ECLI:NL:RBZWO:2001:AD5821
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ZWOLLE
Sector bestuursrecht
DE PRESIDENT
Reg.nrs.: Awb 01/1023 en Awb 01/1024
UITSPRAAK
van de president van de rechtbank betreffende het verzoek om toepassing van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geschil tussen:
Actiecomité 'de Oude Mars',
gevestigd te Zwolle,
verzoekster,
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle,
verweerder.
1. Besluit waarop het verzoek betrekking heeft
Het besluit van 3 augustus 2001 waarbij het bezwaarschrift van verzoekster tegen verweerders besluit van 21 maart 2001, inzake de weigering tot openbaarmaking van de notitie 'Onder de loep' van februari 2000 en de verslagen van de raadscommissie Ruimte van 4 april en 27 juni 2000, ongegrond is verklaard.
2. Ontstaan en loop van de procedure
Met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) is namens verzoekster bij brief van 3 maart 2001 aan verweerder verzocht om toezending van (een kopie van) de notitie 'Onder de loep' van februari 2000 inclusief bijlagen alsmede van de verslagen van de raadscommissie Ruimte van 4 april en 27 juni 2000.
Bij besluit van 21 maart 2001 heeft verweerder het verzoek tot openbaarmaking van de gevraagde stukken afgewezen.
Bij brief van 28 april 2001 is namens verzoekster tegen voormeld besluit een bezwaarschrift ingediend bij verweerder.
Bij het thans bestreden besluit van 3 augustus 2001 heeft verweerder het bezwaarschrift onder overneming van het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften ongegrond verklaard.
Bij brief van 12 september 2001 is namens verzoekster tegen voormeld besluit beroep ingesteld (zaak nr. Awb 01/1024). Tevens is de president verzocht een voorlopige voorziening te treffen, strekkende tot openbaarmaking van de gevraagde stukken (zaak nr. Awb 01/1023).
Bij brief van 12 oktober 2001 heeft verweerder de stukken en een verweerschrift ingezonden. Op 2 november 2001 heeft verzoekster nog enkele nadere stukken ingediend.
Openbare behandeling van het verzoek heeft plaatsgevonden ter zitting van 5 november 2001, waar bovengenoemde partijen zijn verschenen en hun standpunten nader hebben toegelicht. Namens verzoekster is het woord gevoerd door haar vertegenwoordigers J. Webbing en J. Maassen.
Voor verweerder is verweer gevoerd door mr. T.J. Heegsma en mevrouw drs. P. Bijlsma, ambtenaren bij verweerders gemeente.
3. Overwegingen
Ingevolge artikel 8:81 van de Awb dient te worden nagegaan of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist. Bij de vereiste belangenafweging gaat het om een afweging van enerzijds het belang van de verzoeker dat een onverwijlde voorziening wordt getroffen en anderzijds het door de onmiddellijke uitvoering van het besluit te dienen belang.
Ingevolge artikel 8:86 van de Awb is de president bevoegd onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak, indien het verzoek om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de president van oordeel is dat na de zitting bedoeld in artikel 8:83, eerste lid van de Awb, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak.
3.1 Standpunt verzoekster
Verzoekster voert aan dat ten aanzien van openbaarmaking van de gevraagde stukken tevens sprake is van een algemeen publiek belang aangezien ook grondeigenaren, bewoners, gebruikers, omwonenden en toekomstige omwonenden van de locaties genoemd in de notitie 'Onder de loep' belang hebben bij openbaarmaking van deze notitie. Voorts is aangevoerd dat verweerder zich ten onrechte beroept op de uitzonderingsgronden van artikel 10, tweede lid, onder b en g van de Wob. In dit verband is gesteld dat verweerder door toepassing van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) eventuele nadelige financiële gevolgen van de openbaarmaking kan voorkomen.
