie over de potentieel negatieve effecten hiervan opgenomen, waarbij de door Greenpeace en VVBV genoemde risico’s worden benoemd. Deze risico’s zijn te voorkomen door gevoelige deelgebieden bij het maaien te ontzien en graasgevoelige gebieden af te rasteren, aldus de herziene passende beoordeling. In aanvulling hierop heeft het college gesteld dat het uitgangspunt van de herziene passende beoordeling is dat bij de uitvoering van de instandhoudingsmaatregelen maatwerk zal worden toegepast. Voorts blijkt uit bijvoorbeeld de omschrijving van de beheermaatregelen in het Natura 2000-gebied Meijendel & Berkheide, dat op de plekken waar begrazing wordt uitgebreid, voorafgaand aan het instellen van begrazing in de betreffende deelgebieden in een uitvoeringsplan de beste begrazingsvorm en -intensiteit zal worden uitgewerkt, waarbij tevens rekening zal worden gehouden met de voorkomende insecten. Gelet op hetgeen over de negatieve effecten van maaien en begrazen in de herziene passende beoordeling is opgemerkt, en daarbij in aanmerking genomen de toelichting van het college over het toepassen van maatwerk, ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de instandhoudingsmaatregelen die zien op maaien en begrazen tot negatieve effecten voor de betreffende Natura 2000-gebieden zullen leiden. Voor zover Greenpeace en VVBV in hun beroepschrift hebben betoogd dat de instandhoudingsmaatregelen afbreuk kunnen doen aan de populatie en de staat van instandhouding van de Groenknolorchis en de broedvogels waarvoor de relevante Natura 2000-gebieden zijn aangewezen, overweegt de Afdeling dat appellanten dit betoog niet nader hebben onderbouwd. Het betoog faalt reeds hierom.

In hetgeen zij hebben aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de stikstofbalansen op zichzelf onjuist zijn. Greenpeace, VVBV en SNM stellen terecht dat de stikstofbalansen geen inzicht geven in de afname van stikstof per locatie van voorkomen van habitattypen in de Natura 2000-gebieden. Het college heeft echter gesteld dat met de stikstofbalansen slechts is bedoeld een inzicht te verschaffen in de maatregelen en een kwantificering van de effecten daarvan, nu niet alle maatregelen leiden tot stikstofafname. De effecten van maatregelen die gericht zijn op de verbetering van de hydrologie of verstuiving bij bepaalde duinhabitats, kunnen namelijk niet in de stikstofbalans worden verwerkt. Het college wijst er dan ook op dat de stikstofbalansen slechts een ondersteuning bieden voor de conclusie dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken habitattypen door de elektriciteitscentrales niet zullen worden aangetast, en geen zelfstandige betekenis hebben. Hetgeen Greenpeace, VVBV en SNM over de stikstofbalansen en de beperkingen wat betreft onder meer het gewenste inzicht en het toepassen van middeling hebben aangevoerd, kan dan ook geen grond voor het oordeel bieden dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de centrales niet zullen leiden tot significant negatieve effecten voor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De kritische depositiewaarde 6. Greenpeace, VVBV en SNM betogen verder dat er in de herziene passende beoordeling ten onrechte vanuit wordt gegaan dat met de verwijdering van stikstof uit de duingebieden, negatieve effecten van de reeds te hoge achtergronddepositie kunnen worden voorkomen. Om een gunstige staat van instandhouding te bereiken dient de overschrijding van de kritische depositiewaarde op de duinhabitats geheel te worden weggenomen, en niet slechts de extra bijdrage vanwege de centrales, aldus Greenpeace, VVBV en SNM. Ter onderbouwing van dit betoog heeft SNM het rapport "Effecten van verhoogde stikstofdepositie door 2 nieuwe kolencentrales op duingebieden passend beoordeeld?", opgesteld door B-ware Research Centre (hierna: B-ware-rapport), overgelegd. In dit rapport wordt onder meer geconcludeerd dat ondanks extra beheer de depositie boven de kritische depositiewaarde tot verlies van kenmerkende planten- en diersoorten zal leiden. Verder wijzen Greenpeace, VVBV en SNM erop dat de vastgestelde kritische depositiewaarden voor de verschillende duinhabitats reeds uitgaan van een bepaald niveau van beheer en onderhoud. Voorts is volgens hen in de herziene passende beoordeling ten onrechte uitgegaan van gemiddelde kritische depositiewaarden. 