ECLI:NL:RVS:1999:AA4296
Raad van State
H01.99.0245.
Datum uitspraak: 21 DEC 1999
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. A te B,
2. burgemeester en wethouders van Tegelen, appellanten,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Roermond van 4 januari 1999 in het geding tussen:
C te B
en
appellanten sub 2.
1 Procesverloop
Bij besluit van 17 november 1997 hebben appellanten sub 2 aan appellant sub 1 een bouwvergunning verleend voor het oprichten van een kelder op het perceel […]hof 6, kadastraal bekend gemeente D, sectie A, nr. 7253.
Bij besluit van 11 februari 1998 hebben appellanten sub 2 het hiertegen door C gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 4 januari 1999, verzonden op 6 januari 1999, heeft de arrondissementsrechtbank te Roermond (hierna: de rechtbank) het tegen dit besluit door C ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en bepaald dat appellanten sub 2 een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant sub 1 bij brief van 11 februari 1999, bij de Raad van State ingekomen op 12 februari 1999, en hebben appellanten sub 2 bij brief van 12 februari 1999, bij de Raad van State ingekomen op 15 februari 1999, hoger beroep ingesteld. Appellant sub 1 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 11 maart 1999. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 28 april 1999 heeft C een memorie ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 augustus 1999, waar appellant sub 1 in persoon. bijgestaan door mr J.F.C.M. Mulders, gemachtigde, en appellanten sub 2, vertegenwoordigd door mr C.H.J.M. Michels. ambtenaar der gemeente, zijn verschenen. C, die als partij aan het geding deelneemt, is daar - met bericht van verhindering - niet verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, achtste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) treedt het besluit van gedeputeerde staten inzake goedkeuring van een bestemmingsplan in werking daags na afloop van de beroepstermijn. Indien binnen de beroepstermijn een verzoek om voorlopige voorziening bij de Voorzitter van de Afdeling is ingediend, treedt het besluit niet in werking voordat op dat verzoek is beslist. Bij toewijzing van het verzoek geeft de Voorzitter van de Afdeling aan op welke onderdelen van het plan de voorlopige voorziening betrekking heeft.
2.2. Bij het verlenen en handhaven van de in geding zijnde bouwvergunning hebben burgemeester en wethouders het bouwplan getoetst aan het op 30Januari 1997 door de raad van de gemeente Tegelen vastgestelde bestemmingsplan "Steyl-Sequoiahof". Dit bestemmingsplan is door gedeputeerde staten van Limburg (hierna: gedeputeerde staten)
-goedgekeurd bij besluit van 22 juli 1997. Bij de Voorzitter van de Afdeling is geen verzoek om schorsing van het goedkeuringsbesluit ingediend. Dit besluit - en daarmee het nieuwe bestemmingsplan - is derhalve op de voet van artikel 28. achtste lid, van de WRO in werking getreden.
2.3. Bij uitspraak van 3 november 1998, no. E01.97.0546, heeft de Afdeling het besluit van gedeputeerde staten vernietigd voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan het woord "bijgebouwen" in artikel 2. 1, eerste lid, van de planvoorschriften en aan artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder g, van de planvoorschriften. Bij die uitspraak heeft de Afdeling, zelf in de zaak voorziende, aan deze artikelonderdelen (hierna: de bijgebouwenregeling) goedkeuring onthouden.
2.4. Vast staat, dat het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan "Steyl-Sequoiahof « zoals dit is vastgesteld door de gemeenteraad, dus inclusief de bijgebouwenregeling. Het bouwplan is echter niet in overeenstemming met genoemd bestemmingsplan zoals dit door de uitspraak van de Afdeling van 3 november 1998 is komen te luiden. Om die reden heeft de rechtbank de beslissing op bezwaar, strekkende tot handhaving van de bouwvergunning, vernietigd. Daartoe heeft de rechtbank overwogen, dat uit artikel 8:72, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht en de daarop betrekking hebbende wetsgeschiedenis moet worden afgeleid, dat de vernietiging van een besluit door de bestuursrechter tot gevolg heeft dat het besluit geacht moet worden nooit te hebben bestaan en dat de daaraan verbonden rechtsgevolgen met terugwerkende kracht ongedaan worden gemaakt. Het bestemmingsplan "Steyl-Sequoiahof" wordt derhalve geacht zonder de bijgebouwenregeling te zijn tot stand gekomen, aldus de rechtbank.
