ECLI:NL:RBZWB:2024:5406

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Zittingsplaats Middelburg Bestuursrecht zaaknummers: BRE 22/5542 en 22/5560 uitspraak van de meervoudige kamer van 6 augustus 2024 in de zaak tussen 1 1. [eiseres 1] B.V., uit [plaats 1] , eiseres 1 (gemachtigde: mr. R.M.A. Lensen), 2 [eiseres 2] B.V., uit [plaats 2] , eiseres 2 (gemachtigde: mr. M.Ph.A. Senders), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terneuzen, het college. Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [naam 1] uit [plaats 3] (derde-partij). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen het opleggen van lasten onder dwangsom. Het college heeft met de besluiten van 25 januari 2022 lasten onder dwangsom aan eisers opgelegd vanwege permanente bewoning op [vakantiepark] in [plaats 3] . Met de bestreden besluiten van 11 oktober 2022 op de bezwaren van eisers is het college bij die besluiten gebleven. 1.1. Het college heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften. 1.2. De rechtbank heeft de beroepen op 25 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres 1, [naam 2] als waarneemster van de gemachtigde van eiseres 2 en [naam 3] namens het college. Eisers en de derde-partij waren niet aanwezig. Totstandkoming van de besluiten 2.1. Op 1 juli 2021 heeft het college samen met de Belastingdienst, de Inspectie SZW, de Veiligheidsregio Zeeland en de politie Zeeland-West-Brabant een controle uitgevoerd op het [vakantiepark] aan de [adres 1] in [plaats 3] . Tijdens deze controle heeft het college geconstateerd dat er ter plaatse sprake is van permanente bewoning, wat in strijd is met artikel 6.5.1, sub a en b van het [bestemmingsplan] (het bestemmingsplan). Op 24 september 2021 heeft het college aan eisers laten weten in verband hiermee het voornemen te hebben lasten onder dwangsom van € 150.000,00 ineens op te leggen. Op 6 en 8 oktober 2021 hebben eisers hun schriftelijke zienswijzen hierover gegeven. Op 20 oktober 2021 heeft het college geconstateerd dat de overtreding niet ongedaan is gemaakt. In de besluiten van 25 januari 2022 heeft het college besloten om aan eisers lasten onder dwangsom op te leggen. 2.2. Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. 2.3. De commissie voor de bezwaarschriften van de gemeente Terneuzen (de commissie) heeft het college op 28 september 2022 geadviseerd om de bezwaren van eisers ongegrond te verklaren. 2.4. Het college heeft met de bestreden besluiten in overeenstemming met de adviezen van de commissie de bezwaren ongegrond verklaard. Voor de argumenten die tot de bestreden besluiten hebben geleid, hebben zij verwezen naar de adviezen van de commissie.

3. De rechtbank beoordeelt de beroepen van eisers aan de hand van de beroepsgronden van eisers. 3.1. Met het door eiseres 2 bestreden besluit heeft het college ook beslist dat de hoogte van de dwangsom is vastgesteld op € 150.000,00. Eiseres 2 heeft daartegen geen beroepsgronden aangevoerd. De rechtbank beoordeelt dat daarom niet. 3.2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Bij besluiten van 25 januari 2022 heeft het college aan eisers lasten onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. 3.3. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep van eiseres 1 gegrond is en het beroep van eiseres 2 ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 3.4. De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Beroepsgronden 4. Eiseres 1 is van mening dat het gebruik van de recreatiewoningen door derden niet in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Het college heeft eiseres 1 verder ten onrechte als overtreder aangemerkt. Ook staat de hoogte van de dwangsom niet in een reële verhouding tot de verweten overtreding. Het college heeft bovendien in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het verbod van willekeur gehandeld. Eiseres 2 is van mening dat er geen sprake is van permanente bewoning en dat zij niet de overtreder is. In de zaken van beide eisers met de zaaknummers BRE 22/5542 en 22/5560 Is er sprake van een overtreding? 5.1. Eiseres 1 stelt dat er geen sprake is van permanente bewoning als bedoeld in het bestemmingsplan. De oud-erfpachters van de recreatiewoningen hebben hun woonplaats/hoofverblijf elders. Eiseres 1 betwist verder dat er sprake moet zijn van een verblijf primair gericht op ontspanning en vrijetijdsbesteding. Eiseres 2 betwist dat er sprake is van permanente bewoning. Hiervoor is niet relevant of en in hoeverre sprake is van verblijf van personen dat niet primair was gericht op ontspanning en vrijetijdsbesteding. Dit kan niet worden gezien als een met het door het college gestelde geldende bestemmingsplan strijdige gebruik. De rapporten van de toezichthouders vertonen diverse gebreken. 5.2. Het college heeft hiertegen ingebracht dat het vakantiepark op grond van het bestemmingsplan de bestemming ‘recreatie’ heeft. Op grond van de planregels is het gebruik van gronden en opstallen voor woondoeleinden, met uitzondering van de toegestane bedrijfswoningen, en permanente bewoning van mobiele en permanente kampeermiddelen en recreatiewoningen in ieder geval in strijd met die bestemming. Het college heeft op verschillende data vastgesteld dat delen van het vakantiepark in strijd met de bestemming ‘recreatie’ werden gebruikt voor permanente bewoning. Een groot aantal personen was daar woonachtig en had daar het hoofdverblijf. Deze personen verbleven daar niet recreatief, omdat hun verblijf niet primair was gericht op ontspanning en vrijetijdsbesteding. De inschrijvingen van deze personen in de Basisregistratie Personen dienen in onderlinge samenhang met de andere gegevens te worden bekeken. 5.3. Het college is alleen bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen, wanneer sprake is van een overtreding. In het bestemmingsplan is aan het vakantiepark de bestemming ‘recreatie’ toegekend. Uit de planregels blijkt dat de grond is bestemd voor recreatieve voorzieningen.Ook bepaalt het bestemmingsplan expliciet dat het gebruik voor woondoeleinden en permanente bewoning in strijd is met de bestemming. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) is de vraag van belang of sprake is van (semi)permanente bewoning van de recreatiewoningen die niet aangemerkt kan worden als tijdelijk recreatief verblijf, gericht op ontspanning of vrijetijdsbesteding. 