ECLI:NL:RVS:2015:778

201407865/1/A3. Datum uitspraak: 11 maart 2015 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante], wonend te [woonplaats] (Land) tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 augustus 2014 in zaak nr. 14/3659 in het geding tussen: [appellante] en de minister van Buitenlandse Zaken (hierna: de minister).

Bij besluit van 7 januari 2014 heeft de minister geweigerd [appellante] een nationaal paspoort te verstrekken. Bij besluit van 10 april 2014 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 29 augustus 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 februari 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], advocaat te Hoofddorp, en de minister, vertegenwoordigd door I.S. IJserinkhuijsen, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.

1. Ingevolge artikel 20, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) wordt er een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan. Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, genieten de burgers van de Unie de rechten en hebben zij de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben onder andere het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven. Dit recht wordt uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Ingevolge artikel 21, eerste lid, heeft iedere burger van de Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Paspoortwet heeft iedere Nederlander binnen de grenzen bij deze wet bepaald, recht op een nationaal paspoort, geldig voor tien jaren en voor alle landen. Ingevolge artikel 22 kan weigering of vervallenverklaring geschieden op verzoek van de minister die het aangaat, onderscheidenlijk het college van burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten, het bestuurscollege dan wel een ander tot invordering bevoegd orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, dat het aangaat, indien het gegronde vermoeden bestaat dat een persoon, a. die nalatig is in het nakomen van zijn verplichting tot betaling van in een der landen van het Koninkrijk verschuldigde belastingen of premies inzake sociale verzekeringen, of b. die nalatig is in het nakomen van zijn verplichting tot terugbetaling van door de overheid aan hem verstrekte geldleningen, subsidies of renteloze voorschotten, of c. die nalatig is in het nakomen van een wettelijk op hem rustende dan wel bij uitspraak van een rechter in het Koninkrijk vastgestelde verplichting tot betaling van op hem verhaalbare uitkeringen, door de overheid gemaakte, op hem verhaalbare kosten, dan wel voorgefinancierde of anderszins verstrekte gelden, of d. die nalatig is in het nakomen van een wettelijk op hem rustende onderhoudsverplichting dan wel een bij uitspraak van een rechter in het Koninkrijk vastgestelde onderhoudsverplichting, zich door verblijf buiten de grenzen van een der landen van het Koninkrijk aan de wettelijke mogelijkheden tot invordering van de verschuldigde gelden zal onttrekken. Ingevolge artikel 25, eerste lid, richten de autoriteiten, bedoeld in de artikelen 18 tot en met 24, het verzoek tot weigering onderscheidenlijk vervallenverklaring onder vermelding van de bezwaren die tegen een persoon bestaan en de gronden die hebben geleid tot het vermoeden, bedoeld in artikel 18 en de artikelen 20 tot en met 24, aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Ingevolge het derde lid vermeldt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, indien een verzoek als bedoeld in het eerste lid voldoet aan de voorwaarden van een van de artikelen 18 tot en met 24, de persoon op wie het verzoek betrekking heeft dan wel de persoon ten aanzien van wie bij hem gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan, in een door hem bij te houden register. Ingevolge het vierde lid deelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de autoriteiten die bevoegd zijn een reisdocument te verstrekken dan wel in te houden, mede, aan welke personen die ingevolge het bepaalde in het derde lid in het register zijn vermeld, een reisdocument kan worden geweigerd, dan wel van wie het reisdocument moet worden ingehouden. Ingevolge artikel 40, eerste lid, aanhef en onder d, is in het buitenland de minister van Buitenlandse Zaken, voor zover het personen betreft die zich buiten het Koninkrijk bevinden, bevoegd tot het verstrekken van nationale paspoorten, reisdocumenten voor vluchtelingen en reisdocumenten voor vreemdelingen. Ingevolge artikel 44, eerste lid, zijn bevoegd tot weigering of vervallenverklaring van reisdocumenten op de gronden genoemd in hoofdstuk III, dat bestaat uit de artikelen 18 tot en met 25, de autoriteiten die ingevolge artikel 40 bevoegd zijn tot verstrekking daarvan. Ingevolge het tweede lid overtuigt een tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit zich ervan of de gronden tot weigering of vervallenverklaring ten aanzien van betrokkene nog bestaan, zodra hij een aanvraag in behandeling neemt betreffende een persoon ten aanzien van wie een mededeling als bedoeld in artikel 25, vierde lid, is gedaan, dan wel een ingevolge artikel 52 of 53 ingehouden reisdocument heeft ontvangen. Ingevolge het vierde lid deelt de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit, indien