ECLI:NL:RVS:2005:AU3376
200501343/1.
Datum uitspraak: 28 september 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting "Protestants Christelijke Stichting voor Ouderenzorg, gevestigd te Rotterdam,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak no. BELEI 03/2054-ZWI van de rechtbank Rotterdam van 3 januari 2005 in het geding tussen:
appellante
en
het College voor Zorgverzekeringen.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 augustus 2002 heeft het College voor Zorgverzekeringen (hierna: het CvZ) de voor het [verzorgingshuis] te Rotterdam-Hoogvliet voor het jaar 1998 door de Ziekenfondsraad verleende subsidie van ƒ 5.424.428,00 (€ 2.461.498,11) lager vastgesteld op € 2.206.928,32 en het teveel aan voorschotten betaalde bedrag van € 254.568,02 teruggevorderd.
Bij besluit van 4 juni 2003 heeft het CvZ het daartegen door appellante gemaakte bezwaar gegrond verklaard voorzover een aantal investeringen in inventaris niet is aanvaard, alsnog toestemming gegeven voor die investering in inventaris, het College Tarieven Gezondheidszorg (hierna: het CTG) verzocht in zoverre een herzien tariefsadvies uit te brengen over de nacalculatie 1998 en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 januari 2005, verzonden op 4 januari 2005, heeft de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 februari 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 11 maart 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 14 april 2005 heeft het CvZ van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juli 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. T.A.M. van den Ende, advocaat te Zwolle, en [gemachtigde], werkzaam bij appellante, en het CvZ, vertegenwoordigd door mr. J. Hallie en J. Knollema, beiden ambtenaar in dienst van het CvZ, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 4:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) stelt het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel, aanhef en onder a en d, kan de subsidie lager worden vastgesteld indien de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
Ingevolge artikel 51 van de Overgangswet verzorgingshuizen (hierna: de Owv) blijft deze wet van toepassing op de financiële verantwoording, vaststelling en uitbetaling van op grond van deze wet verleende subsidies en uitkeringen.
Ingevolge artikel 50 van de Owv blijven in wettelijke procedures en rechtsgedingen tegen besluiten die op grond van deze wet zijn genomen, dan wel op tegen deze besluiten in te stellen of ingestelde beroepen, de regels van toepassing, geldende voor de inwerkintreding van hoofdstuk X. Hoofdstuk X is in werking getreden op 1 januari 2001 (Stb. 2000, 341).
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Owv, zoals deze gold ten tijde en voorzover hier van belang, verstrekt de Ziekenfondsraad (thans: het CvZ) subsidies ten behoeve van verzorgingshuizen voor:
a. zorg bestaande uit duurzaam of kortdurend verblijf en verzorging dan wel verzorging gedurende de dag of nacht;
b. zorg die er op gericht is personen in staat te stellen zelfstandig te blijven wonen en die zonder die zorg aangewezen zouden zijn op duurzaam verblijf en verzorging;
c. het verbouwen en het geheel of gedeeltelijk vervangen van een verzorgingshuis.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Ovw aanhef stelt het CvZ een subsidieregeling vast. Hierin worden regels gesteld omtrent:
a. de wijze van verdeling van het subsidieplafond dan wel de subsidieplafonds;
b. het bedrag van de subsidie dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald;
c. de aanvraag van de subsidie en de besluitvorming daarover;
d. de verplichtingen van de subsidieontvanger;
e. de vaststelling van de subsidie;
f. de betaling en terugvordering en het verlenen van voorschotten.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de op artikel 13 van de Owv gebaseerde Regeling Ziekenfondsraad subsidiëring verzorgingshuizen 1998 (hierna: de Subsidieregeling) verstrekt het CvZ ten laste van het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten subsidies ten behoeve van instellingen voor in 1998:
a. te verlenen zorg bestaande uit duurzaam verblijf en verzorging;
b. te verlenen zorg, bestaande uit kortdurend verblijf en verzorging, dan wel verzorging gedurende de dag of de nacht;
c. zorg die erop gericht is personen in staat te stellen zelfstandig te blijven wonen en die zonder zorg aangewezen zouden zijn op duurzaam verblijf en verzorging, en
d. te maken onvermijdbare kosten van sluiting dan wel van vermindering van capaciteit in de gevallen bedoeld in de artikelen 12 en 30 van de wet. Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Subsidieregeling behoren kosten van het verbouwen en het geheel of gedeeltelijk vervangen, bedoeld in artikel 2, eerste lid onder c, van de Ovw tot de voor subsidie in aanmerking komende kosten.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de Subsidieregeling kan de subsidie-ontvanger voor een gelijkmatige verdeling van lasten over een groot aantal jaren van kosten van wijziging van de huisvestingssituatie door middel van bouw een Egalisatievoorziening wijziging huisvestingssituatie vormen, dan wel de reeds gevormde Egalisatievoorziening wijziging huisvestingssituatie in stand houden.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Subsidieregeling, bedraagt de subsidie per subsidieonderdeel maximaal het saldo van de volgens deze paragraaf voor dat onderdeel in aanmerking te nemen lasten en baten.