5.4. De rechtbank is van oordeel dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat er sprake is van een overtreding bestaande uit het handelen in strijd met het bestemmingsplan. Uit de rapporten van de toezichthouders van de gemeente Terneuzen blijkt dat op 1 juli 2021 en 20 oktober 2021 is vastgesteld dat recreatiewoningen op het vakantiepark in strijd met de bestemming ‘recreatie’ werden gebruikt voor permanente bewoning. De toezichthouders hebben aan de hand van onder meer vragenlijsten en verklaringen vastgesteld dat er permanente bewoning plaatsvond van mobiele en permanente kampeermiddelen en recreatiewoningen op het vakantiepark en dat personen daar hun vaste woonplaats hadden. Hieruit volgt dat een groot aantal personen heeft verklaard daar permanent te wonen. Dat betekent dat deze personen daar niet recreatief verbleven, omdat het verblijf van deze personen niet primair was gericht op ontspanning en vrijetijdsbesteding. Dat het ging om een niet-recreatief oogmerk heeft het college hiermee voldoende aangetoond. 5.5. Het college mocht zich hierbij ook baseren op de bevindingen van de toezichthouders. De rechtbank stelt vast dat de rapporten van bevindingen ondertekend zijn door de toezichthouders. Dat deze niet op ambtseed of ambtsbelofte zijn opgemaakt, brengt met zich mee dat daaraan minder bewijskracht toekomt, maar niet dat zij zonder betekenis zijn. Deze bevatten gedetailleerde verslagen van toezichthouders van de gemeente Terneuzen, van wie niet is gebleken dat zij een belang hebben bij het onjuist vermelden van wat zij hebben waargenomen. Betwisting is op zichzelf onvoldoende om aan de juistheid van een rapport te twijfelen.In het rapport van bevindingen van 1 juli 2021 om 20.15 uur staat dat de bewoner met hulp van collega [naam 4] de lijst heeft ingevuld. Dat er op het vragenformulier wordt gesproken over “bewoner”, “bewoning” en “woning” maakt de verklaringen van de aangetroffen personen tegenover de toezichthouders, dat zij permanent in de recreatiewoning woonden, niet anders. Dat de bewoner van de [adres 2] vanwege zijn werk als schipper tenminste de helft van de tijd daar niet verbleef, maakt ook niet dat zijn verblijf daar gericht was op ontspanning en vrijetijdsbesteding. Dat betekent dat het college heeft vastgesteld dat recreatiewoningen op het vakantiepark in strijd met het bestemmingsplan werden gebruikt en dat het college bevoegd was om daar handhavend tegen op te treden. Deze beroepsgrond slaagt niet. Kunnen eisers als overtreders worden aangemerkt? 6.1. Eiseres 1 stelt dat zij niet fysiek enige verboden handeling heeft verricht. Ook kan de verweten overtreding niet aan haar worden toegerekend. Zij is daardoor geen overtreder. Bij de door eiseres 1 gehanteerde overeenkomsten heeft zij de recreatiewoningen alleen in recreatief gebruik gegeven in afwachting van sloop althans herontwikkeling daarvan en heeft zij beklemtoond dat geen permanente bewoning is toegestaan.

9. Het beroep van eiseres 2 in de zaak met zaaknummer BRE 22/5560 is ongegrond. 10. Het beroep van eiseres 1 in de zaak met zaaknummer BRE 22/5542 is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 5:32b, derde lid van de Awb. Dit betekent dat de dwangsom voor eiseres 1 niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Ook heeft het college hierbij gehandeld in strijd met het motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het door eiseres 1 bestreden besluit voor zover daarbij de hoogte van de dwangsom van € 150.000,00 in stand is gelaten. Het primaire besluit van 25 januari 2022 gericht tegen eiseres 1 zal worden herroepen voor zover daarin is beslist dat de hoogte van de dwangsom is vastgesteld op € 150.000,00. 10.1. De rechtbank neemt in de zaak van eiseres 1 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing. De rechtbank neemt hierbij als uitgangspunt dat het college bevoegd was om voor twee recreatiewoningen een last aan eiseres 1 op te leggen. Zij houdt verder rekening met het VTH-beleid Zeeland 2021, waarin in deel C is bepaald dat de dwangsom voor de permanente bewoning van recreatiewoningen € 25.000,00 ineens bedraagt. De rechtbank zal het bedrag van de dwangsom voor eiseres 1 daarom vaststellen op € 50.000,00. 10.2. Omdat het beroep van eiseres 1 gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres 1 vergoeden. Eiseres 1 krijgt ook een vergoeding van haar proceskosten. De proceskostenvergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Het college wordt veroordeeld om de kosten van een door een derde verleende rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.248,- in bezwaar (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 624,- en wegingsfactor 1) en € 1.750,- in beroep (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1). Dit betekent dat het college € 2.998,- aan proceskosten aan eiseres 1 moet vergoeden.

De rechtbank: in de zaak met zaaknummer BRE 22/5560: - verklaart het beroep van eiseres 2 ongegrond; in de zaak met zaaknummer BRE 22/5542: - verklaart het beroep van eiseres 1 gegrond; - vernietigt het bestreden besluit van 11 oktober 2022 gericht tegen eiseres 1 voor zover daarbij de hoogte van de dwangsom van € 150.000,00 in stand is gelaten; - bepaalt, zelf voorziend, dat de hoogte van de dwangsom € 50.000,00 is; - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 11 oktober 2022 gericht tegen eiseres 1, voor zover vernietigd; - herroept het primaire besluit van 25 januari 2022 gericht tegen eiseres 1 voor zover daarin is beslist dat de hoogte van de dwangsom is vastgesteld op € 150.000,00; - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres 1 moet vergoeden; - veroordeelt het college tot betaling van € 2.998,- aan proceskosten aan eiseres 1. Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. van Term, voorzitter, en mr. dr. E.J. Govaers en mr. M.J. Schouw, leden, in aanwezigheid van mr. N. van Asten , griffier, op 6 augustus 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:4, tweede lid De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 3:46 Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering. Artikel 5:1 1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. 2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. 3. Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing. Artikel 5:2, eerste lid, onder a en b 1. In deze wet wordt verstaan onder: a. bestuurlijke sanctie: een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak; b. herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding; Artikel 5:15 1. Een toezichthouder is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, elke plaats te betreden met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner. 2. Zo nodig verschaft hij zich toegang met behulp van de sterke arm. 3. Hij is bevoegd zich te doen vergezellen door personen die daartoe door hem zijn aangewezen. Artikel 5:32b, derde lid De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b De bestuursrechter kan bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan. Invoeringswet Omgevingswet Artikel 4.23, eerste lid Als voor de inwerkingtreding van afdeling 18.1 van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, een overtreding is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en voor de inwerkingtreding