Verzoekster is voorts van mening dat verweerder bij zijn besluit voorbij is gegaan aan het vigerende structuurplan. Door nu, zonder aanpassing van het structuurplan, een plan te ontwikkelen voor de bebouwing van 'de Oude Mars', worden de inspraakmogelijkheden, die bij het opstellen van een structuurplan gelden, omzeild. In dit verband is er op gewezen dat in het vigerende structuurplan 1996 het gebied rondom 'de Oude Mars' is aangewezen als parklandschap en landbouwgebied. Door de destijds gevolgde procedure en de uiteindelijke vaststelling van het structuurplan zijn er verwachtingen gewekt bij de omwonenden van 'de Oude Mars'. Verzoekster acht het in strijd met de rechtszekerheid om zonder aanpassing van het structuurplan een plan voor de bebouwing van 'de Oude Mars' te ontwikkelen zonder dat daarbij de overige onderzochte locaties bekend worden gemaakt. Bij de uit te brengen stedenbouwkundige visie en bij de bestemmingsplanprocedure staat alleen de concrete invulling van het betreffende gebied ter discussie. Het resultaat van het inspraaktraject bij deze planvormen zal derhalve nihil zijn. Het door verweerder voorgewend financieel nadeel is speculatief en niet op harde feiten gebaseerd. Het is de vraag of sec het openbaar maken van de notitie zal leiden tot prijsopdrijving en hogere verwervingskosten voor verweerder.
Verzoekster acht het voorts niet uitgesloten dat de notitie, waarvan openbaarmaking is gevraagd, op rechtsgevolg is gericht aangezien de wethouder heeft gesteld dat de in de notitie voorkomende toetsingscriteria het college en de gemeenteraad heeft doen besluiten 'de Oude Mars' als locatie voor het topsegment aan te wijzen. Verzoekster is voorts van mening dat meergenoemde notitie dan wel de inhoud daarvan moet worden aangemerkt als milieu-informatie als bedoeld in artikel 1 van de Wob, aangezien de onderzochte locaties zijn beoordeeld op onder meer water- en bodemsysteem. Verzoekster is voorts van mening dat de commissie Ruimte zelf had moeten beslissen over openbaarmaking van de verslagen en verweerder daartoe niet bevoegd was. Verzoekster is voorts van mening dat verweerder een onjuiste belangenafweging heeft gemaakt aangezien hij niet het algemene belang van publieke toegang tot de informatie heeft afgewogen tegen het belang van geheimhouding.
3.2 Standpunt verweerder
Verweerder is van mening dat ter zake terecht een beroep is gedaan op de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g van de Wob genoemde uitzonderingsgronden. In dit verband is er namens verweerder op gewezen dat de gemeente Zwolle er financieel belang bij heeft de onderzochte woningbouwlocaties niet openbaar te maken. Gevreesd wordt dat bekendmaking van deze locaties zal leiden tot prijsopdrijving van eventueel te verwerven gronden op deze locaties waardoor de verwervingskosten voor de gemeente aanzienlijk zullen toenemen. Het gevolg van de daardoor ontstane hoge grondprijzen is dat de gemeente haar taakstellingen op het gebied van de volkshuisvesting wellicht niet kan realiseren.
Verweerder vreest voorts dat op het moment van bekend worden van kansrijke woningbouwlocaties projectontwikkelaars of grondspeculanten hierop onmiddellijk zullen anticiperen. De aankoop van te verwerven gronden door de gemeente zal dientengevolge ernstig worden bemoeilijkt. De onderhandelingspositie van de gemeente Zwolle zal daardoor tevens worden geschaad aangezien zij alsdan gedwongen is tot samenwerking en onderhandeling met projectontwikkelaars en grondspeculanten, waardoor het moeilijker wordt de regie van de volkshuisvesting/woningbouw in eigen handen te houden. De Wvg biedt naar verweerders opvatting in casu geen uitkomst aangezien van de meeste woningbouwlocaties nu al gesteld kan worden dat hiervoor niet binnen twee jaar een ontwerp-bestemmingsplan of een structuurplan is vastgesteld. Namens verweerder is voorts gesteld dat de notitie geen milieu-informatie bevat als bedoeld in artikel 1 van de Wob.