Ingevolge artikel 13, tweede lid, aanhef en onder a, van de Subsidieregeling bedraagt de subsidie maximaal het met toepassing van artikel 20, tweede lid, door de Ziekenfondsraad vastgestelde bedrag vermeerderd of verminderd met het verschil tussen de bij het besluit over het maximale subsidiebedrag, bedoeld in artikel 20, tweede lid, in aanmerking genomen kapitaalslasten en de ingevolge deze paragraaf in aanmerking komende werkelijke kapitaalslasten, indien de werkelijke kapitaalslasten hoger respectievelijk lager zijn.
Ingevolge artikel 13, derde lid, worden voor de toepassing van het tweede lid als kapitaalslasten aangemerkt: kosten van rente en afschrijving, huur, erfpacht en lease.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de Subsidieregeling, vraagt het CvZ over de in het tweede lid bedoeld maximum bedragen het oordeel van het adviserend overheidsorgaan en van het Centraal Orgaan Tarieven Gezondheidszorg (hierna: COTG, thans: College Tarieven Gezondheidszorg hierna: CTG).
Ingevolge artikel 20, tweede lid, van de Subsidieregeling, voorzover hier van belang, wordt voor de volgende subsidieonderdelen een maximum bedrag vastgesteld:
a. duurzaam verblijf en verzorging als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a, en onvermijdbare kosten als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder d, tezamen;
b. kortdurend verblijf en verzorging, dan wel verzorging gedurende de dag of nacht als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder b;
c. zorg als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder c.
Ingevolge artikel 25, aanhef en onder a en d, van de Subsidieregeling kan de subsidie op een lager bedrag dan het volgens artikel 13 berekende bedrag worden vastgesteld indien de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten.
2.2. Appellante heeft blijkens het Nacalculatieformulier 1998 verzorgingshuizen voor het jaar 1998 verzocht om vaststelling van een subsidiebedrag van ƒ 5.311.645,00 (€ 2.410.319,42).
2.3. Het CvZ heeft bij besluit van 1 augustus 2002 de aan appellante voor het [verzorgingshuis] verleende subsidie van € 2.461.498,11 lager vastgesteld en wel op een bedrag van € 2.206.928,00. Het CvZ heeft zich daarbij, in navolging van het advies van het CTG, op het standpunt gesteld dat wordt nagecalculeerd op basis van werkelijk gemaakte kosten en appellante niet heeft aangetoond dat alle door haar opgevoerde kosten, waaronder kosten voor huur en exploitatiekosten voor reikwijdte/extramurale zorg ook daadwerkelijk zijn gemaakt, en dat rentebaten in mindering dienen te worden gebracht op de opgevoerde kosten. Voorts dienen de kosten voor investeringen voor inventaris, voorzover die de ƒ 50.000,00 (€ 22.689,01) overschrijden en waarvoor geen toestemming is verleend, niet te worden vergoed.
Bij besluit van 4 juni 2003 heeft het CvZ het bezwaar van appellante gegrond verklaard voorzover een aantal investeringen in inventaris niet is aanvaard en haar alsnog toestemming verleend voor de investering in inventaris en het CTG verzocht een herzien tariefsadvies uit te brengen met betrekking tot de ten onrechte niet aanvaarde investeringen. Op 12 juni 2003 heeft het CTG een hernieuwd tariefsadvies uitgebracht, waarbij voor de post "afschrijving inventaris" alsnog het gehele op het nacalculatieformulier vermelde bedrag van ƒ 164.154,00 (€ 74.489,84) is geaccepteerd. Hierdoor bedraagt de vast te stellen subsidie ƒ 4.962.195,00 (€ 2.251.745,92).
2.4. Appellante betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is gebleken dat zij, naast de feitelijke huisvestingslasten voor het jaar 1998 van ƒ 852.930,00 (€ 387.042,76), kosten voor tijdelijke huisvesting heeft gemaakt. Daartoe voert zij aan dat uit de jaarrekening genoegzaam blijkt dat zij bepaalde exploitatiekosten heeft gemaakt in verband met de renovatie, waaronder de tijdelijke huisvesting in het eerste kwartaal van 1998. In 1997-1998 is een dotatie aan het frictiefonds gedaan ten bedrage van ƒ 378.252,00 (€ 171.643,27), terwijl uit het door de accountant goedgekeurde jaarverslag blijkt dat de werkelijke bijzondere exploitatiekosten in verband met de renovatie hoger zijn. De rechtbank heeft dan ook de bewijskracht van een door de accountant ondertekende jaarrekening miskend, aldus appellante.
