ECLI:NL:RBZWB:2026:7006

Beroep gegrond. Het college is ten onrechte tot de conlusie gekomen dat de reguliere procedure niet van toepassing is. Uitleg van het bestemmingsplan en kruimelgevallenregeling. RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Zittingsplaats Breda Bestuursrecht zaaknummer: BRE 25/5809 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 juli 2026 in de zaak tussen [eiser 1] en [eiser 2] , uit [plaats 1] , eisers (gemachtigden: mr. W.J. Bosma en mr. P.M. Witlox), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oisterwijk , het college. Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [persoon 1] en [persoon 2] uit [plaats 2] (gemachtigde: [gemachtigde] ). Samenvatting 1. Deze uitspraak gaat over het beroep van eisers tegen het besluit van het college op het bezwaar van de derde-partijen. Hierin heeft het college geconcludeerd dat ten onrechte de reguliere voorbereidingsprocedure is toegepast op de aanvraag van eisers om een omgevingsvergunning voor de bouw van een recreatiewoning met berging op het perceel aan [adres] in [plaats 2] . Daarom heeft het college de verleende omgevingsvergunning herroepen en een ontwerpbesluit tot weigering ter inzage gelegd. Eisers zijn het niet eens met dit besluit. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Mede aan de hand daarvan beoordeelt de rechtbank het besluit van het college. 1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat de reguliere procedure niet van toepassing is. Eisers krijgen dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Procesverloop 2. Op 24 februari 2022 heeft het college besloten de omgevingsvergunning voor de bouw van de recreatiewoning aan eisers te verlenen. Met het bestreden besluit van 29 september 2025 op het bezwaar van de derde-partijen heeft het college dat besluit herroepen en een ontwerpbesluit op de aanvraag ter inzage gelegd. 2.1. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De derde-partijen hebben ook schriftelijk gereageerd. 2.2. De rechtbank heeft het beroep op 2 juli 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers enhun gemachtigde mr. W.J. Bosma. Namens het college hebben deelgenomen mr. A. Deliën, mr. S. Bijsterveld en [persoon 3] . [persoon 2] heeft deelgenomen samen met de gemachtigde van de derde-partijen. Beoordeling door de rechtbank Feiten en omstandigheden 3. Eisers zijn eigenaren van het perceel aan [adres] in [plaats 2] . 3.1. Op 6 oktober 2021 hebben eisers een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend bij het college voor de bouw van vervangende nieuwbouw – te weten een recreatiewoning – met een oppervlakte van 97 m2 en een berging met een oppervlakte van 30 m2. Het bouwplan voorziet ook in de sloop van de op het perceel aanwezige recreatiewoning met een oppervlakte van 60 m2 en de overige op het perceel aanwezige bouwwerken. 3.2. Het college heeft in het primaire besluit de gevraagde vergunning met toepassing van de zogenaamde kruimelgevallenregeling verleend voor de activiteiten ‘het bouwen van een bouwwerk’ en ‘strijdig gebruik met het bestemmingsplan’. Het college heeft dit besluit voorbereid volgens de reguliere voorbereidingsprocedure zoals bedoeld in paragraaf 3.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). 3.3. De derde-partijen hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Zij wonen op het perceel naast de bouwlocatie. 3.4. De bezwaarschriftencommissie van de gemeente Oisterwijk (hierna: de commissie) heeft haar advies kenbaar gemaakt aan het college. Het bestreden besluit 4. Het college heeft met het bestreden besluit het bezwaar van de derde-partijen gegrond verklaard, onder overname van het advies van de commissie. Het college heeft daarbij het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning herroepen en in plaats daarvan een ontwerpbesluit tot weigering ter inzage gelegd. Het college overweegt dat het bouwplan in strijd is met artikel 14.2.1, onder f, in samenhang met artikel 1.18 van het bestemmingsplan, omdat voor de al aanwezige recreatiewoning geen omgevingsvergunning voor het bouwen is verleend, waardoor geen sprake is van bestaande (goot en bouw)hoogte-, inhouds- en oppervlaktematen. Daarnaast wordt niet voldaan aan artikel 14.2.1, onder b, van het bestemmingsplan, omdat het bouwplan voorziet in een vergroting van de recreatiewoning van 60 m2 naar 97 m2. Er is geen mogelijkheid om gebruik te maken van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid of de kruimelgevallenregeling. Dit betekent dat op grond van artikel 3.10, eerste lid en aanhef onder a, van de Wabo de uniforme uitgebreide voorbereidingsprocedure op de aanvraag van toepassing is. Het college concludeert aldus dat ten onrechte de reguliere voorbereidingsprocedure is toegepast. Beroepsgronden 5. Eisers stellen – samengevat – dat het college ten onrechte de verleende omgevingsvergunning met het bestreden besluit heeft herroepen en heeft besloten dat op de aanvraag de uniforme uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is. Eisers voeren hiertoe