6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat een overschrijding van de kritische depositiewaarde niet betekent dat significant negatieve effecten optreden, maar dat deze overschrijding als een signaalwaarde dient te worden opgevat. Alleen bij een overschrijding van de kritische depositiewaarde is in de herziene passende beoordeling een effectbeoordeling uitgevoerd, waarbij de gevolgen van (een toename van) stikstofdepositie met alle bepalende en relevante effecten beoordeeld worden. Ten aanzien van de vraag in hoeverre in de kritische depositiewaarden van de duinhabitats reeds een bepaalde mate van beheer is verdisconteerd, stelt het college dat de kritische depositiewaarden van de verschillende duinhabitattypen enerzijds zijn bepaald met het model SMART2 en dat in dit model geen beheer is opgenomen. Anderzijds zijn - zo stelt het college - de kritische depositiewaarden voor de verschillende duinhabitattypen gebaseerd op een zogenaamde empirische range van waarden en is bij de vaststelling van deze range slechts rekening gehouden met extensief beheer dat niet vergelijkbaar is met de instandhoudingsmaatregelen die thans in de herziene passende beoordeling zijn betrokken. 6.2. In hoofdstuk 6 van de herziene passende beoordeling is per habitattype ingegaan op de effecten van systeemherstellende en effectgerichte herstelmaatregelen op de verschillende stikstofgevoelige habitattypen. In hoofdstuk 7 van de herziene passende beoordeling zijn vervolgens de gevolgen van de toename van de stikstofdepositie in relatie tot de te nemen instandhoudingsmaatregelen per habitattype per Natura 2000-gebied behandeld, waarbij voor de duinhabitats is geconcludeerd dat deze in de betreffende Natura 2000-gebieden voldoende robuust zijn, zodat geen significant negatieve effecten in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen zullen optreden. 6.3. In het B-ware-rapport wordt in zijn algemeenheid geconcludeerd dat langdurig voorkomende overschrijdingen van de kritische depositiewaarden leiden tot verandering in soortensamenstelling of soortendominantie in (planten)diversiteit. Ook kunnen veranderingen in het functioneren van het systeem, zoals verhoogde mineralisatie, uitspoeling van nitraat en verzuring optreden. Vervolgens zijn in het rapport de effecten van verhoogde stikstofafvoer op de betrokken duinhabitats in zijn algemeenheid bezien. Het rapport concludeert dat met name het habitattype Grijze duinen (H2130) zeer gevoelig is voor stikstofdepositie, en dat de soortenrijkdom bij een overschrijding van de kritische depositiewaarde sterk afneemt. 6.4. De door het college overgelegde notitie "Reactie deskundigenrapport Mob", van 12 mei 2015, opgesteld door Buro Bakker e.a., concludeert anders dan het B-ware-rapport dat de combinatie van instandhoudingsmaatregelen op de duinhabitats aantoonbaar effectief is. Voorts kan volgens deze notitie bij voortdurende deposities boven de kritische depositiewaarde met het juiste beheer een positieve trend ingezet worden, waarmee verlies van kenmerkende soorten voorkomen wordt. Verder staat in de notitie dat in het B-ware-rapport een beschouwing van de specifieke omstandigheden in de betrokken Natura 2000-gebieden ontbreekt, terwijl die in de herziene passende beoordeling wel is opgenomen. De conclusie van het B-ware-rapport is gebaseerd op het uitsluitend toepassen van begrazing en/of maaien met op een enkele ondergeschikte plaats een lokale verstuiving, terwijl deze situatie niet van toepassing is op de relevante duingebieden. Op basis van de specifieke omstandigheden van deze gebieden wordt in de notitie "Reactie deskundigenrapport Mob" geconcludeerd dat herstelmaatregelen in combinatie met effectgerichte maatregelen die als maatwerk worden toegepast een stabiele of positieve trend van relevante habitattypen bewerkstelligen. 6.5. Met betrekking tot het betoog dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden worden aangetast, omdat de elektriciteitscentrales een toename van de stikstofdepositie veroorzaken op locaties waar de kritische depositiewaarden van de habitattypen reeds worden overschreden, heeft het college uiteengezet dat een overschrijding van de kritische depositiewaarde niet zonder meer betekent dat de kwaliteit van een habitattype slecht is. De Afdeling acht dit standpunt juist. Zoals zij heeft overwogen in de uitspraak van 27 december 2012, met zaak nr. 201200294/1/A4, geeft de kritische depositiewaarde - kort weergegeven - aan bij welke mate van stikstofdepositie wordt aangenomen dat niet langer op voorhand kan worden uitgesloten dat er een risico is dat de kwaliteit van het habitattype wordt aangetast als gevolg van de verzurende en/of vermestende invloed van de stikstofdepositie. Overschrijding van deze waarde betekent dan ook niet dat vaststaat dat een aantasting van de kwaliteit van een habitattype plaatsvindt, maar uitsluitend dat de mogelijkheid van een aantasting niet zonder meer afwezig is. Het college heeft voorts uiteengezet dat afhankelijk van de specifieke ecologische omstandigheden in een Natura 2000-gebied andere factoren van doorslaggevende betekenis kunnen zijn voor het behoud en de ontwikkeling van habitattypen, hetgeen betekent dat de invloed van stikstofdepositie in een dergelijk geval zeer beperkt is.