2.5. Deze - door appellanten bestreden - redenering van de rechtbank geeft de Afdeling aanleiding tot de navolgende overwegingen van algemene aard inzake de toepassing van artikel 28, achtste lid, van de WRO in samenhang met artikel 44 van de Woningwet.
2.5. l. Het stelsel van de WRO met betrekking tot de inwerkingtreding van bestemmingsplannen is door de Wet voltooiing eerste fase rechterlijke organisatie (Stb 1993, 650) met ingang van 1 januari 1994 gewijzigd. Tot die datum gold - kort gezegd - de schorsende werking van het Kroonberoep. Dit systeem is door de wetgever verlaten om de navolgende, in de Memorie van toelichting vermelde reden: "Nu het Kroonberoep wordt afgeschaft en de procedure strekkende tot de totstandkoming van het bestemmingsplan is afgerond met de beslissing van gedeputeerde staten omtrent goedkeuring van het bestemmingsplan, dan wel - in uitzonderlijke gevallen - met de vervangingsbeslissing van de Minister van VROM, is er geen aanleiding af te wijken van de hoofdregel in het voorgestelde bestuursprocesrecht dat het beroep geen schorsende werking heeft" (TK 1991-1992, 22 495, no. 3, p. 210). Ingevolge art. 28, achtste lid, van de WRO, zoals dit sedert 1 januari 11994 luidt, treedt het bestemmingsplan in beginsel in werking zodra de termijn voor beroep tegen het goedkeuringsbesluit is verstreken. Wordt hangende de beroepstermijn een verzoek om schorsing ingediend bij de Voorzitter van de Afdeling, dan wordt de inwerkingtreding van het nieuwe plan van rechtswege opgeschort totdat de Voorzitter op dit verzoek heeft beslist. Wordt niet tijdig schorsing gevraagd of wijst de Voorzitter het verzoek om schorsing af, dan wordt het bestemmingsplan - ook al is het nog niet in rechte onaantastbaar - van kracht.
2.5.2. Uit de wetsgeschiedenis kan niet worden afgeleid dat de wetgever onder ogen heeft gezien wat de gevolgen zijn indien, na de inwerkingtreding van het nog niet onaantastbare bestemmingsplan, de Afdeling in de bodemzaak alsnog het besluit tot goedkeuring van dit plan vernietigt. De hoofdregel inzake de gevolgen van vernietiging door de rechter - welke regel ten grondslag ligt aan artikel 8:72, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht - is dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit ongedaan worden gemaakt met terugwerkende kracht tot het tijdstip waarop het besluit werd genomen. Onverkort toegepast op besluiten tot goedkeuring van een bestemmingsplan, zou deze hoofdregel met zich brengen dat na vernietiging van het goedkeuringsbesluit - achteraf bezien - het nieuwe bestemmingsplan niet van kracht is geworden. Gelet op het stelsel van planvorming in de ruimtelijke ordening, zou hieruit voortvloeien dat - wederom achteraf bezien - het oude bestemmingsplan is blijven gelden. In de tussentijd verleende bouwvergunningen worden niet van rechtswege ongeldig, omdat zij niet als rechtsgevolg van het vernietigde goedkeuringsbesluit zijn aan te merken. Zij zouden echter wel aan vernietiging door de rechter bloot staan, voor zover zij nog geen onaantastbaarheid in rechte hebben verkregen. Achteraf zou moeten worden vastgesteld dat burgemeester en wethouders het bouwplan niet aan het nieuwe doch aan het oude bestemmingsplan hadden behoren te toetsen. Deze laatste consequentie stuit op bezwaren, nu het burgemeester en wethouders - gegeven het imperatief-limitatieve stelsel van artikel 44 van de Woningwet - tot aan het tijdstip van de vernietiging niet vrijstond om anders dan op basis van het nieuwe bestemmingsplan te beslissen. Een bezwaar is bovendien, dat in de tussenperiode onzekerheid zou bestaan over de toepasselijkheid van de in het oude en/of het nieuwe bestemmingsplan vervatte gebruiks- en aanlegvoorschriften, die algemeen verbindend zijn en waarvan de overtreding met straf en bestuurlijke sancties wordt bedreigd.