aan dat het college artikel 14.2.1, onder f, van het bestemmingsplan onjuist heeft uitgelegd. Volgens hen moet worden aangesloten bij een redelijke uitleg en de bedoeling van de planwetgever waaruit volgt dat moet worden uitgegaan van de maatvoering van bouwwerken die op het moment van inwerkingtreding van het plan op een perceel feitelijk aanwezig zijn, ook als daarvoor geen vergunning is verleend. Hierdoor is geen sprake van een situatie waarin helemaal geen bebouwing is toegestaan en resteert slechts een beperkte afwijking van het bestemmingsplan. Die afwijking had volgens eisers vergund kunnen worden met toepassing van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid of de kruimelgevallenregeling, zodat alsnog de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is. Beoordelingskader 6. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet (Iw Ow) in werking getreden. Als vóór de inwerkingtreding van de Ow een aanvraag om een besluit is ingediend, dan blijft op grond van artikel 4.3 van de Iw Ow het oude recht van toepassing. De aanvraag is ingediend op 6 oktober 2021. Dit betekent dat de Wabo van toepassing is. 6.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo bepaalt dat het verboden is om gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. Ingevolge het tweede lid wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is. Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan slechts worden verleend in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen. 6.2. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ gelezen in combinatie met het bestemmingsplan ‘Buitengebied, correctieve herziening’ (hierna gezamenlijk: het bestemmingsplan). Op grond van het bestemmingsplan zijn aan de gronden van het perceel de enkelbestemmingen ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’ en ‘Natuur’ en de dubbelbestemmingen ‘Waarde – Archeologie -4’, ‘Waarde – Geomorfologie’ en ‘Waarde – Natuur attentiegebied’ toegekend. 6.3. De voor de enkelbestemming ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’ geldende bouwregels zijn opgenomen in artikel 14.2. Op deze gronden mag worden gebouwd en daarvoor gelden de volgende regels. Op grond van artikel 14.2.1, onder a, van het bestemmingsplan is op de gronden zonder aanduiding ‘kampeerboerderij’, kampeerterrein’ of ‘specifieke vorm van recreatie – kamphuis’ per bestemmingsvlak ten hoogste één recreatiewoning toegestaan tenzij anders aangegeven. Volgens artikel 14.2.1, onder b, van het bestemmingsplan mogen de recreatiewoningen (inclusief aan- en uitbouwen) en bijgebouwen bij recreatiewoningen niet worden vergroot, ook niet door beneden peil te bouwen. Verder geldt op grond van artikel 14.2.1, onder f, van het bestemmingsplan dat de goothoogte, bouwhoogte, oppervlakte en/of de inhoud van een gebouw of bouwwerk, geen gebouw zijnde, ten hoogste de bestaande goothoogte, bouwhoogte, oppervlakte en inhoud bedragen. Op grond van artikel 1.18 van het bestemmingsplan zijn de bestaande afstands-, hoogte-, inhouds- en oppervlaktematen die op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan tot stand zijn gekomen – of tot stand kunnen komen – op basis van een verleende omgevingsvergunning voor bouwen. Uitleg van het bestemmingsplan 7. Het college stelt zich op het standpunt dat moet worden aangesloten bij een letterlijke lezing van artikel 14.2.1, aanhef en onder f, en artikel 1.18 van het bestemmingsplan. Volgens het college volgt uit de definitie van ‘bestaande’ maatvoering in artikel 1.18 van het bestemmingsplan dat met de planregel zowel de op het moment van inwerkingtreding van het plan binnen het bestemmingsvlak met de enkelbestemming ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’ feitelijk aanwezige en vergunde, als op dat moment binnen het bestemmingsvlak feitelijk niet aanwezige maar al wel vergunde bouwwerken op het perceel wordt bedoeld. Nu de aanwezige recreatiewoning niet vergund is, kan deze niet worden aangemerkt als bestaand bouwwerk. Dit maakt volgens het college dat het bouwplan in strijd is met artikel 14.2.1, aanhef en onder f, van het bestemmingsplan. 7.1. Partijen verschillen van mening over de uitleg van artikel 14.2.1, onder f, van het bestemmingsplan en het antwoord op de vraag of het bouwplan van eisers daarmee in strijd is. 7.2. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) volgt dat voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend zijn. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel in beginsel letterlijk worden uitgelegd. 7.3. Naar het oordeel van de rechtbank moet worden aangesloten bij een letterlijke lezing van de planregels nu deze op zichzelf voldoende duidelijk zijn. Zoals de rechtbank onder 6.4 heeft overwogen, mag op de gronden met de enkelbestemming ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’ worden gebouwd en is er per bestemmingsvlak ten hoogste één recreatiewoning toegestaan. Op de zitting hebben alle partijen desgevraagd aangegeven dat het bouwplan niet in strijd is met deze planregels. Artikel 14.2.1, onder f, van het bestemmingsplan bepaalt dat voor recreatiewoningen de toegestane goothoogte, bouwhoogte, oppervlakte en inhoud ten hoogste de bestaande maatvoering bedragen. Artikel 1.18 van het bestemmingsplan omschrijft vervolgens wanneer van bestaande maatvoering sprake is. Tussen partijen is niet in geschil dat er voor de op het perceel aanwezige recreatiewoning geen omgevingsvergunning voor het bouwen daarvan is verleend. 