In hetgeen zij hebben aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de stikstofbalansen op zichzelf onjuist zijn. Greenpeace, VVBV en SNM stellen terecht dat de stikstofbalansen geen inzicht geven in de afname van stikstof per locatie van voorkomen van habitattypen in de Natura 2000-gebieden. Het college heeft echter gesteld dat met de stikstofbalansen slechts is bedoeld een inzicht te verschaffen in de maatregelen en een kwantificering van de effecten daarvan, nu niet alle maatregelen leiden tot stikstofafname. De effecten van maatregelen die gericht zijn op de verbetering van de hydrologie of verstuiving bij bepaalde duinhabitats, kunnen namelijk niet in de stikstofbalans worden verwerkt. Het college wijst er dan ook op dat de stikstofbalansen slechts een ondersteuning bieden voor de conclusie dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken habitattypen door de elektriciteitscentrales niet zullen worden aangetast, en geen zelfstandige betekenis hebben. Hetgeen Greenpeace, VVBV en SNM over de stikstofbalansen en de beperkingen wat betreft onder meer het gewenste inzicht en het toepassen van middeling hebben aangevoerd, kan dan ook geen grond voor het oordeel bieden dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de centrales niet zullen leiden tot significant negatieve effecten voor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De kritische depositiewaarde 6. Greenpeace, VVBV en SNM betogen verder dat er in de herziene passende beoordeling ten onrechte vanuit wordt gegaan dat met de verwijdering van stikstof uit de duingebieden, negatieve effecten van de reeds te hoge achtergronddepositie kunnen worden voorkomen. Om een gunstige staat van instandhouding te bereiken dient de overschrijding van de kritische depositiewaarde op de duinhabitats geheel te worden weggenomen, en niet slechts de extra bijdrage vanwege de centrales, aldus Greenpeace, VVBV en SNM. Ter onderbouwing van dit betoog heeft SNM het rapport "Effecten van verhoogde stikstofdepositie door 2 nieuwe kolencentrales op duingebieden passend beoordeeld?", opgesteld door B-ware Research Centre (hierna: B-ware-rapport), overgelegd. In dit rapport wordt onder meer geconcludeerd dat ondanks extra beheer de depositie boven de kritische depositiewaarde tot verlies van kenmerkende planten- en diersoorten zal leiden. Verder wijzen Greenpeace, VVBV en SNM erop dat de vastgestelde kritische depositiewaarden voor de verschillende duinhabitats reeds uitgaan van een bepaald niveau van beheer en onderhoud. Voorts is volgens hen in de herziene passende beoordeling ten onrechte uitgegaan van gemiddelde kritische depositiewaarden. 6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat een overschrijding van de kritische depositiewaarde niet betekent dat significant negatieve effecten optreden, maar dat deze overschrijding als een signaalwaarde dient te worden opgevat. Alleen bij een overschrijding van de kritische depositiewaarde is in de herziene passende beoordeling een effectbeoordeling uitgevoerd, waarbij de gevolgen van (een toename van) stikstofdepositie met alle bepalende en relevante effecten beoordeeld worden. Ten aanzien van de vraag in hoeverre in de kritische depositiewaarden van de duinhabitats reeds een bepaalde mate van beheer is verdisconteerd, stelt het college dat de kritische depositiewaarden van de verschillende duinhabitattypen enerzijds zijn bepaald met het model SMART2 en dat in dit model geen beheer is opgenomen. Anderzijds zijn - zo stelt het college - de kritische depositiewaarden voor de verschillende duinhabitattypen gebaseerd op een zogenaamde empirische range van waarden en is bij de vaststelling van deze range slechts rekening gehouden met extensief beheer dat niet vergelijkbaar is met de instandhoudingsmaatregelen die thans in de herziene passende beoordeling zijn betrokken. 