2.5.3. De wetgever kan niet worden geacht een zo rechtsonzekere situatie in het leven te hebben. willen roepen als hiervóór geschetst. Voor zover uit de parlementaire stukken inzake de totstandkoming van artikel 28, achtste lid, van de WRO kan worden afgeleid, is met de wijziging van die wetsbepaling niet méér beoogd dan dat op de inwerkingtreding van goedkeuringsbesluiten de algemene regel van toepassing zou worden, dat het instellen van beroep tegen een besluit van een bestuursorgaan op zichzelf de werking van dit besluit niet schorst. Daarbij heeft de wetgever er kennelijk aan voorbijgezien, dat de inwerkingtreding van het goedkeuringsbesluit verandering kan brengen in het toetsingskader voor bouwaanvragen en bovendien algemeen verbindende gebruiks- en aanlegregimes kan invoeren of wijzigen. Een redelijke wetstoepassing brengt derhalve met zich, dat aan de vernietiging van het goedkeuringsbesluit door de Afdeling geen terugwerkende kracht kan worden toegekend.
2.5.4. Uit het vorenstaande volgt, dat in de periode tussen de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan en de vernietiging van de goedkeuring daarvan in beginsel dit nieuwe plan het toetsingskader vormt voor de beslissing omtrent het verlenen van bouwvergunning. Wordt tegen die beslissing bezwaar gemaakt, dan volgt uit artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht dat bij de beslissing op dit bezwaar het alsdan geldende recht moet worden toegepast. Bij een beslissing op bezwaar die ná de vernietiging van het goedkeuringsbesluit wordt genomen, dient het bouwplan derhalve (alsnog) te worden getoetst aan het oude bestemmingsplan. De enkele omstandigheid dat de aanvraag om bouwvergunning is ingediend op een tijdstip waarop het nieuwe bestemmingsplan van kracht was, vormt in deze situatie onvoldoende grond voor een ander oordeel. Hoewel het nieuwe bestemmingsplan gedurende enige tijd in werking is geweest, is het niet in rechte onaantastbaar geworden. Daarvan uitgaande, strekt de rechtszekerheid van de aanvrager niet zover, dat een op basis van het nieuwe bestemmingsplan aangevraagde en verleende bouwvergunning in bezwaar niet alsnog aan het oude bestemmingsplan zou mogen worden getoetst en in voorkomend geval zou mogen worden herroepen. Is de beslissing op bezwaar evenwel onder vigeur van het nieuwe plan genomen - en waren burgemeester en wethouders derhalve dwingendrechtelijk gehouden bij die beslissing de voorschriften van het nieuwe plan toe te passen - dan behoort daarop in beroep en hoger beroep bij de bestuursrechter niet te worden teruggekomen.
