ECLI:NL:RBZWB:2024:748

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Zittingsplaats Breda Bestuursrecht zaaknummers: BRE 21/2692, BRE 21/2693, BRE 21/2695 en BRE 21/2696 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 januari 2024 in de zaak tussen 1 [eiseres 1] B.V., uit [plaats] , eiseres 1, 2. [eiseres 2] B.V., uit [plaats] , eiseres 2, samen: eisers, (gemachtigde:mr. M.L. Diepenhorst), en 1De burgemeester van de gemeente Tilburg, 2. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, samen: verweerders, (gemachtigde:mr. B.J.P.G. Roozendaal). Als belanghebbenden hebben deelgenomen: [belanghebbende 1] en [belanghebbende 2] , uit [plaats] (gemachtigde: mr. E.T. Stevens), [belanghebbende 3] en [belanghebbende 4], uit [plaats] (gemachtigde: mr. M. van Hoorne). Inleiding Eisers hebben beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van het college van 22 juni 2021 over het in bezwaar herroepen en alsnog weigeren van een omgevingsvergunning voor het realiseren en exploiteren van [eiseres 1] op het perceel aan [adres] te [plaats] (bestreden besluit I). De beroepen van eisers tegen bestreden besluit I zijn geregistreerd onder BRE 21/2692 en BRE 21/2696. Eisers hebben verder beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van de burgemeester van 22 juni 2021 over het in bezwaar herroepen en alsnog weigeren van een exploitatievergunning voor het exploiteren van het stadsstrand op het perceel (bestreden besluit II). De beroepen van eisers tegen bestreden besluit II zijn geregistreerd onder BRE 21/2693 en BRE 21/2695. Eisers hebben de voorzieningenrechter daarnaast verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Die verzoeken zijn geregistreerd onder BRE 21/2691 en BRE 21/2694. De verzoeken zijn op 29 juni 2021 op zitting behandeld. In een uitspraak van 1 juli 2021 heeft de voorzieningenrechter de verzoeken toegewezen en de bestreden besluiten onder voorwaarden geschorst totdat de rechtbank uitspraak heeft gedaan in beroep. Op verzoek van eisers heeft de voorzieningenrechter de vijfde voorwaarde gewijzigd in een uitspraak van 27 juli 2021. Dit verzoek is geregistreerd onder BRE 21/3107 en is zonder zitting afgedaan. De rechtbank heeft de beroepen vervolgens op 20 oktober 2022 op zitting behandeld en heeft het onderzoek gesloten. De rechtbank heeft op 7 november 2022 besloten om het onderzoek te heropenen en heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) benoemd als deskundige. De StAB heeft op 20 april 2023 een deskundigenverslag uitgebracht. Eisers en verweerder hebben daarop gereageerd. Eisers hebben daarbij een reactie van [geluidsdeskundige] B.V. (geluidsdeskundige) overgelegd. Bij brieven van 19 juli 2023 heeft de rechtbank partijen medegedeeld dat de beroepen zijn overgenomen door een andere bestuursrechter. Naar aanleiding daarvan hebben eisers aangegeven dat zij een nieuwe zitting wensten. De rechtbank heeft de StAB op 15 november 2023 verzocht om schriftelijk te reageren op de door eisers overgelegde reactie van [geluidsdeskundige] B.V. en heeft de StAB uitgenodigd om deel te nemen aan de zitting. In een notitie van 29 november 2023 heeft de StAB schriftelijk gereageerd. De beroepen zijn opnieuw op zitting behandeld op 13 december 2023. Eisers en hun gemachtigde waren niet aanwezig. Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] en hun gemachtigde. Namens de StAB waren ing. [naam 2] , drs. ing. [naam 3] en [naam 4] aanwezig. De belanghebbenden hebben zich voorafgaand aan de zitting schriftelijk afgemeld.

1. Wat zijn de feiten? [eiseres 1] wordt geëxploiteerd door eisers en is een tijdelijk stadsstrand met horecavoorzieningen dat sinds 2012 op verschillende plekken in [plaats] aanwezig is. De huidige locatie – het terrein aan [adres] te [plaats] – is een braakliggend bedrijventerrein (het [locatie] ) en is door eisers ingevuld met onder meer een stadsstrand van 2.500 m2 en twee strandpaviljoens en een containerbar als horecavoorzieningen. De belanghebbenden wonen in de omgeving van dit terrein. Op 28 mei 2020 en 15 juli 2020 hebben eisers een omgevingsvergunning, exploitatievergunning en drank- en horecavergunning aangevraagd voor het stadsstrand. Het college heeft de omgevingsvergunning bij besluit van 18 september 2020 (primair besluit I) verleend voor het bouwen van een bouwwerk en - met toepassing van de kruimelgevallenregeling - voor het gedurende vijf jaar handelen in strijd met het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ”. De burgemeester heeft de exploitatievergunning en drank- en horecavergunning bij besluit van 18 september 2020 (primair besluit II) verleend. Eisers en belanghebbenden hebben bezwaar gemaakt tegen die besluiten. Bij bestreden besluit I heeft het college de bezwaren gegrond verklaard, primair besluit I herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd vanwege strijd met de goede ruimtelijke ordening. Bij bestreden besluit II heeft de burgemeester de bezwaren gegrond verklaard tegen de exploitatievergunning, primair besluit II voor zover herroepen en de exploitatievergunning alsnog geweigerd vanwege strijd met het bestemmingsplan. De burgemeester heeft de bezwaren tegen het verlenen van de vergunning op grond van de drank- en horecavergunning ongegrond verklaard. Eisers hebben op 24 juni 2021 beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. 2. Wat is het wettelijk kader? 2.1 Bestreden besluit I is gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Die wet is op 1 januari 2024 vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet leidt de rechtbank af dat het oude recht van toepassing blijft op een besluit op een aanvraag die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend. 2.2 De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 3. Welke gronden hebben eisers aangevoerd? 3.1 Eisers hebben tegen bestreden besluit I aangevoerd dat het college de omgevingsvergunning ten onrechte heeft geweigerd. Volgens eisers is het exploiteren van het stadsstrand in overeenstemming met de goede ruimtelijke ordening. In dat kader stellen eisers voorop dat het college het horecabeleid ten onrechte aan bestreden besluit I ten grondslag heeft gelegd. Voor het geval het college wel aan het horecabeleid heeft mogen toetsen stellen eisers dat het initiatief binnen dat beleid past. Daarnaast wordt het woon- en leefklimaat van omwonenden ten aanzien van het aspect geluid niet onaanvaardbaar aangetast als gevolg van de exploitatie van het stadsstrand. Het weigeren van de omgevingsvergunning is in strijd met het vertrouwensbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. 3.2 Eisers hebben tegen bestreden besluit II aangevoerd dat de burgemeester de exploitatievergunning ten onrechte heeft geweigerd. Volgens eisers is geen sprake van één van de in artikel 41 van de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente [plaats] (APV) genoemde weigeringsgronden, aangezien het college de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan ten onrechte heeft geweigerd. 4. Heeft het college de omgevingsvergunning kunnen weigeren? 4.1 Primair en bestreden besluit I 4.1.1 In primair besluit I heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bouwwerk en heeft het college met toepassing van onderdeel 11 van de kruimelgevallenregeling tijdelijk toestemming verleend voor het in strijd met de bestemming “Gemengd – grootschalig” uit bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” gebruiken van het perceel als stadsstrand met horecavoorzieningen. 