de gronden tot weigering of vervallenverklaring nog blijken te bestaan, de aanvrager respectievelijk de houder terstond doch in ieder geval binnen vier weken na de aanvraag onderscheidenlijk de inhouding mede dat hij voornemens is de verstrekking van het aangevraagde reisdocument te weigeren dan wel het ingehouden reisdocument vervallen te verklaren, tenzij de aanvrager respectievelijk de houder hem binnen twee weken verzoekt de beslissing gedurende acht weken aan te houden, ten einde met de autoriteit bij wie de gronden bestaan een zodanige overeenstemming te bereiken dat tot verstrekking van het aangevraagde reisdocument of teruggave van het ingehouden reisdocument dan wel verstrekking van een reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde, kan worden overgegaan. Ingevolge artikel 45, eerste lid, wordt, indien binnen de periode van acht weken, bedoeld in artikel 44, vierde lid, door de autoriteit bij wie de gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan aan de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit wordt medegedeeld, dat overeenstemming is bereikt met de aanvrager respectievelijk de houder, dan wel indien de gronden bij de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit zelf bestaan, door deze een dergelijke overeenstemming is bereikt, zo spoedig mogelijk doch uiterlijk binnen vier weken overeenkomstig de bereikte overeenstemming het aangevraagde reisdocument verstrekt of het ingehouden reisdocument teruggegeven dan wel het reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde, verstrekt. Ingevolge het tweede lid gaat de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit tot weigering of vervallenverklaring over indien binnen de periode van acht weken, bedoeld in artikel 44, vierde lid, geen mededeling wordt gedaan als bedoeld in het eerste lid, dan wel de aanvrager respectievelijk de houder geen verzoek doet als bedoeld in artikel 44, vierde lid, tenzij hij van oordeel is dat de aanvrager respectievelijk de houder door deze beslissing onevenredig zou worden benadeeld. In dat geval verstrekt de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit na overleg met de autoriteit bij wie de gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan het aangevraagde reisdocument of geeft hij het ingehouden reisdocument terug dan wel verstrekt hij een reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde. Ingevolge artikel 46a kan een Nederlandse identiteitskaart niet worden geweigerd of vervallen verklaard. 2.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, griffier. w.g. Vlasblom w.g. Reuveny voorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2015 622.

Ten tijde van haar aanvraag voor een nationaal paspoort verbleef [appellante] reeds enige tijd in [land]. Aan het in beroep bestreden besluit tot afwijzing van die aanvraag heeft de minister ten grondslag gelegd dat zij op verzoek van de gemeente Wijchen wegens een schuld van € 25.000,03 bij de gemeentelijke Sociale Dienst van Wijchen, krachtens artikel 22, aanhef en onder c, van de Paspoortwet is opgenomen in het register dat is bedoeld in artikel 25, derde lid, van die wet. De ongemakken die zij in [land] ondervindt als gevolg van het niet beschikken over een nationaal paspoort zijn volgens de minister onvoldoende voor het oordeel dat zij door de weigering onevenredig wordt benadeeld. 3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 22, aanhef en onder c, slechts van toepassing is in geval de persoon die nalatig is in het nakomen van een schuld nog in het Koninkrijk woonachtig is en de minister daarom niet bevoegd was haar te weigeren een paspoort te verlenen. Zij heeft zich nooit onttrokken aan verhaal of invordering van haar schuld. [appellante] betoogt naar [land] te zijn vertrokken toen de procedure over haar schuld nog aanhangig was bij de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB), omdat zij hier in zeer armoedige omstandigheden leefde, en in [land] door familie is opgevangen. Voorts is haar adres in [land] bij de Nederlandse autoriteiten bekend. Daarnaast is de gemeente een beslagprocedure tegen haar in [land] begonnen, waaruit volgt dat verhaal wel mogelijk is. Ook heeft de rechtbank, door te overwegen dat zij niet bereid zou zijn een betalingsregeling te treffen met de gemeentelijke Sociale Dienst miskend dat zij wel degelijk betalingsregelingen heeft voorgesteld, die niet zijn geaccepteerd door de gemeentelijke Sociale Dienst, hoewel die gelet op haar situatie alleszins redelijk zijn. Ter zitting van de Afdeling heeft zij daaraan toegevoegd dat zij bereid is terug te keren naar Nederland, mits de gemeente ervoor zorgt dat zij een woning en een baan krijgt en er opvang voor haar kinderen is. Verder heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat artikel 22, aanhef en onder c, een dwingende bepaling is. Daarin is namelijk het woord "kan" vervat, hetgeen duidt op een discretionaire bevoegdheid, aldus [appellante]. 