6.2. In hoofdstuk 6 van de herziene passende beoordeling is per habitattype ingegaan op de effecten van systeemherstellende en effectgerichte herstelmaatregelen op de verschillende stikstofgevoelige habitattypen. In hoofdstuk 7 van de herziene passende beoordeling zijn vervolgens de gevolgen van de toename van de stikstofdepositie in relatie tot de te nemen instandhoudingsmaatregelen per habitattype per Natura 2000-gebied behandeld, waarbij voor de duinhabitats is geconcludeerd dat deze in de betreffende Natura 2000-gebieden voldoende robuust zijn, zodat geen significant negatieve effecten in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen zullen optreden. 6.3. In het B-ware-rapport wordt in zijn algemeenheid geconcludeerd dat langdurig voorkomende overschrijdingen van de kritische depositiewaarden leiden tot verandering in soortensamenstelling of soortendominantie in (planten)diversiteit. Ook kunnen veranderingen in het functioneren van het systeem, zoals verhoogde mineralisatie, uitspoeling van nitraat en verzuring optreden. Vervolgens zijn in het rapport de effecten van verhoogde stikstofafvoer op de betrokken duinhabitats in zijn algemeenheid bezien. Het rapport concludeert dat met name het habitattype Grijze duinen (H2130) zeer gevoelig is voor stikstofdepositie, en dat de soortenrijkdom bij een overschrijding van de kritische depositiewaarde sterk afneemt. 6.4. De door het college overgelegde notitie "Reactie deskundigenrapport Mob", van 12 mei 2015, opgesteld door Buro Bakker e.a., concludeert anders dan het B-ware-rapport dat de combinatie van instandhoudingsmaatregelen op de duinhabitats aantoonbaar effectief is. Voorts kan volgens deze notitie bij voortdurende deposities boven de kritische depositiewaarde met het juiste beheer een positieve trend ingezet worden, waarmee verlies van kenmerkende soorten voorkomen wordt. Verder staat in de notitie dat in het B-ware-rapport een beschouwing van de specifieke omstandigheden in de betrokken Natura 2000-gebieden ontbreekt, terwijl die in de herziene passende beoordeling wel is opgenomen. De conclusie van het B-ware-rapport is gebaseerd op het uitsluitend toepassen van begrazing en/of maaien met op een enkele ondergeschikte plaats een lokale verstuiving, terwijl deze situatie niet van toepassing is op de relevante duingebieden. Op basis van de specifieke omstandigheden van deze gebieden wordt in de notitie "Reactie deskundigenrapport Mob" geconcludeerd dat herstelmaatregelen in combinatie met effectgerichte maatregelen die als maatwerk worden toegepast een stabiele of positieve trend van relevante habitattypen bewerkstelligen. 6.5. Met betrekking tot het betoog dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden worden aangetast, omdat de elektriciteitscentrales een toename van de stikstofdepositie veroorzaken op locaties waar de kritische depositiewaarden van de habitattypen reeds worden overschreden, heeft het college uiteengezet dat een overschrijding van de kritische depositiewaarde niet zonder meer betekent dat de kwaliteit van een habitattype slecht is. De Afdeling acht dit standpunt juist. Zoals zij heeft overwogen in de uitspraak van 27 december 2012, met zaak nr. 201200294/1/A4, geeft de kritische depositiewaarde - kort weergegeven - aan bij welke mate van stikstofdepositie wordt aangenomen dat niet langer op voorhand kan worden uitgesloten dat er een risico is dat de kwaliteit van het habitattype wordt aangetast als gevolg van de verzurende en/of vermestende invloed van de stikstofdepositie. Overschrijding van deze waarde betekent dan ook niet dat vaststaat dat een aantasting van de kwaliteit van een habitattype plaatsvindt, maar uitsluitend dat de mogelijkheid van een aantasting niet zonder meer afwezig is. Het college heeft voorts uiteengezet dat afhankelijk van de specifieke ecologische omstandigheden in een Natura 2000-gebied andere factoren van doorslaggevende betekenis kunnen zijn voor het behoud en de ontwikkeling van habitattypen, hetgeen betekent dat de invloed van stikstofdepositie in een dergelijk geval zeer beperkt is.