4.1.2 In bestreden besluit I heeft het college besloten om de omgevingsvergunning in bezwaar alsnog te weigeren, omdat het college dat gebruik na een heroverweging in bezwaar niet in overeenstemming acht met een goede ruimtelijke ordening. Uit de Beleidsregels planologische kruimelgevallen 2019 (hierna: de beleidsregels) heeft het college afgeleid dat maatwerk moest worden verricht bij de beoordeling of toepassing van het kruimelgeval uit onderdeel 11 in overeenstemming werd geacht met de goede ruimtelijke ordening. Dat betekende volgens het college dat per geval een belangenafweging moest plaatsvinden, waarbij werd getoetst aan gemeentelijk beleid en aan de aspecten ruimtelijke kwaliteit, landschappelijke inpassing, parkeren en verkeer, milieuaspecten en welstand. Het college schrijft in bestreden besluit I dat die toetsing alsnog heeft plaatsgevonden tijdens de heroverweging in bezwaar en dat het college naar aanleiding van die toetsing heeft geconcludeerd dat het initiatief niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening kon worden geacht. Het college heeft daarbij in aanmerking genomen dat het bestemmingsplan uitsluitend ruimte bood voor kleinschalige activiteiten met een geringe ruimtelijke uitstraling. Daarnaast past het initiatief niet binnen het horecabeleid (Nota Samen Gastvrij uit 2017) waar het college conform de beleidsregels aan dient te toetsen. Uit het horecabeleid blijkt dat horeca op bedrijventerreinen en andere werklocaties ondergeschikt moet zijn aan de bedrijfsfuncties en alleen bedoeld is voor de mensen die er werken. Zelfstandige horeca is daar niet toegestaan. Het stadsstrand van eisers voldoet volgens het college ook niet aan de voorwaarden die in datzelfde beleid worden gesteld aan de uitzonderingen op die hoofdregel. Op de zitting van 13 december 2023 heeft het college desgevraagd toegelicht dat uit de gehele heroverweging in bezwaar moet worden afgeleid dat het stadsstrand verder niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening wordt geacht door het college, omdat het leidt tot onaanvaardbare geluidsoverlast voor omwonenden. 4.2 Standpunt eisers 4.2.1 Eisers hebben aangevoerd dat het college de omgevingsvergunning ten onrechte heeft geweigerd, omdat het college ten onrechte heeft besloten dat het gebruiken van het perceel als stadsstrand niet in overeenstemming kan worden geacht met een goede ruimtelijke ordening. Ter onderbouwing van dat standpunt hebben eisers aangevoerd dat het college het horecabeleid van de gemeenteraad niet aan bestreden besluit I ten grondslag heeft mogen leggen, omdat een bestuursorgaan uitsluitend is gebonden aan eigen beleidsregels. Daarnaast blijkt volgens eisers uit het horecabeleid ook onvoldoende ter uitvoering van welk wettelijk voorschrift het is opgesteld en of het beleid als ruimtelijke weigeringsgrond voor vergunningverlening gehanteerd kon worden. Wanneer het college het horecabeleid wel aan bestreden besluit I ten grondslag heeft kunnen leggen, stellen eisers zich op het standpunt dat het exploiteren van het stadsstrand past binnen dat horecabeleid. In het beleid wordt specifiek ruimte gelaten voor niet gebiedsgebonden vormen van horeca, zoals een pop-up stadsstrand. Daarnaast past het stadsstrand ook binnen de in het horecabeleid opgenomen uitzonderingssituaties, omdat sprake is van een buitengewoon bijzonder concept en een bijzondere situatie. Het stadsstrand vertegenwoordigt de kernwaarden van [plaats] en heeft een positieve invloed op de horecasector.

4.3.1 Het was op grond van de Wabo verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruiken van de locatie als stadsstrand met horecavoorzieningen in strijd was met de bestemming ‘Gemengd – Grootschalig’ die in het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ aan het [locatie] was toegekend en dat daarvoor een omgevingsvergunning was vereist. 4.3.2 In artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2 van de Wabo stond dat het college een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan kon verlenen in de gevallen (kruimelgevallen) die waren aangewezen in bijlage II van het Besluit Omgevingsrecht (Bor) en voor zover het college dat in overeenstemming achtte met een goede ruimtelijke ordening. In artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van die bijlage stond (voor zover relevant) als kruimelgeval aangewezen: “ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.” Tussen partijen is ook niet in geschil dat het gebruiken van het terrein als stadsstrand met horecavoorzieningen aangemerkt kon worden als dit kruimelgeval. Tussen partijen is wel in geschil of het college voldoende heeft gemotiveerd dat het verlenen van toestemming voor het afwijken van het bestemmingsplan door middel van de kruimelgevallenregeling in strijd moet worden geacht met een goede ruimtelijke ordening. 4.4 Een goede ruimtelijke ordening 4.4.1 Volgens de wetsgeschiedenis was sprake van een goede ruimtelijke ordening, wanneer zo gunstig mogelijke voorwaarden werden gecreëerd voor het gebruik en de ontwikkeling van een bepaald gebied. Het college diende een belangenafweging te maken tussen alle betrokken ruimtelijk relevante belangen en diende aan de hand van die belangenafweging vast te stellen wat hij een goede ruimtelijke ordening vond: welke ruimtelijk relevante belangen hij wilde behartigen ten behoeve van een goed woon-, leef- of verblijfsklimaat. Bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de aan het college toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen, kwam het college beleidsruimte toe. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Oordeel rechtbank 4.4.2 De rechtbank stelt bij de beoordeling voorop dat zij van oordeel is dat het niet in strijd is met de door eisers genoemde algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dat het college pas in de beslissing op bezwaar het standpunt heeft ingenomen dat het stadsstrand met horecavoorzieningen op deze locatie redelijkerwijs niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening kan worden geacht. Uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat in bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit plaats dient te vinden met inachtneming van alle relevante belangen en dat deze heroverweging ruimte biedt om gebreken te herstellen. Dat het primair besluit I in bezwaar is heroverwogen impliceert redelijkerwijs dat die heroverweging ertoe kan leiden dat een standpunt van een bestuursorgaan wijzigt ten opzichte van een eerder ingenomen standpunt in het primair besluit. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is de rechtbank ook niet gebleken, omdat eisers zelf het risico hebben genomen om aan te vangen met een initiatief voordat daar een onherroepelijke omgevingsvergunning voor was verleend. 4.4.3 In de omstandigheid dat het initiatief relevant afweek van de ten tijde van het bestreden besluit ter plaatse geldende bestemming kan niet zonder meer worden afgeleid dat het initiatief in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geacht. Zoals de voorzieningenrechter in de uitspraak van 1 juni 2021 heeft overwogen, blijkt uit de parlementaire geschiedenis dat het kruimelgeval uit onderdeel 11 zich bij uitstek leende voor (tijdelijke) activiteiten die op grond van het bestemmingsplan op een bepaalde plek niet waren toegestaan – en ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan wellicht ook niet waren voorzien – zoals het tijdelijk realiseren van een stadsstrand met horecavoorzieningen op een braakliggend (voormalig) bedrijventerrein. 