van die afdeling een bestuurlijke sanctie is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft het oude recht op die bestuurlijke sanctie van toepassing tot het tijdstip waarop: a. de beschikking onherroepelijk is geworden en volledig is uitgevoerd of ten uitvoer is gelegd, b. de beschikking is ingetrokken of is komen te vervallen, of c. als de beschikking gaat om de oplegging van een last onder dwangsom: 1°. de last volledig is uitgevoerd, 2°. de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of 3°. de last is opgeheven. VTH Beleid Zeeland 2021 Deel C: Beleidsregels/Richtlijnen en convenanten Overtreding Hoogte dwangsom Per overtreding Maximum per tijdseenheid Permanente bewoning € 25.000 ineens - recreatiewoningen Het [bestemmingsplan] Artikel 1 Begrippen In deze regels wordt verstaan onder: recreatiewoning: een permanent ter plaatse aanwezig gebouw, geen woonkeet en geen caravan of andere constructie op wielen zijnde, dat bedoeld is om uitsluitend door een huishouden of daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat het hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar wordt gebruikt. verblijfsrecreatie: het verblijf voor recreatieve doeleinden buiten de (hoofd)woning, waarbij ten minste één nacht wordt doorgebracht, met uitzondering van overnachtingen bij familie en kennissen. Artikel 6.1 De voor Recreatie aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. recreatieve voorzieningen in de vorm van: 1. recreatiewoningen ter plaatse van de aanduiding 'recreatiewoning'; 2. permanente kampeermiddelen met bijbehorende standplaatsvoorzieningen; 3. mobiele kampeermiddelen; 4. groepsaccommodaties; b. bedrijfswoningen; c. ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie - centrale voorzieningen -1’ en ‘specifieke vorm van recreatie - centrale voorzieningen -2’ tevens centrale voorzieningen; d. ter plaatse van de aanduiding 'jachthaven' tevens een jachthaven met bijbehorende voorzieningen; e. een (binnen)zwembad; f. dagrecreatieve voorzieningen; g. sanitaire voorzieningen; h. wegen en paden met bijbehorende voorzieningen, waaronder buiten de hoofdontsluiting minstens één andere calamiteitenontsluitingsweg ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van verkeer - calamiteitenontsluiting'; i. parkeervoorzieningen; j. speel- en sportvoorzieningen; k. groenvoorzieningen; l. nutsvoorzieningen; m. water- en waterhuishoudkundige voorzieningen; n.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT Zittingsplaats Middelburg Bestuursrecht zaaknummers: BRE 22/5542 en 22/5560 uitspraak van de meervoudige kamer van 6 augustus 2024 in de zaak tussen 1 1. [eiseres 1] B.V., uit [plaats 1] , eiseres 1 (gemachtigde: mr. R.M.A. Lensen), 2 [eiseres 2] B.V., uit [plaats 2] , eiseres 2 (gemachtigde: mr. M.Ph.A. Senders), en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terneuzen, het college. Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [naam 1] uit [plaats 3] (derde-partij). Inleiding 1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen het opleggen van lasten onder dwangsom. Het college heeft met de besluiten van 25 januari 2022 lasten onder dwangsom aan eisers opgelegd vanwege permanente bewoning op [vakantiepark] in [plaats 3] . Met de bestreden besluiten van 11 oktober 2022 op de bezwaren van eisers is het college bij die besluiten gebleven. 1.1. Het college heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften. 1.2. De rechtbank heeft de beroepen op 25 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres 1, [naam 2] als waarneemster van de gemachtigde van eiseres 2 en [naam 3] namens het college. Eisers en de derde-partij waren niet aanwezig. Totstandkoming van de besluiten 2.1. Op 1 juli 2021 heeft het college samen met de Belastingdienst, de Inspectie SZW, de Veiligheidsregio Zeeland en de politie Zeeland-West-Brabant een controle uitgevoerd op het [vakantiepark] aan de [adres 1] in [plaats 3] . Tijdens deze controle heeft het college geconstateerd dat er ter plaatse sprake is van permanente bewoning, wat in strijd is met artikel 6.5.1, sub a en b van het [bestemmingsplan] (het bestemmingsplan). Op 24 september 2021 heeft het college aan eisers laten weten in verband hiermee het voornemen te hebben lasten onder dwangsom van € 150.000,00 ineens op te leggen. Op 6 en 8 oktober 2021 hebben eisers hun schriftelijke zienswijzen hierover gegeven. Op 20 oktober 2021 heeft het college geconstateerd dat de overtreding niet ongedaan is gemaakt. In de besluiten van 25 januari 2022 heeft het college besloten om aan eisers lasten onder dwangsom op te leggen. 2.2. Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. 2.3. De commissie voor de bezwaarschriften van de gemeente Terneuzen (de commissie) heeft het college op 28 september 2022 geadviseerd om de bezwaren van eisers ongegrond te verklaren. 2.4. Het college heeft met de bestreden besluiten in overeenstemming met de adviezen van de commissie de bezwaren ongegrond verklaard. Voor de argumenten die tot de bestreden besluiten hebben geleid, hebben zij verwezen naar de adviezen van de commissie.

3. De rechtbank beoordeelt de beroepen van eisers aan de hand van de beroepsgronden van eisers. 3.1. Met het door eiseres 2 bestreden besluit heeft het college ook beslist dat de hoogte van de dwangsom is vastgesteld op € 150.000,00. Eiseres 2 heeft daartegen geen beroepsgronden aangevoerd. De rechtbank beoordeelt dat daarom niet. 3.2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Bij besluiten van 25 januari 2022 heeft het college aan eisers lasten onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. 3.3. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep van eiseres 1 gegrond is en het beroep van eiseres 2 ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 3.4. De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Beroepsgronden 4. Eiseres 1 is van mening dat het gebruik van de recreatiewoningen door derden niet in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Het college heeft eiseres 1 verder ten onrechte als overtreder aangemerkt. Ook staat de hoogte van de dwangsom niet in een reële verhouding tot de verweten overtreding. Het college heeft bovendien in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het verbod van willekeur gehandeld. Eiseres 2 is van mening dat er geen sprake is van permanente bewoning en dat zij niet de overtreder is. In de zaken van beide eisers met de zaaknummers BRE 22/5542 en 22/5560 Is er sprake van een overtreding? 