Verweerder acht zich voorts bevoegd om te beslissen op het verzoek om openbaarmaking van de verslagen van de commissie Ruimte aangezien het verzoek tot hem was gericht en hij in het bezit was van de betreffende verslagen. Hierbij is er op gewezen dat overeenkomstig de regels van de Gemeentewet en de commissieverordening geheimhouding is opgelegd omtrent het in de besloten commissievergaderingen behandelde.
Verweerder is al met al van mening dat openbaarmaking van de notitie en de verslagen tot gevolg heeft dat een onevenredige inbreuk op de te beschermen belangen genoemd in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g van de Wob wordt gemaakt en dat de bescherming van deze belangen zwaarder dient te wegen dan het algemene belang van openbaarheid.
4. Beoordeling van het verzoek
De president is van oordeel dat verzoekster kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb. Het actiecomité bestaat immers, zoals ter zitting desgevraagd is bevestigd, uit omwonenden van 'de Oude Mars'. Door één van de vertegenwoordigers van verzoekster is ter zitting voorts verklaard dat het actiecomité op 2 november 2001 is omgezet in een stichting, genaamd 'Actiecomité de Oude Mars'. Genoemde stichting - zijnde een rechtspersoon - kan gelet op de door haar behartigde belangen eveneens als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, derde lid, Awb worden aangemerkt.
Verweerder heeft in de onderhavige procedure (tevens) de stukken overgelegd waarvan openbaarmaking is verzocht. Ter zake van deze stukken heeft verweerder medegedeeld dat deze - met toepassing kennelijk van artikel 8:29 Awb - uitsluitend ter kennis van de president mogen komen.
De president ziet in de eerste plaats aanleiding artikel 8:29 Awb van overeenkomstige toepassing te achten in een voorlopige voorzieningsprocedure.
Gelijk ook de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft overwogen in haar uitspraak van 8 januari 1998 (gepubliceerd in RAwb 1998, 71) vloeit uit de aard van een procedure in het kader van de Wob voort, dat een beroep van het bestuursorgaan op een beperking van de kennisneming als bedoeld in artikel 8:29 Awb, van de stukken waarop het verzoek tot openbaarmaking zich richt, per definitie gerechtvaardigd is.
Ter zitting hebben partijen toestemming gegeven om mede op de grondslag van genoemde vertrouwelijke stukken uitspraak te doen.
Verzoekster heeft gevraagd te openbaren:
1. de notitie 'Onder de loep' - mogelijke nieuwbouwlocaties in het perspectief van het MOP d.d. februari 2000, opgesteld door verweerders afdeling Beleid van de sector Stadsbeheer en
2. de verslagen van de besloten vergaderingen van de commissie Ruimte van 4 april 200 en 27 juni 2000.
Verweerder heeft dit verzoek afgewezen met een beroep op de uitzonderingsgronden als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g van de Wob. Dit artikellid luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
'2 Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…)
b de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen (….);
(….)
(….)
g het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.'
In het vierde lid van artikel 10 van de wet is bepaald dat het tweede lid, aanhef en onder g, niet van toepassing is op het verstrekken van milieu-informatie.
Op het uitgangspunt dat overheidsinformatie in beginsel openbaar moet zijn, wordt in artikel 10, eerste en tweede lid, van de wet een aantal uitzonderingen gemaakt. In deze uitzonderingen komt tot uitdrukking dat het belang van de openbaarheid zijn grens kan vinden in de plicht andere belangen te behartigen of te eerbiedigen.
De uitzonderingsgronden van het tweede lid van artikel 10 van de Wob zijn relatief, dat wil zeggen dat hun toepasselijkheid afhankelijk is gesteld van de afweging van de belangen die met het verschaffen van de verlangde informatie worden gediend tegen die belangen welke zich daartegen zouden verzetten. Gebleken is dat verweerder in het onderhavige geval deze belangenafweging heeft gemaakt. De opvatting van verzoekster dat verweerder ter zake een onjuiste dan wel eenzijdige belangenafweging heeft gemaakt wordt door de president dan ook niet gedeeld.