4.4.4 Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het initiatief echter als onderdeel van de belangenafweging in het kader van de goede ruimtelijke ordening redelijkerwijs kunnen toetsen aan het horecabeleid. Zoals het college in bestreden besluit I schrijft blijkt uit de Beleidsregels planologische kruimelgevallen 2019 (de beleidsregels) dat maatwerk werd verricht bij de beoordeling of met toepassing van het kruimelgeval uit onderdeel 11 toestemming kon worden verleend voor een initiatief. Uit de beleidsregels leidt de rechtbank af dat dit inhield dat per geval een afweging werd gemaakt en een motivering werd gegeven of sprake was van een goede ruimtelijke ordening en dat daarbij o.a. werd getoetst aan gemeentelijk beleid, zoals het horecabeleid. Dat het horecabeleid is vastgesteld door de gemeenteraad doet niet af aan het feit dat het gemeentelijk beleid is. De rechtbank is verder van oordeel dat het college het horecabeleid redelijkerwijs heeft kunnen aanmerken als ruimtelijk relevant beleid dat betrokken kon worden in voornoemde belangenafweging, omdat uit het beleidsstuk blijkt dat het onder andere betrekking heeft op het verdelen van horeca(ontwikkelingen) over de gemeente waarbij rekening wordt gehouden met een goed woon- en leefklimaat. 4.4.5 Anders dan de voorzieningenrechter is de rechtbank van oordeel dat het college in bestreden besluit I voldoende heeft gemotiveerd dat het initiatief niet past binnen het horecabeleid en om die reden op zichzelf al redelijkerwijs niet in overeenstemming kan worden geacht met een goede ruimtelijke ordening. Gelet daarop heeft het college de omgevingsvergunning kunnen weigeren. Op pagina vijftien van het horecabeleid wordt expliciet als uitgangspunt gehanteerd dat horeca op bedrijventerreinen ondergeschikt dient te zijn aan de bedrijfsfunctie en alleen bedoeld is voor de mensen die er werken. Alle andere zelfstandige horeca hoort niet thuis op Tilburgse bedrijventerreinen. Het initiatief kan redelijkerwijs in strijd met dit uitgangspunt worden geacht. Daarnaast heeft het college in bestreden besluit I gemotiveerd toegelicht dat niet wordt voldaan aan de uitzonderingen op dit uitgangspunt die in het horecabeleid staan opgenomen. Horeca-ontwikkelingen die minder gebonden zijn aan de gebieden waarin ze liggen of zelf zorgen voor voldoende draagvlak – zoals ‘pop-up horeca’ – kunnen volgens pagina 16 van het horecabeleid onder bepaalde voorwaarden worden toegestaan. Gelet op de omvang van het stadsstrand en de frequentie van het initiatief heeft het college echter redelijkerwijs kunnen besluiten dat het initiatief niet aangemerkt kan worden als ‘pop-up horeca’. Die term wordt in het horecabeleid niet gedefinieerd maar in het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal staat het woord ‘pop-uppen’ gedefinieerd als ‘plotseling tevoorschijn komen'. Naar het oordeel van de rechtbank impliceert de term pop-up horeca daarom redelijkerwijs dat sprake dient te zijn van in omvang en frequentie beperkte horeca.

Gelet op het voorgaande zal de rechtbank de beroepen tegen bestreden besluit I en II ongegrond verklaren. Voor een proceskostenvergoeding bestaat daarom geen aanleiding.

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 24 januari 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Wettelijk kader Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet. Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking, in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of, in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. Besluit omgevingsrecht (Bor) Artikel 2.7 van het Bor Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II. Artikel 4, onderdeel 11, bijlage II bij het Bor Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komt in aanmerking: ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar. Bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] Artikel 5.1.1. van de planregels De voor ´Gemengd - Grootschalig´ aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. bedrijven, behorende tot maximaal categorie 3.1 uit Bijlage 1 Staat van bedrijfsactiviteiten met dien verstande dat: de maximaal toegestane categorie per bestemmingsvlak is weergegeven; risicovolle inrichtingen alleen zijn toegestaan, die bestaan op het tijdstip van tervisielegging van het ontwerp van dit bestemmingsplan; de op het tijdstip van ter visie legging van het ontwerp van dit bestemmingsplan bestaande bedrijven die vallen in een hogere dan de in het bestemmingsvlak maximaal toelaatbaar geachte categorie zoals vermeld in Bijlage 4 Overzicht bedrijven met afwijkende milieucategorie en aangeduid met 'bedrijf van categorie 3.2' danwel 'bedrijf van categorie 4.1', met dien verstande dat deze bedrijven alleen als bestaand zijn toegestaan; kantoren tot maximaal 250m² bruto vloeroppervlak per zelfstandige eenheid met een maximum van 700m² bruto vloeroppervlak per bestemmingsvlak, voor zover het voorzieningen en de categorie betreft die zijn genoemd in Bijlage 2 Staat van bedrijfsactiviteiten - functiemenging; recreatie, voor zover het voorzieningen en de categorie betreft die zijn genoemd in Bijlage 2 Staat van bedrijfsactiviteiten - functiemenging; sport, voor zover het voorzieningen en de categorie betreft die zijn genoemd in Bijlage 2 Staat van bedrijfsactiviteiten - functiemenging; dienstverlening, voor zover het voorzieningen en de categorie betreft die zijn genoemd in Bijlage 2 Staat van bedrijfsactiviteiten - functiemenging; watergebonden bedrijvigheid voor zover gelegen langs het Wilhelminakanaal, met inachtneming van het gestelde onder a. en b.; water en waterhuishoudkundige voorzieningen; bouwwerken van algemeen nut. Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Tilburg (APV) Artikel 38, eerste lid, van de APV Het is de exploitant verboden om zonder vergunning van de burgemeester een inrichting te exploiteren. Artikel 41, eerste lid, van de APV De burgemeester kan de vergunning weigeren als bedoeld in artikel 38, indien de vestiging of exploitatie van het horecabedrijf in strijd is met een geldend bestemmingsplan of een geldende Leefmilieuverordening. Voorzieningenrechter rechtbank Zeeland-West-Brabant 1 juli 2021, ECLI:NL:RBZWB:2021:3311. Voorzieningenrechter rechtbank Zeeland-West-Brabant 27 juli 2021, ECLI:NL:RBZWB:2021:3860. Op het moment van de zitting is door de griffier gebeld naar de gemachtigde van eisers, maar werd de telefoon niet opgenomen. Daarnaast is via track and trace van PostNL vastgesteld dat de uitnodiging door de gemachtigde van eisers was ontvangen. Na de zitting is gebleken dat eisers en hun gemachtigde in de veronderstelling verkeerden dat de zaak om 14:00 uur op zitting behandeld zou worden. In de uitnodiging stond het tijdstip van 09:15 uur vermeld. Gelet op artikel 48b, eerste lid, van de Alcoholwet geldt die vergunning sinds de inwerkingtreding van de Alcoholwet als een vergunning op grond van die wet. Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo jo. artikel 2.7 van het Bor in samenhang met artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor. Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Artikel 5.1.1. van de planregels. Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo jo. artikel 2.7 van het Bor. ABRvS 24 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:7414, r.o. 9. Artikel 7:11 van de Awb. ABRvS 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2861, r.o. 4.1. Staatsblad 2014, 333. Af te leiden uit o.a. ABRvS 29 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1848, r.o. 6.2 en 6.3; ABRvS 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3765, r.o. 7.2. Het Activiteitenbesluit milieubeheer is met de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 vervallen. De geluidsgrenswaarden uit artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer maken ten tijde van deze uitspraak op grond van artikel 22.1 van de Omgevingswet onderdeel uit van de omgevingsplanregels van rechtswege (de bruidsschat) uit het Omgevingsplan van de gemeente Tilburg .