5.1. Eiseres 1 stelt dat er geen sprake is van permanente bewoning als bedoeld in het bestemmingsplan. De oud-erfpachters van de recreatiewoningen hebben hun woonplaats/hoofverblijf elders. Eiseres 1 betwist verder dat er sprake moet zijn van een verblijf primair gericht op ontspanning en vrijetijdsbesteding. Eiseres 2 betwist dat er sprake is van permanente bewoning. Hiervoor is niet relevant of en in hoeverre sprake is van verblijf van personen dat niet primair was gericht op ontspanning en vrijetijdsbesteding. Dit kan niet worden gezien als een met het door het college gestelde geldende bestemmingsplan strijdige gebruik. De rapporten van de toezichthouders vertonen diverse gebreken. 5.2. Het college heeft hiertegen ingebracht dat het vakantiepark op grond van het bestemmingsplan de bestemming ‘recreatie’ heeft. Op grond van de planregels is het gebruik van gronden en opstallen voor woondoeleinden, met uitzondering van de toegestane bedrijfswoningen, en permanente bewoning van mobiele en permanente kampeermiddelen en recreatiewoningen in ieder geval in strijd met die bestemming. Het college heeft op verschillende data vastgesteld dat delen van het vakantiepark in strijd met de bestemming ‘recreatie’ werden gebruikt voor permanente bewoning. Een groot aantal personen was daar woonachtig en had daar het hoofdverblijf. Deze personen verbleven daar niet recreatief, omdat hun verblijf niet primair was gericht op ontspanning en vrijetijdsbesteding. De inschrijvingen van deze personen in de Basisregistratie Personen dienen in onderlinge samenhang met de andere gegevens te worden bekeken. 5.3. Het college is alleen bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen, wanneer sprake is van een overtreding. In het bestemmingsplan is aan het vakantiepark de bestemming ‘recreatie’ toegekend. Uit de planregels blijkt dat de grond is bestemd voor recreatieve voorzieningen.Ook bepaalt het bestemmingsplan expliciet dat het gebruik voor woondoeleinden en permanente bewoning in strijd is met de bestemming. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) is de vraag van belang of sprake is van (semi)permanente bewoning van de recreatiewoningen die niet aangemerkt kan worden als tijdelijk recreatief verblijf, gericht op ontspanning of vrijetijdsbesteding. 5.4. De rechtbank is van oordeel dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat er sprake is van een overtreding bestaande uit het handelen in strijd met het bestemmingsplan. Uit de rapporten van de toezichthouders van de gemeente Terneuzen blijkt dat op 1 juli 2021 en 20 oktober 2021 is vastgesteld dat recreatiewoningen op het vakantiepark in strijd met de bestemming ‘recreatie’ werden gebruikt voor permanente bewoning. De toezichthouders hebben aan de hand van onder meer vragenlijsten en verklaringen vastgesteld dat er permanente bewoning plaatsvond van mobiele en permanente kampeermiddelen en recreatiewoningen op het vakantiepark en dat personen daar hun vaste woonplaats hadden. Hieruit volgt dat een groot aantal personen heeft verklaard daar permanent te wonen. Dat betekent dat deze personen daar niet recreatief verbleven, omdat het verblijf van deze personen niet primair was gericht op ontspanning en vrijetijdsbesteding. Dat het ging om een niet-recreatief oogmerk heeft het college hiermee voldoende aangetoond. 5.5. Het college mocht zich hierbij ook baseren op de bevindingen van de toezichthouders. De rechtbank stelt vast dat de rapporten van bevindingen ondertekend zijn door de toezichthouders. Dat deze niet op ambtseed of ambtsbelofte zijn opgemaakt, brengt met zich mee dat daaraan minder bewijskracht toekomt, maar niet dat zij zonder betekenis zijn. Deze bevatten gedetailleerde verslagen van toezichthouders van de gemeente Terneuzen, van wie niet is gebleken dat zij een belang hebben bij het onjuist vermelden van wat zij hebben waargenomen. Betwisting is op zichzelf onvoldoende om aan de juistheid van een rapport te twijfelen.In het rapport van bevindingen van 1 juli 2021 om 20.15 uur staat dat de bewoner met hulp van collega [naam 4] de lijst heeft ingevuld. Dat er op het vragenformulier wordt gesproken over “bewoner”, “bewoning” en “woning” maakt de verklaringen van de aangetroffen personen tegenover de toezichthouders, dat zij permanent in de recreatiewoning woonden, niet anders. Dat de bewoner van de [adres 2] vanwege zijn werk als schipper tenminste de helft van de tijd daar niet verbleef, maakt ook niet dat zijn verblijf daar gericht was op ontspanning en vrijetijdsbesteding. Dat betekent dat het college heeft vastgesteld dat recreatiewoningen op het vakantiepark in strijd met het bestemmingsplan werden gebruikt en dat het college bevoegd was om daar handhavend tegen op te treden. Deze beroepsgrond slaagt niet. Kunnen eisers als overtreders worden aangemerkt? 6.1. Eiseres 1 stelt dat zij niet fysiek enige verboden handeling heeft verricht. Ook kan de verweten overtreding niet aan haar worden toegerekend. Zij is daardoor geen overtreder. Bij de door eiseres 1 gehanteerde overeenkomsten heeft zij de recreatiewoningen alleen in recreatief gebruik gegeven in afwachting van sloop althans herontwikkeling daarvan en heeft zij beklemtoond dat geen permanente bewoning is toegestaan.

9. Het beroep van eiseres 2 in de zaak met zaaknummer BRE 22/5560 is ongegrond. 10. Het beroep van eiseres 1 in de zaak met zaaknummer BRE 22/5542 is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 5:32b, derde lid van de Awb. Dit betekent dat de dwangsom voor eiseres 1 niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Ook heeft het college hierbij gehandeld in strijd met het motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het door eiseres 1 bestreden besluit voor zover daarbij de hoogte van de dwangsom van € 150.000,00 in stand is gelaten. Het primaire besluit van 25 januari 2022 gericht tegen eiseres 1 zal worden herroepen voor zover daarin is beslist dat de hoogte van de dwangsom is vastgesteld op € 150.000,00. 10.1. De rechtbank neemt in de zaak van eiseres 1 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing. De rechtbank neemt hierbij als uitgangspunt dat het college bevoegd was om voor twee recreatiewoningen een last aan eiseres 1 op te leggen. Zij houdt verder rekening met het VTH-beleid Zeeland 2021, waarin in deel C is bepaald dat de dwangsom voor de permanente bewoning van recreatiewoningen € 25.000,00 ineens bedraagt. De rechtbank zal het bedrag van de dwangsom voor eiseres 1 daarom vaststellen op € 50.000,00. 10.2. Omdat het beroep van eiseres 1 gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres 1 vergoeden. Eiseres 1 krijgt ook een vergoeding van haar proceskosten. De proceskostenvergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Het college wordt veroordeeld om de kosten van een door een derde verleende rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.248,- in bezwaar (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 624,- en wegingsfactor 1) en € 1.750,- in beroep (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1). Dit betekent dat het college € 2.998,- aan proceskosten aan eiseres 1 moet vergoeden.