7.4. De rechtbank volgt het college niet in de conclusie die het daaraan verbindt. Uit de tekst van de planregels volgt niet dat, indien geen sprake is van een bestaande maatvoering als bedoeld in artikel 1.18, een recreatiewoning daarom in strijd is met artikel 14.2.1, onder f. Die bepaling bevat uitsluitend een regeling voor de maximaal toegestane maatvoering. De toepasselijkheid van deze maatvoering is afhankelijk gesteld van het bestaan van een ‘bestaande’ maatvoering. Ontbreekt een bestaande maatvoering zoals bedoeld in artikel 1.18, dan biedt artikel 14.2.1, onder f, naar het oordeel van de rechtbank geen aanknopingspunt om te concluderen dat om die reden sprake is van strijd met het bestemmingsplan en bouwen niet is toegestaan. Een dergelijke conclusie kan niet worden getrokken op basis van een letterlijke lezing. Hiervoor vindt de rechtbank steun in de artikelen 14.2 en 14.2.1, onder a, van het bestemmingsplan die afzonderlijk bepalen dat op de gronden met de enkelbestemming ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’ mag worden gebouwd en per bestemmingsvlak ten hoogste één recreatiewoning is toegestaan. Die planregels maken het zelfstandig mogelijk om één recreatiewoning per bestemmingsvlak op te richten. Artikel 14.2.1, onder f, van het bestemmingsplan beperken deze qua maatvoering in het geval dat er omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van de bestaande bebouwing. De enkele afwezigheid van een omgevingsvergunning voor het bouwen van de op het perceel aanwezige recreatiewoning kan de bouwmogelijkheden van de artikelen 14.2 en 14.2.1, onder a, van het bestemmingsplan niet in zijn geheel onmogelijk maken. De rechtbank is daarom van oordeel dat uit de letterlijke lezing van de planregels volgt dat er in die situatie geen beperking van de maatvoering geldt. 7.5. Dat het college tijdens de zitting heeft aangevoerd dat deze uitleg ertoe leidt dat de begripsbepaling van artikel 1.18 in deze situatie feitelijk geen betekenis heeft, maakt het voorgaande niet anders. De rechtszekerheid brengt mee dat een duidelijke planregel naar haar letterlijke bewoordingen moet worden uitgelegd, ook als de uitkomst daarvan mogelijk niet overeenkomt met wat de planwetgever in dat specifieke artikel heeft beoogd. Daarbij acht de rechtbank ook van belang dat de planwetgever met de artikelen 14.2 en 14.2.1, onder a, van het bestemmingsplan mogelijk heeft gemaakt dat er per bestemmingsvlak maximaal één recreatiewoning wordt gebouwd. Dit betekent dat als de uitleg van het college zou worden gevolgd, een definitiebepaling een bouwregel doorkruist. 7.6. Het college heeft het bestreden besluit daarom ten onrechte in strijd geacht met artikel 14.2.1, onder f, van het bestemmingsplan. In zoverre slaagt de beroepsgrond. 7.7. Het college heeft het bestreden besluit echter ook gebaseerd op strijd met artikel 14.2.1, onder b, van het bestemmingsplan omdat de recreatiewoning wordt vergroot. Deze strijdigheid staat tussen partijen niet ter discussie. De rechtbank zal vervolgens beoordelen wat het effect is van deze resterende strijdigheid voor de te volgen procedure. 7.8. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen bestaat er geen rangorde tussen het toepassen van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid en de kruimelgevallenregeling. Daarom zal de rechtbank hierna eerst ingaan op de mogelijkheid om medewerking te verlenen aan het bouwplan met de kruimelgevallenregeling. De kruimelgevallenregeling 8. Eisers stellen dat de afwijking kan worden vergund met toepassing van de kruimelgevallenregeling als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2, van de Wabo en artikel 4 van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Gelet op het besluit van 24 februari 2022 is het volgens hen kennelijk wel mogelijk om de vergunning met toepassing hiervan te verlenen. In dat besluit is namelijk overwogen dat voor het bouwplan de aanwezige bouwwerken gesloopt worden waardoor de ontwikkeling gepaard gaat met een kwaliteitsverbetering. 8.1. De rechtbank volgt eisers in hun betoog. In het bestreden besluit heeft het college het standpunt ingenomen dat toepassing van de kruimelgevallenregeling niet mogelijk is, omdat geen sprake zou zijn van een hoofdgebouw nu geen omgevingsvergunning is verleend voor de op het perceel aanwezige recreatiewoning. 8.2. Gelet op het oordeel onder 7.4 kan die motivering het bestreden besluit niet dragen. Bovendien heeft de rechtbank met partijen op de zitting vastgesteld dat er per bestemmingsvlak maximaal één recreatiewoning op het perceel mag worden gebouwd.