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Zittingsplaats Breda Bestuursrecht zaaknummers: BRE 21/2692, BRE 21/2693, BRE 21/2695 en BRE 21/2696 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 januari 2024 in de zaak tussen 1 [eiseres 1] B.V., uit [plaats] , eiseres 1, 2. [eiseres 2] B.V., uit [plaats] , eiseres 2, samen: eisers, (gemachtigde:mr. M.L. Diepenhorst), en 1De burgemeester van de gemeente Tilburg, 2. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, samen: verweerders, (gemachtigde:mr. B.J.P.G. Roozendaal). Als belanghebbenden hebben deelgenomen: [belanghebbende 1] en [belanghebbende 2] , uit [plaats] (gemachtigde: mr. E.T. Stevens), [belanghebbende 3] en [belanghebbende 4], uit [plaats] (gemachtigde: mr. M. van Hoorne). Inleiding Eisers hebben beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van het college van 22 juni 2021 over het in bezwaar herroepen en alsnog weigeren van een omgevingsvergunning voor het realiseren en exploiteren van [eiseres 1] op het perceel aan [adres] te [plaats] (bestreden besluit I). De beroepen van eisers tegen bestreden besluit I zijn geregistreerd onder BRE 21/2692 en BRE 21/2696. Eisers hebben verder beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van de burgemeester van 22 juni 2021 over het in bezwaar herroepen en alsnog weigeren van een exploitatievergunning voor het exploiteren van het stadsstrand op het perceel (bestreden besluit II). De beroepen van eisers tegen bestreden besluit II zijn geregistreerd onder BRE 21/2693 en BRE 21/2695. Eisers hebben de voorzieningenrechter daarnaast verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Die verzoeken zijn geregistreerd onder BRE 21/2691 en BRE 21/2694. De verzoeken zijn op 29 juni 2021 op zitting behandeld. In een uitspraak van 1 juli 2021 heeft de voorzieningenrechter de verzoeken toegewezen en de bestreden besluiten onder voorwaarden geschorst totdat de rechtbank uitspraak heeft gedaan in beroep. Op verzoek van eisers heeft de voorzieningenrechter de vijfde voorwaarde gewijzigd in een uitspraak van 27 juli 2021. Dit verzoek is geregistreerd onder BRE 21/3107 en is zonder zitting afgedaan. De rechtbank heeft de beroepen vervolgens op 20 oktober 2022 op zitting behandeld en heeft het onderzoek gesloten. De rechtbank heeft op 7 november 2022 besloten om het onderzoek te heropenen en heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) benoemd als deskundige. De StAB heeft op 20 april 2023 een deskundigenverslag uitgebracht. Eisers en verweerder hebben daarop gereageerd. Eisers hebben daarbij een reactie van [geluidsdeskundige] B.V. (geluidsdeskundige) overgelegd. Bij brieven van 19 juli 2023 heeft de rechtbank partijen medegedeeld dat de beroepen zijn overgenomen door een andere bestuursrechter. Naar aanleiding daarvan hebben eisers aangegeven dat zij een nieuwe zitting wensten. De rechtbank heeft de StAB op 15 november 2023 verzocht om schriftelijk te reageren op de door eisers overgelegde reactie van [geluidsdeskundige] B.V. en heeft de StAB uitgenodigd om deel te nemen aan de zitting. In een notitie van 29 november 2023 heeft de StAB schriftelijk gereageerd. De beroepen zijn opnieuw op zitting behandeld op 13 december 2023. Eisers en hun gemachtigde waren niet aanwezig. Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] en hun gemachtigde. Namens de StAB waren ing. [naam 2] , drs. ing. [naam 3] en [naam 4] aanwezig. De belanghebbenden hebben zich voorafgaand aan de zitting schriftelijk afgemeld.

1. Wat zijn de feiten? [eiseres 1] wordt geëxploiteerd door eisers en is een tijdelijk stadsstrand met horecavoorzieningen dat sinds 2012 op verschillende plekken in [plaats] aanwezig is. De huidige locatie – het terrein aan [adres] te [plaats] – is een braakliggend bedrijventerrein (het [locatie] ) en is door eisers ingevuld met onder meer een stadsstrand van 2.500 m2 en twee strandpaviljoens en een containerbar als horecavoorzieningen. De belanghebbenden wonen in de omgeving van dit terrein. Op 28 mei 2020 en 15 juli 2020 hebben eisers een omgevingsvergunning, exploitatievergunning en drank- en horecavergunning aangevraagd voor het stadsstrand. Het college heeft de omgevingsvergunning bij besluit van 18 september 2020 (primair besluit I) verleend voor het bouwen van een bouwwerk en - met toepassing van de kruimelgevallenregeling - voor het gedurende vijf jaar handelen in strijd met het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ”. De burgemeester heeft de exploitatievergunning en drank- en horecavergunning bij besluit van 18 september 2020 (primair besluit II) verleend. Eisers en belanghebbenden hebben bezwaar gemaakt tegen die besluiten. Bij bestreden besluit I heeft het college de bezwaren gegrond verklaard, primair besluit I herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd vanwege strijd met de goede ruimtelijke ordening. Bij bestreden besluit II heeft de burgemeester de bezwaren gegrond verklaard tegen de exploitatievergunning, primair besluit II voor zover herroepen en de exploitatievergunning alsnog geweigerd vanwege strijd met het bestemmingsplan. De burgemeester heeft de bezwaren tegen het verlenen van de vergunning op grond van de drank- en horecavergunning ongegrond verklaard. Eisers hebben op 24 juni 2021 beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. 2. Wat is het wettelijk kader? 2.1 Bestreden besluit I is gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Die wet is op 1 januari 2024 vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet leidt de rechtbank af dat het oude recht van toepassing blijft op een besluit op een aanvraag die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend. 2.2 De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 3. Welke gronden hebben eisers aangevoerd? 3.1 Eisers hebben tegen bestreden besluit I aangevoerd dat het college de omgevingsvergunning ten onrechte heeft geweigerd. Volgens eisers is het exploiteren van het stadsstrand in overeenstemming met de goede ruimtelijke ordening. In dat kader stellen eisers voorop dat het college het horecabeleid ten onrechte aan bestreden besluit I ten grondslag heeft gelegd. Voor het geval het college wel aan het horecabeleid heeft mogen toetsen stellen eisers dat het initiatief binnen dat beleid past. Daarnaast wordt het woon- en leefklimaat van omwonenden ten aanzien van het aspect geluid niet onaanvaardbaar aangetast als gevolg van de exploitatie van het stadsstrand. Het weigeren van de omgevingsvergunning is in strijd met het vertrouwensbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. 3.2 Eisers hebben tegen bestreden besluit II aangevoerd dat de burgemeester de exploitatievergunning ten onrechte heeft geweigerd. Volgens eisers is geen sprake van één van de in artikel 41 van de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente [plaats] (APV) genoemde weigeringsgronden, aangezien het college de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan ten onrechte heeft geweigerd. 4. Heeft het college de omgevingsvergunning kunnen weigeren? 4.1 Primair en bestreden besluit I 4.1.1 In primair besluit I heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bouwwerk en heeft het college met toepassing van onderdeel 11 van de kruimelgevallenregeling tijdelijk toestemming verleend voor het in strijd met de bestemming “Gemengd – grootschalig” uit bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” gebruiken van het perceel als stadsstrand met horecavoorzieningen. 