De rechtbank: in de zaak met zaaknummer BRE 22/5560: - verklaart het beroep van eiseres 2 ongegrond; in de zaak met zaaknummer BRE 22/5542: - verklaart het beroep van eiseres 1 gegrond; - vernietigt het bestreden besluit van 11 oktober 2022 gericht tegen eiseres 1 voor zover daarbij de hoogte van de dwangsom van € 150.000,00 in stand is gelaten; - bepaalt, zelf voorziend, dat de hoogte van de dwangsom € 50.000,00 is; - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 11 oktober 2022 gericht tegen eiseres 1, voor zover vernietigd; - herroept het primaire besluit van 25 januari 2022 gericht tegen eiseres 1 voor zover daarin is beslist dat de hoogte van de dwangsom is vastgesteld op € 150.000,00; - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres 1 moet vergoeden; - veroordeelt het college tot betaling van € 2.998,- aan proceskosten aan eiseres 1. Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. van Term, voorzitter, en mr. dr. E.J. Govaers en mr. M.J. Schouw, leden, in aanwezigheid van mr. N. van Asten , griffier, op 6 augustus 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. griffier voorzitter Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: Informatie over hoger beroep Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:4, tweede lid De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 3:46 Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering. Artikel 5:1 1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. 2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. 3. Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing. Artikel 5:2, eerste lid, onder a en b 1. In deze wet wordt verstaan onder: a. bestuurlijke sanctie: een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak; b. herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding; Artikel 5:15 1. Een toezichthouder is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, elke plaats te betreden met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner. 2. Zo nodig verschaft hij zich toegang met behulp van de sterke arm. 3. Hij is bevoegd zich te doen vergezellen door personen die daartoe door hem zijn aangewezen. Artikel 5:32b, derde lid De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b De bestuursrechter kan bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan. Invoeringswet Omgevingswet Artikel 4.23, eerste lid Als voor de inwerkingtreding van afdeling 18.1 van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, een overtreding is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en voor de inwerkingtreding van die afdeling een bestuurlijke sanctie is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft het oude recht op die bestuurlijke sanctie van toepassing tot het tijdstip waarop: a. de beschikking onherroepelijk is geworden en volledig is uitgevoerd of ten uitvoer is gelegd, b. de beschikking is ingetrokken of is komen te vervallen, of c. als de beschikking gaat om de oplegging van een last onder dwangsom: 1°. de last volledig is uitgevoerd, 2°. de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of 3°. de last is opgeheven. VTH Beleid Zeeland 2021 Deel C: Beleidsregels/Richtlijnen en convenanten Overtreding Hoogte dwangsom Per overtreding Maximum per tijdseenheid Permanente bewoning € 25.000 ineens - recreatiewoningen Het [bestemmingsplan] Artikel 1 Begrippen In deze regels wordt verstaan onder: recreatiewoning: een permanent ter plaatse aanwezig gebouw, geen woonkeet en geen caravan of andere constructie op wielen zijnde, dat bedoeld is om uitsluitend door een huishouden of daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat het hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar wordt gebruikt. verblijfsrecreatie: het verblijf voor recreatieve doeleinden buiten de (hoofd)woning, waarbij ten minste één nacht wordt doorgebracht, met uitzondering van overnachtingen bij familie en kennissen. Artikel 6.1 De voor Recreatie aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. recreatieve voorzieningen in de vorm van: 1. recreatiewoningen ter plaatse van de aanduiding 'recreatiewoning'; 2. permanente kampeermiddelen met bijbehorende standplaatsvoorzieningen; 3. mobiele kampeermiddelen; 4. groepsaccommodaties; b. bedrijfswoningen; c. ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie - centrale voorzieningen -1’ en ‘specifieke vorm van recreatie - centrale voorzieningen -2’ tevens centrale voorzieningen; d. ter plaatse van de aanduiding 'jachthaven' tevens een jachthaven met bijbehorende voorzieningen; e. een (binnen)zwembad; f. dagrecreatieve voorzieningen; g. sanitaire voorzieningen; h. wegen en paden met bijbehorende voorzieningen, waaronder buiten de hoofdontsluiting minstens één andere calamiteitenontsluitingsweg ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van verkeer - calamiteitenontsluiting'; i. parkeervoorzieningen; j. speel- en sportvoorzieningen; k. groenvoorzieningen; l. nutsvoorzieningen; m. water- en waterhuishoudkundige voorzieningen; n.

Eiseres 1 int niet de huurpenningen en inspecteert ook niet de ter beschikking gestelde recreatiewoningen. Er wordt in de bruikleenovereenkomst geen tijdelijk wonen toegestaan. Eiseres 2 stelt dat in het bestreden besluit niet is gemotiveerd dat en op grond waarvan zij overtreder zou zijn, want die motivering ziet op [groep] B.V., terwijl het besluit is gericht tegen eiseres 2. In de nodige rapporten van bevindingen wordt eiseres 2 niet als overtreder aangemerkt. 6.2. Het college heeft aangevoerd dat uit enkele overeenkomsten volgt dat eiseres 1 als beheerder van (een deel van) het park is aan te merken en betrokken is bij de verhuur van recreatiewoningen op het park. De woningen worden tegen een vastgestelde vergoeding in gebruik gegeven voor het tijdelijk wonen in een recreatiewoning. Eiseres 2 is eigenaar van het vakantiepark en heeft als enig aandeelhouder [groep] B.V. De chalets die eigendom zijn van enkele bewoners staan op de gronden van eiseres 2. De heer [naam 6] oefent een beheerdersfunctie uit op het park en hij treedt op als gemachtigde beheerder namens [eiseres 2] B.V. 6.3. Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling in haar uitspraken van 31 mei 2023 aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023 houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om rechtspersonen in dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit, indien de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe mede behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden, dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn, indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen: a. a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon, b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon, c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening, d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. De Afdeling heeft daarbij uiteengezet dat uit deze rechtspraak van de Hoge Raad blijkt dat niet vereist is dat alle of meerdere van de onder a tot en met d vermelde omstandigheden zich voordoen. Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan. 6.4. Eisers hebben de overtreding feitelijk niet gepleegd en zij kunnen dus niet als fysiek daders worden aangemerkt. De vraag is daarom of zij als functioneel daders zijn aan te merken. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat voldaan is aan alle hiervoor genoemde omstandigheden. De rechtbank zal deze daarom hierna afzonderlijk bespreken. Is er gehandeld door iemand die werkzaam is voor eisers? 6.5. De rechtbank stelt vast dat het college bij de twee controles van het vakantiepark bruikleenovereenkomsten tussen eiseres 1 en de permanente bewoners voor de recreatiewoningen aan de [adres 3] en [adres 4] heeft aangetroffen. Eiseres 1 heeft bevestigd dat zij voor eiseres 2 bruikleenovereenkomsten voor recreatiewoningen heeft afgesloten en dat zij hiertoe bevoegd was. Deze overeenkomsten zijn namens eiseres 1 ondertekend door mevrouw [naam 5] , kantoorhoudend voor eiseres 1 op het vakantiepark aan de [adres 5] . Dat betekent dat het in gebruik geven van de twee voornoemde recreatiewoningen handelen betreft van iemand die uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit andere hoofde werkzaam is ten behoeve van eiseres 1. Ten aanzien van eiseres 2 stelt de rechtbank vast dat de permanente bewoners van de [adres 2] , [adres 6] , [adres 7] en [adres 8] en de [adres 9] tijdens de twee controles van het vakantiepark hebben verklaard dat zij deze chalets huren van de heer [naam 6] . Laatstgenoemde heeft zich tijdens de controle op 1 juli 2021 aan de toezichthouders voorgesteld als de verantwoordelijke voor de huisjes op het vakantiepark en gezegd te verblijven op het [adres 5] . Elke maandag dient de heer [naam 6] informatie te geven aan mevrouw [naam 7] , waarbij hij haar laat weten wie er in de woningen verblijven en welke periode dit betreft. Dit betekent dat het in gebruik geven van de vijf voornoemde recreatiewoningen handelen betreft van iemand die uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit andere hoofde werkzaam is ten behoeve van eiseres 2. Op grond van het vorenstaande is ten aanzien van beide eisers sprake is van de in 6.3 genoemde omstandigheid a). Past de gedraging in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van eisers? 