De president is van oordeel dat door en namens verweerder voldoende aannemelijk is gemaakt dat de gemeente Zwolle een wezenlijk financieel belang heeft bij geheimhouding van de in de notitie 'Onder de loep' genoemde woningbouwlocaties. De verwachting van verweerder dat bij het bekend worden van de in deze notitie genoemde (kansrijke) woningbouwlocaties, projectontwikkelaars en grondspeculanten daarop zullen anticiperen door wellicht alvast opties op gronden in deze gebieden te nemen of zelfs al gronden op te kopen, acht de president alleszins gerechtvaardigd. Het gevaar van prijsopdrijving van eventueel te verwerven gronden - met als gevolg daarvan een toename van de verwervingskosten - is bij openbaarmaking van de onderzochte woningbouwlocaties, mede gelet op de in de praktijk door verweerder ter zake opgedane ervaringen - welke leert dat projectontwikkelaars direct inspelen op de ontwikkelingen binnen de gemeente -, zeker niet denkbeeldig te achten.
Namens verweerder is gesteld dat deze prijsopdrijving er tevens toe kan leiden dat de gemeente Zwolle haar doelstellingen op het gebied van de volkshuisvesting niet kan realiseren. Hierbij is er op gewezen dat de in de notitie genoemde locaties niet uitsluitend zijn bestemd voor woningbouw in het zogeheten topsegment, maar (deels) ook zullen worden aangewend voor woningbouw in het kader van de sociale c.q gesubsidieerde sector. Verweerder vreest dan ook dat ten gevolge van de te verwachten prijsopdrijving het bouwen van goedkopere huizen op deze locaties niet meer mogelijk zal zijn.
Na met toepassing van artikel 8:29 Awb van de in geding zijnde stukken te hebben kennisgenomen, is de president dan ook van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat, gelet op de stukken waar het hier om gaat, openbaarmaking daarvan niet opweegt tegen de financiële belangen alsmede de onderhandelingspositie van de gemeente. De financiële belangen van de gemeente moeten dan ook worden geacht zwaarder te wegen dan de door verzoekster voorgedragen belangen bij informatieverstrekking. Hieruit volgt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat reeds het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef, en onder b, van de Wob aan de gevraagde openbaarmaking in de weg staat. In het midden kan dan ook blijven of ook het beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g van de wet terecht is.
De president heeft bij zijn oordeel in aanmerking genomen dat namens verweerder voldoende aannemelijk is gemaakt dat het vestigen van voorkeursrecht op de onderzochte locaties met toepassing van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) in het onderhavige geval niet tot de mogelijkheden behoort. Gesteld is immers gesteld dat van de meeste in de notitie genoemde woninglocaties nu al vaststaat dat hiervoor niet binnen twee jaar een ontwerpbestemmingsplan of structuurplan (een vereiste voor het laten vestigen van een voorkeursrecht) zal worden vastgesteld. Hierbij is er op gewezen dat de plannen voor de periode van 2005 tot 2010 thans in voorbereiding zijn - waarbij het accent ligt op Stadshagen II -; dat de uitvoering van met name grootschalige projecten nog enige jaren op zich zal laten wachten en dat daardoor het merendeel van de in de notitie genoemde locaties eerst veel later in beeld komt. Waar het gaat om woonlocaties na 2010 zal er eerst nog een totaalvisie moeten worden gemaakt.
De opvatting van verzoekster dat de notitie 'Onder de loep' - dan wel de daarin neergelegde informatie - moet worden aangemerkt als milieu-informatie behoeft geen nader onderzoek, nu de president van oordeel is dat verweerder zich op goede gronden beroept op artikel 10, tweede lid, en onder b van de Wob.
Ter zitting heeft één van de vertegenwoordigers van verzoekster overigens te kennen gegeven geen prijs te stellen op gedeeltelijke openbaarmaking van de notitie, zodat kennis genomen zou kunnen worden van in ieder geval de gehanteerde toetsingscriteria. De president heeft de mogelijkheid van gedeeltelijke openbaarmaking van de notitie dan ook niet verder onderzocht.