4.1.2 In bestreden besluit I heeft het college besloten om de omgevingsvergunning in bezwaar alsnog te weigeren, omdat het college dat gebruik na een heroverweging in bezwaar niet in overeenstemming acht met een goede ruimtelijke ordening. Uit de Beleidsregels planologische kruimelgevallen 2019 (hierna: de beleidsregels) heeft het college afgeleid dat maatwerk moest worden verricht bij de beoordeling of toepassing van het kruimelgeval uit onderdeel 11 in overeenstemming werd geacht met de goede ruimtelijke ordening. Dat betekende volgens het college dat per geval een belangenafweging moest plaatsvinden, waarbij werd getoetst aan gemeentelijk beleid en aan de aspecten ruimtelijke kwaliteit, landschappelijke inpassing, parkeren en verkeer, milieuaspecten en welstand. Het college schrijft in bestreden besluit I dat die toetsing alsnog heeft plaatsgevonden tijdens de heroverweging in bezwaar en dat het college naar aanleiding van die toetsing heeft geconcludeerd dat het initiatief niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening kon worden geacht. Het college heeft daarbij in aanmerking genomen dat het bestemmingsplan uitsluitend ruimte bood voor kleinschalige activiteiten met een geringe ruimtelijke uitstraling. Daarnaast past het initiatief niet binnen het horecabeleid (Nota Samen Gastvrij uit 2017) waar het college conform de beleidsregels aan dient te toetsen. Uit het horecabeleid blijkt dat horeca op bedrijventerreinen en andere werklocaties ondergeschikt moet zijn aan de bedrijfsfuncties en alleen bedoeld is voor de mensen die er werken. Zelfstandige horeca is daar niet toegestaan. Het stadsstrand van eisers voldoet volgens het college ook niet aan de voorwaarden die in datzelfde beleid worden gesteld aan de uitzonderingen op die hoofdregel. Op de zitting van 13 december 2023 heeft het college desgevraagd toegelicht dat uit de gehele heroverweging in bezwaar moet worden afgeleid dat het stadsstrand verder niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening wordt geacht door het college, omdat het leidt tot onaanvaardbare geluidsoverlast voor omwonenden. 4.2 Standpunt eisers 4.2.1 Eisers hebben aangevoerd dat het college de omgevingsvergunning ten onrechte heeft geweigerd, omdat het college ten onrechte heeft besloten dat het gebruiken van het perceel als stadsstrand niet in overeenstemming kan worden geacht met een goede ruimtelijke ordening. Ter onderbouwing van dat standpunt hebben eisers aangevoerd dat het college het horecabeleid van de gemeenteraad niet aan bestreden besluit I ten grondslag heeft mogen leggen, omdat een bestuursorgaan uitsluitend is gebonden aan eigen beleidsregels. Daarnaast blijkt volgens eisers uit het horecabeleid ook onvoldoende ter uitvoering van welk wettelijk voorschrift het is opgesteld en of het beleid als ruimtelijke weigeringsgrond voor vergunningverlening gehanteerd kon worden. Wanneer het college het horecabeleid wel aan bestreden besluit I ten grondslag heeft kunnen leggen, stellen eisers zich op het standpunt dat het exploiteren van het stadsstrand past binnen dat horecabeleid. In het beleid wordt specifiek ruimte gelaten voor niet gebiedsgebonden vormen van horeca, zoals een pop-up stadsstrand. Daarnaast past het stadsstrand ook binnen de in het horecabeleid opgenomen uitzonderingssituaties, omdat sprake is van een buitengewoon bijzonder concept en een bijzondere situatie. Het stadsstrand vertegenwoordigt de kernwaarden van [plaats] en heeft een positieve invloed op de horecasector.

4.3.1 Het was op grond van de Wabo verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruiken van de locatie als stadsstrand met horecavoorzieningen in strijd was met de bestemming ‘Gemengd – Grootschalig’ die in het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ aan het [locatie] was toegekend en dat daarvoor een omgevingsvergunning was vereist. 4.3.2 In artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2 van de Wabo stond dat het college een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan kon verlenen in de gevallen (kruimelgevallen) die waren aangewezen in bijlage II van het Besluit Omgevingsrecht (Bor) en voor zover het college dat in overeenstemming achtte met een goede ruimtelijke ordening. In artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van die bijlage stond (voor zover relevant) als kruimelgeval aangewezen: “ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.” Tussen partijen is ook niet in geschil dat het gebruiken van het terrein als stadsstrand met horecavoorzieningen aangemerkt kon worden als dit kruimelgeval. Tussen partijen is wel in geschil of het college voldoende heeft gemotiveerd dat het verlenen van toestemming voor het afwijken van het bestemmingsplan door middel van de kruimelgevallenregeling in strijd moet worden geacht met een goede ruimtelijke ordening. 4.4 Een goede ruimtelijke ordening 4.4.1 Volgens de wetsgeschiedenis was sprake van een goede ruimtelijke ordening, wanneer zo gunstig mogelijke voorwaarden werden gecreëerd voor het gebruik en de ontwikkeling van een bepaald gebied. Het college diende een belangenafweging te maken tussen alle betrokken ruimtelijk relevante belangen en diende aan de hand van die belangenafweging vast te stellen wat hij een goede ruimtelijke ordening vond: welke ruimtelijk relevante belangen hij wilde behartigen ten behoeve van een goed woon-, leef- of verblijfsklimaat. Bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de aan het college toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen, kwam het college beleidsruimte toe. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Oordeel rechtbank 4.4.2 De rechtbank stelt bij de beoordeling voorop dat zij van oordeel is dat het niet in strijd is met de door eisers genoemde algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dat het college pas in de beslissing op bezwaar het standpunt heeft ingenomen dat het stadsstrand met horecavoorzieningen op deze locatie redelijkerwijs niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening kan worden geacht. Uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat in bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit plaats dient te vinden met inachtneming van alle relevante belangen en dat deze heroverweging ruimte biedt om gebreken te herstellen. Dat het primair besluit I in bezwaar is heroverwogen impliceert redelijkerwijs dat die heroverweging ertoe kan leiden dat een standpunt van een bestuursorgaan wijzigt ten opzichte van een eerder ingenomen standpunt in het primair besluit. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is de rechtbank ook niet gebleken, omdat eisers zelf het risico hebben genomen om aan te vangen met een initiatief voordat daar een onherroepelijke omgevingsvergunning voor was verleend. 4.4.3 In de omstandigheid dat het initiatief relevant afweek van de ten tijde van het bestreden besluit ter plaatse geldende bestemming kan niet zonder meer worden afgeleid dat het initiatief in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geacht. Zoals de voorzieningenrechter in de uitspraak van 1 juni 2021 heeft overwogen, blijkt uit de parlementaire geschiedenis dat het kruimelgeval uit onderdeel 11 zich bij uitstek leende voor (tijdelijke) activiteiten die op grond van het bestemmingsplan op een bepaalde plek niet waren toegestaan – en ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan wellicht ook niet waren voorzien – zoals het tijdelijk realiseren van een stadsstrand met horecavoorzieningen op een braakliggend (voormalig) bedrijventerrein. 