De Afdeling stelt vast dat uit de herziene passende beoordeling volgt dat op basis van onderzoek naar een combinatie van beheermaatregelen en specifieke omstandigheden ter plaatse van habitattypen waarop de elektriciteitscentrales een toename van de stikstofdepositie veroorzaken, is geconcludeerd dat een hoge achtergronddepositie in deze gevallen niet leidt tot een slechte kwaliteit van de habitattypen. Andere factoren, afhankelijk van de gebiedsspecifieke omstandigheden, zijn doorslaggevend voor een duurzaam behoud en de ontwikkeling van de habitattypen. Het door SNM overgelegde rapport van B-ware doet aan deze conclusie niet af. Daarbij is van belang dat in het rapport van B-ware slechts de gevolgen van een overschrijding van de kritische depositiewaarde per habitattype in zijn algemeenheid is bezien, terwijl in de herziene passende beoordeling de specifieke omstandigheden in de betreffende Natura 2000-gebieden zijn betrokken. Gelet op het vorenstaande faalt het betoog dat de overschrijding van de kritische depositiewaarden reeds tot significante effecten voor de verschillende duinhabitats leidt. 6.6. Ten aanzien van de vraag in hoeverre in de kritische depositiewaarden van de duinhabitats reeds een bepaalde mate van beheer is verdisconteerd, overweegt de Afdeling als volgt. Het college heeft toegelicht dat de aangehouden kritische depositiewaarden voor de verschillende duinhabitats enerzijds zijn gebaseerd op het model SMART2 waarin slechts beheer in de vorm van konijnenbegrazing is verdisconteerd, en dat deze voorts zijn gebaseerd op een zogenaamde empirische range van waarden waarvan bij de vaststelling slechts rekening is gehouden met beheer dat niet vergelijkbaar is met de instandhoudingsmaatregelen die thans in de herziene passende beoordeling zijn betrokken. Ter zitting heeft het college verder toegelicht dat dit specifiek geldt voor duinhabitats zoals hier aan de orde, nu bij deze habitattypen - anders dan bij habitats als blauwgraslanden waar bijvoorbeeld regulier hooibeheer in de kritische depositiewaarden is verdisconteerd - slechts een minimale vorm van beheer wordt toegepast. Greenpeace, VVBV en SNM hebben hier ter zitting slechts tegenover gesteld dat in ieder geval bij hooigraslanden het reguliere beheer in de kritische depositiewaarde is ingecalculeerd, en dat niet bekend is in hoeverre in het Nederlandse model voor duinhabitats, beheer in de waarden is verdisconteerd. Nu in dit geval geen sprake is van hooigraslanden - waarbij beheer voorwaarde is voor het voorbestaan van het habitattype ook bij het niet overschrijden van de kritische depositie - maar van duinhabitats, en in aanmerking genomen de toelichting van het college, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat in de herziene passende beoordeling de effecten van de instandhoudingsmaatregelen gericht op beheer in de duinhabitats niet hadden mogen worden betrokken. Het betoog faalt. 6.7. Wat betreft het betoog dat ten onrechte is uitgegaan van de gemiddelde kritische depositiewaarden, overweegt de Afdeling het volgende. De kritische depositiewaarden zijn ontleend aan het rapport "Overzicht van kritische depositiewaarden voor stikstof, toegepast op habitattypen en Natura 2000-gebieden", mede bekend als het Alterra-rapport 2397. In dit rapport worden, rekening houdend met bandbreedtes, concrete waarden per habitat(sub)type genoemd. Deze zogenoemde kritische depositiewaarden worden omschreven als de grens waarboven het risico bestaat dat de kwaliteit van habitat significant wordt aangetast als gevolg van de verzurende en/of vermestende invloed van atmosferische stikstofdepositie. In de uitspraak van 9 september 2015 in zaak nr. 201304768/2/R2 is overwogen dat de deskundige in die zaak heeft geconcludeerd dat de gehanteerde kritische depositiewaarden zoals die aan voornoemd Alterra-rapport zijn ontleend de meest recente inzichten geven in de gevoeligheid van habitattypen voor stikstofdepositie, en dat de Afdeling in die uitspraak geen aanleiding ziet om aan het deskundigenbericht op dit