6.6. Verder past het in gebruik geven van de recreatiewoningen, gelet op de in de KvK-gegevens opgenomen activiteiten, ‘het kopen, verkopen, leasen, exploiteren en beheren van onroerend goed’, ook in de normale bedrijfsvoering dan wel taakuitoefening van eiseres 1. De rechtbank is daarom van oordeel dat er ten aanzien van eiseres 1 sprake is van de in 6.3 genoemde omstandigheid b). Naar het oordeel van de rechtbank doet deze omstandigheid zich ook voor bij eiseres 2, nu zij zich volgens de KvK-gegevens bezighoudt met ‘de exploitatie van een recreatiecentrum met een al dan niet gedeeltelijk overdekt plaza/centrumgebouw met voorzieningen, onder meer omvattende een zwembad een camping en een caravanpark, midgetgolf, vijver/waterplas ten behoeve van (gemotoriseerde) watersportactiviteiten (jetski’s, boten, speedboten, zeilen, surfen en dergelijke), alsmede sport-, spel- en entertainment activiteiten (binnen en buiten) met onder meer een tennishal/tennisbanen, trampolines en (indoor)speeltuinen’ en ‘de uitoefening van een of meer horecabedrijven en detailhandel (supermarktbedrijf, kadoshop, kleding) en de handel in en de verhuur van caravans, toeristische- en jaarplaatsen en chalets en dergelijke’. Is de gedraging eisers dienstig geweest? 6.7. De rechtbank stelt vast dat het college niet met stukken heeft onderbouwd dat de gedraging eisers dienstig is geweest. De enkele stelling van het college op de zitting, dat eisers financieel gewin van de permanente bewoning hebben gehad doordat er maandelijkse huursommen zijn afgedragen, is daarvoor onvoldoende. Dit klemt temeer nu eiseres 1 heeft ontkend huurpenningen te hebben geïnd en uit niets blijkt dat eiseres 2 hiervan het voordeel heeft genoten.

Eiseres 1 int niet de huurpenningen en inspecteert ook niet de ter beschikking gestelde recreatiewoningen. Er wordt in de bruikleenovereenkomst geen tijdelijk wonen toegestaan. Eiseres 2 stelt dat in het bestreden besluit niet is gemotiveerd dat en op grond waarvan zij overtreder zou zijn, want die motivering ziet op [groep] B.V., terwijl het besluit is gericht tegen eiseres 2. In de nodige rapporten van bevindingen wordt eiseres 2 niet als overtreder aangemerkt. 6.2. Het college heeft aangevoerd dat uit enkele overeenkomsten volgt dat eiseres 1 als beheerder van (een deel van) het park is aan te merken en betrokken is bij de verhuur van recreatiewoningen op het park. De woningen worden tegen een vastgestelde vergoeding in gebruik gegeven voor het tijdelijk wonen in een recreatiewoning. Eiseres 2 is eigenaar van het vakantiepark en heeft als enig aandeelhouder [groep] B.V. De chalets die eigendom zijn van enkele bewoners staan op de gronden van eiseres 2. De heer [naam 6] oefent een beheerdersfunctie uit op het park en hij treedt op als gemachtigde beheerder namens [eiseres 2] B.V. 6.3. Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling in haar uitspraken van 31 mei 2023 aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023 houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om rechtspersonen in dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit, indien de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe mede behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden, dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn, indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen: a. a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon, b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon, c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening, d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. De Afdeling heeft daarbij uiteengezet dat uit deze rechtspraak van de Hoge Raad blijkt dat niet vereist is dat alle of meerdere van de onder a tot en met d vermelde omstandigheden zich voordoen. Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan. 6.4. Eisers hebben de overtreding feitelijk niet gepleegd en zij kunnen dus niet als fysiek daders worden aangemerkt. De vraag is daarom of zij als functioneel daders zijn aan te merken. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat voldaan is aan alle hiervoor genoemde omstandigheden. De rechtbank zal deze daarom hierna afzonderlijk bespreken. Is er gehandeld door iemand die werkzaam is voor eisers? 6.5. De rechtbank stelt vast dat het college bij de twee controles van het vakantiepark bruikleenovereenkomsten tussen eiseres 1 en de permanente bewoners voor de recreatiewoningen aan de [adres 3] en [adres 4] heeft aangetroffen. Eiseres 1 heeft bevestigd dat zij voor eiseres 2 bruikleenovereenkomsten voor recreatiewoningen heeft afgesloten en dat zij hiertoe bevoegd was. Deze overeenkomsten zijn namens eiseres 1 ondertekend door mevrouw [naam 5] , kantoorhoudend voor eiseres 1 op het vakantiepark aan de [adres 5] . Dat betekent dat het in gebruik geven van de twee voornoemde recreatiewoningen handelen betreft van iemand die uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit andere hoofde werkzaam is ten behoeve van eiseres 1. Ten aanzien van eiseres 2 stelt de rechtbank vast dat de permanente bewoners van de [adres 2] , [adres 6] , [adres 7] en [adres 8] en de [adres 9] tijdens de twee controles van het vakantiepark hebben verklaard dat zij deze chalets huren van de heer [naam 6] . Laatstgenoemde heeft zich tijdens de controle op 1 juli 2021 aan de toezichthouders voorgesteld als de verantwoordelijke voor de huisjes op het vakantiepark en gezegd te verblijven op het [adres 5] . Elke maandag dient de heer [naam 6] informatie te geven aan mevrouw [naam 7] , waarbij hij haar laat weten wie er in de woningen verblijven en welke periode dit betreft. Dit betekent dat het in gebruik geven van de vijf voornoemde recreatiewoningen handelen betreft van iemand die uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit andere hoofde werkzaam is ten behoeve van eiseres 2. Op grond van het vorenstaande is ten aanzien van beide eisers sprake is van de in 6.3 genoemde omstandigheid a). Past de gedraging in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van eisers? 6.6. Verder past het in gebruik geven van de recreatiewoningen, gelet op de in de KvK-gegevens opgenomen activiteiten, ‘het kopen, verkopen, leasen, exploiteren en beheren van onroerend goed’, ook in de normale bedrijfsvoering dan wel taakuitoefening van eiseres 1. De rechtbank is daarom van oordeel dat er ten aanzien van eiseres 1 sprake is van de in 6.3 genoemde omstandigheid b). Naar het oordeel van de rechtbank doet deze omstandigheid zich ook voor bij eiseres 2, nu zij zich volgens de KvK-gegevens bezighoudt met ‘de exploitatie van een recreatiecentrum met een al dan niet gedeeltelijk overdekt plaza/centrumgebouw met voorzieningen, onder meer omvattende een zwembad een camping en een caravanpark, midgetgolf, vijver/waterplas ten behoeve van (gemotoriseerde) watersportactiviteiten (jetski’s, boten, speedboten, zeilen, surfen en dergelijke), alsmede sport-, spel- en entertainment activiteiten (binnen en buiten) met onder meer een tennishal/tennisbanen, trampolines en (indoor)speeltuinen’ en ‘de uitoefening van een of meer horecabedrijven en detailhandel (supermarktbedrijf, kadoshop, kleding) en de handel in en de verhuur van caravans, toeristische- en jaarplaatsen en chalets en dergelijke’. Is de gedraging eisers dienstig geweest? 6.7. De rechtbank stelt vast dat het college niet met stukken heeft onderbouwd dat de gedraging eisers dienstig is geweest. De enkele stelling van het college op de zitting, dat eisers financieel gewin van de permanente bewoning hebben gehad doordat er maandelijkse huursommen zijn afgedragen, is daarvoor onvoldoende. Dit klemt temeer nu eiseres 1 heeft ontkend huurpenningen te hebben geïnd en uit niets blijkt dat eiseres 2 hiervan het voordeel heeft genoten.