4.4.4 Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het initiatief echter als onderdeel van de belangenafweging in het kader van de goede ruimtelijke ordening redelijkerwijs kunnen toetsen aan het horecabeleid. Zoals het college in bestreden besluit I schrijft blijkt uit de Beleidsregels planologische kruimelgevallen 2019 (de beleidsregels) dat maatwerk werd verricht bij de beoordeling of met toepassing van het kruimelgeval uit onderdeel 11 toestemming kon worden verleend voor een initiatief. Uit de beleidsregels leidt de rechtbank af dat dit inhield dat per geval een afweging werd gemaakt en een motivering werd gegeven of sprake was van een goede ruimtelijke ordening en dat daarbij o.a. werd getoetst aan gemeentelijk beleid, zoals het horecabeleid. Dat het horecabeleid is vastgesteld door de gemeenteraad doet niet af aan het feit dat het gemeentelijk beleid is. De rechtbank is verder van oordeel dat het college het horecabeleid redelijkerwijs heeft kunnen aanmerken als ruimtelijk relevant beleid dat betrokken kon worden in voornoemde belangenafweging, omdat uit het beleidsstuk blijkt dat het onder andere betrekking heeft op het verdelen van horeca(ontwikkelingen) over de gemeente waarbij rekening wordt gehouden met een goed woon- en leefklimaat. 4.4.5 Anders dan de voorzieningenrechter is de rechtbank van oordeel dat het college in bestreden besluit I voldoende heeft gemotiveerd dat het initiatief niet past binnen het horecabeleid en om die reden op zichzelf al redelijkerwijs niet in overeenstemming kan worden geacht met een goede ruimtelijke ordening. Gelet daarop heeft het college de omgevingsvergunning kunnen weigeren. Op pagina vijftien van het horecabeleid wordt expliciet als uitgangspunt gehanteerd dat horeca op bedrijventerreinen ondergeschikt dient te zijn aan de bedrijfsfunctie en alleen bedoeld is voor de mensen die er werken. Alle andere zelfstandige horeca hoort niet thuis op Tilburgse bedrijventerreinen. Het initiatief kan redelijkerwijs in strijd met dit uitgangspunt worden geacht. Daarnaast heeft het college in bestreden besluit I gemotiveerd toegelicht dat niet wordt voldaan aan de uitzonderingen op dit uitgangspunt die in het horecabeleid staan opgenomen. Horeca-ontwikkelingen die minder gebonden zijn aan de gebieden waarin ze liggen of zelf zorgen voor voldoende draagvlak – zoals ‘pop-up horeca’ – kunnen volgens pagina 16 van het horecabeleid onder bepaalde voorwaarden worden toegestaan. Gelet op de omvang van het stadsstrand en de frequentie van het initiatief heeft het college echter redelijkerwijs kunnen besluiten dat het initiatief niet aangemerkt kan worden als ‘pop-up horeca’. Die term wordt in het horecabeleid niet gedefinieerd maar in het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal staat het woord ‘pop-uppen’ gedefinieerd als ‘plotseling tevoorschijn komen'. Naar het oordeel van de rechtbank impliceert de term pop-up horeca daarom redelijkerwijs dat sprake dient te zijn van in omvang en frequentie beperkte horeca.

Gelet op het voorgaande zal de rechtbank de beroepen tegen bestreden besluit I en II ongegrond verklaren. Voor een proceskostenvergoeding bestaat daarom geen aanleiding.

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 24 januari 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. griffier rechter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Wettelijk kader Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet. Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking, in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of, in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. Besluit omgevingsrecht (Bor) Artikel 2.7 van het Bor Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II. Artikel 4, onderdeel 11, bijlage II bij het Bor Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komt in aanmerking: ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar. Bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] Artikel 5.1.1. van de planregels De voor ´Gemengd - Grootschalig´ aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. bedrijven, behorende tot maximaal categorie 3.1 uit Bijlage 1 Staat van bedrijfsactiviteiten met dien verstande dat: de maximaal toegestane categorie per bestemmingsvlak is weergegeven; risicovolle inrichtingen alleen zijn toegestaan, die bestaan op het tijdstip van tervisielegging van het ontwerp van dit bestemmingsplan; de op het tijdstip van ter visie legging van het ontwerp van dit bestemmingsplan bestaande bedrijven die vallen in een hogere dan de in het bestemmingsvlak maximaal toelaatbaar geachte categorie zoals vermeld in Bijlage 4 Overzicht bedrijven met afwijkende milieucategorie en aangeduid met 'bedrijf van categorie 3.2' danwel 'bedrijf van categorie 4.1', met dien verstande dat deze bedrijven alleen als bestaand zijn toegestaan; kantoren tot maximaal 250m² bruto vloeroppervlak per zelfstandige eenheid met een maximum van 700m² bruto vloeroppervlak per bestemmingsvlak, voor zover het voorzieningen en de categorie betreft die zijn genoemd in Bijlage 2 Staat van bedrijfsactiviteiten - functiemenging; recreatie, voor zover het voorzieningen en de categorie betreft die zijn genoemd in Bijlage 2 Staat van bedrijfsactiviteiten - functiemenging; sport, voor zover het voorzieningen en de categorie betreft die zijn genoemd in Bijlage 2 Staat van bedrijfsactiviteiten - functiemenging; dienstverlening, voor zover het voorzieningen en de categorie betreft die zijn genoemd in Bijlage 2 Staat van bedrijfsactiviteiten - functiemenging; watergebonden bedrijvigheid voor zover gelegen langs het Wilhelminakanaal, met inachtneming van het gestelde onder a. en b.; water en waterhuishoudkundige voorzieningen; bouwwerken van algemeen nut. Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Tilburg (APV) Artikel 38, eerste lid, van de APV Het is de exploitant verboden om zonder vergunning van de burgemeester een inrichting te exploiteren. Artikel 41, eerste lid, van de APV De burgemeester kan de vergunning weigeren als bedoeld in artikel 38, indien de vestiging of exploitatie van het horecabedrijf in strijd is met een geldend bestemmingsplan of een geldende Leefmilieuverordening. Voorzieningenrechter rechtbank Zeeland-West-Brabant 1 juli 2021, ECLI:NL:RBZWB:2021:3311. Voorzieningenrechter rechtbank Zeeland-West-Brabant 27 juli 2021, ECLI:NL:RBZWB:2021:3860. Op het moment van de zitting is door de griffier gebeld naar de gemachtigde van eisers, maar werd de telefoon niet opgenomen. Daarnaast is via track and trace van PostNL vastgesteld dat de uitnodiging door de gemachtigde van eisers was ontvangen. Na de zitting is gebleken dat eisers en hun gemachtigde in de veronderstelling verkeerden dat de zaak om 14:00 uur op zitting behandeld zou worden. In de uitnodiging stond het tijdstip van 09:15 uur vermeld. Gelet op artikel 48b, eerste lid, van de Alcoholwet geldt die vergunning sinds de inwerkingtreding van de Alcoholwet als een vergunning op grond van die wet. Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo jo. artikel 2.7 van het Bor in samenhang met artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor. Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Artikel 5.1.1. van de planregels. Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo jo. artikel 2.7 van het Bor. ABRvS 24 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:7414, r.o. 9. Artikel 7:11 van de Awb. ABRvS 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2861, r.o. 4.1. Staatsblad 2014, 333. Af te leiden uit o.a. ABRvS 29 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1848, r.o. 6.2 en 6.3; ABRvS 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3765, r.o. 7.2. Het Activiteitenbesluit milieubeheer is met de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 vervallen. De geluidsgrenswaarden uit artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer maken ten tijde van deze uitspraak op grond van artikel 22.1 van de Omgevingswet onderdeel uit van de omgevingsplanregels van rechtswege (de bruidsschat) uit het Omgevingsplan van de gemeente Tilburg .