punt te twijfelen. De Afdeling ziet geen aanleiding om in deze zaak hierover anders te oordelen. Het aangevoerde geeft daarom geen grond voor het oordeel dat in de herziene passende beoordeling onjuiste kritische depositiewaarden als toetsingsmaatstaf zijn gebruikt bij het antwoord op de vraag of significante effecten ten gevolge van het project zijn uit te sluiten. Het betoog faalt. Programma Aanpak Stikstof 7. Ook wijzen Greenpeace, VVBV en SNM erop dat een deel van de instandhoudingsmaatregelen die in de herziene passende beoordeling als feitelijke ontwikkeling in de effectbeoordeling zijn betrokken, maatregelen betreffen die in het kader van het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS) worden getroffen en daarmee volgens appellanten ten doel hebben om ontwikkelingsruimte te genereren. Volgens Greenpeace en VVBV kunnen de effecten van deze instandhoudingsmaatregelen niet óók worden ingezet ten behoeve van de elektriciteitscentrales. 7.1. Op 1 juli 2015 zijn de wet tot wijziging van de Nbw 1998 (programmatische aanpak stikstof), het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof en de Regeling programmatische aanpak stikstof in werking getreden. Dit stelsel van maatregelen voorziet in een landelijke aanpak van de stikstofproblematiek in Natura 2000-gebieden. Zo maakt het PAS depositieruimte beschikbaar voor bestaande activiteiten (autonome ontwikkelingen) en nieuwe economische ontwikkelingen (ontwikkelruimte) die stikstofdepositie veroorzaken. Deze depositieruimte, zo blijkt uit het document "Programma Aanpak Stikstof 2015-2021", ontstaat door de daling van de stikstofemissie, en daarmee ook de stikstofdepositie, als gevolg van vaststaand beleid op het gebied van verkeer, landbouw en industrie en de aanvullende bronmaatregelen waarin het PAS voorziet. Daarnaast voorziet het PAS in gebiedsspecifieke maatregelen om de instandhoudingsdoelstellingen voor de voor stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten in Natura 2000-gebieden op termijn te verwezenlijken en om intussen verslechtering van de kwaliteit van de habitattypen en leefgebieden van soorten te voorkomen. Deze maatregelen worden getroffen in aanvulling op het reguliere beheer en op de brongerichte maatregelen die leiden tot een daling van de stikstofdepositie die nodig is om depositieruimte vrij te maken. Uit voornoemd document "Programma Aanpak Stikstof 2015-2021" blijkt dat voorbeelden van herstelmaatregelen zijn het herstel van de waterhuishouding, de verhoging van het grondwaterpeil, de afgraving van een deel van de bodem door plaggen, chopperen of baggeren en de afvoer van stikstofrijk materiaal door extra maaien, begrazen of periodiek verbranden. Niet in geschil is dat deze maatregelen grotendeels zien op hetzelfde pakket aan maatregelen zoals dat in het kader van de effectbeoordeling van de elektriciteitscentrales als feitelijke ontwikkeling is meegenomen. Uit het vorenstaande volgt dat deze maatregelen op zichzelf geen ruimte genereren die kan worden uitgegeven voor nieuwe economische ontwikkelingen. De effecten van de instandhoudingsmaatregelen die thans bij de beoordeling van de elektriciteitscentrales worden gebruikt, zullen derhalve niet in een later stadium alsnog in de vorm van ontwikkelingsruimte worden uitgegeven. In hetgeen appellanten naar voren hebben gebracht bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat in de herziene passende beoordeling de effecten van de instandhoudingsmaatregelen vanwege het PAS niet hadden mogen worden betrokken. Dit betoog faalt. Dekking maatregelen 8. Voorts betogen Greenpeace en VVBV dat de instandhoudingsmaatregelen onvoldoende dekkend zijn. Zo worden alleen in bepaalde deelgebieden maatregelen genomen, terwijl de extra stikstofdepositie op veel meer locaties negatieve effecten zal hebben. 8.1. Het college stelt zich op het standpunt dat alleen op die locaties maatregelen worden getroffen, waar dat nodig wordt geacht. Op locaties waar de staat van instandhouding goed is, is het nemen van maatregelen niet noodzakelijk. 8.2.