3.1. In dit geval is geweigerd [appellante] een paspoort te verstrekken krachtens artikel 22, aanhef en onder c, dat onderdeel uitmaakt van hoofdstuk III van de Paspoortwet. Uit artikel 40, eerste lid, aanhef en onder d, gelezen in verbinding met artikel 44, eerste lid, volgt dat de minister op de gronden genoemd in hoofdstuk III bevoegd is te weigeren een nationaal paspoort te verstrekken aan een Nederlander die zich in het buitenland bevindt. Voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 22, aanhef en onder c, slechts van toepassing is in geval de desbetreffende persoon nog in het Koninkrijk woonachtig is, bestaat geen grond, nu de Paspoortwet de uitzondering die [appellante] voor ogen heeft niet kent. Dat [appellante] is vertrokken alvorens de CRvB uitspraak had gedaan in haar zaak is niet van belang. Uit artikel 22 noch uit een andere bepaling in de Paspoortwet volgt dat de minister slechts mag weigeren een nationaal paspoort te verstrekken indien de verzoeker uit Nederland is vertrokken nadat de schuld onherroepelijk in rechte is komen vast te staan. Uit artikel 22, aanhef en onder c, volgt slechts dat een rechter de verplichting tot betaling van op de verzoeker verhaalbare uitkeringen, door de overheid gemaakte, op hem verhaalbare kosten, dan wel voorgefinancierde of anderszins verstrekte gelden dient te hebben vastgesteld. Dat is hier het geval. Verder volgt uit de laatstgenoemde bepaling dat het gegronde vermoeden dient te bestaan dat de verzoeker zich door verblijf buiten Nederland aan de wettelijke mogelijkheden tot invordering van de verschuldigde gelden zal onttrekken. Nu [appellante] wegens de omstandigheden waaronder zij in Nederland leefde is vertrokken, kon de minister zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat [appellante] zich door verblijf buiten Nederland aan de wettelijke mogelijkheden tot invordering van de verschuldigde gelden zou onttrekken. Dat haar adres in [land] bij de Nederlandse autoriteiten bekend is en de gemeente een beslagprocedure tegen haar in [land] is begonnen, leidt niet tot een ander oordeel. Indien zij beschikt over een nationaal paspoort, kan zij zich verder onttrekken aan haar betalingsverplichting door naar een ander land te reizen. Anders dan [appellante] betoogt, heeft de rechtbank niet overwogen dat artikel 22, aanhef en onder c, een dwingende bepaling is. De rechtbank heeft overwogen dat uit het dwingend bepaalde in artikel 22, aanhef en onder c, gelezen in verbinding met artikel 45, tweede lid, volgt dat het ontbreken van overeenstemming tussen [appellante] en de gemeentelijke Sociale Dienst tot weigering van het nationaal paspoort leidt, tenzij de minister van oordeel is dat [appellante] door de beslissing onevenredig zou worden benadeeld. Weliswaar is in de aanhef van artikel 22 het woord "kan" vervat, maar dit is slechts ter opsomming van de organen die bevoegd zijn een verzoek te doen om weigering of vervallenverklaring van een nationaal paspoort. In artikel 45, tweede lid, is dwingend bepaald dat de tot weigering bevoegde autoriteit tot weigering overgaat indien die autoriteit geen mededeling ontvangt dat het orgaan dat heeft verzocht om weigering overeenstemming heeft bereikt met de aanvrager van een nationaal paspoort, tenzij die autoriteit van oordeel is dat de aanvrager van een nationaal paspoort door de beslissing onevenredig zou worden benadeeld. Artikel 45, tweede lid, biedt derhalve geen ruimte voor een belangenafweging, maar slechts beoordelingsruimte bij de vraag of de aanvrager onevenredig benadeeld wordt door een weigering. Anders dan [appellante] betoogt, heeft de rechtbank niet overwogen dat zij niet bereid zou zijn een betalingsregeling te treffen met de gemeentelijke Sociale Dienst. De rechtbank heeft slechts overwogen dat vaststaat dat [appellante] geen overeenstemming heeft weten te bereiken met de gemeentelijke Sociale Dienst. Het betoog faalt. 4. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij door de weigering haar een nationaal paspoort te verstrekken niet onevenredig wordt benadeeld. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, ondervindt zij wel problemen in [land] van de omstandigheid dat zij geen nationaal paspoort heeft. De Surinaamse wetgeving verplicht elke buitenlander over een geldig paspoort te beschikken. Zij verblijft thans illegaal in [land] en kan elk moment worden opgesloten en het land worden uitgezet. Verder kan zij haar bedrijf niet inschrijven bij de Surinaamse Kamer van Koophandel. Daarnaast heeft zij haar baan in [land] verloren omdat zij niet over een nationaal paspoort beschikte, aldus [appellante]. 4.1. Vooropgesteld dient te worden dat de rechtbank terecht heeft beoordeeld of de minister zich ten tijde van het besluit op bezwaar in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat [appellante] niet onevenredig werd benadeeld door de weigering haar een nationaal paspoort te verlenen. Zoals de rechtbank heeft overwogen, heeft [appellante] tijdens de hoorzitting in bezwaar te kennen gegeven dat zij nog een baan had, dat zij over een geldige verblijfsvergunning in [land] beschikte en dat zij nog geen concrete problemen had ondervonden als gevolg van de omstandigheid dat zij niet over een nationaal paspoort beschikte. Gelet daarop bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellante] door de weigering haar een nationaal paspoort te verlenen niet onevenredig wordt benadeeld. Het betoog faalt. 5.