De rechtbank is daarom van oordeel dat er ten aanzien van eisers geen sprake is van de in 6.3 genoemde omstandigheid c). Is er sprake geweest van beschikking en aanvaarding door eisers? 6.8. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college aangetoond dat eisers de permanente bewoning van de recreatiewoningen beiden hebben aanvaard. Hiervoor is bij eiseres 1 van belang dat in de voor [adres 3] gesloten bruikleenovereenkomst staat dat gebruiker bekend is met en aanvaardt dat het een gebruik is van het tijdelijk wonen in een recreatiewoning. Verder gold het gebruik van deze recreatiewoning voor maximaal twaalf maanden, gaf de betrokken gebruiker het adres van de recreatiewoning als zijn woonadres op en mocht deze uitsluitend door gebruiker en zijn gezinsleden worden gebruikt. Gelet hierop wist of kon eiseres 1 bij aanvang van het gebruik weten dat de recreatiewoning in werkelijkheid niet overeenkomstig de recreatieve functie gebruikt zou worden. De enkele stelling dat eiseres 1 bij de overeenkomst parkvoorwaarden zou hebben overgelegd, waarin vermeld zou zijn dat permanente bewoning niet was toegestaan, kan niet tot een ander oordeel leiden. Dit geldt ook voor haar enkele stelling dat zij bij een gebruiker aan de bel trok op het moment dat zij het vermoeden had dat diegene permanent op het vakantiepark woonde. Voor eiseres 2 is in dit kader van belang dat [groep] B.V. enig aandeelhouder van eiseres 2 is. Verder heeft de rechtbank hierbij betrokken dat een medewerker van de [groep] , de heer [naam 6] , wekelijks aan mevrouw [naam 7] verslag deed van de bewoning van de recreatiewoningen. Wanneer dit bij haar vragen opriep, dan werd er door eiseres 2 contact gezocht met de beheerder en daarnaast werden er bijzondere situaties door haar gecontroleerd. Daarnaast is uit de verklaringen van de bewoners van de gecontroleerde recreatiewoningen naar voren gekomen dat diverse medewerkers van de [groep] B.V. en/of eiseres 2, waaronder de heer [naam 6] zelf, op het vakantiepark woonden. Uit dit alles is gebleken dat er voldoende aanwijzingen waren voor eiseres 2 die aanleiding gaven om onrechtmatig gebruik van de recreatiewoningen te vermoeden. 6.9. Gelet op het voorgaande zijn de hiervoor genoemde recreatiewoningen op het vakantiepark in de sfeer van eisers in gebruik gegeven en daarom kan de overtreding aan hen worden toegerekend. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college hen als overtreders heeft mogen aanmerken. Deze beroepsgrond slaagt niet. In de zaak van eiseres 1 met zaaknummer BRE 22/5542 Staat de dwangsom in verhouding tot de overtreding? 7.1. Eiseres 1 stelt dat de dwangsom van € 150.000,00 niet in verhouding staat tot de overtreding, omdat zij geen inkomsten van € 1.000,00 per maand voor 60 woningen ontvangt. Het merendeel van de woningen wordt om niet ter beschikking gesteld aan oud-erfpachters om door hen enig onderhoud aan woning en omliggende tuinen te kunnen laten uitvoeren voor rekening van die oud-erfpachters en ter voorkoming van beschadiging. 7.2. Het college heeft naar voren gebracht dat met de dwangsom het geschonden belang voldoende gewaarborgd wordt en betwist de stelling dat het merendeel van de vakantiewoningen ter beschikking wordt gesteld aan de oud-erfpachters. 7.3. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft als doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels.Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Bij vaststelling van de hoogte van een dwangsom hoeft geen rekening gehouden te worden met de financiële draagkracht van de overtreder. In deel C van het VTH Beleid Zeeland 2021 is een richtlijn opgenomen voor de hoogte van de dwangsom. Voor de permanente bewoning van recreatiewoningen bedraagt deze € 25.000,00 ineens. 7.4. De rechtbank stelt vast dat het college bevoegd was om aan eiseres 1 voor twee recreatiewoningen een last onder dwangsom op te leggen. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat eiseres 1 voor de permanente bewoning van alle meer dan 60 woningen op het vakantiepark per maand gemiddeld € 1.000,00 aan bruikleenvergoeding heeft ontvangen. Evenmin is aannemelijk gemaakt wie dit mogelijke financiële voordeel genoot bij de voorzetting van de permanente bewoning van de recreatieobjecten. Op grond daarvan kon de hoogte van het dwangsombedrag door het college niet worden afgestemd op het voordeel dat eiseres 1 hiervan kon verwachten. Het college heeft bovendien niet voldoende gemotiveerd welk voordeel eiseres 1 hiermee zou behalen. Ook heeft het college in het bestreden besluit niet gemotiveerd waarom er is afgeweken van de hiervoor opgenomen richtlijn uit het beleid. De rechtbank is van oordeel dat de dwangsom van € 150.000,00 voor eiseres 1 in deze situatie daarom te hoog en onvoldoende gemotiveerd is. Deze beroepsgrond slaagt. Is het door eiseres 1 bestreden besluit in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur? 8.1. Eiseres 1 stelt tot slot dat het college heeft gehandeld in strijd met het materiële en formele zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het verbod van willekeur door permanente bewoning toe te staan op het adres [adres 10] , terwijl de bewoners niet onder het overgangsrecht vallen. Uit de toelichting op de zitting is de rechtbank gebleken dat eiseres 1 haar gronden met name zijn gericht op het handelen in strijd met het verbod van willekeur. 8.2. Het college heeft aangegeven tijdens de uitgevoerde controles geen permanente bewoning op het adres [adres 10] te hebben geconstateerd. 8.3. De rechtbank stelt vast dat het college niet is gebleken van een overtreding op het [adres 10] . Eiseres 2 heeft enkel gesteld, maar niet aannemelijk gemaakt dat die recreatiewoning ook voor permanente bewoning werd gebruikt en dat het college toch niet handhavend heeft opgetreden. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college in strijd met het verbod op willekeur heeft gehandeld door aan eiseres 1 een last onder dwangsom op te leggen. Deze beroepsgrond slaagt niet.