De Afdeling stelt vast dat uit de herziene passende beoordeling volgt dat op basis van onderzoek naar een combinatie van beheermaatregelen en specifieke omstandigheden ter plaatse van habitattypen waarop de elektriciteitscentrales een toename van de stikstofdepositie veroorzaken, is geconcludeerd dat een hoge achtergronddepositie in deze gevallen niet leidt tot een slechte kwaliteit van de habitattypen. Andere factoren, afhankelijk van de gebiedsspecifieke omstandigheden, zijn doorslaggevend voor een duurzaam behoud en de ontwikkeling van de habitattypen. Het door SNM overgelegde rapport van B-ware doet aan deze conclusie niet af. Daarbij is van belang dat in het rapport van B-ware slechts de gevolgen van een overschrijding van de kritische depositiewaarde per habitattype in zijn algemeenheid is bezien, terwijl in de herziene passende beoordeling de specifieke omstandigheden in de betreffende Natura 2000-gebieden zijn betrokken. Gelet op het vorenstaande faalt het betoog dat de overschrijding van de kritische depositiewaarden reeds tot significante effecten voor de verschillende duinhabitats leidt. 6.6. Ten aanzien van de vraag in hoeverre in de kritische depositiewaarden van de duinhabitats reeds een bepaalde mate van beheer is verdisconteerd, overweegt de Afdeling als volgt. Het college heeft toegelicht dat de aangehouden kritische depositiewaarden voor de verschillende duinhabitats enerzijds zijn gebaseerd op het model SMART2 waarin slechts beheer in de vorm van konijnenbegrazing is verdisconteerd, en dat deze voorts zijn gebaseerd op een zogenaamde empirische range van waarden waarvan bij de vaststelling slechts rekening is gehouden met beheer dat niet vergelijkbaar is met de instandhoudingsmaatregelen die thans in de herziene passende beoordeling zijn betrokken. Ter zitting heeft het college verder toegelicht dat dit specifiek geldt voor duinhabitats zoals hier aan de orde, nu bij deze habitattypen - anders dan bij habitats als blauwgraslanden waar bijvoorbeeld regulier hooibeheer in de kritische depositiewaarden is verdisconteerd - slechts een minimale vorm van beheer wordt toegepast. Greenpeace, VVBV en SNM hebben hier ter zitting slechts tegenover gesteld dat in ieder geval bij hooigraslanden het reguliere beheer in de kritische depositiewaarde is ingecalculeerd, en dat niet bekend is in hoeverre in het Nederlandse model voor duinhabitats, beheer in de waarden is verdisconteerd. Nu in dit geval geen sprake is van hooigraslanden - waarbij beheer voorwaarde is voor het voorbestaan van het habitattype ook bij het niet overschrijden van de kritische depositie - maar van duinhabitats, en in aanmerking genomen de toelichting van het college, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat in de herziene passende beoordeling de effecten van de instandhoudingsmaatregelen gericht op beheer in de duinhabitats niet hadden mogen worden betrokken. Het betoog faalt. 6.7. Wat betreft het betoog dat ten onrechte is uitgegaan van de gemiddelde kritische depositiewaarden, overweegt de Afdeling het volgende. De kritische depositiewaarden zijn ontleend aan het rapport "Overzicht van kritische depositiewaarden voor stikstof, toegepast op habitattypen en Natura 2000-gebieden", mede bekend als het Alterra-rapport 2397. In dit rapport worden, rekening houdend met bandbreedtes, concrete waarden per habitat(sub)type genoemd. Deze zogenoemde kritische depositiewaarden worden omschreven als de grens waarboven het risico bestaat dat de kwaliteit van habitat significant wordt aangetast als gevolg van de verzurende en/of vermestende invloed van atmosferische stikstofdepositie. In de uitspraak van 9 september 2015 in zaak nr. 201304768/2/R2 is overwogen dat de deskundige in die zaak heeft geconcludeerd dat de gehanteerde kritische depositiewaarden zoals die aan voornoemd Alterra-rapport zijn ontleend de meest recente inzichten geven in de gevoeligheid van habitattypen voor stikstofdepositie, en dat de Afdeling in die uitspraak geen aanleiding ziet om aan het deskundigenbericht op dit