Een stadsstrand van 2.500 m2 met horecavoorzieningen (twee strandpaviljoens en een containerbar) en plek voor maximaal 1.500 bezoekers dat gedurende vijf maanden per jaar geopend is tot 00:00 uur en gedurende een periode van vijf jaar en waar ook evenementen worden georganiseerd verhoudt zich daar naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs niet mee. Daarnaast heeft het college ook voldoende gemotiveerd dat niet is voldaan aan de voorwaarden die op pagina zestien van het horecabeleid worden gesteld aan de uitzonderingsmogelijkheid die in het beleid staat opgenomen voor bijzondere situaties in de vorm van bijvoorbeeld de invulling van leegstaande monumentale panden en buitengewoon bijzondere concepten. Het college heeft voldoende toegelicht dat in de heroverweging is gebleken dat bij nader inzien geen sprake is van een ontwikkeling waarbij de horeca van toegevoegde en ondersteunende waarde is. Van ‘placemaking’ waarbij een stadsstrand ervoor zorgt dat potentiële kopers van een toekomstige woning op het [locatie] dat terrein op een ontspannen manier leren kennen overtuigt het college – gelet op de krappe woningmarkt en de op zichzelf al aantrekkelijke woonlocatie – niet langer. Het college heeft daaraan toegevoegd dat geen sprake is van een buitengewoon bijzonder concept, omdat het concept al eerder heeft bestaan en daarnaast is ook geen sprake van een leegstaand gebouw. 4.4.6 Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college redelijkerwijs heeft kunnen besluiten dat het initiatief niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening kan worden geacht, omdat het niet past in het horecabeleid van de gemeente [plaats] . Het college heeft de aangevraagde omgevingsvergunning voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan op die grond kunnen weigeren. Ongeacht het antwoord op de vraag of aan het bestreden besluit I ook ten grondslag is gelegd dat het initiatief zal leiden tot onaanvaardbare geluidsoverlast in de omgeving van het stadsstrand en of het college die onaanvaardbare geluidsoverlast voldoende aannemelijk heeft gemaakt, heeft het college met voornoemde motivering ten aanzien van het horecabeleid voldoende aannemelijk gemaakt dat het initiatief redelijkerwijs niet in overeenstemming kan worden geacht met een goede ruimtelijke ordening. In de omstandigheid dat de StAB ten aanzien van het aspect geluid is ingeschakeld ziet de rechtbank daarom geen aanleiding tot vernietiging van bestreden besluit I. De rechtbank zal de beroepen van eisers tegen bestreden besluit I daarom ongegrond verklaren. 4.4.7 Ten overvloede is de rechtbank van oordeel dat uit het deskundigenverslag van de StAB van 20 april 2023 is gebleken dat het exploiteren van het stadsstrand op het voormalige [locatie] daarnaast ook redelijkerwijs in strijd met de goede ruimtelijke ordening kan worden geacht, vanwege onaanvaardbare geluidsoverlast in de omgeving van het stadsstrand. De StAB heeft als onafhankelijk deskundige – op basis van verschillende door partijen overgelegde expertise-rapporten – geconcludeerd dat het stadsstrand niet binnen de geluidsnormen uit het ten tijde van het bestreden besluit I geldende artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer kon worden geëxploiteerd, wanneer het stadsstrand zoals aangevraagd wordt geëxploiteerd zonder geluidsschermen, bij een bezoekersaantal van maximaal 1.500 bezoekers, achtergrond singer-songwriter muziek en als openingstijden: zeven dagen in de week binnen de toegestane openingsuren volgens het horecabeleid. Gelet op de aanvullende notitie van de StAB van 29 november 2023 en de toelichting van de StAB op zitting acht de rechtbank de kritiekpunten die door [geluidsdeskundige] B.V. in de reactie op het deskundigenverslag van de StAB zijn geuit niet aannemelijk. In de aanvullende notitie van de StAB is namelijk gemotiveerd toegelicht dat de metingen die [geluidsdeskundige] B.V. heeft verricht om het deskundigenverslag van de StAB te ontkrachten niet voldeden aan de eisen die aan dergelijke metingen worden gesteld in de Handleiding meten en rekenen Industrielawaai. Bij de metingen is niet voldaan aan de maximaal toegestane windhoek en is geen meteocorrectie of stoorgeluidcorrectie toegepast. Gelet op die gebreken aan de metingen kan redelijkerwijs worden getwijfeld aan de betrouwbaarheid van de door [geluidsdeskundige] B.V. uitgevoerde metingen. Daarnaast heeft de StAB gemotiveerd toegelicht dat [geluidsdeskundige] B.V. in haar reactie ten onrechte uitgaat van een hoger achtergrondgeluidniveau dan het muziekgeluidniveau, omdat niet uitgesloten kan worden dat het muziekgeluidniveau hoorbaar zal zijn als gevolg van het fluctueren van het achtergrondgeluid in de nachtperiode. 5. Heeft het college de exploitatievergunning kunnen weigeren? 5.1 In het bestreden besluit II heeft de burgemeester de aanvraag om een exploitatievergunning voor de exploitatie van het stadsstrand op het [locatie] alsnog geweigerd op grond van artikel 41, eerste lid, van de APV, omdat de vestiging of exploitatie van het horecabedrijf in strijd was met het toen geldende bestemmingsplan. De verleende Drank- en horecawetvergunning heeft de burgemeester in het bestreden besluit II in stand gelaten. Eisers hebben in beroep uitsluitend gronden aangevoerd tegen bestreden besluit II voor zover het betrekking heeft op de weigering van de exploitatievergunning. Gelet daarop stelt de rechtbank vast dat alleen dat deel van bestreden besluit II binnen de omvang van dit geding valt. 5.2 In artikel 38 van de APV staat dat het verboden is een inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. Tussen partijen is niet in geschil dat een exploitatievergunning is vereist voor het exploiteren van de horeca-inrichting. In de APV zijn verschillende weigeringsgronden opgenomen voor de exploitatievergunning. In artikel 41, eerste lid, van de APV stond dat de burgemeester de exploitatievergunning kon weigeren indien de vestiging of exploitatie van het horecabedrijf in strijd was met een geldend bestemmingsplan. 5.3 Eisers hebben aangevoerd dat de burgemeester de exploitatievergunning ten onrechte heeft geweigerd, omdat geen sprake was van deze weigeringsgrond. De exploitatie van het horecabedrijf was niet in strijd met het bestemmingsplan, omdat het college de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan ten onrechte heeft geweigerd. 5.4 Naar het oordeel van de rechtbank was de burgemeester bevoegd om de exploitatievergunning bij bestreden besluit II te weigeren op grond van artikel 41, eerste lid, van de APV omdat in rechtsoverweging 4.4 e.v. van deze uitspraak is vastgesteld dat het gebruiken van het [locatie] als stadsstrand met horecavoorzieningen ten tijde van het besluit in strijd was met het bestemmingsplan en het college redelijkerwijs heeft kunnen besluiten om daar geen omgevingsvergunning voor te verlenen. De rechtbank zal de beroepen van eisers tegen bestreden besluit II daarom ongegrond verklaren.