De rechtbank is daarom van oordeel dat er ten aanzien van eisers geen sprake is van de in 6.3 genoemde omstandigheid c). Is er sprake geweest van beschikking en aanvaarding door eisers? 6.8. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college aangetoond dat eisers de permanente bewoning van de recreatiewoningen beiden hebben aanvaard. Hiervoor is bij eiseres 1 van belang dat in de voor [adres 3] gesloten bruikleenovereenkomst staat dat gebruiker bekend is met en aanvaardt dat het een gebruik is van het tijdelijk wonen in een recreatiewoning. Verder gold het gebruik van deze recreatiewoning voor maximaal twaalf maanden, gaf de betrokken gebruiker het adres van de recreatiewoning als zijn woonadres op en mocht deze uitsluitend door gebruiker en zijn gezinsleden worden gebruikt. Gelet hierop wist of kon eiseres 1 bij aanvang van het gebruik weten dat de recreatiewoning in werkelijkheid niet overeenkomstig de recreatieve functie gebruikt zou worden. De enkele stelling dat eiseres 1 bij de overeenkomst parkvoorwaarden zou hebben overgelegd, waarin vermeld zou zijn dat permanente bewoning niet was toegestaan, kan niet tot een ander oordeel leiden. Dit geldt ook voor haar enkele stelling dat zij bij een gebruiker aan de bel trok op het moment dat zij het vermoeden had dat diegene permanent op het vakantiepark woonde. Voor eiseres 2 is in dit kader van belang dat [groep] B.V. enig aandeelhouder van eiseres 2 is. Verder heeft de rechtbank hierbij betrokken dat een medewerker van de [groep] , de heer [naam 6] , wekelijks aan mevrouw [naam 7] verslag deed van de bewoning van de recreatiewoningen. Wanneer dit bij haar vragen opriep, dan werd er door eiseres 2 contact gezocht met de beheerder en daarnaast werden er bijzondere situaties door haar gecontroleerd. Daarnaast is uit de verklaringen van de bewoners van de gecontroleerde recreatiewoningen naar voren gekomen dat diverse medewerkers van de [groep] B.V. en/of eiseres 2, waaronder de heer [naam 6] zelf, op het vakantiepark woonden. Uit dit alles is gebleken dat er voldoende aanwijzingen waren voor eiseres 2 die aanleiding gaven om onrechtmatig gebruik van de recreatiewoningen te vermoeden. 6.9. Gelet op het voorgaande zijn de hiervoor genoemde recreatiewoningen op het vakantiepark in de sfeer van eisers in gebruik gegeven en daarom kan de overtreding aan hen worden toegerekend. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college hen als overtreders heeft mogen aanmerken. Deze beroepsgrond slaagt niet. In de zaak van eiseres 1 met zaaknummer BRE 22/5542 Staat de dwangsom in verhouding tot de overtreding? 7.1. Eiseres 1 stelt dat de dwangsom van € 150.000,00 niet in verhouding staat tot de overtreding, omdat zij geen inkomsten van € 1.000,00 per maand voor 60 woningen ontvangt. Het merendeel van de woningen wordt om niet ter beschikking gesteld aan oud-erfpachters om door hen enig onderhoud aan woning en omliggende tuinen te kunnen laten uitvoeren voor rekening van die oud-erfpachters en ter voorkoming van beschadiging. 7.2. Het college heeft naar voren gebracht dat met de dwangsom het geschonden belang voldoende gewaarborgd wordt en betwist de stelling dat het merendeel van de vakantiewoningen ter beschikking wordt gesteld aan de oud-erfpachters. 7.3. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft als doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels.Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Bij vaststelling van de hoogte van een dwangsom hoeft geen rekening gehouden te worden met de financiële draagkracht van de overtreder. In deel C van het VTH Beleid Zeeland 2021 is een richtlijn opgenomen voor de hoogte van de dwangsom. Voor de permanente bewoning van recreatiewoningen bedraagt deze € 25.000,00 ineens. 7.4. De rechtbank stelt vast dat het college bevoegd was om aan eiseres 1 voor twee recreatiewoningen een last onder dwangsom op te leggen. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat eiseres 1 voor de permanente bewoning van alle meer dan 60 woningen op het vakantiepark per maand gemiddeld € 1.000,00 aan bruikleenvergoeding heeft ontvangen. Evenmin is aannemelijk gemaakt wie dit mogelijke financiële voordeel genoot bij de voorzetting van de permanente bewoning van de recreatieobjecten. Op grond daarvan kon de hoogte van het dwangsombedrag door het college niet worden afgestemd op het voordeel dat eiseres 1 hiervan kon verwachten. Het college heeft bovendien niet voldoende gemotiveerd welk voordeel eiseres 1 hiermee zou behalen. Ook heeft het college in het bestreden besluit niet gemotiveerd waarom er is afgeweken van de hiervoor opgenomen richtlijn uit het beleid. De rechtbank is van oordeel dat de dwangsom van € 150.000,00 voor eiseres 1 in deze situatie daarom te hoog en onvoldoende gemotiveerd is. Deze beroepsgrond slaagt. Is het door eiseres 1 bestreden besluit in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur? 8.1. Eiseres 1 stelt tot slot dat het college heeft gehandeld in strijd met het materiële en formele zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het verbod van willekeur door permanente bewoning toe te staan op het adres [adres 10] , terwijl de bewoners niet onder het overgangsrecht vallen. Uit de toelichting op de zitting is de rechtbank gebleken dat eiseres 1 haar gronden met name zijn gericht op het handelen in strijd met het verbod van willekeur. 8.2. Het college heeft aangegeven tijdens de uitgevoerde controles geen permanente bewoning op het adres [adres 10] te hebben geconstateerd. 8.3. De rechtbank stelt vast dat het college niet is gebleken van een overtreding op het [adres 10] . Eiseres 2 heeft enkel gesteld, maar niet aannemelijk gemaakt dat die recreatiewoning ook voor permanente bewoning werd gebruikt en dat het college toch niet handhavend heeft opgetreden. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college in strijd met het verbod op willekeur heeft gehandeld door aan eiseres 1 een last onder dwangsom op te leggen. Deze beroepsgrond slaagt niet.