[appellante] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet heeft toegelicht waarom het in beroep bestreden besluit in strijd is met de artikelen 13 en 15 van de Universele verklaring van de rechten van de mens (hierna: UVRM), artikel 12 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR), de artikelen 3, 8 en 14 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en artikel 4 van het Europees verdrag inzake nationaliteit (hierna: EVN). Zij heeft dit betoog in diverse aanvullende beroepschriften toegelicht, aldus [appellante]. Ook is de rechtbank voorbij gegaan aan haar betoog dat de weigering haar een nationaal paspoort te verlenen in strijd is met de artikelen 20 en 21 van het VWEU en het arrest van het Hof van Justitie van 8 maart 2011, C-34/09, Ruiz Zambrano (ECLI:EU:C:2011:124). Ook is de rechtbank voorbij gegaan aan haar betoog dat haar door de weigering het recht op nationaliteit wordt ontzegd. 5.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante] haar betoog, dat de weigering haar een nationaal paspoort te verlenen in strijd is met de artikelen 13 en 15 van de UVRM, artikel 12 van het IVBPR, de artikelen 3, 8 en 14 van het EVRM en artikel 4 van het EVN, niet heeft toegelicht. [appellante] heeft al deze bepalingen genoemd in de verscheidene stukken die zij in beroep heeft ingediend, maar heeft geen begin gemaakt met een motivering waarom de weigering met die bepalingen in strijd zou zijn, daargelaten de vraag of al die bepalingen rechtstreeks werkend zijn en de rechter aldus aan die bepalingen mag toetsen. [appellante] betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan haar betoog dat de weigering haar een nationaal paspoort te verlenen in strijd is met de artikelen 20 en 21 van het VWEU en het arrest van het Hof van 8 maart 2011. Zij heeft dit betoog wel gemotiveerd, namelijk door te betogen dat met de weigering het recht om zich vrij op het grondgebied van lidstaten te verplaatsen haar en haar minderjarige kinderen wordt ontzegd. Ter zitting van de Afdeling heeft zij te kennen gegeven dat haar beroep op het arrest van het Hof van Justitie van 8 maart 2011 zo moet worden begrepen, dat haar kinderen, die de Nederlandse nationaliteit hebben, niet zonder haar naar Nederland kunnen reizen, hetgeen gelet op dat arrest een schending van de artikelen 20 en 21 van het VWEU oplevert. Dat de rechtbank aan voormeld betoog voorbij is gegaan leidt wegens het navolgende evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak maar tot verbetering van de gronden ervan. 5.2. Door haar een nationaal paspoort te weigeren, kan [appellante] niet reizen naar een van de lidstaten van de Europese Unie. Zij kan evenwel een reisdocument, zoals een laissez passer, aanvragen om, al dan niet gezamenlijk met haar kinderen, naar Nederland te reizen. Aldaar kan zij een Nederlandse identiteitskaart verkrijgen, die haar gelet op artikel 46a van de Paspoortwet niet kan worden geweigerd en evenmin vervallen kan worden verklaard. Die identiteitskaart is geldig in alle lidstaten van de Europese Unie. Een burger van de Europese Unie heeft op grond van artikel 4, eerste lid, van Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004 L 158) met een geldige identiteitskaart het recht het grondgebied van een lidstaat te verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven. Verder beschikken haar kinderen zelf over Nederlandse paspoorten dan wel kunnen zij daarover de beschikking krijgen. Reeds daarom bestaat geen grond voor het oordeel dat door de weigering het recht om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten van de Europese Unie te verplaatsen haar en haar minderjarige kinderen wordt ontzegd en aldus de artikelen 20 en 21 van het VWEU zijn geschonden. Nu [appellante] de Nederlandse nationaliteit heeft, uit eigen beweging Nederland heeft verlaten, immer met haar minderjarige kinderen naar Nederland kan terugkeren en zij en haar kinderen gelet op de voorgaande alinea gebruik kunnen maken van hun rechten om zich te verplaatsen op het grondgebied van de lidstaten van de Europese Unie, zoals vervat in de artikelen 20 en 21 van het VWEU, is haar situatie niet vergelijkbaar met de situatie die aan de orde was in het arrest van het Hof van 8 maart 2011 en daarom niet in strijd met hetgeen overwogen is in dat arrest. 5.3. Voorts heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat met de weigering [appellante] het recht op nationaliteit wordt ontzegd, reeds omdat uit de weigering niet volgt dat zij het Nederlanderschap niet bezit. Het betoog faalt. 6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. 7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.