2.4.1. Dit betoog faalt. Dat appellante in 1997-1998 een bedrag van € 171.643,27 aan het frictiefonds heeft gedoteerd maakt nog niet aannemelijk dat daaruit kosten van tijdelijke huisvesting in 1998 zouden zijn betaald die voor subsidie in aanmerking zouden komen. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat appellante onvoldoende heeft onderbouwd dat de door haar gestelde kosten voor tijdelijke huisvesting daadwerkelijk zijn gemaakt. Ook met de in hoger beroep overgelegde accountantsverklaring is dat niet aangetoond. Daarin wordt op het punt van de huisvestingslasten immers slechts melding gemaakt van de werkelijke huurkosten ad. ƒ 852.000,00 (€ 386.620,74). Gewezen wordt in dit verband ook op de omstandigheid dat de Subsidieregeling op het punt van de bijzondere kosten in verband met kosten van wijziging van de huisvestingssituatie als renovatie niet voorziet in een frictiefonds, doch slechts in een egalisatievoorziening als bedoeld in artikel 10, tweede lid. De rechtbank heeft, onbestreden in hoger beroep, overwogen dat appellante blijkens het nacalculatieformulier gebruik heeft gemaakt van deze egalisatievoorziening en dat de CvZ het daarvoor door appellante vermelde bedrag van ƒ 217.690,00 (€ 98.783,42) bij de subsidievaststelling heeft gehonoreerd.
2.5. Appellante betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Ziekenfondsraad niet op de hoogte was dan wel behoefde te zijn van de tussen appellante en het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (hierna: het college) in 1995 gemaakte afspraken over de berekeningssystematiek. De afspraken kwamen erop neer dat appellante gedurende de renovatieperiode van augustus 1995 tot en met maart 1998 een subsidie ontving die deels was gebaseerd op de oude capaciteit en deels op de lagere werkelijke bezetting, waardoor een overschot op de exploitatierekening kon worden bereikt. Met dat overschot werd dan gedurende de renovatieperiode het frictiefonds gevuld, waaruit de bijzondere exploitatiekosten in verband met de renovatie, zoals de tijdelijke huisvestingskosten konden worden betaald. Die kwamen dan niet ten laste van de exploitatierekening. Deze afspraken blijken uit de aanvraag voor subsidieverlening die is goedgekeurd door het COTG en de Ziekenfondsraad, zodat de subsidie is verleend met inachtneming van die afspraken. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat niet is gebleken dat de Ziekenfondsraad bij de overgang van taken te kennen heeft gegeven de door het college gehanteerde handelwijze in alle opzichten te zullen voortzetten, aldus appellante.
2.5.1. Dit betoog faalt. Allereerst blijkt noch uit de subsidieaanvraag van appellante van 3 december 1997, noch uit het tariefadvies met betrekking tot de subsidieverlening van het COTG van 12 november 1998, noch uit de verleningsbeschikking van 3 december 1998 dat de subsidie voor 1998 is gevraagd en verleend met inachtneming van die door appellante gestelde hierboven weergegeven berekeningssystematiek. Voorts is evenmin gebleken dat door of namens de Ziekenfondsraad mededelingen zijn gedaan waaraan appellante het vertrouwen mocht ontlenen dat zij in afwijking van de Subsidieregeling de bedoelde berekeningssystematiek kon hanteren. Dat appellante met het college langlopende afspraken heeft gemaakt over de wijze van bekostigen van de renovatie, leidt er niet toe dat de Ziekenfondsraad aan die afspraken is gebonden. Juist met het oog op de door appellante naar voren gebrachte problematiek met betrekking tot een onder het voorheen geldende subsidieregime gevormd fonds voor renovatiekosten, is in artikel 10, tweede lid, van de Subsidieregeling voorzien in de mogelijkheid deze reeds gevormde egalisatievoorziening in stand te houden. De Ziekenfondsraad is niet gehouden daarnaast in afwijking van de Subsidieregeling toe te staan dat appellante een dotatie aan het frictiefonds doet uit een overschot op de exploitatierekening.
2.6. Het betoog van appellante dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan haar beroep op gelijkheidsbeginsel faalt, omdat appellante dat beroep bij de rechtbank in het geheel niet heeft onderbouwd. De informatie die appellante eerst ter zitting in hoger beroep ter onderbouwing van haar beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft aangevoerd en waarvan niet aannemelijk is gemaakt dat zij die niet eerder heeft kunnen verstrekken, wordt buiten beschouwing gelaten wegens strijd met de goede procesorde.
2.7. Het betoog van appellante dat de kosten met betrekking tot afschrijvingen, lease, derdenhuur en interest dienen te worden vergoed conform de afspraken met het college, faalt evenzeer. De rechtbank heeft terecht overwogen dat deze kosten geheel zijn afgeleid van de post huisvestingslasten, zodat met betrekking tot deze kosten evenzeer geldt dat de Ziekenfondsraad niet is gebonden aan afspraken tussen het college en appellante.
2.8. Gelet op het vorenoverwogene heeft de rechtbank terecht overwogen dat de subsidie niet geheel is aangewend voor huisvestingslasten, zodat het CvZ op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb en artikel 25, aanhef en onder a van de Subsidieregeling bevoegd was de subsidie lager vast te stellen. Hetgeen appellante heeft aangevoerd leidt, gelet op het hiervoor overwogene, niet tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het CvZ in onderhavig geval in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. De rechtbank heeft het door appellante bij haar ingestelde beroep dan ook terecht ongegrond verklaard.
2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek en mr. J.A.M. van Angeren, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Slump w.g. Groenendijk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 september 2005
164-362.