2.5.5. Naast de rechtszekerheid van de houder van de bouwvergunning en de voorspelbaarheid van het toepasselijke recht voor het beslissende bestuursorgaan, moet evenzeer betekenis worden gehecht aan de rechtszekerheid van belanghebbenden die tegen de bouwvergunning willen opkomen. Indien na de inwerkingtreding van het nieuwe - nog niet in rechte onaantastbare - bestemmingsplan een aanvraag om bouwvergunning wordt ingediend of ingewilligd, moet aan deze belanghebbenden een behoorlijke en praktisch bruikbare mogelijkheid worden geboden om het nieuwe bestemmingsplan alsnog door de Voorzitter van de Afdeling buiten werking te doen stellen. Daartoe dient aansluiting te worden gezocht bij het in artikel 28, achtste lid, van de WRO neergelegde systeem. Indien de bedoelde belanghebbende, tegelijk met de indiening van het bezwaarschrift tegen de bouwvergunning bij burgemeester en wethouders, een verzoek om schorsing van de goedkeuring van het nieuwe bestemmingsplan indient bij de Voorzitter van de Afdeling, ligt het in de rede dat burgemeester en wethouders niet op het bezwaar beslissen alvorens de Voorzitter zich over de gevraagde schorsing heeft uitgesproken. Voorts kan alsdan het peilmoment voor het toepasselijke recht niet worden gelegd op een vroeger tijdstip dan dat waarop de Voorzitter omtrent de schorsing van het goedkeuringsbesluit heeft beslist. Schorst de Voorzitter (alsnog) het besluit, dan geldt bij de beslissing op bezwaar het oude plan als toetsingskader. Is de beslissing op bezwaar reeds genomen, dan zal de bestuursrechter in dit geval - anders dan in het algemeen - toch aan het oude plan moeten toetsen.
2.6. Het vorenstaande is van overeenkomstige toepassing in een geval als het onderhavige, waarin het goedkeuringsbesluit gedeeltelijk is vernietigd en aan het betreffende gedeelte van het nieuwe bestemmingsplan alsnog goedkeuring is onthouden.
2.7. C noch enige andere belanghebbende heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid, zich tot de Voorzitter van de Afdeling te wenden met het verzoek, het bestemmingsplan "Steyl-Sequoiahof" of de daarin vervatte bijgebouwenregeling te schorsen. Bij het nemen van de beslissing op bezwaar - op 11 februari 1998 en derhalve vóór de uitspraak van de Afdeling van 3 november 1998 - hebben appellanten sub 2 het bouwplan dan ook terecht getoetst aan het bestemmingsplan zoals dit door de gemeenteraad was vastgesteld. Van dit toetsingskader maakte de bijgebouwenregeling mede deel uit. Aangezien ook overigens niet is gebleken van strijdigheid als bedoeld in artikel 44 van de Woningwet, konden appellanten sub 2 geen andere beslissing nemen dan het ongegrond verklaren van het bezwaarschrift van C en het handhaven van de verleende bouwvergunning.
2.8. De rechtbank had het beroep tegen de in bezwaar gehandhaafde bouwvergunning daarom ongegrond moeten verklaren.
2.9. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
2.10. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen de beslissing op bezwaar alsnog ongegrond verklaren.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep zijn geen termen aanwezig.
2.12. Nu de beslissing op het bezwaarschrift rechtmatig wordt geoordeeld, ziet de Afdeling geen aanleiding om te bepalen dat het door appellant sub 1 in hoger beroep betaalde griffierecht door de gemeente Tegelen wordt vergoed. Een redelijke toepassing van artikel 43, eerste lid, van de Wet op de Raad van State brengt met zich dat - naar analogie van artikel 41, vijfde lid, van die wet - het griffierecht door de secretaris van de Raad van State aan appellant sub 1 wordt terugbetaald.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Roermond van 4 januari 1999, 981300 WW44 K1;
III. verklaart het door C bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. gelast dat de secretaris van de Raad van State aan appellant sub 1 het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (f 315,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr J.J.R. Bakker, Voorzitter. en mr J.H. Grosheide en mr J.J.H. Suyver, Leden, in tegenwoordigheid van
mr drs W.P. van der Haak. ambtenaar van Staat.
w.g. Bakker w.g. Van der Haak Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 DEC. 1999
Verzonden: 22 DEC. 1999
Voor eensluidend afschrift, de Secretaris van de Raad van State, voor deze,