Een stadsstrand van 2.500 m2 met horecavoorzieningen (twee strandpaviljoens en een containerbar) en plek voor maximaal 1.500 bezoekers dat gedurende vijf maanden per jaar geopend is tot 00:00 uur en gedurende een periode van vijf jaar en waar ook evenementen worden georganiseerd verhoudt zich daar naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs niet mee. Daarnaast heeft het college ook voldoende gemotiveerd dat niet is voldaan aan de voorwaarden die op pagina zestien van het horecabeleid worden gesteld aan de uitzonderingsmogelijkheid die in het beleid staat opgenomen voor bijzondere situaties in de vorm van bijvoorbeeld de invulling van leegstaande monumentale panden en buitengewoon bijzondere concepten. Het college heeft voldoende toegelicht dat in de heroverweging is gebleken dat bij nader inzien geen sprake is van een ontwikkeling waarbij de horeca van toegevoegde en ondersteunende waarde is. Van ‘placemaking’ waarbij een stadsstrand ervoor zorgt dat potentiële kopers van een toekomstige woning op het [locatie] dat terrein op een ontspannen manier leren kennen overtuigt het college – gelet op de krappe woningmarkt en de op zichzelf al aantrekkelijke woonlocatie – niet langer. Het college heeft daaraan toegevoegd dat geen sprake is van een buitengewoon bijzonder concept, omdat het concept al eerder heeft bestaan en daarnaast is ook geen sprake van een leegstaand gebouw. 4.4.6 Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college redelijkerwijs heeft kunnen besluiten dat het initiatief niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening kan worden geacht, omdat het niet past in het horecabeleid van de gemeente [plaats] . Het college heeft de aangevraagde omgevingsvergunning voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan op die grond kunnen weigeren. Ongeacht het antwoord op de vraag of aan het bestreden besluit I ook ten grondslag is gelegd dat het initiatief zal leiden tot onaanvaardbare geluidsoverlast in de omgeving van het stadsstrand en of het college die onaanvaardbare geluidsoverlast voldoende aannemelijk heeft gemaakt, heeft het college met voornoemde motivering ten aanzien van het horecabeleid voldoende aannemelijk gemaakt dat het initiatief redelijkerwijs niet in overeenstemming kan worden geacht met een goede ruimtelijke ordening. In de omstandigheid dat de StAB ten aanzien van het aspect geluid is ingeschakeld ziet de rechtbank daarom geen aanleiding tot vernietiging van bestreden besluit I. De rechtbank zal de beroepen van eisers tegen bestreden besluit I daarom ongegrond verklaren. 4.4.7 Ten overvloede is de rechtbank van oordeel dat uit het deskundigenverslag van de StAB van 20 april 2023 is gebleken dat het exploiteren van het stadsstrand op het voormalige [locatie] daarnaast ook redelijkerwijs in strijd met de goede ruimtelijke ordening kan worden geacht, vanwege onaanvaardbare geluidsoverlast in de omgeving van het stadsstrand. De StAB heeft als onafhankelijk deskundige – op basis van verschillende door partijen overgelegde expertise-rapporten – geconcludeerd dat het stadsstrand niet binnen de geluidsnormen uit het ten tijde van het bestreden besluit I geldende artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer kon worden geëxploiteerd, wanneer het stadsstrand zoals aangevraagd wordt geëxploiteerd zonder geluidsschermen, bij een bezoekersaantal van maximaal 1.500 bezoekers, achtergrond singer-songwriter muziek en als openingstijden: zeven dagen in de week binnen de toegestane openingsuren volgens het horecabeleid. Gelet op de aanvullende notitie van de StAB van 29 november 2023 en de toelichting van de StAB op zitting acht de rechtbank de kritiekpunten die door [geluidsdeskundige] B.V. in de reactie op het deskundigenverslag van de StAB zijn geuit niet aannemelijk. In de aanvullende notitie van de StAB is namelijk gemotiveerd toegelicht dat de metingen die [geluidsdeskundige] B.V. heeft verricht om het deskundigenverslag van de StAB te ontkrachten niet voldeden aan de eisen die aan dergelijke metingen worden gesteld in de Handleiding meten en rekenen Industrielawaai. Bij de metingen is niet voldaan aan de maximaal toegestane windhoek en is geen meteocorrectie of stoorgeluidcorrectie toegepast. Gelet op die gebreken aan de metingen kan redelijkerwijs worden getwijfeld aan de betrouwbaarheid van de door [geluidsdeskundige] B.V. uitgevoerde metingen. Daarnaast heeft de StAB gemotiveerd toegelicht dat [geluidsdeskundige] B.V. in haar reactie ten onrechte uitgaat van een hoger achtergrondgeluidniveau dan het muziekgeluidniveau, omdat niet uitgesloten kan worden dat het muziekgeluidniveau hoorbaar zal zijn als gevolg van het fluctueren van het achtergrondgeluid in de nachtperiode. 5. Heeft het college de exploitatievergunning kunnen weigeren? 5.1 In het bestreden besluit II heeft de burgemeester de aanvraag om een exploitatievergunning voor de exploitatie van het stadsstrand op het [locatie] alsnog geweigerd op grond van artikel 41, eerste lid, van de APV, omdat de vestiging of exploitatie van het horecabedrijf in strijd was met het toen geldende bestemmingsplan. De verleende Drank- en horecawetvergunning heeft de burgemeester in het bestreden besluit II in stand gelaten. Eisers hebben in beroep uitsluitend gronden aangevoerd tegen bestreden besluit II voor zover het betrekking heeft op de weigering van de exploitatievergunning. Gelet daarop stelt de rechtbank vast dat alleen dat deel van bestreden besluit II binnen de omvang van dit geding valt. 5.2 In artikel 38 van de APV staat dat het verboden is een inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. Tussen partijen is niet in geschil dat een exploitatievergunning is vereist voor het exploiteren van de horeca-inrichting. In de APV zijn verschillende weigeringsgronden opgenomen voor de exploitatievergunning. In artikel 41, eerste lid, van de APV stond dat de burgemeester de exploitatievergunning kon weigeren indien de vestiging of exploitatie van het horecabedrijf in strijd was met een geldend bestemmingsplan. 5.3 Eisers hebben aangevoerd dat de burgemeester de exploitatievergunning ten onrechte heeft geweigerd, omdat geen sprake was van deze weigeringsgrond. De exploitatie van het horecabedrijf was niet in strijd met het bestemmingsplan, omdat het college de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan ten onrechte heeft geweigerd. 5.4 Naar het oordeel van de rechtbank was de burgemeester bevoegd om de exploitatievergunning bij bestreden besluit II te weigeren op grond van artikel 41, eerste lid, van de APV omdat in rechtsoverweging 4.4 e.v. van deze uitspraak is vastgesteld dat het gebruiken van het [locatie] als stadsstrand met horecavoorzieningen ten tijde van het besluit in strijd was met het bestemmingsplan en het college redelijkerwijs heeft kunnen besluiten om daar geen omgevingsvergunning voor te verlenen. De rechtbank zal de beroepen van eisers tegen bestreden besluit II daarom ongegrond verklaren.