punt te twijfelen. De Afdeling ziet geen aanleiding om in deze zaak hierover anders te oordelen. Het aangevoerde geeft daarom geen grond voor het oordeel dat in de herziene passende beoordeling onjuiste kritische depositiewaarden als toetsingsmaatstaf zijn gebruikt bij het antwoord op de vraag of significante effecten ten gevolge van het project zijn uit te sluiten. Het betoog faalt. Programma Aanpak Stikstof 7. Ook wijzen Greenpeace, VVBV en SNM erop dat een deel van de instandhoudingsmaatregelen die in de herziene passende beoordeling als feitelijke ontwikkeling in de effectbeoordeling zijn betrokken, maatregelen betreffen die in het kader van het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS) worden getroffen en daarmee volgens appellanten ten doel hebben om ontwikkelingsruimte te genereren. Volgens Greenpeace en VVBV kunnen de effecten van deze instandhoudingsmaatregelen niet óók worden ingezet ten behoeve van de elektriciteitscentrales. 7.1. Op 1 juli 2015 zijn de wet tot wijziging van de Nbw 1998 (programmatische aanpak stikstof), het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof en de Regeling programmatische aanpak stikstof in werking getreden. Dit stelsel van maatregelen voorziet in een landelijke aanpak van de stikstofproblematiek in Natura 2000-gebieden. Zo maakt het PAS depositieruimte beschikbaar voor bestaande activiteiten (autonome ontwikkelingen) en nieuwe economische ontwikkelingen (ontwikkelruimte) die stikstofdepositie veroorzaken. Deze depositieruimte, zo blijkt uit het document "Programma Aanpak Stikstof 2015-2021", ontstaat door de daling van de stikstofemissie, en daarmee ook de stikstofdepositie, als gevolg van vaststaand beleid op het gebied van verkeer, landbouw en industrie en de aanvullende bronmaatregelen waarin het PAS voorziet. Daarnaast voorziet het PAS in gebiedsspecifieke maatregelen om de instandhoudingsdoelstellingen voor de voor stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten in Natura 2000-gebieden op termijn te verwezenlijken en om intussen verslechtering van de kwaliteit van de habitattypen en leefgebieden van soorten te voorkomen. Deze maatregelen worden getroffen in aanvulling op het reguliere beheer en op de brongerichte maatregelen die leiden tot een daling van de stikstofdepositie die nodig is om depositieruimte vrij te maken. Uit voornoemd document "Programma Aanpak Stikstof 2015-2021" blijkt dat voorbeelden van herstelmaatregelen zijn het herstel van de waterhuishouding, de verhoging van het grondwaterpeil, de afgraving van een deel van de bodem door plaggen, chopperen of baggeren en de afvoer van stikstofrijk materiaal door extra maaien, begrazen of periodiek verbranden. Niet in geschil is dat deze maatregelen grotendeels zien op hetzelfde pakket aan maatregelen zoals dat in het kader van de effectbeoordeling van de elektriciteitscentrales als feitelijke ontwikkeling is meegenomen. Uit het vorenstaande volgt dat deze maatregelen op zichzelf geen ruimte genereren die kan worden uitgegeven voor nieuwe economische ontwikkelingen. De effecten van de instandhoudingsmaatregelen die thans bij de beoordeling van de elektriciteitscentrales worden gebruikt, zullen derhalve niet in een later stadium alsnog in de vorm van ontwikkelingsruimte worden uitgegeven. In hetgeen appellanten naar voren hebben gebracht bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat in de herziene passende beoordeling de effecten van de instandhoudingsmaatregelen vanwege het PAS niet hadden mogen worden betrokken. Dit betoog faalt. Dekking maatregelen 8. Voorts betogen Greenpeace en VVBV dat de instandhoudingsmaatregelen onvoldoende dekkend zijn. Zo worden alleen in bepaalde deelgebieden maatregelen genomen, terwijl de extra stikstofdepositie op veel meer locaties negatieve effecten zal hebben. 8.1. Het college stelt zich op het standpunt dat alleen op die locaties maatregelen worden getroffen, waar dat nodig wordt geacht. Op locaties waar de staat van instandhouding goed is, is het nemen van maatregelen niet noodzakelijk. 8.2.