De veronderstelling van verzoekster dat de notitie 'Onder de loep' mogelijk gericht is op rechtsgevolg is niet terecht. De president heeft na kennisname van deze notitie vastgesteld dat deze geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb inhoudt, waartegen bezwaar of beroep mogelijk is. De president wijst er hierbij op dat namens verweerder ter zitting uitdrukkelijk is verklaard dat de gemeenteraad nog geen besluit heeft genomen over de aanwijzing van 'de Oude Mars' als locatie voor woningen in het topsegment en dat hierover eerst na een stedenbouwkundige visie, die naar verwachting in januari 2002 zal worden uitgebracht, zal worden beslist.
De stelling van verzoekster dat verweerder niet bevoegd was om te beslissen op het verzoek tot het verstrekken van de verslagen van de commissie Ruimte van 4 april 2000 en 27 juni 2000 wordt door de president evenmin onderschreven. Hierbij wordt er op gewezen dat verzoekster het verzoek heeft gericht aan verweerder, in casu het bestuursorgaan als bedoeld in de Wob, en dat - zoals ter zitting namens verweerder is bevestigd - verweerder in het bezit was van de betreffende verslagen.
Ter zitting is er namens verweerder nog op gewezen dat de betreffende raadscommissie overeenkomstig het bepaalde in artikel 93 van de Gemeentewet en de commissieverordening geheimhouding heeft opgelegd omtrent het in de besloten commissievergaderingen van 4 april 2000 en 27 juni 2000 behandelde - op grond van een belang als genoemd in artikel 10, tweede lid, van de Wob - en voorts dat in de raadsvergadering van 26 maart 2001 door de gemeenteraad nog eens is bevestigd dat de geheimhouding van de andere mogelijke toekomstige woningbouwlocaties dient te worden gecontinueerd. Het ligt dan ook niet voor de hand dat de gemeenteraad zou overgaan tot opheffing van de geheimhouding indien verzoekster daar thans alsnog om zou verzoeken. Opgemerkt wordt hierbij dat een verzoek om opheffing van de geheimhoudingsplicht ex artikel 93 van de Gemeentewet dient te worden onderscheiden van een verzoek tot openbaarmaking ingevolge de Wob.
Verweerder was dan ook onverminderd verplicht tot geheimhouding van de zich onder zijn berusting bevindende verslagen van de raadscommissie Ruimte d.d. 4 april 2000 en 27 juni 2000.
De president is tenslotte met verweerder van oordeel dat in het onderhavige geval het verzoek tot openbaarmaking van de gevraagde stukken moet worden beoordeeld aan de hand van de toetsingscriteria van de Wob en dat bij de beoordeling van de vraag of verweerder in redelijkheid kon besluiten de gevraagde stukken al dan niet openbaar te maken, het voor het voor de gronden van 'de Oude Mars' opgestelde structuurplan hierbij geen rol kan spelen.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen moet het oordeel luiden dat het bestreden besluit de rechterlijke toetsing kan doorstaan. Die vaststelling leidt tevens tot de conclusie dat er geen grond is voor het treffen van een voorlopige voorziening.
De president is van oordeel dat de feiten en omstandigheden in de hoofdzaak geen nader onderzoek vergen. Nu partijen in de uitnodiging voor de zitting zijn gewezen op de mogelijkheid dat gebruik kan worden gemaakt van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 8:86 van de Awb, bestaat er geen beletsel voor toepassing van dat artikel.
De president ziet geen reden voor het uitspreken van een proceskosten- veroordeling.
5. Beslissing
De president van de rechtbank:
I. verklaart het beroep ongegrond;
II. wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Gewezen door mr. W.J.B. Cornelissen, fungerend president, en in het openbaar uitgesproken op 15 november 2001 in tegenwoordigheid van A. Kanis als griffier.
Tegen deze uitspraak staat, voor zover het betreft de beslissing in de hoofdzaak, voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
afschrift verzonden op